סמכויות הממונה על השכר

פסק דין השופט שמואל צור 1. מהם כוחותיו וסמכויותיו של הממונה על השכר לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב תשמ"ה-1985 (להלן - "החוק") אל מול הסכם שכר והסכם פרישה שנכרת עם המערער והאם הפעיל הממונה את סמכויותיו כלפי המערער כדין. שאלות אלה ואחרות הסובבות אותן, הן העומדות לדיון בערעור זה. הרקע העובדתי 2. המערער, יליד שנת 1925, כיהן כגזבר עיריית מגדל העמק (להלן - העיריה) מחודש יולי 1975 ועד לפרישתו לגמלאות ביום 1.11.1991 (16 שנים ו-4 חדשים). ביום 1.3.1990 - שנה ושמונה חדשים לפני מועד הפרישה לגמלאות - נערך הסכם מיוחד בין העיריה לבין המערער לעניין תנאי העסקתו ובין השאר נקבע בו כי שכרו של המערער וכל התנאים הנילווים, לרבות תנאי הפרישה, "יהיו כמשכורתו ותנאיו של ראש הרשות ובלבד שתהיה הפחתה משכר היסוד של ראש הרשות בשיעור של 6%...", לאמור - שכר בגובה 94% משכר ראש העירייה (להלן - "הסכם העבודה"). 3. אין חולק כי הסכם העבודה נערך לפי מתכונת של הסכם אשר הופעל על ידי משרד הפנים באורח נסיוני ב-12 רשויות מקומיות וביניהן העיריה (להלן - "הסכם המודל"). עיקרו של הסכם המודל הוא ששכרם של מזכיר, גזבר ומהנדס של רשות מקומית יוצמד לשכר ראש הרשות בשיעור של 94% והזכאות לגמלה תחושב לפי 4% לשנת שרות במקום 2% כמקובל. הסכם המודל היה פרי יוזמה של משרד הפנים והוא לא קיבל את אישורו של משרד האוצר והממונה על השכר במשרד האוצר. 4. ביום 10.10.91, ערב סיום כהונתו של המערער (ביום 1.11.91), ערכו מזכיר העיריה, יו"ר ועד העובדים והמערערת "סיכום דברים" לפיו המערער יקבל מענק פרישה בגובה של 8 משכורות ו-4 חדשי הודעה מוקדמת ושיעור קיצבתו יעמוד על 64% (להלן - "הסכם הפרישה"). עוד נקבע בהסכם הפרישה כי המערער ילווה את החברה הכלכלית תקופה מסוימת לאחר פרישתו וכי ההסכם יכנס לתוקפו לאחר אישור מליאת מועצת העיר (נספח ב' לתצהירה של גב' עזרא בבית הדין האזורי). ואמנם, מליאת מועצת העיריה אישרה את הסכם הפרישה (סעיף 2(ו) לפסק הדין של בית הדין האזורי). 5. עם פרישתו לגמלאות, החל המערער לקבל גמלה בהתאם לתנאים שנקבעו בהסכם העבודה (משכורת קובעת המבוססת על 94% של שכר ראש העיריה) ובהסכם הפרישה (גמלה בשיעור 64%). 6. בחודש אוקטובר 1996 עודכן שכרם של ראשי הרשויות המקומיות, אך גמלתו של המערער לא עודכנה. בשל כך, פנה המערער אל ראש העיריה בדרישה לעדכן את גמלתו כמתחייב מעדכון שכרם של ראשי הרשויות המקומיות, אך פנייתו לא נענתה. על רקע זה הגיש המערער ביום 6.1.88 תביעה נגד העיריה בבית הדין האזורי בנצרת (תיק עב 1010/98) לתשלום הפרשי גמלה ולפיצויי הלנה. 7. לאחר הגשת התביעה פנה עו"ד רפאל שטוב, היועץ המשפטי לעיריה אז, אל גזבר העיריה אז בהצעה להגיע להסדר של פשרה בתביעה האמורה (מכתב מיום 17.5.98 - נספח ג' לתצהירה של גב' עזרא). על פי ההצעה, יסתפק המערער בסכום הקרן של הפרשי הגמלה המגיעים לו, לטענתו, בצירוף הוצאות משפט. פנייה זו הועברה לדיון במליאת מועצת העיריה ובמקביל שלחה העירייה "שאילתה" בעניין אל משרד הפנים. 8. ביום 7.6.98 הודיע נציג הממונה על השכר במשרד האוצר לראש העיריה דאז כי אין לקבל את תביעת המערער להגדלת שיעור גמלתו מעבר לזה שנקבע קודם לכן על ידי משרד הפנים (44%). עמדה זו של הממונה על השכר הובאה לדיון בפני מליאת מועצת העיריה אשר החליטה כי אישור הצעת הפשרה "מותנה באישור משרד הפנים" (נספח ו' לתצהירה של גב' עזרא). אין חולק כי אישור משרד הפנים לענין זה לא ניתן. 9. ביום 18.11.98 הושג בין באי כח הצדדים בתביעת המערער הסכם של פשרה אשר קיבל תוקף של פסק דין (להלן - "הסכם הפשרה" - נספח "ז" לתצהירה של גב' עזרא). לפי הסכם הפשרה, הסתפק המערער בקבלת סכום של 56,996 ש"ח, הוא סכום קרן הפרשי הגמלה המגיעים לו, לטענתו, בצירוף הוצאות משפט. הסכם הפשרה לא בוצע על ידי העיריה ותחתיו הגישה העיריה נגד המערער ביום 2.12.98 לתביעה לביטולו (תיק עב' 2552/98). 10. ביום 8.12.98 הודיע הממונה על השכר למערער כי קיים חשש שהסדרי הפרישה שנערכו עימו בטלים, בהיותם מנוגדים לסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985, וביקש תגובתו. המערער הגיש לממונה על השכר את עמדתו (נספח ט' לתביעה). ביום 2.2.99 הודיע הממונה על השכר כי החליט להעמיד את גמלתו של המערער על שיעור של 44% (במקום 64%), על בסיס משכורת קובעת של מנכ"ל רשות מקומית (במקום שכר בגובה 94% משכר ראש רשות), לפי ההסדרים המקובלים לשכר בכירים ברשויות מקומיות שאינם נבחרים. הממונה על השכר נמנע מלדרוש מן המערער החזר כספים שקיבל בניגוד להחלטתו. כתוצאה מכך קיבל המערער ממועד פרישתו ועד 1.3.99 גמלה בהתאם להסכם הפרישה (למעט עדכון גובה הגמלה באוקטובר 1996) ומיום 1.3.99 החל לקבל גמלה בהתאם להחלטת הממונה על השכר. ההליכים בבית הדין האזורי 11. לאור השתלשלות העניינים כפי שתוארה עד כה, הוגשו לבית הדין האזורי בנצרת שתי תביעות: 1. תביעה שהגיש המערער נגד העיריה לאכיפת תנאי הסכם הפרישה מיום 10.10.91, כפי שאושרו בהסכם הפשרה מיום 18.11.98 בתיק עב' 1010/98, לאמור - גמלה בשיעור 64% משכר הצמוד ל-94% ממשכורתו של ראש העיריה. התביעה היתה לתשלום הפרשי הגמלה, פיצויי הלנה ופיצויים על עגמת נפש (תיק עב' 1502/99). 2. תביעה שהגישה העיריה נגד המערער לביטולו של פסק הדין שנתן תוקף להסכם הפשרה בתיק עב' 1010/98 (תיק עב' 2552/98). הדיון בשתי התביעות הללו אוחד. לדיון זה בבית הדין האזורי התייצב היועץ המשפטי לממשלה, והוא גם היה בעל דין בערעור בפנינו. 12. בתביעות אלה נפרשה בפני בית הדין האזורי קשת של טענות שהעלו הצדדים. טענות הצדדים התייחסו במיוחד למעמדם ותוקפם של ההסכמים שנערכו עם המערער (הסכם העבודה המבוסס על הסכם המודל, הסכם הפרישה והסכם הפשרה שקיבל תוקף של פסק דין), לתוקפן של הוראות תיקון 24 לחוק יסודות התקציב נוכח הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו, לסמכויות הממונה על השכר להתערב בהסכמי שכר אינדיוידואלים ולתוקף החלטתו הספיציפית בעניינו של המערער. 