הגדרת "מעשה פרישה" מועד התגבשות ותחולת עיקרי הצדק הטבעי

הגדרתו של "מעשה פרישה", מועד התגבשותו ותחולת עיקרי הצדק הטבעי על הדיון בו הנסיבות ביום 17.3.13 נחתם והתקבל בלשכת מנכ"ל עיריית קריית אונו (להלן: "העירייה") "הסכם איחוד סיעות" בין סיעת "תנועת התושבים" (להלן: "תנועת התושבים") בראשות יוסף נשרי (ראש עיריית קריית אונו) לבין סיעת "עתיד חדש" בראשות יצחק ציזר (להלן: "הסכם נשרי - ציזר"). שתי הסיעות הן סיעות קיימות וחבריהן מכהנים במועצת העירייה. ביום 4.4.13 התפרסמה ידיעה במקומון היוצא לאור בקריית אונו שסגן ראש העירייה יוסף כוכבי החליט לנטוש את סיעת "תנועת התושבים" ולהתמודד בבחירות למועצת העירייה, שיתקיימו בנובמבר הקרוב (להלן: "הבחירות הקרובות"), בראשות רשימה שתיקרא "תנועת נאמני קריית אונו". ביום 4.7.13 נחתם הסכם בין חבר מועצת העירייה ישראל גל לבין העותר, אף הוא חבר מועצת העירייה (מטעם "תנועת התושבים"). עניינו של ההסכם בהתמודדות, במסגרת רשימה משותפת, בבחירות הקרובות (להלן: "הסכם גל - מלכה"). ההסכם נמסר ללשכת מנכ"ל העירייה ביום 7.7.13. ביום 9.7.13 הועבר ההסכם, מלשכת מנכ"ל העירייה לחברי מועצת העיר. ביום 16.7.13 הוגשה לראש העירייה (נשרי) "הודעה על דבר פרישתו של חבר המועצה מר רון מלכה". ההודעה הוגשה בידי שני חברי "תנועת התושבים" (ה"ה יוסף כוכבי ויוסף נשרי) המעידים על עצמם שהם רוב חברי הסיעה (החבר השלישי הוא העותר). ההודעה מתייחסת להסכם גל-מלכה כהודעה על פרישה מסיעה והיא מבקשת שייקבע כי העותר "עשה מעשה פרישה" (להלן: "פנייה בדבר פרישה"). ביום 16.7.13 שלח ראש העירייה מכתב לעותר שבו הועמד העותר על דבר הפנייה בדבר פרישה, על סמכות ראש העירייה לקבוע כי נעשה מעשה פרישה ועל זכותו של העותר להשמיע טענות לפני שתתקבל החלטת ראש העירייה. השימוע נקבע, במכתב, ליום 18.7.13 (להלן: "מכתב ראש העירייה"). ביום 17.7.13 שלח בא כוח העותר מכתב לראש העירייה ובו תגובת העותר למכתב ראש העירייה. בא כוח העותר חלק במכתבו על תום הלב של ראש העירייה, על סמכותו לקבוע כי נעשה מעשה פרישה כיון שלא התגבשו דרישות החוק בעניין זה. כמו כן הובעה הסתייגות העותר מן הטענה שנעשה מצדו מעשה פרישה. ביום 18.7.13 קוים שימוע שבו דרש העותר שתינתן תגובה למכתבו אל ראש העירייה; העמיד את ראש העירייה על חוסר תום הלב של כוכבי שבעצמו ביצע "מעשה פרישה" וכן טען שהמעשה שלו אינו "מעשה פרישה". ביום 18.7.13 שלח ראש העירייה מכתב אל העותר שבו כלולה קביעה זו: לאחר שקראתי ושמעתי טיעוניך, הגעתי למסקנה כי מרגע שנחתם הסכם [גל-מלכה] שמשמעו כי הנך חובר לחברי מועצה ולסיעה אחרים ופורש הלכה למעשה מסיעתך, אין אלא לראות מעשיך ובהודעתך בכתב, כמעשה של פרישה מסיעה כאמור בהוראות הדין ופקודת העיריות. לפיכך אני קובע כי פרשת מסיעתך החל מיום 9.7.13 [להלן: "החלטת ראש העירייה"]. מכאן העתירה. לאחר הגשת העתירה פנה העותר בבקשה לצירוף ראיה; "הסכם איחוד סיעות" מיום 31.1.2010, המשקף החלטה של הסיעות "תנועת התושבים" (שלושה חברים) ו"קדימה" (שני חברים) "לאחד את סיעותיהן לסיעה אחת". לא ניתנה החלטה בבקשה אך ההסכם נחשף, בפועל ואף נשמעה תגובה מפי המשיבים בהקשר למשמעותו. טענות ומענות בפי העותר חמישה ראשי טענה: (1) משוא