לטענת העותרת, קבלת עמדה שלפיה חלוקת דירה למספר יחידות מגורים נפרדות אינה מהווה פיצול ואינה מחויבת בהיתר בנייה שעה שהדרים הם בני משפחה אחת - מנוגדת הן לחוק והן לפסיקה. בהקשר זה פירטה העותרת כי על פי סעיף 145 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה"), חלוקה המשנה את מספר יחידות הדיור אינה מהווה שינוי פנימי והיא מחויבת בהיתר בנייה. הוטעם כי המחוקק לא סייג את האמור בסעיף הנ"ל ולא קבע כל מבחן שלפיו כאשר המתגוררים בנכס הם בני משפחה אחת אזי מותרת החלוקה בלא היתר בניה. נטען כי על פי הפסיקה, אין בזהות המתגוררים בנכס כדי לקבוע האם היה פיצול, אלא המבחן הוא פונקציונאלי-מהותי, דהיינו - המבחנים של עצמאות ופרטיות היחידה המופרדת. לטענת העותרת, יישום המבחנים שבהם עושה הפסיקה שימוש לקביעת פיצול אסור של דירה, מוביל למסקנה כי בנכס דנא בוצע פיצול ליחידות דיור המחייב היתר, מכיוון שמדובר ביחידות עצמאיות ופרטיות הכוללות בין היתר שירותים, מקלחת ודלתות נפרדות. העותרת הוסיפה כי במקרים שבהם בחר המחוקק להתיר פיצול דירות, כאמור בתקנות התכנון והבנייה (סטיה ניכרת מתכנית) (הוראת שעה), תשע"ב-2011, הוא עשה זאת במתינות ובזהירות, מתוך ראייה תכנונית רחבה ותוך קביעת חובה לבחון את התאמת התשתיות הסביבתיות לפיצול המבוקש. העותרת הטעימה בהקשר זה, כי הבקשה להיתר לא כללה בקשה לתוספת יחידות דיור או פיצולן, כי אם רק הכשרת תוספת הבניה הקיימת בפועל (תוספת שטח לבית הקיים), ועל כן לא התקיים דיון בהתאם לתקנות הנ"ל. לטענת העותרת, החלטת ועדת הערר עלולה לגרום למדרון חלקלק של תוספת יחידות דיור ללא קבלת היתר וללא כל בקרה. עוד טענה העותרת, כי המנגנון אשר קבעה ועדת הערר להבטחת תנאי ההיתר אינו ניתן לאכיפה, ויגרום בהכרח להטלת מטלות בלתי ישימות על הוועדה המקומית. העותרת טענה כי לא יעלה על הדעת שפקח הוועדה ייאלץ לבדוק את זהות המתגוררים בנכס מפוצל שלא בהיתר, או שהוועדה תחזור ותבלוש בנכס מעת לעת, על מנת לוודא שלא התחלפו הדיירים ואז לבחון שוב את הקרבה המשפחתית. העותרת הוסיפה וטענה, כי אין בתנאים שקבעה ועדת הערר כדי למנוע את השימוש לרעה בהיתר. כך, הטעימה העותרת כי ההערה באשר לאיסור שכירות היא חסרת משמעות מעשית, שכן שוכר של נכס אינו טורח לבדוק את רישומי הטאבו ואת המגבלות החלות על הנכס. באת כוח העותרת סבורה כי החלטת ועדת הערר במחוז תל אביב היא שגויה, והוסיפה כי לא ידוע לה האם הוגשה עתירה נגד ההחלטה האמורה. על כן, באת כוח העותרת ביקשה לקבל את העתירה, לבטל את החלטת ועדת הערר ולהותיר את החלטת העותרת על כנה; ולחלופין, להשיב את הדיון לוועדת הערר, לצורך מתן החלטה חדשה בערר. בהקשר זה ציינה באת כוח העותרת, בדיון בעתירה, כי "למשל, יש צורך לבטל את כל הדלתות הפנימיות של היחידות שהן ללא היתר והוספו לאחר מכן". עיקרי טענות המשיבים לטענת המשיבים, דין העתירה להידחות על הסף, נוכח הוראת סעיף 12ב(א)(ד)(1) לחוק התכנון והבניה, הקובע כי "החלטת ועדת