13. בית הדין האזורי (כב' השופטת ורד שפר ונציגי ציבור מר לוי עולמי ומר סאמי שאהין) דחה את תביעת המערער וקיבל את תביעת העיריה לביטול הסכם הפשרה (פסק דין מיום 3.9.2002). בית הדין האזורי דן במכלול הטענות שבאו בפניו ופסק דינו ארוך, מפורט ומעמיק. להלן יובאו בקצרה וכסידרם, עיקרי העניינים בהם פסק בית הדין האזורי: 1. הסכם הפשרה: בית הדין האזורי סוקר את הרקע לחתימת הסכם הפשרה בבית הדין האזורי וקובע כי הסכם הפשרה היה טעון אישור מועצת העיריה כמיצוות סעיף 203(א) לפקודת העיריות (נוסח חדש) תשכ"ד-1964. בית הדין קובע כי אמנם מועצת העיריה אישרה את ההסכם, אלא שאישור זה עצמו היה מותנה בקבלת אישור משרד הפנים, תנאי שלא התקיים. בית הדין קובע כי מדובר בתנאי מתלה שלא התקיים ולפיכך דינם של הסכם הפשרה ופסק הדין שנתן לו תוקף - להתבטל (עמודים 8 - 15 לפסק הדין). עוד קבע בית הדין האזורי כי נציג העיריה, עו"ד שטוב, לא היה מוסמך לערוך את הסכם הפשרה ובעיקר - הוא פעל בניגוד להוראה מפורשת שלא לעשות כן, כך שמדובר בהסכם שלא נכרת ודינו להתבטל גם מטעם זה (עמודים 16 - 17). 2. הסכם העבודה מיום 1.3.90: בית הדין האזורי קובע כי הסכם העבודה נערך בהתאם להסכם המודל שנערך והופץ על ידי משרד הפנים ולפיו שכרם של מזכיר, גזבר ומהנדס רשות מקומית נגזר משכרו של ראש הרשות בגובה של 94% ממנו. עם זאת קובע בית הדין כי הסכם המודל לא אושר על ידי הממונה על השכר (עמוד 18). בית הדין האזורי מציין כי בשנת 1993 אישר הממונה על השכר מתכונת של "חוזה בכירים" והעובדים הבכירים שהועסקו על פי הסכם המודל נדרשו לעבור לחוזה הבכירים מאותו מועד ואילך. 3. הסכם הפרישה: בית הדין האזורי מציין כי הסכם הפרישה מיום 10.10.91 אושר על ידי מועצת העיריה וכי, מכוחו, שילמה העיריה למערער גמלה בשיעור של 64% ממשכורת קובעת של 94% משכרו של ראש העיריה עד חודש אוקטובר 1996 (עמוד 20). 4. תיקון 24 לחוק יסודות התקציב: בית הדין האזורי מציין כי בשנת תשנ"ח הוספו לחוק יסודות התקציב סעיפים 29א - ו-29ב (להלן - תיקון מס' 24) ובהם סמכויות נוספות שניתנו לממונה על השכר להתערב בחוזה חריג ואף לקבוע לעובד תנאי שכר חילופיים. בית הדין האזורי בוחן האם תיקון מס' 24 עומד בתנאי פיסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו. בית הדין האזורי מסתמך על פסיקת בית הדין האזורי בתל אביב בפרשת אורפז (תיק עב' 601306/98), בו התעוררו שאלות דומות הנוגעות לשכרם של בכירים בעיריית בת ים. בהסתמך על פסיקה זו ועל מקורות אחרים דן בית הדין האזורי בתכליתו של תיקון מס' 24 על רקע מטרותיו של חוק יסודות התקציב, ומגיע למסקנה כי התיקון עומד בתנאי פיסקת ההגבלה, אין בו משום התערבות פסולה בחופש החוזים ואין הוא פוגע בזכות הקניין מעבר לנדרש (עמוד 32). עוד קובע בית הדין האזורי כי תיקון מס' 24 חל על המערער, אף שהתקבל לאחר שפרש משרותו, וכי בענייננו לא מתעוררת שאלת תחולת החוק למפרע שכן החלטת הממונה ניתנה בתחולה פרוספקטיבית (עמודים 34 - 35). בית הדין האזורי מציין כי הגם שהסמכות לקבוע תנאי שכר נתונה לעיריה, מן הראוי היה לקבל את אישורו של הממונה על השכר לתנאים החריגים שניתנו למערער (עמוד 36). 5. האם תנאי הפרישה שנקבעו למערער חורגים מן המקובל: בית הדין האזורי קובע כי לצורך בחינת מידת החריגה של הסכמי שכר, ההשוואה הרלבנטית היא לקבוצת העובדים המקבילה בקרב עובדי המדינה (עמודים 39 - 42). בקשר לכך בית הדין האזורי חוזר וקובע כי הסכם המודל לא רק שלא אושר על ידי הממונה על השכר, אלא זה האחרון דרש לבטלו (עמודים 43 - 44) וכי על רקע זה הממונה על השכר היה מוסמך להתערב ביישומו (עמוד 45). בקשר לכך בית הדין האזורי קובע כי הסכם העבודה והסכם הפרישה שנערך על בסיסו חורג מן המקובל בשרות המדינה בשני פרמטרים: האחד - גובה השכר: משכורת קובעת בגובה 20,994 ש"ח על בסיס 94% משכר ראש העיריה כפי שנקבע בהסכם העבודה ובהסכם הפרישה לעומת שכר בגובה 11,163 ש"ח, הוא השכר המגיע לפי הדירוג המקסימלי של עובדי המדינה (עמ' 46). בית הדין מציין כי המערער לא היה זכאי לגמלה בגובה 94% משכר ראש העיריה גם מן הטעם שלא התקיימה בו תקופת אכשרה של 48 חדשים בהם שולם השכר (עמוד 47). השני - שיעור הגמלה: בית הדין האזורי קובע כי שיעור הגמלה שנקבעה למערער (64%) הוא כפול מן השיעור המגיע לו לפי חוק שירות המדינה (גמלאות) (נוסח משולב) תש"ל-1970 (להלן - חוק הגמלאות), בהתחשב בשנות שרותו (עמודים 48 - 51). 6. התיישנות סמכות הממונה: בית הדין האזורי דוחה על הסף את טענת המערער כי, בעניינו, הממונה מנוע מלהפעיל את סמכותו לפי חוק יסודות התקציב בשל התיישנות (עמוד 52). 7. הפעלת שיקול דעת הממונה: בית הדין האזורי בוחן, אחד לאחד, את מרכיבי החלטתו של הממונה בעניינו של המערער וקובע כי החלטת הממונה היתה סבירה ומידתית (עמוד 57). בקשר לכך קובע בית הדין האזורי כי דווקא מעשיו של המערער נגועים בחוסר תום לב בשל כך שהיה שותף לעריכת הסכם עם עצמו שעה שכיהן כגזבר העיריה המודע לכללים הנוגעים לתנאי ההעסקה והגמלאות של עובדי הרשות (עמוד 58). כמו כן קובע בית הדין האזורי כי החלטת הממונה אינה נגועה באפליה (עמוד 60), כי אין בהחלטת הממונה משום הפרה של הוראות חוק הגמלאות (עמוד 63) וכי העיריה לא היתה מנועה מלבצע את החלטת הממונה במלואה ובאופן גורף (עמוד 64). 