החלטה 1. מדובר בעתירה מנהלית מיום 16.10.01, בה מבקשים העותרים להורות על בטלות החלטה של ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה, מחוז דרום (ב"ש 6032/01) מיום 28.6.01, (להלן - ועדת הערר), בה נדחה הערר של חלק מהעותרים על החלטת ועדת המשנה של הועדה המקומית לתכנון ובניה מיום 14.2.01 (להלן - הועדה המקומית), ואשר בה נדחתה התנגדות של חלק מהעותרים לבקשת המדינה, למתן היתר לשימוש חורג במבנה הנמצא ברחוב פנחס החוצב 10 באר שבע (להלן - המבנה), ולאור זאת ניתן היתר לשימוש חורג במבנה להפעלת מרכז שיקום של נפגעי סמים, שכלל טיפול וחלוקת מתדון לנגמלים מסמים, וסדנת מלאכה למטרות שיקומיות של נגמלים מסמים (להלן - המרכז). 2. להלן עיקרי העובדות העולות מחומר הראיות ומטענות הצדדים: א. להפעלת המרכז לנגמלי סמים במבנה האמור קדמה הפעלה של המרכז באמצעות משיבה 5 (להלן - ס.ל.ע), בעיר העתיקה בבאר שבע החל בשנת 1991. בשנת 1999 הוצא על ידי עיריית באר שבע צו הפסקה מנהלי להפעלת המרכז בעיר העתיקה ובעקבות דיונים שהתקיימו בבית משפט השלום בבאר שבע, ומשא ומתן שהתקיים בין נציגי המדינה וס.ל.ע, ובין נציגי העיריה, לרבות ראש העיר והיועץ המשפטי של העיריה, הוסכם בין הצדדים על העברת המרכז מהעיר העתיקה למבנה האמור. בטרם נחתם הסכם שכירות של המבנה בין המדינה ובין הבעלים של המבנה, סוכם בין נציגי המדינה וס.ל.ע ובין סגן ראש העיר, מר יצחק מרציאנו, כי עד ליום 13.6.99 יעבור המרכז למבנה החדש, ובתאריך 4.11.99 ניתנה למשרד הבריאות הודעה של ראש העיר, מר יעקב טרנר, לפיו עיריית באר שבע מתירה את השימוש במבנה המוצע. זמן מה לאחר מכן הוגשה בקשה של המדינה לועדה המקומית להתיר לה שימוש חורג שיאפשר את הפעלת המבנה כמרכז לחלוקת מתדון לתקופה של 10 שנים, בשטח שהיה מיועד על פי תוכנית מפורטת לתעשיה ומלאכה. בתאריך 26.1.00 פורסמו הודעות על כך בעיתונים "הארץ", "הצופה", ו"שבע", שהינו עיתון מקומי היוצא לאור בבאר שבע, ביחס לבקשה שהוגשה, ובתאריך 15.2.00, בטרם התקבל האישור לשימוש חורג, הועבר המרכז למבנה החדש. חלק מהעותרים, המפעילים מוסכים ועסקים אחרים באזור, הגישו לועדת התכנון המקומית התנגדות למתן היתר לשימוש חורג שנתבקש. בתאריך 4.4.90 הוגשה על ידי חלק מהעותרים לבית משפט זה בקשה בהליך אזרחי למתן צו מניעה זמני (בש"א 6486/00), בה ביקשו להורות למשיבים להימנע מהפעלה, או ממתן יד להפעלת המבנה האמור כמרכז לחלוקת מתדון לנגמלים מסמים. במהלך הדיון בבקשה האמורה הודיע ב"כ המדינה כי ניתנה הנחיה להפסיק חלוקת מתדון במבנה עד למתן החלטה של הועדה המקומית בבקשת המדינה להתיר לה שימוש חורג, שיאשפר לה להפעיל את המרכז לנגמלים מסמים במבנה האמור. לאחר מכן ניתן אישור של הועדה המקומית לשימוש חורג כאמור, נדחה הערר של העותרים על ידי ועדת הערר, וניתן היתר לשימוש חורג כמבוקש לתקופה של שנה אחת החל ביום 18.12.01, כאמור בתגובת המשיבים לתוספת לסיכומי העותרים. 