הערר לפי סעיף קטן (א)(1) ו(2) תהיה סופית", ועל כן אין לעותרת זכות ערעור על החלטה מקצועית של ועדת הערר. עוד נטען כי עיריית אשדוד רודפת אחרי המשיבים באופן אישי על רקע תביעתם להחזר כספי ארנונה שנגבו שלא כדין, הואיל ולטענת המשיבים מגיעה להם הנחה מכוח היותם נרדפי הנאצים ובעלי אחוזי נכות. עוד נטען כי העירייה אף מפלה בין תושביה, שכן לתושבים אחרים (משפחת גלילי ברובע י"א באשדוד) אישרה העירייה לקיים שתי יחידות דיור בבית אחד. לגופה של העתירה טענו המשיבים כי החלטת ועדת הערר ניתנה בסמכות ותואמת את הדין ואת הפסיקה. לטענת המשיבים, מכיוון שסעיף 145 לחוק התכנון והבניה מתיר לבצע שינויים פנימיים בדירה ללא קבלת היתר, ניתן לבצע התאמות לשם מגורים של משפחה מורחבת בבית אחד, ובלבד שמדובר במשפחה אחת, ושלא יפוצלו התשתיות ולא יחוברו מונים שונים לכל "יחידת דיור", כפי שגם נקבע בהחלטת ועדת הערר במחוז תל אביב. במקרה דנא, מדובר בשינוי פנימי שאינו פוגע בזולת ואינו משנה את מספרן של יחידות הדיור. בא כוח המשיבים ציין בדיון כי בנכס מתגוררים המשיבים, בנם ונכדיהם. אין פיצול של חשבונות ארנונה, מים או חשמל. מעולם לא היו 4 יחידות דיור בנכס. המשיבים פעלו בהתאם להחלטת ועדת הערר: הם הרסו את המטבחון שבקומה התחתונה וסגרו את הדלת שבקומת הקרקע. כיום נותרו בבית שני מטבחים בלבד, ו"אפשר לקרוא לזה מקסימום שתי יחידות דיור, אחת להורים [המשיבים] ואחת לבן [ולאשתו וילדיו]". כאמור, המשיבים הפנו להחלטת ועדת הערר במחוז תל אביב (הנזכרת לעיל). ב"כ המשיבים התנגד להחזרת הדיון לוועדת הערר וביקש לדחות את העתירה. יחד עם זאת, במהלך הדיון, ובעקבות הערות בית המשפט והמלצתו, הסכים בא כוח המשיבים כי תפורקנה ותבוטלנה שתי דלתות המצויות בנכס: הדלת המובילה ל"מרתף" והדלת הנוספת בקומת הביניים המובילה לחדר; כמו כן, הסכים ב"כ המשיבים להרחבת הערת האזהרה על הנכס בלשכת רישום המקרקעין, כך שיובהר "שגם לא ניתן יהיה לבצע פיצול ורישום של היחידה וכי כל התת חלקה תימכר רק לגורם אחד בבוא היום ולא יותר". כל זאת, כדי שיובהר שוב שאין מדובר בפיצול הנכס, אלא בהתאמתו למגורי המשיבים, לאור הנסיבות המשפחתיות והרפואיות המיוחדות של המשפחה האחת שגרה בנכס, משפחת צימרמן, בשים לב לגילם המבוגר של ההורים-המשיבים, שהם כבני 80, ולהיותו של האב, המשיב 1, חולה לב וסכרת, הנזקק לסיעוד של בנו שגר עימו בבית (יחד עם אשתו וילדיהם, נכדי המשיבים). אלא שבאת כוח העותרת לא הסתפקה בהסכמות אלה של המשיבים וחזרה על עמדתה כי יש לקבל את העתירה ולחלופין להשיב את הדיון לוועדת הערר לצורך מתן החלטה חדשה, כמצוין לעיל. המשיב 1 ציין בדיון כי הוא כבן 80 וכי הוא עבר "8 צנתורים, מעקפים, יש לי סכרת ובעיות בברכיים". עיקרי טענות ועדת הערר ועדת הערר הדגישה כי אין מחלוקת בינה לבין העותרת לעניין המצב המשפטי באשר לפיצול דירות, גם כאשר מדובר בבני משפחה אחת, כאמור בהחלטתה מושא הערר. הפער בין עמדות השתיים נובע מכך שכל אחת מהן