8. זכאות המערער לפיצוי: בית הדין האזורי דוחה את טענות המערער כי זכאי הוא לפיצוי על הפחתת משכורתו הקובעת ושינוי תנאי גמלתו (עמודים 66 - 68). הערעור 14. בערעור בפנינו שבים המערער, העיריה והיועץ המשפטי לממשלה ופורשים בהרחבה את מכלול הטענות שהעלו בבית הדין האזורי ושנדונו בפסק הדין. בטיעוניו בפנינו, מתמקד המערער, בין השאר, בשאלת חוקיותו ותוקפו של הסכם המודל. לטענתו, ביטול ההסכם על ידי הממונה מהווה פגיעה בזכות הקניין בניגוד לחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו. לטענתו, המדינה נמנעה מלהתערב בתנאי ההסכם גם בשל כך שהוא נעשה על ידי משרד הפנים המופקד על הנושא והיה בידיעתו של משרד האוצר. אשר להסכם הפרישה, המערער טוען כי ההסכם לא היה טעון אישור של מועצת העיריה ובמיוחד לא היה טעון אישורו של הממונה. אשר להסכם הפשרה, המערער טוען כי הוא היה חוקי ותקף וכי גם לגביו לא היה צורך בקבלת אישור הממונה. המערער חוזר על טענותיו בבית הדין האזורי כי תיקון 24 לחוק יסודות התקציב בטל בהיותו פוגע בזכות הקניין בלא שמתקיימים בו תנאי פיסקת ההגבלה. לחילופין, כך טוען המערער, סמכויותיו של הממונה הופעלו שלא כדין ולמפרע, לגבי הסכמים שנחתמו לפני חקיקת התיקון. כמו כן שב המערער וטוען כי תנאי ההעסקה והפרישה שנקבעו עימו אינםסותרים את הוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב ובקשר לכך הוא מתייחס לסוגיית קבוצות ההשוואה הרלבנטיות. כמו כן חוזר המערער ומעלה את הטענה כי סמכות הממונה להפעיל את כוחו לפי החוק התיישנה. המערער מוסיף וטוען כי לא היה מקום שבית הדין יסתמך בפסיקתו על פסק הדין בפרשת אורפז שכן העניין שם שונה מעניינו של המערער. העיריה והיועץ המשפטי לממשלה תומכים בפסק דינו של בית הדין האזורי ובעיקרם של דברים, חוזרים על מכלול טענותיהם שהובאו בפני בית הדין. דיון 15. לאחר שנתנו דעתנו למכלול טענות הצדדים, הגענו לכלל מסקנה כי צדק בית הדין האזורי בפסיקתו, על הנמקותיו, וכי ראוי פסק הדין להתאשר מטעמיו ומנימוקיו. אף אנו סבורים כי נכון פסק בית הדין האזורי בדחותו את תביעת המערער ובהחלטתו להורות על ביטול הסכם הפשרה שנערך עימו. מבלי לגרוע מדברים אלה, נעמוד להלן על עיקר העניינים שעלו בערעור הטעונים התייחסותנו. נציין כי התשתית העובדתית אשר נפרשה בבית הדין האזורי ובפנינו אינה שנויה, למעשה, במחלוקת בין הצדדים כך שעיקר הדיון מתמקד בשאלות משפטיות או במשמעויות משפטיות של נתונים עובדתיים מוגדרים ומבוררים. הסכם העבודה - הסכם המודל 16. המערער הועסק כגזבר העיריה מאז שנת 1975. אין בפנינו נתונים לגבי מתכונת העסקתו של המערער לאורך השנים לפני שנחתם עימו הסכם העבודה, והדעת נותנת שהוא הועסק על פי התנאים המקובלים בשרות הציבורי, לאמור - שכר לפי אחד מסולמות הדירוג המקובלים לעובדי השלטון המקומי. ביום 1.3.90 נערך עם המערער הסכם עבודה במתכונת של "הסכם המודל". אין חולק כי הסכם המודל הוא פרי יוזמה של משרד הפנים אשר הפעיל אותו, כהסדר נסיוני, ב-12 עיריות ורשויות מקומיות ובהן עיריית מגדל העמק. הסכם המודל נועד לחול על שלושת בעלי התפקידים הבכירים בעיריה הם המזכיר, הגזבר והמהנדס. הסכם העבודה שנערך עם המערער על פי הסכם המודל העניק לו שכר בגובה 94% לשנה וגמלה בשיעור של 4% לשנה. אין חולק כי שני ערכים אלה כפולים מערכי רמת השכר ושיעור הגמלה לה היה זכאי המערער לפי הדירוג אליו הוא משתייך. 17. הסכם העבודה נערך בין העיריה, היא המעסיק לבין המערער, הוא העובד. הסכם העבודה לא אושר על ידי הממונה על השכר (עמוד 18 לפסק הדין), אך אישור שכזה אינו נחוץ. הצדדים ליחסי העבודה ולהסכם העבודה הם העיריה והמעסיק והממונה על השכר הוא גורם חיצוני ליחסים אלה. בפרשה אחרת באותו עניין שבאה לדיון בפנינו, הסברנו: "אכן, ביחסים שבין הצדדים, הסכם המודל אינו אלא חוזה עבודה רגיל. אין כל עדות בגוף ההסכם להיותו "מודל" או להיותו זמני או נסיוני. הראיות היחידות לכך הן חיצוניות להסכם, והן אינן משפיעות על תוכנו. העובדה שההסכם הופעל - ולו גם כנסיון - בתריסר רשויות מקומיות בלבד או שהיה בידיעת משרד הפנים אך לא קיבל את אישורו של הממונה על השכר, אינה מעניינו של המערער. לצידו מדובר בחוזה עבודה לכל דבר שנערך עימו ואין בילתו". (עע 1183/02 עמוס אהרון - המועצה האזורית מרחבים ומדינת ישראל; לא פורסם). דברים אלה כוחם יפה גם לענייננו. מכאן שהסכם העבודה שנערך עם המערער הוא חוקי ותקף כל עוד לא נקבע שהוא בטל לפי סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב או כל עוד לא בוטל על ידי הממונה על השכר לפי סעיפים 29א' - 29ב' לאותו חוק. מכאן גם שאין כל רלבנטיות לשאלה אם הסכם העבודה (הסכם המודל) היה בידיעת הממונה על השכר ומתי שהרי שאלת המפתח היא אם הסכם העבודה חורג מן המקובל בשרות המדינה והאם התקיימו התנאים המצדיקים התערבות הממונה על השכר בו. גם אם - כגירסת המערער - ידע הממונה על השכר על קיומו של הסכם המודל באחת מן הרשויות המקומיות (מבשרת ציון) עוד בשנת 1990 (נספח ד' לסיכומי המערער) ולא פעל סמוך לאחר מכן בעניינו של המערער, אין בכך כדי ללמד על אישורו של הממונה את הסכם המודל או על מניעה מצידו לפעול לביטולו. הסכם הפרישה 18. ביום 10.10.91, ימים ספורים לפני סיום כהונתו של המערער ופרישתו לגמלאות, נערך עימו "סיכום דברים", הוא הסכם הפרישה (נספח ב' לתצהיר של גב' עזרא בבית הדין האזורי וכן סעיף 4 לעיל). בהסכם זה, ככל שהדבר נוגע לענייננו, נקבע כי קיצבתו של המערער תהיה בשיעור של 64%. מדובר בהסכם בין מזכיר העיריה, יו"ר ועד העובדים והמערער אשר שורבט בכתב יד ונראה, על פניו, שנערך בחופזה, לקראת הבאתו לאישור מועצת העיריה שהתכנסה בו ביום. אין בהסכם כל הסבר מה הביא את הצדדים לקבוע למערער שיעור קצבה כפול מזה המגיע לו לפי שנות שרותו ואין כל ראיה כי הסבר כלשהו בעניין הובא בפני מליאת מועצת העיריה אשר אמנם אישרה אותו. על רקע מעמדו הבכיר של המערער ותפקידו כגזבר המופקד על קופת העיריה עולות תהיות ותמיהות קשות באשר לקלות הבלתי נסבלת של "סידור" תנאי פרישה לעובד שהמערכת שלו - והוא עצמו - חפצים ביקרו. כללי מינהל תקין היו מחייבים את גורמי העיריה המוסמכים לקבל הסברים על כך, שלא לדבר על הצורך באישור משרד הפנים להסדר חריג שכזה. כל זאת לא נעשה והרושם המתקבל הוא ששני הצדדים להסכם העבודה עשו יד אחת כדי להעניק לעובד בכיר - המופקד על הקופה - מעל ומעבר למגיע לו מן הקופה. 19. בית הדין האזורי עמד על החריגות המשמעותיות בתנאי הפרישה אשר נקבעו למערער בהסדרים המיוחדים שנערכו עימו: 1. רמת משכורת קובעת לפנסיה בשיעור כמעט כפול מזה המגיע לפי הכללים הנוהגים לבעל תפקיד דומה בשרות המדינה (עמוד 46 לפסק הדין). 2. זכאות למשכורת קובעת הנגזרת משכר ראש העיריה אף שלא התקיימה במערער תקופת האכשרה בת 48 חדשים כנדרש לגבי ראש רשות (עמוד 47 לפסק הדין). 