העברת מקרקעין לפני חקיקת חוק התכנון והבניה

העברת מקרקעין לפני חקיקת חוק התכנון והבניה טענות הצדדים 11. העותרת ביססה את טענותיה על הוראות ס' 195(2) לחוק התכנון והבנייה התשכ"ה -1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה"), שהוראותיו חלות - כך נטען - גם על העברת מקרקעין שבוצעה לפני חקיקתו. הזכות מכוח ס' 195(2) היא זכות לרכוש מחדש את הזכויות שהועברו לעירייה. מטרת הסעיף היתה לעשות צדק עם בעלים, כשייעוד המקרקעין שונה מייעוד ציבורי לייעוד פרטי, והרשות עומדת להפיק רווחים ממכירת המקרקעין. משהסתיים הצורך הציבורי, קמה זכותו של בעל המקרקעין כי המקרקעין יושבו לידיו. עוד נטען כי סעיף 195(2) חל גם על העברה חוזית של מקרקעין לרשות, וזאת - כאשר ההעברה נעשתה בצלה של סמכות ההפקעה. זאת משום שייעוד המקרקעין בתכנית בנין עיר לצרכי ציבור יוצר אילוץ אצל הבעלים למכור אותם לרשות. העברת מקרקעין - בתמורה או שלא בתמורה - עקב ייעודם בתכנית לצרכי ציבור ולהפקעה, אינה העברה וולונטרית, ולכן חלה עליה הוראת ס' 195(2). 12. לעותרת לא היתה לטענתה בררה אחרת, לאור ייעודם הציבורי של המגרשים, ואלמלא העבירה אותם מרצון לעירייה, היתה העירייה מפקיעה אותם מידיה - כפי שעשתה באותם מקרים בהם לא התקשרו הבעלים בהסכמים עם העירייה. לכן, כך טענה העותרת, ההעברה מכוח החוזה לא היתה רצונית אלא מבוססת על אדני כפייה. מטעם זה התייחסו העותרת - כמו גם העירייה - אל העברת המגרשים לעירייה כאל "הפקעה". באשר לטענת העירייה לפיה העותרת קבלה הקלה בהגדרת שטחי המגרשים כנגד העברתם לעירייה, טענה העותרת כי רישום הקרקע על שם העירייה נעשה כשנה וחצי לפני שהעירייה נאותה לבקשת העותרת להקלה. לכן אין ממש בטענה. עוד נטען כי העותרת העבירה לעירייה שטח של 23,302 מ"ר חינם אין כסף, וקשה לראות איזה רווח כלכלי צמח לה כתוצאה מכך. 13. העותרת הוסיפה כי בסעיף 195(2) אין מגבלת זמן ביחס לפרק-הזמן בין העברת המקרקעין לרשות לבין הדרישה להחזר. זכות הרכישה החוזרת העומדת לבעלי-הקרקע, חלה גם על מי שרכש את הקרקע לאחר שינוי ייעודה לייעוד ציבורי. עצם רכישת הקרקע כאשר חלק ממנה מיועד לייעוד ציבורי, אינו שולל את זכות הבעלים לשוב ולרכוש אותה. 14. העותרת הוסיפה וטענה, כי העירייה אינה רשאית לעשות שימוש מסחרי במקרקעין שהועברו לה למטרה ציבורית, וכי הבעלים של המקרקעין (קרי - העותרת), זכאים לרכוש אותם בחזרה, משנזנחה המטרה הציבורית שעמדה ביסוד העברתם. הותרת המגרשים בידי העירייה, תביא לכך שהעירייה תרוויח סכומי כסף משמעותיים על חשבונה של העותרת, שלא במשפט. לכן, עתרה העותרת כי בית-המשפט יורה לעירייה להעביר על חשבונה ולבעלותה את המגרשים המפורטים בעתירה. 15. העותרת טענה בעתירה גם כי זכותה לקבל מידי העירייה את הזכויות שהוקצו לעירייה כנגד בעלותה בחלקות 481 484 ו-488, נובעת גם מפסיקת בית-המשפט העליון באנלוגיה לסעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבנייה; מעילה של עשיית עושר ולא במשפט; מעילה על בסיס חוק יסוד כבוד האדם וחירותו; וזכות על יסוד פסיקת בית-המשפט במקרה שהרשות זנחה את מימושה של המטרה הציבורית. 16. מנגד, טענה העירייה כי יש לדחות את טענותיה של העותרת. לטענתה, העברת המגרשים לעירייה לא היתה בדרך של הפקעה אלא מדובר בהעברה מכוח עסקה כלכלית בין העירייה לבין העותרת. אם ייקבע כי יש לראות בהעברת המגרשים לעירייה כהפקעה שלהם, הרי יש להחיל עליה את הוראות פקודת הקרקעות רכישה לצורכי ציבור 1943 (להלן: "פקודת הקרקעות"). בסעיף 27(ב) לפקודת ההפקעות, נקבעה תקופת התיישנות של 25 שנים על הפקעות שבוצעו לפני תחילת תיקון הפקודה. לכן, העתירה התיישנה, והעירייה זכאית לעשות בחלקות כל שימוש לכל מטרה, ללא תשלום פיצוי לעותרת. 