מיישמת באופן שונה אותם עקרונות משפטיים ותכנוניים. ועדת הערר הדגישה גם כי לעמדתה, אין מדובר בפיצול של הנכס. לגישת ועדת הערר, במקרי גבול רשאי מוסד התכנון לשמוע ולקבל הסברים מפי מבקשי ההיתר ולהתחשב בכך. הוועדה השתכנעה כי ברצון המשיבים לאפשר לבנם להתגורר בנכס, וכי למעשה מדובר בהתאמות ובהוספת אביזרים על מנת להקל על המגורים המשותפים של ההורים-המשיבים ושל אחד מילדיהם, אף אם בנסיבות אחרות סממנים אלו היו סממנים של יחידת דיור נוספת. במקרה דנא, לא התקיימו באופן מובהק סממנים בוטים של פיצול (לאחר תיקונים שקבעה ועדת הערר בדבר איסור על קיום כניסה נפרדת בקומת הקרקע וביטול המטבחון). ועדת הערר הדגישה עוד, כי היא קבעה מגבלות על מנת להרתיע ועל מנת למנוע אפשרות לניצול לרעה של היתר הבנייה ולהביא לפיצול דירות פסול, לצרכי השכרה למשל. עם זאת, הוועדה מודעת לכך שאין בהגבלות שהיא קבעה כדי לאיין לגמרי את האפשרות לניצול לרעה של היתר הבנייה. ועדת הערר הוסיפה כי החלטתה מיוסדת על אדנים של סבירות, בהקשר המצומצם של הנסיבות המסוימות במקרה זה. מדובר במקרה ספציפי שאין בו כדי לחולל שינוי כלשהו בעמדות ובכללים המוסכמים בנוגע לפיצול דירות. עם זאת, ועדת הערר אינה מתנגדת לבחינה חוזרת של הבקשה למתן היתר הבנייה על ידיה, תוך בחינת טענות העותרת המתייחסות למכלול המבנה שנוצר; או לבדיקה בלתי אמצעית של בית המשפט את ההיתר המסוים מושא הדיון. בית המשפט התבקש אפוא לדחות את העתירה ולחייב את העותרת בהוצאות משפט ובשכר טרחת עו"ד, אלא אם יורה בית המשפט על החזרת הדיון התכנוני לוועדת הערר לצורך מתן החלטה חדשה. דיון והכרעה אמנם, כפי שטענו המשיבים בפתח תגובתם, החלטות ועדת הערר הן סופיות, כאמור בסעיף 12ב(ד)(1) לחוק התכנון והבניה, ולא ניתן לערער על החלטת ועדת הערר. עם זאת, ועדת הערר היא רשות מנהלית, וככזו, החלטותיה כפופות לביקורת בית המשפט לעניינים מנהליים. במקרה דנא, כאמור העותרת טוענת, בעתירה המנהלית שהגישה, כי ועדת הערר פעלה בניגוד לחוק ולפסיקה; כמו כן, עולה מכללא מטיעוני העותרת כי החלטתה של ועדת הערר אינה סבירה, במיוחד לאור השלכותיה של החלטה זו. טענות אלו של העותרת הן טענות שבית המשפט לעניינים מנהליים מוסמך וצריך לבחון לגופן. מכיוון שכך, אין מקום לדחות את העתירה על הסף. עם זאת, ובהמשך לאמור לעיל, הביקורת השיפוטית על החלטות הרשות המנהלית ועל פעולותיה נתחמת לעילות ההתערבות שבמסגרת המשפט המנהלי, כפי שנתגבשו בפסיקת בית המשפט העליון, ובעיקר: העדר סמכות או חריגה מסמכות, חוסר תום לב, הפלייה פסולה, שיקולים זרים וחריגה ממתחם הסבירות. כידוע, בית המשפט - בין אם בית המשפט הגבוה לצדק ובין אם בית המשפט לעניינים מנהליים - איננו מוסד תכנון עליון העומד מעל מוסדות התכנון; על כן, בהעדר עילת התערבות מהעילות האמורות בהחלטת הרשות המנהלית, לא יתערב בית המשפט בהחלטות תכנוניות ולא ימיר את שיקול דעתה של רשות התכנון בשיקול דעתו (ראו למשל: עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז ירושלים (24/11/05), בפסקה 9; עע"מ 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ (20/10/10); וכן ראו: בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד מה(3) 678, בפסקה 12; בג"ץ 94 /2920 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נ(3) 441, בפסקאות 3, 44; בג"ץ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נח(6) 673, בפסקה 9). כמו כן, בהיררכיה של מוסדות התכנון עומדת ועדת הערר מעל הוועדה המקומית, והיא רשאית להחליף את שיקול דעתה התכנוני של הוועדה המקומית בשיקול דעתה התכנוני שלה ולקבל החלטה אחרת מזו שקיבלה הוועדה המקומית. החלטת ועדת הערר אינה הופכת לבלתי סבירה אך משום שניתן היה לקבל החלטה סבירה אחרת מזו שהיא קיבלה (ראו והשוו: עע"מ 402/03 עמותת העצמאים באילת (לשכת המסחר) נ' ועדת ערר לתכנון ולבנייה, מחוז דרום, פ"ד נח(3) 199, בפסקה 13). השאלות המרכזיות הניצבות לפניי במקרה דנא הן, אפוא, שתיים: ראשית, האם החלטת ועדת הערר מושא הערעור ניתנה בסמכות; ושנית, האם היא בלתי סבירה באופן המצדיק התערבות ערכאת הביקורת המנהלית. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים, בכתב ובעל פה, הגעתי למסקנה כי החלטת ועדת הערר ניתנה בסמכות, וכן כי אין ההחלטה חורגת ממתחם הסבירות באופן המצדיק התערבות ערכאת הביקורת המנהלית, וזאת בכפוף לאמור להלן; ועל כן, יש לדחות את העתירה. למעשה, כפי שבצדק ציינה ועדת הערר וכן כפי שצוין בתגובת פמ"ד מטעמה, אין מחלוקת עקרונית ומהותית בין העותרת לבין ועדת הערר לעניין המצב המשפטי, דהיינו כי על פי הדין אין לפצל דירה ליחידות דיור ללא קבלת היתר מהוועדה המקומית לתכנון ובניה. זאת, שכן כידוע, סעיף 145(א)(2) לחוק התכנון והבניה קובע כי "למעט שינוי פנימי בדירה" אין לבצע כל שינוי בדירה, דהיינו לרבות שינוי המשנה את מספרן של יחידות הדיור, ללא היתר. "דירה" מוגדרת בסעיף האמור כ-"חדר או תא, או מערכת חדרים או תאים, שנועדו לשמש יחידה שלמה ונפרדת למגורים, לעסק או לכל צורך אחר". בפועל, אין מחלוקת כי המשיבים לא ביקשו היתר לפיצול או להוספת יחידות דיור ולחלק מהשינויים שביצעו בנכס. המחלוקת בין ועדת הערר לבין העותרת היא אפוא בעניין היישום של המצב המשפטי למקרה דנן, דהיינו בשאלה אם במקרה הקונקרטי מדובר בפיצול אסור, כטענת העותרת, או שמא בהתאמה מותרת של הנכס הנדון למגורי המשיבים, כעמדת המשיבים וועדת הערר. למעשה, אין מחלוקת כי המשיבים, שהנם קשישים (על פי כתב האישום [נספח ב' לעתירה], משיב 1 הוא יליד שנת 1933, ומשיבה 2 היא ילידת שנת 1938), מתגוררים בנכס יחד עם בנם ואשתו וילדיהם; והעותרת גם לא חלקה על היות המשיב 1 נזקק לעזרה סיעודית מבנו, בשל מצבו הבריאותי הקשה של המשיב 1. אלא שלטענת העותרת, אין די בכך, ולוועדת הערר לא הייתה סמכות לקבל את הערר, אף לא בסייגים שנקבעו בהחלטת ועדת הערר. מנגד, כפי שצוין בתגובת ועדת הערר, אכן "במקרי גבול רשאי מוסד