3. גמלה בשיעור של 64%, שיעור שהוא כמעט כפול מן המגיע למערער לפי שנות שרותו (2% לשנה כפול 16 שנים ו-4 חדשים) ועל כל פנים, גבוה בהרבה אף מן השיעור המוגדל (44%) שאישר לו משרד הפנים על רקע הנסיבות האישיות שלו (עמודים 48 - 49 לפסק הדין). בקביעות אלה של בית הדין האזורי באשר לסוגי החריגות בעניינו של המערער ושיעורן מעוגנות היטב בחומר הראיות שהיה בפניו ואין לנו כל יסוד להתערב בהן. השאלה היחידה בענייננו הוא האם חריגות אלה מצדיקות התערבות הממונה על השכר והאם התערבותנו נעשתה כדין. לעניין זה נתייחס בהמשך הדברים. הסכם הפשרה 20. כזכור, מאז פרש המערער (נובמבר 1991), שולמה לו גמלתו לפי ההסדרים שנקבעו בהסכם העבודה ובהסכם הפרישה. בשנת 1996 עודכן שכרם של ראשי הרשויות המקומיות והמערער דרש לתקן בהתאם את גובה גמלתו. פנייתו של המערער לא נענתה והוא הגיש תביעה לבית הדין בנצרת לתשלום הפרשי הגמלה ופיצויי הלנה (סעיף 6 לעיל). ביום 18.11.98, הושג בתביעה זו הסכם של פשרה אשר קיבל תוקף של פסק דין לפיו ישולם למערער מלוא סכום הקרן המגיע לו על פי טענתו, בצירוף הפרשי הצמדה ורבית כדין, אך בלא פיצויי הלנת שכר (סעיף 9 לעיל). ביום 2.12.98 הגישה העיריה תביעה נגד המערער לביטול הסכם הפשרה (תיק עב 2552/98) ותביעה זו נדונה יחד עם תביעת המערער (תיק עב' 1502/99) ופסק הדין של בית הדין האזורי מושא הערעור בפנינו מתייחס אף אליה (עמודים 8 - 17 לפסק הדין). 21. בית הדין האזורי קבע כי הסכם הפשרה ופסק הדין שנתן לו תוקף בטלים ומבוטלים (עמוד 17). בית הדין האזורי קבע שהסכם הפשרה היה טעון אישור מועצת העיריה לפי סעיף 203(א) לפקודת העיריות (נוסח חדש) וכי אישור זה אמנם ניתן, אלא שהאישור עצמו היה מותנה באישור משרד הפנים, כפי שנאמר בו, לאמור: "מועצת העיר מאשרת את ההסכם שהושג בין עו"ד ר. שטוב ועורך דינו של מר פרידמן לתשלום 85,000 ש"ח מותנה באישור משרד הפנים". (נספח ו' לתצהירה של גב' עזרא). אין חולק כי לא ניתן אישור משרד הפנים ובקשר לכך קובע בית הדין האזורי כי התנאי שנקבע בהחלטת מועצת העיר הוא תנאי מתלה אשר לא התקיים ולכן אין תוקף לאישור הסכם הפשרה על ידי המועצה (עמוד 15). עוד קבע בית הדין האזורי כי עו"ד שטוב, אשר ייצג את העיריה בתביעה זו, לא היה מוסמך להתקשר בהסכם הפשרה ויותר מכך - הוא פעל בניגוד להוראה מפורשת שלא לעשות כן ומשום כך מדובר בהסכם שכלל לא נכרת (עמוד 16). 22. אנו מאשרים את פסיקתו של בית הדין האזורי המתייחסת להסכם הפשרה. אף אנו בדעה שהסכם הפשרה טעון אישור מועצת העיריה וכי אישור המועצה היה מותנה בתנאי מתלה אשר לא התקיים ולכן אין לו תוקף. מעבר לכך צדק בית הדין האזורי בקובעו שעו"ד שטוב, נציג העיריה, לא היה מוסמך להתקשר בהסכם הפשרה ואף פעל בניגוד להוראות שניתנו לו. הסכם פשרה המקבל תוקף של פסק דין הינו בעל מעמד כפול: בראש ובראשונה מדובר בהסכם לכל דבר הצריך לעמוד בדרישות החוק בכל הנוגע להסכמים או לכשירות הצדדים להתקשר בהסכם. מעבר לכך, ההסכם שנכרת מקבל תוקף של פסק דין אלא שפסק הדין הוא הלבוש החיצוני של ההסכם גופו. פסק דין הנותן תוקף להסכם שבין הצדדים מכשיר את ההסכם לאכיפה כפסק דין אך אין בו, בפסק, כדי להעניק להסכם תוקף וגושפנקה מעבר לקבוע בו. כך, הסכם הנגוע בפגם השולל את תוקפו, לא יתרפא ויהפוך להסכם תקף רק בשל כך שניתן לו תוקף של פסק דין. מכאן, שהסכם פגום או בטל ייוותר לקוי אף אם עוטה הוא לבוש של פסק דין והדברים ידועים. הוא הדין בענייננו: בית הדין לעבודה נתן תוקף של פסק דין להסכם של פשרה שהיה טעון אישור על פי חוק אך האישור לא ניתן. בכך נפל פגם בהסכם שלא נרפא ואין בפסק הדין כדי לרפא את הפגם או להעניק להסכם תוקף מקום שלא היה לו מלכתחילה. 23. מעבר לכך, זה לא כבר הזדמן לנו לדון במקרה דומה, בו הושג הסכם של פשרה אשר קיבל תוקף של פסק דין בין מעסיק ציבורי לבין עובד. מדובר בעניינו של עו"ד שטוב בכבודו ובעצמו, אשר היה משך שנים היועץ המשפטי של עיריית מגדל העמק (עע 1322/01; 1342/01, היועץ המשפטי לממשלה - עו"ד שטוב ואח; עו"ד שטוב - ראש עיריית מגדל העמק ואח' טרם פורסם). גם שם הוגשה תביעה לתשלום שכר ותנאי שרות ובה הושג הסכם של פשרה. באותו מקרה נפל פגם בפסק הדין שאישר את הסכם הפשרה אך מעבר לכך פסקנו - וזה העיקר - שאין בקיומו של הסכם פשרה שקיבל תוקף של פסק דין כדי למנוע מן הממונה על השכר מלהפעיל את סמכותו לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב; זאת על רקע הרובד ההסכמי המשולב בפסק הדין. הנה כך, גם כשחוברים יחדיו הרשות המקומית והעובד ומבקשים - באמצעות "תרגיל" בחסות בית הדין - להגיע להסדר חורג, אין בכך כדי ליצור עובדות החסינות מפני בקורת והתערבות מצד הממונה על השכר. חוק יסודות התקציב 24. גופי השלטון המקומי (כגון - עיריות, מועצות מקומיות, מועצות אזוריות) הם גופים שהקמתם ופעולתם מוסדרים ומעוגנים בחוק. אין לגופים אלה, כמו לכל גוף מינהלי הפועל לפי חוק, כוחות וסמכויות זולת אלה שהוקנו להם בחוק. גופי השלטון המקומי הם חלק בלתי נפרד ממערך השרות הציבורי והם ניזונים מכספי ציבור הבאים להם ממסים מקומיים הנגבים על פי חוק ומהקצבות השלטון המרכזי (הממשלה). לא בכדי נתונים גופי השלטון המקומי למערכים של בקרה ובקורת, פנימיים וחיצוניים, וחייבים הם בהתנהלות על פי כללי מינהל ציבורי תקין, עקרונות של שקיפות וגילוי נאות ושאר הכללים החלים על גופים הפועלים על פי דין. 25. קופת הרשות המקומית היא קופה ציבורית לכל דבר והיא נועדה לצרכי הציבור הזכאי לקבל שירותים במימונה. הקופה הציבורית אינה נחלתו הפרטית של אדם או נושא משרה או חבר נבחרים. הקופה היא של הציבור וככזו עליה להתנהל במקצועיות, באחריות, בשקיפות ובכפיפות למנגנוני בקרה. כך, כפופה הרשות המקומית לביקורת מבקר המדינה, לבקרת משרד הפנים, לביקורת השיפוטית של מערכת המשפט ולכל מערך ראוי ומוסמך של בקרה ובקורת. אחד הנושאים להם נדרשת קופת הרשות המקומית הוא השכר ותנאי השרות של עובדיה ובתחום זה נכנס לתמונה הממונה על השכר במשרד האוצר. חוק יסודות התקציב קובע הוראות מהוראות שונות הנוגעות לעקרונות ניהול תקציב המדינה ולענייננו יצר החוק מנגנון של בקרה ופיקוח הדוקים מצד השלטון המרכזי על הרשות המקומית בתחום השכר ותנאי השרות. מנגנון זה מעוגן בהוראות סעיפים 29, 29א ו-29ב' לחוק יסודות התקציב, הקובעים לאמור: " 29. שינויים בשכר ובתנאי שירות (א) גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר... (ב) על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן (א). (ג) - (ד).... 