17. עוד טענה העירייה כי אף שסעיף 195(2) אינו מתייחס למגבלת הזמן של עילת תביעה להשבת הקרקע, על בית- המשפט למלא את החסר על דרך היקש מהוראות פקודת הקרקעות, כדי ליצור הרמוניה חקיקתית. מסקנה זו עולה מהצעת התיקון לחוק התכנון והבנייה התש"ע - 2010, שם הוצע לבטל את הוראות ס' 195 ו-196 לחוק התכנון והבניה, ולהחיל תקופת התיישנות בת 25 שנים על הפקעות שבוצעו טרם כניסתו לתוקף של החוק. הצעה זו עולה בקנה אחד עם המגמה של ניתוק זכות הבעלים המקוריים לקרקע עם חלוף הזמן. לכן, לטענת העירייה, יש לקבוע כי זכות העותרת התיישנה. העירייה הוסיפה כי העותרת נהגה בחוסר תום-לב, משום שהיא קבלה תמורה מלאה עבור החלקות כבר לפני 67 שנים. כן נטען כי העותרת לא היתה רשאית להעלות טענות עובדתיות חלופיות בשאלה האם שולמה לה תמורה בגין הפקעת המקרקעין אם לאו. 18. העירייה טענה עוד, כי העתירה היא מוקדמת. זאת משום שתנאי לתחולתו של סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה הוא כי העירייה מתכוונת להעביר את המקרקעין לצד שלישי. מועד זה טרם הגיע, שכן העירייה טרם הודיעה על כוונתה למכור את המקרקעין, להשכירם או לעשות בהם העברה אחרת (כלשון הסעיף). לגישתה של העירייה, יש לסלק את העתירה גם משום שייעודם הציבורי של המגרשים שהופקעו לא שונה. העירייה לא זנחה אם כן את המטרה הציבורית של מגרשים אלה. עוד נטען כי העתירה הוגשה בשיהוי. עילת התביעה ביחס לחלקה 481 התגבשה לשיטתה של העותרת לפני שנים רבות. העותרת מוחזקת כמי שידעה על התכניות ששינו את ייעודה של החלקה, שמכוחן התגבשה עילת התביעה של העותרת כבר ביום 10.1.62 (שאז אושרה תב"ע 640) או לכל המאוחר ביום 15.1.2005 (שאז אושרה "תכנית סמל" הראשית). 19. לגופו של ענין, טענה העירייה כי היא רכשה את המגרשים מהעותרת בעסקה מרצון. העותרת לא הוכיחה את טענתה לפיה העסקה בוצעה באילוץ או תוך כפייה. בעת שהעותרת עצמה רכשה את המגרשים, היה ייעודם - ציבורי, ואין מדובר במקרה בו שונה הייעוד לאחר רכישת המקרקעין על-ידיה. לכן, לעותרת לא נגרם נזק כלכלי מהעברת המגרשים לעירייה. עוד נטען כי מהמסמכים שהוצגו לבית-המשפט עולה כי היוזמה לעסקת המכר היתה של העותרת, וזאת - ממניעים כלכליים גרידא. העירייה טענה כי מרבית השטח הועבר לעירייה על-ידי העותרת עוד בטרם נחתם החוזה בין הצדדים, ובטרם אושרה תכנית החלוקה, והכל כדי לאפשר לעותרת לקבוע עובדות בשטח, ולמנוע ביטול רכישת המגרשים על ידי המוכרים. 20. העירייה הוסיפה כי תכנית החלוקה הוכנה ביוזמת העותרת ועבורה, ועיקר השטחים בה הם בבעלות העותרת. השטחים הציבוריים של העירייה הם בשיעור קטן ביותר ועיקרם - דרכים, המאפשרות גישה למגרשי הבנייה של העותרת. תכנית החלוקה העניקה לעותרת הטבות כספיות רבות ומשמעותיות שהיה בהן כדי להשביח את המקרקעין. בין היתר הוקטן שטח מגרש לבנייה משטח של 750 מ"ר לשטח של 500 מ"ר. העירייה אף הסכימה במסגרת החוזים שנחתמו עמה לבטל דרכים עתיקות שהיו בבעלותה, לצורך השלמת מגרשי הבנייה של העותרת. השלמת המגרשים התבצעה במסגרת חילופי מקרקעין בגינם. לכן, ניתקת הזיקה בין הבעלים המקוריים (קרי העותרת) לבין המקרקעין שיצאו מידיו באופן מוחלט. העירייה אף הסכימה לטענתה לשמש כנאמן עבור העותרת לשם קבלת מגרשים שישמשו להשלמת מגרשים שכנים, שלא היו חלק מתכנית החלוקה. 21. לאור כל אלה, נטען כי העברת המקרקעין לעירייה היתה עסקה שנועדה לקדם אינטרסים כלכליים של העותרת, ואת רצונה לממש את המקרקעין שבבעלותה. יש להניח כי העותרת אף היתה מיוצגת בעסקה על ידי עורכי-דין. לולא פעולות העירייה, לא היתה העותרת יכולה לממש את המקרקעין שבבעלותה. די בכך שהעותרת קבלה תמורה משמעותית כנגד המגרשים כדי לראות בעסקה - עסקה רצונית. כאשר מדובר בעסקה רצונית, אין משמעות לשאלה האם הייעוד הציבורי מומש או נזנח. 22. העירייה הוסיפה וטענה כי היא לא שינתה את ייעודן של החלקות - 481, 484 ו-488. חלקות אלה משמשות בפועל לדרך. חלקה 481 משמשת ברובה לדרך, וייעודו של חלק ממנה שונה בתכנית 640 למגורים. בפועל משמש חלק זה לחניון ציבורי בתשלום, ולכן אף הוא מממש את מטרת הרכישה, ולא מתקיימים אם כן תנאי סעיף 195(2). לגישת העירייה, היא אינה "עושה עושר ולא במשפט" על חשבון העותרת. העותרת זנחה עילה זו, ולכן אין מקום לקבלה. 