3. ועדת הערר נימקה את החלטתה בכך שועדת התכנון המקומית היתה מוסמכת לדון בשאלה אם היתה "סטיה ניכרת" מהוראות התכנית החלה על המבנה, בנסיבות הענין לא היתה "סטיה ניכרת", הואיל ולא ניתן לקבוע כי יש בשימוש המבוקש כדי "לשנות את אופי הסביבה הקרובה", ובנסיבות הענין לא היו חברי הועדה במצב של ניגוד ענינים שיש בו כדי לפסול את החלטת הועדה. כמו כן, נקבע על ידי ועדת הערר שלועדה המקומית עומדת חזקת התקינות של הרשות המנהלית שלא נסתרה, ולא היה בפגמים הנוספים שנטענו על ידי המתנגדים למתן ההיתר לשימוש חורג, כדי לפסול את החלטת הועדה המקומית. כמו כן, התחשבה הועדה בכך שההיתר לשימוש חורג ניתן לשנה אחת בלבד, אף שהבקשה היתה לתקופה של 10 שנים, והתנתה את האישור בכך שהמקום ישמש לסדנא יצירתית, שחלוקת המתדון תיעשה בין השעות 08:00 עד 11:30 בלבד, שכמות מקבלי המתדון לא תעלה על 80 אנשים ביום, שהמבנה יהיה סגור כל שעות היום והלילה ללא מתן אפשרות להתקהלות של אנשים מחוץ למבנה, ובכך שיוצב שומר מחוץ למבנה בין השעות 07:30 עד 14:00. 4. לטענת ב"כ העותרים: א. הועדה המקומית לא היתה מוסמכת ולא היתה רשאית לתת את ההיתר לשימוש חורג, הואיל ומדובר ב"סטיה ניכרת" מהתכנית החלה על המבנה, לאור העובדה שיש בשימוש שהותר כדי "לשנות את אופי הסביבה הקרובה", כאמור הוראות סעיף 151(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965, וסעיף 1(1) לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשכ"ז - 1967. ב. מרבית חברי הועדה המקומית שדנו בבקשה, לרבות ראש העיר וסגנו, היו במצב של ניגוד ענינים לאור עמדתם הנחרצת שיש להפסיק את הפעילות של המרכז בעיר העתיקה והסכמתם להעביר את המרכז למבנה החדש, ולאור העובדה שניתן על ידיהם אישור להפעלת המרכז במבנה החדש, בטרם הוגשה בקשה להתיר שימוש חורג במבנה; על יסוד הסכמת העיריה ואישורה שכרה המדינה את המבנה החדש והשקיעה בו סכומי כסף גבוהים על מנת להתאימו לפעולות של המרכז, ובנסיבות הענין היתה צפויה העיריה לתביעת נזיקין, אלמלא היתה מונעת את הפעלת המרכז, על ידי אי מתן היתר לשימוש חורג. ג. היו פגמים בפרסומים שנעשו ביחס להליכי הדיון בבקשה להתיר שימוש חורג. הועדה והמשיבים פעלו בחוסר תום לב, בכך שהועדה מימנה את פרסום ההודעות על מנת להחיש את הדיון, ובכך שהפרסום נעשה בעיתונים המקומיים, "הארץ" ו"הצופה", שאינם מגיעים בדרך כלל לידי בעלי העסקים באזור בו מצוי המבנה. ד. החלטת ועדת הערר להתיר את השימוש החורג היתה בלתי סבירה בהתחשב בנזקים שיגרמו לעותרים, בפגיעה שתהיה לעסקים שלהם, ובפגיעה מעבר לנדרש בזכויות הקנין שלהם, כאשר ניתן למצוא מקומות חלופיים להפעלת המרכז, או ליזום שינוי בתכנית המפורטת שהיה מתיר את הפעלת המרכז במבנה, דבר שהיה יכול לאפשר להם לזכות בפיצויים בגין הנזק שנגרם להם כתוצאה משינוי התכנית, בעוד שההיתר לשימוש חורג פוגע בעסקים שלהם בלי לאפשר להם לקבל פיצויים בגין הפגיעה בזכויות הקנין שלהם. ה. אין מקום לדחות את העתירה עקב השיהוי או האיחור במועד הגשתה. העתירה הינה המשך לדיון בבקשה לצו מניעה זמני שקדם לה, בה הוסכם שתהא אפשרות לחדש בה את הדיון לאחר שתינתן החלטה בבקשת המדינה להתיר שימוש חורג, וב"כ העיריה נתן את הסכמתו לחידוש הדיון בבקשה לצו מניעה זמני. מכל מקום ניתן להיזקק לעתירה בנסיבות הענין על אף השיהוי או האיחור בהגשתה לאור אי חוקיות ההיתר שניתן, ולאור העובדה שלא נגרם למשיבים כל נזק עקב השיהוי או האיחור בהגשת העתירה. 