29 א. בדיקת הסכם חורג (א) ראה שר האוצר כי הסכם או הסדר בגוף מתוקצב או בגוף נתמך נוגד לכאורה את הוראות סעיף 29 (א), רשאי הוא - (1) להודיע לצדדים להסכם או להסדר כי החליט לבדוק אותו, וכי קיים חשש שההסכם או ההסדר בטל, כאמור בסעיף 29 (ב), במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף 29 (א) (להלן - הסכם בדיקה); (2) ליתן לצדדים להסכם בבדיקה ... הזדמנות להביא את טענותיהם בכתב וכן כל מידע כתוב שימצא לנכון. (ב) ..... 29 ב. תוצאות בטלות הסכם חורג (א) הסכם או הסדר ששר האוצר ראה לגביו כי הוא נוגד את הוראות סעיף 29 (א) וכי חלות עליו הוראות סעיף 29 (ב), לא יחולו עליו הוראות סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי) התשל"ג - 1973. (ב) שר האוצר רשאי לפעול לגבי הסכם או הסדר כאמור בסעיף קטן (א) גם לפי כל אחד מאלה: (1) להודיע לצדדים להסכם על בטלות ההסכם או ההסדר כאמור בסעיף 29 (ב) (להלן - ההסכם הנוגד), ועל החובה של הגוף המתוקצב או הגוף הנתמך להפסיק לאלתר כל הטבה כספית הקשורה לעבודה שמקורה בהסכם הנוגד ; (2) בהתחשב במדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי, במידת החריגה של ההסכם הנוגד מן הנהוג לגבי כלל עובדי המדינה, ומטעמים שבצדק - (א) לקבוע מהו ההסכם או ההסדר אשר יכול לחול על הצדדים במקום ההסכם הנוגד, לרבות בדרך של אישור הוראה מהוראות ההסכם הנוגד ; (ב) לקבוע הוראות אשר יחולו על הגוף המתוקצב או הנתמך אשר הינו צד להסכם הנוגד, בדבר חובתו לתבוע השבה של הטבה שהוענקה על פי ההסכם הנוגד, היקפה של ההשבה ומועדיה ; ... (3)....." על הוראות אלה שבחוק יסודות התקציב הורחב הדיבור בפסק הדין בפרשת עמוס אהרון, בו הסברתי: "הוראות אלה שבחוק יסודות התקציב, תשמ"ה - 1985 ראשיתן, במתכונת מוגבלת קימעא, עוד בחוק התקציב לשנת 1982 ולשנים שאחריו. חוק יסודות התקציב משנת 1985 החליף את ההסדרים השנתיים וקבע מערך כולל של הוראות העומדות בתוקפן מאז (בג"צ 6231/92 אלברט זגורי נגד בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט (4) 749, בעמ' 767). עיון בהוראות שצוטטו לעיל מעלה שמדובר בסדרת הוראות בעלות אופי שונה, המכוונות כלפי מספר גורמים: הוראת המפתח שבסעיף 29(א) מכוונת אל הגוף המתוקצב ואוסרת עליו להנהיג הסכמים או הסדרים "אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר". הוראה זו, כשלעצמה, אינה משפיעה במישרין על החוזה החריג, אך היא מצמיחה סנקציות עקיפות אותן מוסמך שר האוצר להטיל על הגוף המתוקצב (סעיף 29 (ג) שלא צוטט). הסנקציה הנוגעת לענייננו מצויה בסעיף 29 (ב) בדבר בטלות החוזה במידה שהוא חורג מהוראת המפתח שבסעיף 29 (א). הוראת סעיף 29 (ב) הופכת את החוזה לבלתי חוקי ולבטל (בג"צ זגורי בעמ' 773 ו'). סעיף 29א מסמיך את שר האוצר לערוך בדיקה בדבר חשד לקיומו של הסכם בטל או הסכם הנוגד את סעיף 29 (א) וסעיף 29 ב מסמיך את שר האוצר להודיע על בטלות הסכם לפי סעיף 29 (ב) ועל חובתו של גוף מתוקצב להפסיק כל הטבה חריגה וכן מסמיך הסעיף את שר האוצר לקבוע הסדר אחר אשר יחול על הצדדים במקום ההסכם הנוגד (סעיף 29 ב (2) (א). בצד הוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב קיימות באותו חוק הוראות סנקציות משלימות שעניינן עבירות משמעת, סנקציות תקציביות ואחרות (ראה בג"צ זגורי בעמ' 773 וכן דב"ע מז/16-4 מרכז השלטון המקומי בישראל ואח' - הסתדרות העובדים הכללית החדשה, פד"ע ל"ב 1, 10)". בדברים אלה כוחם יפה אף לענייננו. סעיף 29(א)(ב) 26. הוראות סעיף 29(א) ו-(ב) לחוק יסודות התקציב הן הליבה של מנגנון הפיקוח והמפתח להפעלת סמכויות הממונה על השכר. סעיף 29(א) קובע נורמה של רמת שכר, תנאי פרישה, גמלאות והטבות כספיות "... בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר..." וסעיף 29(ב) קובע שכל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את סעיף 29(א). על הוראות אלה הוסבר בפרשת אהרון לאמור: "17. סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב מטיל על גוף מתוקצב מגבלה - וליתר דיוק, איסור - לחתום על הסכם עבודה אלא בהתאם למוסכם ולנהוג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר. החלופה הראשונה אינה פשוטה כלל ועיקר. השוואת תנאים היא בראש ובראשונה עניין עובדתי מובהק. מעבר לכך, עומדת השאלה מהו היקף ההשוואה ומיהו מושא ההשוואה. לעניין היקף ההשוואה נפסק כי אין די בהשוואה חלקית אלא בהשוואה של מכלול תנאי השירות (בג"צ 370/90 הורביץ נגד שר האוצר - לא פורסם). אשר למושא ההשוואה נפסק כי השוואה ל"כלל עובדי המדינה" משמעה השוואה לקבוצת העובדים המקבילה בקרב עובדי המדינה (דב"ע נו/278-3 קיזמן עיריית גבעתיים, פד"ע ל"א 116, 128)". עניין ההשוואה - הוא הרובד העובדתי - יכול להתברר בשני אופנים: האחד - בירור עובדתי במסגרת הליך שיפוטי בבית הדין לעבודה, במסגרת תביעה כספית או הצהרתית הנוגעת לרמת השכר או הגמלאות; והשני - בירור על ידי הממונה על השכר לצורך הפעלת סמכויות לפי סעיפים 29א' ו-29ב' לחוק. אין צורך לאמר כי החלטת הממונה על השכר - היא כשלעצמה - יכולה לעמוד לביקורת על ידי בתי הדין לעבודה, במסגרת הליך מתאים, כמו בענייננו. 