23. העותרת הגישה סיכומי תשובה. היא טענה בהם בין היתר כי הוראת סעיף 195(2) לחוק התכנון והבנייה חלה גם על עסקה רצונית; כי העסקה דנן היא העברה בכפייה של קרקע בתמורה לרשות; כי עילת התביעה לא התיישנה; וכי יש לדחות הן את הטענה לפיה העתירה מוקדמת, והן את הטענה כי היא הוגשה בשיהוי. 24. באשר לטענה לפיה העתירה היתה מוקדמת, טענה העותרת כי זכותה קמה משנקטה העירייה בהליכים לשינוי ייעוד המקרקעין מייעוד ציבורי לייעוד פרטי, והתוכנית קבלה תוקף. מששונה ייעוד המקרקעין לייעוד פרטי, פגה זכותה של העירייה להוסיף ולהחזיק בהם, ונעורה מחדש זיקתה של העותרת אליהם. 25. את טענת השיהוי המתייחסת לתוכנית תא/640 יש לדחות משום שלא הוכנה לתוכנית זו מעולם תוכנית בינוי. לכן לא ניתן היה לממש את המקרקעין, והעותרת לא היתה יכולה לדרוש את השבתם. מעבר לכך, העירייה מעולם לא הודיעה לעותרת על זכותה לרכוש את המקרקעין בחזרה, חרף חובתה לעשות כן. העירייה לא הוכיחה כי העותרת ידעה על קיומה של תוכנית תא/640. באשר לטענת השיהוי המתייחסת לתוכנית סמל, נטען כי תוכנית זו היתה תוכנית כללית גרידא, לא נקבעו בה הוראות בדבר הקצאת שטחים. נקבע כי בעקבותיה תיערך תוכנית איחוד וחלוקה של כל המתחם. עוד נטען כי יש לדחות את טענת השיהוי כי לא הוכח שנגרם נזק לעירייה כתוצאה מהשיהוי הנטען. דיון 26. עמדתה של העותרת מבוססת כאמור על סעיף 195 לחוק התכנון והבניה הקובע: "מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים, יחולו עליהם הוראות מיוחדות אלה: (1) כל עוד לא שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר להשכירם לגוף ציבורי או לאדם אחר, למטרה שלה נועדו בתכנית, ובלבד ששר הפנים, בהתייעצות עם הועדה המחוזית, נתן אישור על כך; (2) שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר באישור ובהתייעצות כאמור למכרם, להשכירם או לעשות בהם העברה אחרת, ובלבד שניתנה למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו הודעה שהוא רשאי, תוך שלושים יום, לקנותם במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו, בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית; הודיע מקבל ההודעה תוך המועד האמור שהוא מוכן לקנות את המקרקעין, יועברו אליו כאמור". בהמשך, קובע סעיף 196 לחוק הסדר ביחס למקרקעין שהופקעו ללא פיצוי. מסיכומי העותרת עולה כי היא אינה טוענת כי המגרשים הופקעו ממנה ללא פיצוי, ולכן היא סומכת את טענותיה על סעיף 195(2) לחוק ולא על סעיף 196 בו. 27. כפי שיובהר להלן, אני סבורה כי גם בהנחה שיש לראות את העברת המקרקעין לידי העירייה מכוח החוזה כ"הפקעה" שלהם, על ההפקעה הזו חלות הוראות פקודת הקרקעות. בהתאם לתיקון לפקודת הקרקעות, נקבעה תקופת התיישנות של 25 שנים שחלפה. לכן העותרת אינה זכאית להשבה של הקרקע לידיה. האמור לעיל יפורט להלן. מהו ההסדר החוקי שחל על העברת המגרשים לעירייה? 28. העותרת טענה כי העירייה היתה מוסמכת להפקיע את המגרשים מכוח הוראות ההפקעה שהיו בתוכניות, והסמכות שהיתה מוקנית לה לנקוט בהליכים להפקעת שטחים אלה - על יסוד הוראות פקודת בנין ערים, שהוחלפה בחוק התכנון והבניה. עוד נטען כי הוראות חוק התכנון והבניה חלות - מכוח ההלכה הפסוקה - גם על הפקעות מקרקעין שבוצעו לפני חקיקתו. מנגד טענה העירייה, כי אף אם בית-המשפט ימצא כי העברת המגרשים לעירייה דינה כדין הפקעה, הרי על ההפקעה יש להחיל את הוראות פקודת הקרקעות, ולא את פקודת בנין ערים וחוק התכנון והבניה. 