5. לטענת המשיבים: א. אין מקום להיזקק לעתירה הואיל והוגשה בשיהוי רב, ומעבר למועד הקבוע בתקנות להגשת עתירה, הינו: 45 ימים מיום מתן ההחלטה, בעוד שהבקשה הוגשה רק ביום 16.10.01, היינו כארבעה וחצי חודשים מיום מתן ההחלטה. מדובר בעתירה מנהלית על החלטת ועדת הערר, ולא בהמשך הדיון בבקשה לצו מניעה זמני, שהתייחסה להפעלת המרכז בטרם ניתן ההיתר לשימוש חורג. ב. אין מקום להתערב בהחלטת ועדת הערר שהתיחסה לכל טענות המתנגדים למתן ההיתר לשימוש חורג, ואישרה את השימוש לתקופה של שנה בלבד בתנאים מגבילים נוספים שנקבעו על ידי הועדה. 6. בהחלטה מיום 18.9.02 נקבע כלהלן: "6. לאחר עיון בהחלטת הועדה, בראיות שהוגשו ובטענות הצדדים, נראה לי שהשאלה המהותית שיש בה כדי להשפיע על תוצאות הדיון היא - לאן מופנות פני משרד הבריאות והועדה המקומית ביחס למיקומו הקבוע של המרכז. ענין זה ראוי להיות מוסדר במקום בו מותר הדבר על פי הוראות התכנית החלה על המקום, בעוד שהשתתת ההפעלה של המרכז באופן קבוע על מתן היתר לשימוש חורג, אינה נראית סבירה וראויה, ויכול להיות בכך כדי לשנות את האופי של הסביבה הקרובה. כמו כן, יכול להיות בכך פגם של אי סבירות בשל פגיעה בזכויות הקנין של העותרים מעבר לנדרש. השאלה אם הדרך הראויה הינה על ידי שינוי נקודתי של התכנית שיוכל לאפשר את הפעלת המרכז במקום בו הוא קיים, או במציאת מקום חלופי, נתונה לדיון נוסף של רשויות התכנון, ואין מקום להיזקק לה בשלב זה. מה שניתן לקבוע בשלב זה הוא, שיש חשיבות לשאלה - מה בדעת משרד הבריאות וועדת התכנון המקומית לעשות בענין. בה במידה שיש כוונה ממשית ובה במידה שננקטות פעולות על מנת להסדיר את הענין בשקידה ראויה תוך מועד סביר, יכול להיות בכך לכאורה כדי להשפיע על השאלה אם יש מקום להותיר את ההחלטה של ועדת הערר על כנה. השאלות הנוגעות לשיהוי, לפגמים בפרסום, או לניגוד ענינים, הינן שאלות חשובות, אך בנסיבות הענין, נראה לי לכאורה שגם ההכרעה בשאלות אלו יכולה להיות מושפעת מהשאלה האמורה. מבחינה זאת, נראה לי שהראיות שהוצגו עד כה מותירות אי בהירות ביחס לשאלה האמורה. מצד אחד נטען על ידי המשיבות כי בדעתן להסדיר את הענין בשקידה ראויה, אך מאידך גיסא יש לעותרים חשש ממשי שההסדר הזמני בדרך של מתן היתר לשימוש חורג לתקופה של שנה, יימשך גם לאחר תום התקופה, וייהפך להסדר של קבע, בלי שהענין יוסדר בדרך של התאמה לתכנית. מבחינה זאת נראה לי כי אין בראיות שהוצגו עד כה כדי להפיג את החששות האמורים, ומן הראוי שהמשיבות תתיחסנה לשאלה האמורה תוך צירוף תצהירים ומסמכים נוספים, אשר יתייחסו לפעולות שנעשו עד כה על מנת להסדיר את הענין בדרך של התאמת השימוש לתכנית החלה על השטח, ומה בדעתם לעשות לאחר תום תקופת ההיתר לשימוש חורג. מבחינה זאת נראה לי שניתן וראוי היה שגם הועדה המקומית וגם ועדת הערר יקבעו כתנאי למתן ההיתר לשימוש חורג שמשרד הבריאות והועדה המקומית יציגו תכנית אופרטיבית עם לוח זמנים סביר ביחס לפעולות שבדעתן לנקוט, וזאת על מנת למנוע מצב בו תימשך הפעילות של המרכז בניגוד להוראות התכנית החלה על השטח מעבר לנדרש. כמו כן, נראה לי כי ניתן וראוי היה גם אז וגם היום לבדוק אם ניתן להגיע להסדר בין העותרים ובין משרד הבריאות ביחס לתקופה שלאחר תום תקופת ההיתר. 