27. בשונה מפרשת עמוס אהרון, בענייננו נזקק בית הדין האזורי לשאלת ההשוואה בין התנאים שנקבעו למערער לבין התנאים המוסכמים והנהוגים בשרות המדינה. בית הדין האזורי מציין, בצדק, כי בלא קביעה על "חריגה מן הנהוג והמוסכם בקרב עובדי המדינה", לא קמה כלל סמכותו של הממונה להתערב בהסדרים החוזיים (עמוד 36). בית הדין האזורי בוחן תחילה מהו הציבור שאליו יש להשוות את תנאי פרישתו של המערער. בית הדין האזורי הסתמך על פסק הדין בפרשת אורפז המפנה לפסיקה על פיה השוואת התנאים אינה אמורה להיות לכלל עובדי העיריה אלא לכל עובדי המדינה (דב"ע נו/3-178 קיזמן - עירית גבעתיים, פד"ע ל"א 116) ולמעשה לקבוצת העובדים המקבילה בקרב עובדי המדינה (עמודים 39 - 40 לפסק הדין בענייננו). לאחר מכן מתייחס בית הדין האזורי לתשתית העובדתית שהובאה בפניו לפיה תנאי הפרישה שנקבעו למערער חורגים באופן משמעותי מן המקובל בשרות המדינה בשלושה פרמטרים: האחד - שכר קובע הנגזר משכר ראש הרשות המביא להכפלה של רמת השכר הקובע לה זכאי המערער על פי דירוגות (עמוד 46); השני - זכאות למשכורת קובעת הנגזרת משכר ראש רשות בלא שהתקיימו במערער תנאי האכשרה הנוהגים לגבי ראש רשות (היינו - 48 חדשי שרות בתנאי שכר של ראש רשות (עמוד 47) והשלישי - אחוזי גמלה (64%) הכפולים מהמגיע לפי חוק הגמלאות, חלקם מבוססים על תקופה בה היה כבר המערער בגמלאות (עמודים 48 - 51). על יסוד נתונים אלה קובע בית הדין האזורי כי תנאי הפרישה שנקבעו למערער חרגו מן המקובל והמוסכם בקרב עובדי המדינה ולכן היו טעונים אישור הממונה על השכר ועל כל פנים, תנאים אלה מעניקים לממונה על השכר סמכות להתערב בהסכמים מכח חוק יסודות התקציב. 28. סבורים אנו שצדק בית הדין האזורי הן בדרך דיונו והן במסקנות אליהן הגיע. בית הדין האזורי ערך את ההשוואה המתבקשת בין תנאי הפרישה שנקבעו למערער לבין תנאי הפרישה המקובלים בשרות המדינה ומצא חריגות משמעותיות. בית הדין הסתמך על תשתית עובדתית מבוססת שהונחה בפניו אשר, למעשה, לא היה חולק על פרטיה. בית הדין האזורי דחה את טענותיו של המערער על גובה אחוזי גמלה המגיעים לו בתקופת שרותו על פי חוזה המודל בשל העדר תקופת אכשרה (עמוד 50) ואת טענותיו על זכאותו לתוספת גמלה בשיעור 11% מכח עבודתו בחברה הכלכלית במשך שנה לאחר פרישתו (עמוד 49). כאמור, כל קביעותיו ומסקנותיו של בית הדין האזורי מקובלות עלינו. מעבר לצורך נוסיף ונאמר, כפי שהסברנו במקום אחר לעיל, כי כוחו של הממונה על השכר וסמכותו להתערב בהסדר שכר חורג קיימים גם אם מדובר בהסכם מסודר שנחתם כדת וכדין בין העובד למעסיקו הציבורי. כוחו של הממונה אינו נובע מאי חוקיותו של ההסכם אלא ממידת חריגותו מן המקובל בשרות המדינה וככל שהוא חורג. החלטת הממונה לא נועדה להתערב ביחסים החוזיים ולהביא לביטולם של הסכמי שכר, אלא רק במידה הדרושה כדי לבטל חריגה מן הנורמה המקובלת. זהו העקרון הידוע בדיני חוזים של "העיפרון הכחול" אשר נועד להפריד חלקים חורגים או בלתי חוקיים בחוזה מחלקיו האחרים התקפים, העומדים בדרישות החוק והנורמות המקובלות. 29. בהקשר זה לא למותר לציין כי התנאים שנקבעו למערער בהסכם העבודה מקורם בהסכם המודל שהופעל כנסיון על ידי משרד הפנים (בלא אישור משרד האוצר) במספר רשויות מקומיות וביניהן עיריית מגדל העמק. התנאים שנקבעו בהסכם העבודה, אף שהיו חריגים, היו פרי יוזמה של משרד הפנים והמערער יכול לטעון, כפי שהוא אמנם עושה, שמדובר בהסכם חוקי למהדרין בין מעסיק לעובדיו. אשר לו עצמו לא היה יד בו. לעומת זאת, התנאים שנקבעו בהסכם הפרישה, בו נקבעו למערער אחוזי גמלה בשיעור של 64%, הם פרי הסכמה מקומית בין מזכיר העיריה, יו"ר ועד העובדים והמערער, ובחסות אישור מליאת המועצה. להסכם זה היה המערער שותף פעיל. בחתימתו על הסכם הפרישה חטא המערער, בשל תפקידו כגזבר העיריה המופקד על הקופה הציבורית, בניגוד עניינים חמור. הוא ידע על הנורמות המקובלות אך פעל, כלפי עצמו, בניגוד להן. למעשה המערער עשה יד אחת עם גורמים בכירים בעיריה ושלח את ידו אל הקופה וגרף לעצמו אחוזי גמלה מלוא החופן בלא שהיה זכאי להם. בכך נהג המערער, בהתחשב במעמדו ובתפקידו, בעזות מצח, בחוסר אחריות ובחוסר תום לב. זאת, מבלי לגרוע מאחריותם של שותפיו להסכם הפרישה ולחברי מועצת העיריה שאישרו את ההסכם. אכן, לא יכול להיות ספק כי עניין לנו בהסדרי פרישה חריגים ביותר שנקבעו למערער, החורגים באורח ניכר ומובהק מן המקובל בשרות המדינה והמעניקים לממונה על השכר סמכות להתערב בהם. התערבות הממונה על השכר 30. כפי שראינו, סמכות הממונה על השכר להתערב בהסכם חריג קמה מקום שתנאי שכר או פרישה חורגים מן הנורמות המקובלות והנהוגות בשרות המדינה. סמכות ההתערבות של הממונה מעוגנת בסעיפים 29א' ו-29ב' לחוק יסודות התקציב, אשר נוסחם הובא לעיל. אין חולק כי סמכויות אלה של הממונה על השכר נולדו בשנת תשנ"ח במסגרת חוק ההסדרים לשנת 1988, הוא החוק להגברת הצמיחה והתפוקה ולהשגת יעדי הממשלה לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה) התשנ"ח-1988 (להלן - תיקון מס' 24). בקשר לכך טוען המערער כי תיקון מס' 24 נוגד את הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו בשל כך שאינו עומד בתנאי פיסקת ההגבלה. נבחן טענה זו. 31. חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו קובע את העיקרון של שמירה על הקניין, לאמור: "3. אין פוגעים בקניינו של אדם". בקשר להוראה זו, כמו גם להוראות אחרות שבחוק היסוד, קובע סעיף 8 לחוק היסוד מגבלה באשר ליכולת הפגיעה בערך המוגן על ידי חוק היסוד: "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו". הוראת סעיף 8 לחוק היסוד היא "פיסקת ההגבלה" שבחוק היסוד. בקשר לכך טוען המערער כי תיקון 24, המוסיף את סעיפים 29א' ו-29ב' לחוק יסודות התקציב, אינו מקיים את הוראות פיסקת ההגבלה, הוא נוגד את הוראת סעיף 3 לחוק היסוד ולפיכך אין תוקף להוראותיו. אין בידינו לקבל את טיעונו זה של המערער. תיקון מס' 24 "... נועד לסייע באכיפה של הוראות חוק יסודות בתקציב תשמ"ה-1985 ולמנוע למעשה את הכפיה של ההסדרים החורגים על הקופה הציבורית..." (הצ"ח 2650, התשנ"ח עמ' 19 בעמוד 22). תיקון מס' 24 נועד אפוא להעניק לממונה על השכר מכשיר יעיל להתערבות במקרים של הסכמים חריגים. סמכות זו היא כלי עזר בידי הממונה על השכר והיא מצטרפת כנדבך נוסף להוראות הקיימות זה מכבר בחוק יסודות התקציב עליהן