29. העירייה טענה בהקשר זה כי בתקופת שלטון המנדט הבריטי, לא ננקטו על ידי העירייה הליכי הפקעה על פי פקודת בנין ערים, וכי כל ההפקעות שבוצעו על ידיה בשנים אלה בוצעו על פי הרשאה שניתנה לעירייה על ידי הנציב העליון מכוח סמכותו לפי ס' 22(2) לפקודת הקרקעות. עד לחקיקת חוק התכנון והבנייה, לא נעשה שימוש בפועל בסמכות ההפקעה של העירייה על-פי פקודת בנין ערים. כך, נטען כי בדיקת הודעות הפקעה בעיתון הרשמי בין השנים 1940-1950 (כולל), מעלה כי השטחים שהופקעו בתקופה זו בעיר תל-אביב יפו, הופקעו ונרשמו על-שם העירייה מכוח פקודת הקרקעות (בשנים 1940 - 1943 ההפקעה היתה על פי הרשאת הנציב העליון מכוח ס' 2 לפקודת הקרקעות (הפקעה) 1926). הודעות מכוח פקודת בנין ערים התפרסמו בשנים אלה בנוגע לאישור תוכניות והפקדתן בלבד. 30. עוד נטען כי אכן נמצאו בתיקי העירייה מספר מצומצם של החלטות ועדה מקומית להפקיע בהתאם לס' 27 לפקודת בנין ערים (שצורפו כנספח כ"ד לתגובת העיריה). אולם למעט הודעות אלה לא נמצאו הודעות נוספות. להודעות אלה לא נלווה פרסום בעיתון הרשמי או בילקוט הפרסומים. מדובר - כך טענה העירייה - בהודעות שנועדו לקבל חזקה בקרקע בשטח שאינו מחייב תשלום פיצויים (דוגמת ההודעה הניתנת היום בהתאם לס' 190(ב) לחוק התכנון והבנייה), ולא בהודעת הפקעה המעניקה לעירייה זכות קניינית של בעלות, הניתנת לרישום במרשם המקרקעין. לכן, כך טענה העירייה, יש להחיל על ההפקעה את פקודת הקרקעות, שכן רק על יסוד פקודה זו היתה העירייה מפקיעה קרקעות באותה תקופה. לגישתה של העירייה, הפקודה קובעת תקופת התיישנות של 25 שנים על הפקעות שבוצעו לפני תחילת התיקון לחוק, ולכן העתירה התיישנה. דיון 31. השאלה הראשונה שיש לבחון אותה, היא מהו הדין החל על המקרה דנן - האם פקודת בנין ערים או פקודת הקרקעות. במקרה דנן העירייה לא הפקיעה בפועל את המגרשים מהעותרת, לאור הסכמת הצדדים בחוזה (על פיו העותרת העבירה בתנאים שסוכמו בחוזה את המגרשים לידי העירייה). עמדתה של העותרת היא שיש לראות את העברת הזכויות על ידיה לעירייה כאילו היתה הפקעה, משום שהיא העבירה את הזכויות רק משום שהתוכניות ייעדו את השטח לייעוד ציבורי. השאלה היא האם - בהנחה שיש לראות את העברת הזכויות כהפקעה - האם יש לראותה כאילו בוצעה מכוח פקודת בנין ערים, או ככזו שבוצעה מכוח פקודת הקרקעות. 32. אני סבורה - לאור האמור בתגובת העירייה, שתוכנו לא נסתר, כי יש לראות את ההפקעה כאילו בוצעה מכוח פקודת הקרקעות. כאמור, העירייה טענה - והדברים לא נסתרו, כי ההפקעות שבוצעו על-ידיה בתקופה הרלוונטית בוצעו רובן ככולן מכוח הסמכות שהוקנתה לה על ידי הנציב העליון מכוח סמכותו לפי ס' 22(2) לפקודת הקרקעות. המקרים הבודדים בהם ההפקעות בוצעו מכוח פקודת בנין ערים, היו מקרים בהם לא היה פרסום בעיתון הרשמי או בילקוט הפרסומים, כאשר דובר בהודעה שנועדה לקבלת חזקה בקרקע, ולא בהודעת הפקעה מכוחה מקבלת העירייה זכות בעלות בה (כלומר בנסיבות השונות מאלה נושא המקרה דנן). די בדברים אלה כדי להביא למסקנה כי לו אכן היתה העירייה מפקיעה את המגרשים מידיה של העותרת, כפי שהיתה זכאית לעשות מכוח התוכניות, וכפי שהעותרת טוענת שהיתה עושה אלמלא ההסכמה בחוזה, היא היתה עושה זאת בהתאם לסמכותה מכוח פקודת הקרקעות, ולא מכוח פקודת בנין ערים. לכן, אם נראה את העברת המגרשים לבעלות העירייה מכוח החוזה - כפי שמבקשת העותרת - כהפקעה שלהם, יש להחיל על ההפקעה הזו את הדין שמכוחו היא היתה מבוצעת, קרי את פקודת הקרקעות, ולא את פקודת בנין ערים. 33. ההשוואה של זכויות העותרת לאלה שהיו לה לו היתה העירייה אכן מפקיעה את המגרשים מידיה, היא ההשוואה הנכונה גם לגישתה של העותרת עצמה. העותרת מבקשת הרי לראותה כמי שהמגרשים הופקעו ממנה. אולם לא יהיה זה סביר כי לאור העובדה שהעותרת הגיעה להסכמה עם העירייה בחוזה, והמגרשים לא הופקעו ממנה בסופו של דבר (אלא הועברו לידי העירייה בתמורה), היא תימצא במצב טוב יותר מאשר המצב בו היא היתה לולא החוזה, ולו היתה מבוצעת הפקעה בפועל. 