התכנון לשמוע ולקבל הסברים מפי מבקשי ההיתר, ואף להתחשב בכך. במקרה שבפנינו, אין מתקיימים באופן מובהק סממנים בוטים של פיצול (לאחר תיקונים שקבעה ועדת הערר)...". בצדק צוין בתגובת פמ"ד, בשם ועדת הערר, כי "סיכומו של דבר- מדובר במקרה גבולי של איזון בין מה שנתפש כרצון תמים לסידור הדירה ורצון לאפשר מגורי בן משפחה, והאינטרס הקנייני של בעל הנכס, לבין החשש מניצול לרעה, בפן האובייקטיבי, של תוצאת ההיתר, בעתיד ... משום כך ... על אף הטיעונים כבדי המשקל של הוועדה המקומית הרי שניתן לראות בהחלטת ועדת הערר כמיוסדת על אדנים של סבירות - זאת בהקשר המצומצם של הנסיבות המסוימות במקרה זה ...". החלטת ועדת הערר ניתנה אפוא כדין, במסגרת סמכותה, והינה סבירה, מאוזנת ומסויגת, תוך התחשבות בנסיבותיהם האישיות, המשפחתיות והבריאותיות המיוחדות והחריגות של המשיבים, מן הצד האחד, ובדין האוסר פיצול דירות, מן הצד האחר. לפיכך נקבעו בהחלטת ועדת הערר סייגים ותיקונים ראויים ומידתיים אחדים (בין היתר, הוחלט כאמור לבטל את המטבחון בקומת הקרקע ולמנוע כניסה נפרדת בקומת הקרקע, וכן על אי פיצול חשבונות הארנונה, החשמל, המים והגז), אשר נועדו למנוע ניצול לרעה של ההחלטה ולהבהיר כי אין מדובר בפיצול אסור, כי אם בהתאמה מותרת של הנכס לצרכיהם המיוחדים והחריגים של המשיבים ושל אחד בלבד מילדיהם ואשתו וילדיו, כל עוד צרכים אלה מתקיימים; ולצורך כך אף החליטה ועדת הערר כי תירשם הערת אזהרה בלשכת רישום המקרקעין האוסרת מכירת הנכס ללא החזרת המצב לקדמותו (וכן האוסרת השכרת הנכס או חלקו). בנוסף לכך, וכדי להבהיר כי אכן אין מדובר בפיצול אסור של הנכס, כאמור הסכים ב"כ המשיבים, במהלך הדיון בעתירה, בעקבות הערות בית המשפט ובהמלצתו, כי בנוסף לשינויים ולתיקונים שבוצעו בנכס על פי החלטת ועדת הערר (וביניהם כאמור "שלא תתאפשר כניסה נפרדת לדירה בקומת הקרקע" וכן ביטול המטבחון בדירה בקומת הקרקע) - "לפרק ולבטל הן את הדלת המובילה ל'מרתף' והן דלת נוספת בקומת הביניים ..."; כמו כן הסכים ב"כ המשיבים להרחיב את הערת האזהרה בלשכת רישום המקרקעין, כך שיובהר "שגם לא ניתן יהיה לבצע פיצול ורישום של היחידה וכי כל תת החלקה תימכר רק לגורם אחד בבוא היום ולא יותר". סוף דבר, העתירה נדחית בזה, והחלטת ועדת הערר נותרת על כנה, בכפוף לסייגים (הנוספים על אלו שנקבעו בהחלטת ועדת הערר) שלהם הסכים בא כוח המשיבים, כמצוין לעיל, דהיינו כי על המשיבים 2-1 "לפרק ולבטל הן את הדלת המובילה ל'מרתף' והן דלת נוספת בקומת הביניים ..."; וכן כי אם תדרוש זאת העותרת, יהא על המשיבים לדאוג כי תורחב הערת האזהרה שעליה החליטה ועדת הערר, בלשכת רישום המקרקעין, כך שיובהר "שגם לא ניתן יהיה לבצע פיצול ורישום של היחידה וכי כל תת החלקה תימכר רק לגורם אחד בבוא היום ולא יותר". בנסיבות העניין, תשלם העותרת הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין למשיבים 2-1 בסכום כולל של 3,000 ₪. פיצול דירה / מקרקעיןשאלות משפטיותמקרקעין