אמר בית המשפט העליון: "חוק יסודות התקציב בא לקבוע, ריסון תקציבי" (ראה מח/6-4, שירותי תחבורה ציבורית - מועצת פועלי באר-שבע, פד"ע י"ט, כ"ג, כ"ו). הוא מכוון כלפי המדינה ורשויותיה וכלפי גופים שאינם בגדר המדינה אך הניזונים מתקציבה. החשש הינו, כי אם אלה יסכימו להעלות שכר מעבר לרמה הקבועה, יגרור הדבר פריצת מסגרות השכר. דבר זה עשוי לגרום לדרישות להשתתפות כספית נוספת של המדינה. דבר זה עשוי להביא לחוסר יציבות במשק. למניעת מגמות אלה נועדו הוראות חוק יסודות התקציב. אכן, התכלית המונחת ביסוד סעיף 29 לחוק יסודות התקציב הוא "להנהיג הסדר הקובע, באופן אפקטיבי, אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין הגופים הנתמכים מתקציבה" (הנשיא שמגר ברע"א 2920/90 קופת חולים נגד מדינת ישראל, פ"ד מ"ז (1) 397, בעמ' 408). במהותה זו הוראה קוגנטית, שנועדה להתערב במערך החוזי, כדי להבטיח יעדים לאומיים בתחום יציבות המשק (ראה ד. ברק, אחריות החוזית של רשויות המינהל, קורסי, תשנ"א, 147)". (בג"צ 6231/92 זגורי נגד בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד מט 747, 749 בעמודים 786-787). לא יכול להיות ספק שהוראת חוק היוצרת כלי מינהלי יעיל בידי גורם ממשלתי מוסמך כדי לסייע באכיפת הוראות חוק יסודות התקציב - חוק שהוא עצמו נועד להבטיח יעדים לאומיים ראויים של שמירה על מסגרת תקציב ויציבות המשק - עומדת בתנאי פיסקת ההגבלה בהיותה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל ומיועדת לתכלית ראויה. יש לזכור שעניין לנו ברשות מקומית הנשענת בפעולותיה, במידה רבה, על כספי קופת הממשלה. רשות שכזו אמורה לכלכל את מישקה הכספי בזהירות ובאחריות ולא לחרוג בפעולותיה מן הכללים המקובלים בשרות הציבורי בכללו. אין אפוא כל פסול בהוראת חוק היוצרת כלים אשר נועדו להתערב בהסדרי שכר חריגים ולשמור בכך על מסגרת התקציב ועל יציבות המשק, אף אם יש בכך פגיעה מסויימת בזכות הקניין המוגנת בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו. 32. מעבר לכך, אין ספק שתיקון מס' 24 האמור עומד גם בתנאי האחר הקבוע בפיסקת ההגבלה, לאמור - חוק הפוגע בזכות הקניין "במידה שאינה עולה על הנדרש". בקשר לכך די להפנות להוראות סעיפים 29א' ו-29ב' לחוק יסודות התקציב לפיהן סמכותו של הממונה על השכר מוגבלת לאותם חלקים מן ההסדרים החוזיים החורגים מן המקובל לגבי כלל עובדי המדינה (סעיף 29א'(א) רישא בצירוף סעיף 29(ב) לחוק). עומק סמכותו של הממונה על השכר להתערב בחוזים הוא כעומק החריגה בלבד ואין לו מעמד לבטל אותן הוראות בהסדרים חוזיים שאין בהן חריגה. זוהי הסמכה בחוק העומדת ברמה ראויה של מידתיות. גם הוראות אחרות שבחוק עומדות בכך. לדוגמה - סמכות הממונה כרוכה בבירור עובדתי מוקדם ובשימוע החייב להערך בטרם תופעל סמכותו (סעיף 29א'(א) לחוק). כך גם סמכותו של הממונה לקבוע הסדר חלופי להסדר המבוטל חייבת להעשות "בהתחשב במדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי" (סעיף 29ב'(ב)(2)). אכן, הסמכויות הקבועות בסעיפים 29א ו-29ב' המאפשרות לממונה על השכר להתערב בהסדרים חוזיים, לבטל הסדרים חריגים או לקבוע הסדרים חליפיים תחתם, הן סמכויות חריפות ומרחיקות לכת, אלא שסמכויות אלה נולדו על רקע מציאות מצערת של אנרכיה ברשויות השלטון המקומי, של איש הישר בעיניו יעשה ושל חריגות שלא ניתן להצדיקן המשפיעות על כלל עובדי השלטון המקומי ועל כלל המשק (ראה בעניין זה דברי הנשיא אדלר בדב"ע נז/16 מרכז השלטון המקומי - הסתדרות העובדים הכללים פד"ע לב' 1, 9 - 11). אכן, עם כל העוצמה של סמכויות הממונה על השכר, אין מקום לקבוע שסמכויות אלה אינן מידתיות או שהן חורגות מן התנאים הקבועים בפיסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו. תחולה למפרע 33. טוען המערער, לחילופין, כי תיקון מס' 24 (משנת תשנ"ח) הוא תיקון בעל אופי מהותי, ואין לו תחולה על הסכמים שנכרתו והוחל בביצועם לפני מועד כניסת התיקון לתוקף. בית הדין האזורי דחה טענה זו של המערער (עמודים 32 - 34 לפסק הדין), תוך שהוא מסתמך על האמור בעניין זה בפסק הדין בפרשת אורפז. מסקנת בית הדין האזורי מקובלת אף עלינו. עם זאת איננו סבורים כי שאלת אופיו של תיקון 24 כחוק "מהותי" היא השאלה המכרעת. ניתן בהחלט לאמר כי חוק המעניק סמכויות מינהליות המאפשרות להתערב בחוזים בני תוקף, הוא חוק "מהותי" ולא "דיוני". עם זאת יש לזכור כי תיקון מס' 24 העניק סמכויות עזר לממונה על השכר וההוראה המהותית שבו (סעיף 29(א) לחוק) נולדה עוד בחוק המקורי. אולם גם אם נראה את תיקון 24 כתיקון "מהותי", אין בכך כדי להשפיע על שאלת התחולה למפרע. שאלה זו תיקבע לפי פרשנותו של החוק, על פי לשונו ותכליתו. 34. תיקון מס' 24 מסר בידי הממונה על השכר כלים מינהליים על מנת לאפשר לו להתמודד עם חריגות בהסכמי שכר, לבטל הוראות חריגות ולקבוע אחרות תחתן. טיבם של הסכמי שכר או הסדרי גמלאות שהם נולדו בנקודת זמן מסויימת והם נמשכים לאורך ימים ושנים. טיבם של הסכמי השכר שהם נולדים ומתחדשים מחודש לחודש והם נועדו להתבצע על פני ציר של זמן ולא בנקודת לידתם בלבד. לא יכול להיות ספק שכוחו של הממונה על השכר עומד לו להתערב בהסכמים נמשכים, שהיו בני תוקף במועד כניסת החוק לתוקפו (בשנת תשנ"ח), אף אם נולדו קודם לכן. השאלה היחידה היא אם סמכות ההתערבות של הממונה מוגבלת לתקופה שראשיתה ביום כניסת החוק לתוקף (שנת תשנ"ח) ואילך (אף אם ההסכם נולד קודם לכן) או שהיא משתרעת גם על תקופת ההסכם שקדמה לכניסתו של תיקון 24 לתוקף. בדרך כלל תחולתו של חוק היא פרוספקטיבית, לאמור - צופה פני עתיד, אלא אם נאמר בו אחרת במפורש או שפרשנותו של החוק מובילה למסקנה אחרת. לדעתנו, על אף הסמכות מרחיקת הלכת המוענקת לממונה על השכר להתערב בחוזי שכר וגמלאות, אין מקום לקבוע כי סמכותו מוגבלת לתקופת חוזה שמיום כניסת החוק לתוקף ואילך בלבד. בחינת מטרות חוק יסודות התקציב בכללותן והעובדה שמדובר בתיקון אשר נועד להוסיף סמכות מינהלית על הוראות קיימות בדבר בטלות הסכמים החורגים מן הנורמות המקובלות בשרות המדינה (סעיף 29(א)), מביאה אותנו למסקנה כי פרשנותו הנכונה של החוק היא שיש להכיר בסמכויות הממונה על השכר גם לגבי תקופה שקדמה להולדת התיקון (תשנ"ח). עם זאת, ברור הוא שעל הממונה על השכר לעשות שימוש בסמכותו בזהירות ובמידה הראויה בלבד, במיוחד כשמדובר בשימוש בסמכות למפרע, ביחס לתקופה הקודמת למועד התערבותו, קל וחומר ביחס לתקופה הקודמת למועד כניסת החוק לתוקף (תשנ"ח). בעניינו של המערער ניתנה החלטת הממונה על השכר בחודש פברואר 1999, היינו - לאחר כניסת תיקון 24 לתוקף. החלטת הממונה הופעלה בתחולה פרוספקטיבית, היינו - מחודש מארס 1999 ואילך (סעיף 10 לעיל). כפי שהוסבר, לא יכול להיות ספק שלאחר תיקון 24 נתונה לממונה על השכר הסמכות להתערב בהסדר חוזי מכאן ואילך, אף אם תחילתו של ההסדר במועד שקדם להולדת החוק המסמיך. מכאן ששאלת התחולה למפרע, במלוא חריפותה, כלל לא מתעוררת בענייננו. התיישנות 35. טוען המערער כי כבר בשנת 1990 ידע הממונה על השכר על הסכם המודל שהונהג במשרד הפנים ולכן לא היה בכוחו להתערב בשנת 1999 בהסדרים שנערכו עם המערער, זאת בשל מגבלות חוק ההתיישנות, תשי"ח-1958. בית הדין האזורי דחה טענה זו על הסף (עמוד 52) מאחר שראה בה טענת הגנה בלבד ולא טענה היכולה לבסס עילת תביעה. נימוק זה של בית הדין האזורי מקובל עלינו ועליו נוסיף ונאמר כי אין כל הוכחה שהממונה על השכר ידע על קיומם של ההסדרים עם המערער עוד בשנת 1990. כל שהוכח הוא שהממונה על השכר ידע על קיומו של הסדר חריג המבוסס על הסכם המודל במועצה המקומית מבשרת ציון (נספח ד' לסיכומי המערער). ידיעה זו אינה מלמדת, בהכרח, על ידיעתו של הממונה אודות עניינו של המערער דווקא. מן התשתית העובדתית שנפרשה בבית הדין האזורי עולה בבירור כי עניינו של המערער הגיע לידיעת הממונה על השכר לכל המוקדם לקראת סוף שנת 1996, לאחר שהמערער העלה דרישה לעדכן את גמלתו בעקבות עדכון שכר ראש העיר (סעיף 6 לעיל). לפי זה, אין בענייננו מצב של התיישנות גם לגופם של דברים. סבירות החלטת הממונה 36. החלטת הממונה על השכר משתקפת במכתבו של מר יוסי קוצ'יק מיום 2.2.99 (נספח "ח" לתצהירה של גב' עזרא). בית הדין האזורי קבע כי לא נפל פגם בהחלטתו של הממונה וכי היא סבירה ומידתית (עמודים 53 - 58). אף אנו סבורים כך. נבחן את מרכיבי החלטת הממונה. 1. שעור הגמלה: הממונה ביטל את שיעור הגמלה שבהסכם הפרישה (64%) והעמיד את שיעור הגמלה של 44%. הממונה נמנע מלהעמיד את גמלתו של המערער על שיעור הגמלה המתחייב מהוראות חוק הגמלאות (כ-33%) והתחשב בהחלטת משרד הפנים מיום 2.10.91, אשר הוסיפה למערער אחוזי גמלה על יסוד נתוניו האישיים. 2. המשכורת הקובעת: הממונה על השכר העמיד את המשכורת הקובעת של המערער לפי המשכורת הקובעת של עובד בכיר בהתאם לחוזר הבכירים משנת 1993, בהתחשב במעמדו של המערער ובתחולת חוזר הבכירים עליו. 3. השבה: הממונה נמנע מלדרוש מן המערער להשיב לקופת העיריה הפרשי גמלה שקיבל - על פי קביעתו - שלא בצדק מאז פרש מן השרות בשנת 1991. בית הדין האזורי ציין שמדובר בסכום של כ-900,00 ש"ח (עמוד 56). 4. שימוע: החלטת הממונה ניתנה לאחר שעניינו של המערער התברר כראוי על ידי הממונה במסגרת שימוע שנערך לו (נספח ה' לתצהירה של גב' עזרא) ולאחר שתגובתו נבחנה ונשקלה. 5. המנעות מתחולה למפרע: כפי שכבר ציינו, החלטת הממונה ניתנה בתוקף פרוספקטיבי, ממועד מתן ההחלטה ואילך, ואין בה תחולה למפרע. החלטה זו של הממונה נעשתה תוך הפעלת שיקול דעת ראוי ומאוזן. החלטת הממונה מהווה התערבות מוגבלת בלבד בהסדרים החריגים שנערכו עם המערער. התערבות הממונה מביאה בחשבון את מלוא הזכויות המגיעות למערער על פי ההסדרים שבתוקף. התערבות הממונה משיגה את מטרתה מכאן ואילך, תוך שהממונה נוקט ריסון עצמי ונמנע מפגיעה כספית במערער יתר על המידה. לא יכול להיות ספק שהחלטת הממונה על השכר בעניינו של המערער הינה מאוזנת, סבירה, מידתית והוגנת ואין היא נגועה בכל פגם. צדק אפוא בית הדין האזורי בדחותו את טענות המערער בעניין זה ובהימנעו מלהתערב בהחלטת הממונה. פסק דין ארפז 37. בפסיקתו, הסתמך בית הדין האזורי על פסיקתו של בית הדין האזורי בתל אביב בפרשת אורפז. בקשר לכך טוען המערער כי העניין שהתברר בפרשת אורפז שונה מעניינו של המערער. כך, למשל, בעניינו של המערער הופעל הסכם המודל ואילו בפרשת אורפז לא. כך גם התובעים בפרשת אורפז לא הוצמדו לתנאי השכר של ראש הרשות אלא קיבלו שכר לפי דירוגיהם. אנו דוחים את טענות המערער בנושא זה. פסק הדין בפרשת אורפז מעורר שאלות הדומות, בעיקרן, לאלו שעלו בעניינו של המערער. בית הדין האזורי בענייננו הסתמך על האמור בפסק הדין בפרשת אורפז בעיקר בסוגיות משפטיות המשותפות לשני המקרים. גם הטענות שועלו בכל אחד משני העניינים הללו דומות, אם לא זהות מה גם שהתובעים בשני המקרים יוצגו על ידי אותם עורכי דין. גם אם הנתונים המיוחדים בפרשת אורפז שונים במקצת מענייננו, אין בכך כדי למנוע הסתמכות על ניתוחים משפטיים בסוגיות הדומות לענייננו. הואיל ופסק הדין בפרשת אורפז נמצא עדיין בערעור בפנינו, נמנע מלפרט בנקודה זו מעבר לכך. סוף דבר 38. ערב פרישתו, זכה המערער בתנאי שכר ותנאי פרישה מפליגים וחורגים מן המקובל. בתור שכאלה, התנאים שנקבעו למערער נגדו בבירור את הוראות חוק יסודות התקציב. לפיכך החליט הממונה על השכר להעמיד דברים על מכונם והוא עשה זאת בהחלטה סבירה, ראויה ומאוזנת. בית הדין האזורי אישר את החלטת הממונה ואנו מחליטים לדחות את מכלול טענותיו של המערער אשר הובאו בפנינו. הערעור נדחה. המערערת יישא בהוצאות כל אחד מן המשיבים בערעור בסכום של 10,000 ש"ח. הנשיא סטיב אדלר הנני מצטרף לפסק דינו של חברי השופט צור. סגנית הנשיא אלישבע ברק-אוסוסקין מקובל עלי פסק דינו הממצה והיפה של חברי השופט שמואל צור. אני מבקשת להשאיר בצריך עיון את שאלת מעמדו של תיקון ה'תשנ"ח לחוק יסודות התקציב ה'תשמ"ה-1985 אשר הוסיף לחוק את סעיף 29ב(א). נציג עובדים מר עוזר כרמי: אני מסכים לפסק דינו של השופט צור. נציג מעבידים מר עקיבא מוזס: אני מסכים לפסק דינו של השופט צור. הממונה על השכר