34. העותרת טענה בסיכומי התשובה מטעמה, כי אין מקום להחיל על נסיבות המקרה דנן את הוראות תיקון 3. זאת משום שפקודת הקרקעות - וכך גם תיקון 3 - אינם חלים אלא על קרקעות שהופקעו באופן פורמאלי. כך, קובע סעיף 27(א) לחוק התיקון כי: "בכפוף להוראות סעיף זה, יחול חוק זה על קרקע שפורסמה לגביה הודעה לפי סעיף 5 לפקודה, כנוסחו בסעיף 5 לחוק זה, ביום תחילתו של חוק זה (בסעיף זה - יום התחילה) ואילך". ואולם, כך טוענת העותרת, במקרה דנן, לא נקטה העירייה בשום הליכי הפקעה. לכן, תיקון 3 אינו חל במקרה דנן. 35. אינני מקבלת את הטענה. אכן, אין חולק כי במקרה דנן העירייה לא נקטה בכל הליכי הפקעה פורמאליים. אולם, העותרת היא זו הטוענת כי יש לראות את העברת המגרשים לידיה של העירייה בשנת 1946 כאילו היתה הפקעה, משום שמדובר בהעברה בכפייה. אם תתקבל הטענה של העותרת במסגרת סיכומי התשובה, וייקבע כי העירייה לא נקטה בכל הליכי הפקעה שהם, הרי שהעותרת לא תהיה עוד זכאית - גם לגישתה שלה - לסעדים המבוקשים על ידיה, הנסמכים כאמור על ההנחה שדינה על ההעברה לעירייה כדין הפקעה. במילים אחרות, קבלת הטענה לפיה כתוצאה מכך שלא ננקטו הליכי הפקעה פורמאליים, אין לקבוע כי המגרשים הופקעו, חותרת תחת הבסיס העומד ביסוד העתירה לפיה יש לראות בהעברת המגרשים לעירייה כהעברה בכפייה, ולהחיל עליה את הדין החל על הפקעות. 36. יתרה מזאת, העותרת הוסיפה וטענה בסיכומי התשובה כי הוראות תיקון 3 לא יחולו על קרקע שנרכשה לפי הוראות חוק התכנון והבנייה (ס' 27(ב) לחוק התיקון. אולם, המגרשים דנן לא נרכשו לפי הוראות חוק התכנון והבנייה. במועד העברת המגרשים לעירייה לא היה חוק התכנון והבנייה כלל בתוקף. לכן אין בהוראת הרישא לסעיף 195 (לפיה הסעיף חל גם "מקרקעין שנרכשו בביצוע תוכנית על פי הסכם") כדי להועיל לעותרת, שכן לא ניתן לקבוע כי חוק התכנון והבנייה חלש על החוזה במועד בו הוא נערך - שנת 1946. טענת העותרת לתחולת הוראות חוק התכנון והבנייה מבוססת - כפי שהובהר לעיל - על הנחתה של העותרת לפיה סמכותה של העירייה להפקיע את המגרשים, לולא היו הצדדים מגיעים להסכמה והעירייה היתה מפקיעה אותם לצרכי ציבור, היתה סמכות מכוח הוראות פקודת בנין ערים, שהוחלפה בהוראות חוק התכנון והבנייה. אולם, כפי שצוין, לא ניתן גם לקבוע כי העירייה הפקיעה את המגרשים מכוח הוראות פקודת בנין ערים, משום שהיא לא הפקיעה אותם כלל. לכן, כדי לבחון האם הזכות שקמה לעותרת, לטענתה, לאור שינוי ייעודם של המגרשים - התיישנה, יש לבחון את השאלה: לו היתה העירייה נוקטת בהליך הפקעה, מכוח איזה חיקוק היא היתה עושה כן. כאמור, התשובה לשאלה זו היא כי העירייה היתה מפקיעה את המגרשים מכוח סמכותה על פי פקודת הקרקעות. לכן, גם דין ההתיישנות שצריך לחול על זכויות העותרת, הוא דין ההתיישנות החל על הפקעות מכוח פקודת הקרקעות. 