7. לאור זאת, אני נמנע בשלב זה ממתן פסק דין מוחלט ביחס לעתירה, ואני מורה למשיבות 1, 3 ו-5 להגיש עד ליום 10.10.02 כתב תשובה עם תצהירים ומסמכים, אשר יתייחסו לשאלות האמורות, תוך התיחסות לפעולות שננקטו עד כה ופעולות בהם הם מתכוונים לנקוט, על פי לוח זמנים מוגדר ככל שאפשר, כולל פעולות בהן בדעתם לנקוט לפני תום תקופת ההיתר לשימוש חורג. כמו כן, אני קובע לדיון מוקדם נוסף ביום 14.10.02 שעה 16:00, במעמד ב"כ הצדדים ונציגים נוספים מטעם הצדדים, שיוכלו למסור את כל המידע העובדתי הדרוש ביחס לשאלות האמורות ולהמליץ על הסדר מוסכם בין הצדדים. " 7. לאחר ההחלטה מיום 18.9.02 הודיע ב"כ משיבים 1, 4 ו-5 כי המשיב 1 מנסה לקדם תיקון לחוק התכנון והבניה, על מנת למצוא פתרון לבעיות המרכזים מסוג מרכז ס.ל.ע., לפיו תיקבע חובה לייחד בכל תכנית אזור לטיפול במשתמשים בסמים, וכל עוד לא יוחד אזור לכך, תהא אפשרות לקיים מוסדות כאלה במקום המיועד על פי התכנית לתעשיה ומסחר, וזאת לאור העובדה כי על פי רוב אין בתכניות הקיימות ברחבי הארץ אזורים בהם מותר לקיים מוסדות לטיפול במשתמשים בסמים, וכל הקמה של מרכז כזה מחייבת להגיש בקשה לשימוש חורג או לתיקון תכנית. בענין זה, נשלח על ידי שר הבריאות מכתב לשר הפנים מיום 29.10.02, אליו צורפה הצעת משרד הבריאות לתיקון החוק. 8. בענין זה הודיע ב"כ משיבה 3, כי אין בידיה לעשות דבר בענין, וכי אם תוגש על ידי משיב 1 בקשה לשימוש חורג תשקול הועדה את השיקולים העולים גם בהחלטה מיום 18.9.02. כמו כן, הודיע ב"כ משיבה 1 כי גם לדעתה הדרך הראויה המועדפת לטיפול בענין היא על ידי שינויה של התכנית המפורטת החלה על המקרקעין, אם תוגש בקשה נוספת לשימוש חורג ויתברר שבכוונת המשיב להשתמש במקרקעין ביעוד חורג לתקופה ארוכה ובלתי סבירה. 9. בדיון מיום 4.11.02, הודיעה ב"כ משיבות 1, 4, 5 ו-6 כי משרד הבריאות מתחייב להגיש בקשה לשינוי תכנית תוך חצי שנה לועדה המקומית, במקביל לכך תגיש בקשה לקבלת היתר לשימוש חורג לתקופה של שלוש שנים, ואם לא תאושר התכנית תוך שלוש שנים, ייפסק השימוש החורג במובן זה שתיפסק חלוקת המתדון ובטיפולים הניתנים במכרז הקיים, כך שיישאר במקום רק בית המלאכה, בלי הטיפול בנגמלים מסמים וחלוקת המתדון. 10. בתגובה לדברי המשיבים האמורים, הודיע ב"כ העותרים, שאין מקום לאפשר למשיבים לפנות בבקשה מחודשת הן משום שמדובר בסטיה ניכרת מהוראות התכנית והן משום שועדת התכנון המקומית, שאושרה בהחלטת ועדת הערר, הגבילה את ההיתר לשימוש חורג לתקופה של שנה אחת בלבד. 11. לאחר עיון בחומר הראיות, ובטענות הצדדים, נראה לי כי לא ניתן לקבוע בנסיבות הענין כי מתן היתר לשימוש חורג לתקופה של שנה אחת, מהווה כשלעצמו סטיה ניכרת מהוראות התכנית, שאינה ניתנת לאישור בכל תנאי, ומבחינה זאת אין בטענות ב"כ העותרת כדי להצדיק התערבות שיפוטית בהחלטת הועדה. מבחינה זאת, אין סטיה ניכרת בכל היתר שיש בו משום סטיה מהשימושים המותרים על פי התכנית, אלא אם מדובר בשימושים שיש בהם כדי לשנות את האופי של הסביבה הקרובה. בנסיבות הענין, נראה לי שהן מבחינת סבירות ההחלטה למתן היתר לשימוש חורג והן מן ההיבט של השאלה אם יש בשינוי כדי לשנות את האופי של הסביבה