37. כפי שהובהר לעיל, טענתה של העותרת היא כי סעיף 195 לחוק התכנון והבניה חל גם על הפקעות מקרקעין שבוצעו לפני חקיקתו. אכן, הסעיף חל על הפקעות שבוצעו לפני חקיקתו, ככל שמדובר בהפקעות מכוח פקודת בנין ערים (ר' ע"א 31/79, חברה לשיכון עממי בע"מ נ. עיריית רמת גן פ"ד לה(3) 295 (1981) וע"א 8626/05 Lilley נ. עיריית תל אביב יפו). אולם, על הפקעות שבוצעו מכוח פקודת הקרקעות (וכך יש לראות את ה"הפקעה" דנן), מוסיפות לחול הוראות הפקודה - גם לאחר שחוק התכנון והבניה נכנס לתוקף. כך עולה בין היתר מבג"ץ 2390/96 יהודית קרסיק נ. מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625. באותו ענין נפסק כי הבעלים הקודם זכאי לקבל בחזרה מקרקעין שהופקעו ממנו, מקום בו חדל להתקיים הצורך הציבורי שלשמו בוצעה ההפקעה, גם כאשר ההפקעה נעשתה מכוח פקודת הקרקעות. לאחר הלכת קרסיק הוגשו עתירות המתבססות על זכותם הנטענת של בעלים לשעבר של מקרקעין להשבת מקרקעין שהופקעו מהם, על יסוד ההלכה שנפסקה באותו ענין. 38. בהמשך, ולאור הלכת קרסיק, פורסם תיקון מס' 3 לחוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) התש"ע - 2010 (להלן: "תיקון 3"). מכוח תיקון 3 תוקנה פקודת הקרקעות, ונקבע בה כי אם לא מומשה מטרת ההפקעה, אך חלפו 25 שנים מהיום בו פורסמה הודעת ההפקעה, רשאי שר האוצר לעשות שימוש במקרקעין המופקעים לכל מטרה שהיא (ר' ס' 14ד(ב) לפקודת הקרקעות). כלומר, זכותו של הבעלים הקודם של המקרקעין לקבל בחזרה מקרקעין שהופקעו ממנו כשהצורך הציבורי בשלו הם הופקעו - פקע, היא זכות שקיימת לפרק זמן של 25 שנים בלבד מהודעת ההפקעה. 39. תיקון 3 נבע משיקולים של יציבות קניינית וודאות משפטית, כמו גם מקשיים מעשיים בהחלת זכויות שנים לאחר ההפקעה, אשר גוררים השלכות תכנוניות ואחרות (ר' דו"ח הוועדה הבינמשרדית לשינוי פקודת הקרקעות, כפי שזה נזכר בבג"ץ 8417/01 חנה אדמון נ. מינהל מקרקעי ישראל - להלן: "פס"ד אדמון"). הטעמים לחקיקתו של תיקון 3 הובהרו גם בפסקי-דין נוספים. בית-המשפט העליון היה סבור כי התיקון נובע מהצורך באיזון בין זכות הקניין של הבעלים הקודמים לבין חלוף הזמן, המחליש את עוצמת הזיקה של הבעלים הקודמים למקרקעין שהיו בבעלותו. בסופו של דבר, חלוף הזמן מביא לניתוק הזיקה הקניינית הזו, כך שהגורם המפקיע רשאי לעשות במקרקעין ככל העולה על רוחו. פרק הזמן שנקבע - 25 שנים - שהוא פרק זמן ארוך, נובע מההכרה של המחוקק בחשיבותה של זכות הקניין והזיקה שהיא יוצרת. 40. כך, בדנ"א 1595/06 עיזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח תקווה (מיום 21.3.2013) התייחס בית-המשפט העליון (כב' המשנה לנשיא, השופטת נאור), לתיקון 3 ולהשלכתו על זכות ההשבה של קרקע שהופקעה. בית-המשפט קבע כי: "סעיף 27(ב)(2) לתיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות הגביל את זכות ההשבה של קרקע שהופקעה, שהוכרה בהלכת קרסיק ככלל של קנין ציבורי, כך שלא תחול ביחס להפקעות שהודעה עליהן פורסמה למעלה מעשרים וחמש שנים לפני תחילת התיקון... בהעמידו את תקופת חלוף הזמן הרלוונטית על 25 שנים, קבע המחוקק כי באיזון בין זכותו העקרונית של בעל קנין פרטי להשבת קניינו, לבין הקשיים הרבים בהוכחת נתונים עובדתיים ונסיבות הכרוכים בהפקעות ישנות, לא קמה זכות השבה ביחס להפקעות 'מן העבר הרחוק' (בלשונה של השופטת פרוקצ'יה, ענין ארד, פסקה 48). בקביעת תקופת זמן ממושכת של 25 שנים נתן המחוקק משקל ל'זכות הקנין של בעל המקרקעין המופקעים, הנהנית ממעמד חוקתי' (ענין אבני דרך, פסקה 4) תוך ביטוי לתפיסה כי חלוף הזמן הרב מכרסם 'כרסום מהותי בעוצמת זכות הקניין' (ענין ארד, פסקה 71). זאת, בין היתר בהתחשב באינטרס ההסתמכות של המדינה (שם, פסקה 50). בהתבסס על אמת מידה חקיקתית זו נפסק כי חלוף תקופה של שלושים שנה מחליש את עוצמת היכולת לממש את הזכות". 41. בית-המשפט בענין ארידור הפנה לדבריה של כב' השופטת פרוקצ'יה בע"א 9631/05 דוד ארד נ. מדינת ישראל (מיום 16.12.2010), שם קבע בית המשפט כי: "למעבר הזמן במשמעותו האובייקטיבית של מושג זה מאז ההפקעה ועד הגשת התביעה, ישנה משמעות והשלכה על עוצמת הזיקה הקניינית של בעל הקנין המקורי כלפי קניינו. אמנם, מעבר הזמן כשלעצמו אינו מאיין את הזכות הקניינית של הבעלים המקורי, הנותרת רדומה בעקבות ההפקעה, אך הוא פועל להחליש את עוצמת היכולת לממשה, ודיני ההתיישנות בשיטות המשפט השונות נותנים לכך ביטוי במישור הדיוני. גם בענייננו, דרישת ההשבה העולה לראשונה שלושים שנה לאחר מעשה ההפקעה, מערימה קשיים, ויוצרת מורכבות רבה, לא רק בשל היחלשות הזיקה הקניינית אלא גם בשל התהפוכות והשינויים שחלו בינתיים במצב הנכס, במעורבות צדדים שלישיים שרכשו אינטרסים לגביו, בשינויים תכנוניים ותהפוכות בייעודי השטח שהתרחשו וכיוצא באלה עניינים". 42. כן הפנה בית-המשפט לעמדתה של כב' הנשיאה בייניש בבג"ץ 961/03 אבני דרך נ' שר האוצר (מיום 21.12.2010), שם נקבע כי: "תכליתו של הסעיף [27(ב)(2) לתיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות] שהיא בבירור קביעת המועד בו ניתקת זיקתו הקניינית של בעל הזכויות במקרקעין למקרקעין שזכויותיו בה הופקעו.. המחוקק (ביקש) לקבוע מועד שהחל ממנו תוכל המדינה לנהוג בזכויות הקנייניות שהופקעו על ידה כבשלה". 43. האמור בפסיקה שנזכרה לעיל, חל גם במקרה דנן - כאשר מדובר ב"הפקעה" נטענת מן העבר הרחוק מאוד (לפני למעלה מ-67 שנים), וכאשר חלף פרק זמן משמעותי ביותר מאז היא בוצעה ועד להעלאת דרישתה של העותרת כי המקרקעין שהופקעו ממנה לגישתה - יושבו לידיה. חלוף הזמן אף מכביד על הוכחת נתונים עובדתיים רבים, ובכלל זה יוצר קושי בבחינת השאלה האם ההעברה של המגרשים מכוח החוזה לעירייה היתה אכן העברה בכפייה, או שהיא היתה העברה רצונית. 44. בפס"ד אדמון שנזכר לעיל, התייחס בית-המשפט העליון (כב' השופטת נאור) להוראות תיקון 3 ולהוראת המעבר שלו, ש"לפי לשונה החילה את התיקון גם על מקרקעין שהופקעו לפני כניסת התיקון לתוקף". באותו ענין היו הצדדים חלוקים בשאלת השלכותיו של התיקון הנ"ל על אותה עתירה. המינהל טען כי מאחר שחלף פרק זמן העולה על 25 שנים מפרסום הודעת ההפקעה, יש לדחות את העתירה. מנגד, טענו העותרים כי הוראת המעבר אינה חוקתית. בית-המשפט העליון לא הכריע בשאלת חוקיותה של הוראת המעבר, וקבע כי לאחר שתיקון 3 נכנס לתוקפו, מיצתה העתירה את עצמה, תוך שלעותרים שמורה הדרך לתקוף את חוקיותה של הוראת המעבר לתיקון 3. 45. העולה מכול האמור לעיל הוא כי תיקון 3 קבע תקופת התיישנות של 25 שנים ממועד ההפקעה ועד לדרישה האפשרית להשבת הקרקע משום שהייעוד הציבורי לשמו הופקעה הקרקע, לא מומש. ההתיישנות הזו חלה גם על מקרקעין שהופקעו לפני כניסתו של התיקון לתוקף. לכן, במקרה דנן, משחלף פרק זמן של למעלה מ-25 שנים ממועד ההפקעה הנטענת, הרי זכותה של העותרת - גם לו היתה לה כזו - התיישנה. 46. סיכומה של נקודה זו - העותרת טענה כי יש לראותה כמי שהמגרשים הופקעו ממנה, שכן היא התקשרה עם העירייה בחוזה על יסוד ייעודם הציבורי של המגרשים. אם תתקבל טענת העותרת, ונראה אותה כמי שהמגרשים אכן הופקעו ממנה, היא זכאית לאותן זכויות ולאותן מגבלות שהיו לה לוּ אכן היתה מבוצעת הפקעה. זכויות אלה הן הזכויות מכוח פקודת הקרקעות על תיקון מספר 3 בה, שכן כפי שהובהר לא נסתרה טענת העירייה כי לו היו המגרשים מופקעים, היא היתה מפקיעה אותם מכוח פקודה זו, כפי שעשתה ביחס לכל יתר ההפקעות באותה תקופה. זכויות אלה כפופות לתקופת התיישנות בת 25 שנים. 47. יצוין כי גם העותרת העלתה טענה לפיה היא זכאית לזכות קדימה לרכישת המגרשים מכוח אנלוגיה להוראות ס' 195(2) לחוק התכנון והבנייה (ר' ס' 5 לסיכומי התשובה, בעמ' 3). אכן, מן הראוי לנקוט בדרך של אנלוגיה, אולם כפי שהובהר, האנלוגיה הנכונה היא לפקודת הקרקעות, וכאמור - זכותה של העותרת מכוח פקודה זו - התיישנה. 