הקרובה, יש להתחשב במכלול המאפיינים של השימוש, לרבות התקופה שלגביה ניתן ההיתר והתנאים למתן ההיתר. מבחינה זאת, נראה לי כי בנסיבות הענין צריכות היו גם הועדה המקומית לתכנון ובניה, וגם ועדת הערר להתנות את מתן ההיתר המבוקש, בקביעת פעולות שעל משיבה 1 לעשות על מנת לקדם את התאמת ההפעלה של המרכז לנגמלים מסמים לשימושים המותרים באזור בו ממוקם המרכז, על פי התכניות החלות על האזור. תגובת ב"כ משיבות 1, 4, 5 ו-6 חושפות מצב לקוי ברחבי הארץ, לפיו מתיחסים במקרים רבים למרכזי נגמלים מסמים כאל חריגים שאינם מוסדרים בתכניות החלות על האזורים בהם ממוקמים מרכזי הטיפול בנגמלים מסמים, ומושתתים על היתרים לשימוש חורג. מצב זה זועק בחומרתו ומחייב התיחסות דחופה ומיידית מצד הגורמים המופקדים על הענין, מצד משרד הבריאות המפעיל את מרכזי הסמים, ומצד ועדות התכנון המופקדות על הענין. הדרך בה טופל הענין עד כה, שלאחר ההחלטה שניתנה בענין זה ביום 18.9.02, נשלח מכתב של שר הבריאות לשר הפנים ביום 29.10.02, שבוע ימים לפני המועד שנקבע לדיון, והודעת ב"כ משיבות 1, 4, 5 ו-6 כי בדעתם להגיש בקשה מחודשת לשימוש חורג לתקופה של שלוש שנים ולהגיש בקשה לשינוי תכנית נקודתית תוך ששה חודשים, נראית לי כבלתי מספקת בנסיבות הענין, ואינה עונה על התנאים למתן תוקף להחלטה למתן היתר לשימוש חורג, הן מבחינת סבירותה והן על מנת שלא יהיה בהיתר לשימוש חורג כדי לשנות את אופיה של הסביבה הקרובה. כמו כן, נראה לי כי בנסיבות הענין, היה צורך בהיתר לשימוש חורג להפעלת המרכז לגמילה מסמים, לא רק ביחס לחלוקת המתדון, אלא גם ביחס לטיפול הניתן לנגמלים מסמים במשרדים שבמרכז הגמילה מסמים, וגם ביחס להפעלת הסדנאות, ניתן לקיים במרכז על פי התכנית החלה על האזור רק שימושים של תעשיה ומלאכה במשמעותם העסקית המקובלת, בעוד שסדנאות למלאכה שאינם בעלי משמעות עסקית בעיקרן, ומטרתן העיקרית הינה לשם טיפול בנגמלים, ונעדרות כל משמעות עסקית, אינן עונות על כך, ומחייבות אף הן התיחסות בתכנית. 12. לאור האמור, אני מקבל את העתירה בחלקה, במובן זה שאני קובע שההיתר למתן שימוש חורג שניתן, יהא מותנה בנוסף לתנאים שנקבעו על ידי ועדת הערר, בכך שיתקיים מעקב על ידי משרד הבריאות ועל ידי ועדת התכנון המקומית אשר יבטיח כי הבקשה לשינוי בתכניות הקיימות באופן שיאפשר הפעלת המרכז לנגמלים מסמים באופן המתאים להוראות התכניות הקיימות, תוגש תוך שלושה חודשים מיום מתן ההחלטה, וכי המשך הטיפול בהליך לקבלת האישורים הדרושים ייעשה בשקידה הראויה ויסתיים תוך מועד סביר, ללא דיחוי ובהקדם האפשרי. מבחינה זאת, נראה לי כי התקופה של שלוש שנים למתן אישור עולה על הנדרש, וניתן לסיים את הטיפול בהכנת התכנית הדרושה ובהליכים לאישורה בתקופה קצרה יותר. מבחינה זאת, התנאים האמורים הינם למתן תוקף להיתר לשימוש חורג שניתן לתקופה של שנה אחת שניתן, ואין בכך כדי לקבוע עמדה ביחס לבקשה מחודשת למתן היתר לשימוש חורג, אם תוגש בקשה כזאת, אך יש בהם כדי לשמש כאמות מידה לדיון בכל בקשה לשימוש חורג שתוגש, בנוסף לכל הנתונים והטענות הנוגעים לענין שיוצגו לפני הועדה. כמו כן, אני מחייב את משיבה 1 לשלם למשיבים את הוצאות המשפט ושכ"ט עו"ד בסך 20,000 ש"ח בתוספת מע"מ. סמים