48. יוער בשולי הדברים כי מאחר שקבעתי כי על ההפקעה הנטענת חלות הוראות פקודת הקרקעות, אין עוד מקום לטעמי לקבוע כי לעותרת יש זכויות ממקור אחר - כגון מכוח אנלוגיה לסעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבנייה, מכוח עשיית-עושר ולא במשפט או מכוח עילה על בסיס חוק יסוד כבוד האדם וחירותו. אני סבורה כי אם תתקבל טענת העותרת כי המגרשים הופקעו ממנה, יש להחיל על ההפקעה הנטענת את ההסדר החקיקתי שנקבע בפקודת הקרקעות. יש להחיל את הוראות הפקודה הן על עצם קיומה של הזכות של העותרת (ככל שזו היתה מוכחת), והן על תקופת ההתיישנות שלה. 49. העותרת אינה זכאית אם כן להשבת זכויותיה במגרשים, ודין עתירתה להידחות. האם קיימת מגבלת זמן על זכותו של הבעלים מכוח ס' 195(2)? 50. העירייה טענה שיש לפרש את הוראות ס' 195(2) כך שקיימת מגבלת זמן על הזכות המוקנית מכוחו. העותרת מפנה בהקשר זה להצעת חוק התכנון והבניה התש"ע - 2010 שפורסמה ברשומות ביום 15.3.2010 (י.פ. 499 עמ' 600). ההצעה עוסקת בתיקון מקיף של חוק התכנון והבניה. בין היתר, וברוח תיקון 3 הנ"ל לפקודת הקרקעות, קובעת ההצעה כי יבוטלו סעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבניה, וכי תחול תקופת התיישנות של 25 שנים על הפקעות שבוצעו טרם כניסתו לתוקף של החוק. העותרת טענה כי למרות שהצעת החוק טרם הבשילה לכדי חקיקה, בית-המשפט רשאי לקחת אותה בחשבון במסגרת פרשנותו של סעיף 195(2) לחוק. יש לתת גם משקל ראוי לדעת המחוקק בסוגיית האחדת דיני ההתיישנות, כפי שהיא באה לידיד ביטוי בהצעת החוק הנ"ל. בהקשר זה הפנתה העירייה גם לפסק הדין בע"א 8626/05 Lilley נ' עיריית תל אביב יפו, שם ציינה כב' הנשיאה בייניש כי מן הראוי שהמחוקק ישקול את האפשרות להאחדת הדין בכל הנוגע להפקעות הנעשות לפי הפקודה ולפי חוק התכנון והבנייה. 51. למעלה מן הצורך אציין כי אינני מקבלת את טענת העירייה. אני סבורה כי כל עוד לא תוקן חוק התכנון והבניה, וכל עוד ס' 195 עומד בנוסחו, לא קיימת בהתאם לו תקופת התיישנות. העובדה כי המחוקק מצא לנכון - במסגרת התיקון המוצע - לשנות מצב זה, מעידה על כך כי בטרם התיקון, ישנו חוסר אחידות בין הפקעה מכוח פקודת בנין ערים או חוק התכנון והבנייה, לבין הפקעה מכוח פקודת הקרקעות. העובדה כי חוסר אחידות כזה אינו רצוי, אין משמעה כי בית-המשפט יכול לבטלו באמצעות חקיקה שיפוטית. מסקנה זו עולה גם מההלכה הפסוקה. כך למשל קבע בית המשפט העליון (כב' השופטת נאור), בעע"מ 1446/06 הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ, כי "מכל מקום כל עוד מדובר בהצעת חוק אין לה השפעה ישירה על ענייננו". 52. יחד עם זאת, וכפי שהובהר בפירוט לעיל, אני סבורה כי במקרה דנן לא חלות הוראות ס' 195(2) לחוק התכנון והבניה, אלא על ההפקעה הנטענת חלות הוראות פקודת הקרקעות, ולכן חלה גם הוראת תיקון 3 על תקופת ההתיישנות שנקבעה בה. 53. לאור האמור לעיל, אני סבורה כי אין מקום לדון בהרחבה ביתר טענותיהם של הצדדים, ובכלל זה בשאלה האם ההעברה של המגרשים לעירייה מכוח החוזה היא העברה כפויה שדינה כדין הפקעה, או שמא מדובר בהעברה רצונית שדיני ההפקעה אינם חלים עליה. יוער בהקשר זה כי חרף העובדה כי סעיף 195(2) אכן מתייחס - כפי שהעותרת טוענת - גם למצבים שבהם המקרקעין "נרכשו בביצוע תכנית על-פי הסכם", הרי נראה שגם העותרת מסכימה שלא בכל מקרה של העברה הסכמית, חל ס' 195(2) על המעביר. כדי לבחון את השאלה האם הסעיף חל אם לאו, יש לבחון את עוצמתה המשוערת של הכפייה שבשלה העביר בעל המקרקעין את המקרקעין שלו לידי הרשות. בהקשר זה ייבחנו בין היתר שיקולים כמו שאלת היוזמה להכנת התוכנית, תנאי ההסכם והתמורה שקבל בעל המקרקעין עבור המקרקעין שהיו בבעלותו. כן אין מקום לבחון את טענת השיהוי ואת הטענה לפיה העתירה היא עתירה מוקדמת. 54. מכל הטעמים שלעיל, אני דוחה את העתירה. העותרת תישא בהוצאות העירייה ובשכר טרחת עורכי דינה בסכום כולל של 20,000 ₪. תכנון ובניהמקרקעיןחוק התכנון והבניהקרקעותבניה