פנים; (2) מוסר כפול; (3) הבקשה איחרה את מועדה; (4) בקשת מיעוט; (5) המעשה אינו "מעשה פרישה". המשיבים חולקים על תקפות הטענות וסברתם היא שהעותר מושתק מפני הצגת חלק הארי של טיעוניו. משוא פנים החלטת ראש העירייה ניתנה מכוח סמכותו לפי סעיף 125ב לפקודת העיריות. זו סמכות מעין שיפוטית. מן ההכרח שהליך מעין שיפוטי יקיים את עיקרי הצדק הטבעי הדיוני שאחד מהם הוא העדר משוא פנים. בעניין דנן מתקיים משוא פנים מובנה ובולט. ראש העירייה יזם את הבקשה בדבר פרישה, הוא אחד משני החתומים על הבקשה והבקשה (שלו) מופנית אליו להכרעתו. אך מובן הוא שלראש העירייה עניין (אינטרס) אישי בבקשה. ההחלטה שהתקבלה חותרת באורח מובהק מתחת לפני עיקרי הצדק הטבעי ועל כן היא פסולה מעיקרה. המשיבים טוענים שהעותר מושתק מפני טענה זו מאחר שלא כלל אותה בתגובתו למכתב ראש העירייה ולא הציג אותה בשימוע שנערך לפני שהתקבלה החלטת ראש העירייה. לגוף הטענה הם משיבים שלשון החוק שהקנה לראש העירייה את סמכותו אינה מחריגה ממסגרת הסמכות, דיון בבקשה המופנית כלפי חבר סיעתו של ראש העירייה. פשיטא שהמחוקק היה ער לכך שהסמכות נפרשת גם על סיעת ראש העירייה ומשלא מצא לסייג את הסמכות אין מקום לסייג שייקבע בידי בית המשפט. מבחינה תכליתית, החוק נועד למניעת "קלנתריזם" ולתכלית מניעתית זו גובש הליך פשוט של בירור עובדתי שאינו מורכב כלל. חזקה שראש העירייה יערוך בירור פשוט כזה - גם כשהדבר נוגע לסיעתו - בלב פתוח וללא משוא פנים. זה ועוד זה כשם ששימוע לעניין פיטורי עובדים ברשות המקומית, מתקיים לפני הגורם הממונה, כך על דרך ההיקש אין לראות משוא פנים טבוע במסגרת הבירור בסוגיית פרישה מסיעה שהיא סיעת ראש העירייה. מוסר כפול ראש העירייה נקט גישה מפלה כלפי העותר. לא ננקטו הליכי "פרישה מסיעה" בעקבות הודעתו של חבר המועצה כוכבי שהוא הלכה למעשה פורש מן הסיעה ("תנועת התושבים") ומכוננן סיעה אחרת ("נאמני קריית אונו"). ראש העירייה גם לא נקט צעדים נגד עצמו בעקבות הסכם נשרי -ציזר שהוא בגדר "פרישה מסיעה" בה במידה שהסכם גל- מלכה הוא "פרישה מסיעה". המשיבים טוענים גם בנקודה זו למניעות [ראו פסקה קודמת] ולגוף הטענה הם משיבים שכוכבי לא ביצע מעשה פרישה; לא חתם על הסכם עם סיעה אחרת, לא הודיע על פרישתו מסיעת תנועת התושבים והלכה למעשה פעל ופועל במסגרת הסיעה בתמיכה לפעולותיה. אף גם זה, איש לא פנה, בעניין כוכבי, לראש העירייה בבקשה לקבוע שנעשה "מעשה פרישה". אין זאת אלא שאיש מחברי הסיעה לא ראה בהתנהלותו של כוכבי התנהלות פורש. כיון שלא הייתה פנייה לראש העירייה, אין הוא רשאי ליזום החלטה של עצמו בעצמו. ממילא אין לעניין כוכבי כל השלכה על עניינו של העותר. גם הסכם נשרי-ציזר אינו משקף מעשה פרישה שכן בניגוד לעותר שהחליט לנטוש את סיעתו ולהצטרף לסיעה אחרת (עתיד חדש) ולהתייצב בה במקום השני, הסכם נשרי-ציזר הוא הסכם של מיזוג סיעות בראשות נשרי. לשון אחר, לפי ההסכם, נשרי נשאר בראש סיעתו ואינו פורש ממנה. גורם אחר מצטרף אליו. הבקשה איחרה את מועדה החוק קובע כי סמכות ראש העירייה לקבוע את דבר פרישתו של חבר מועצה מסיעה מותנית בכך שהבקשה הוגשה לראש העירייה בתוך שבעה ימים ממעשה הפרישה [סעיף 125ב(א) לפקודת העיריות]. העותר סבור שכיון שהחלטת ראש העירייה מושתתת על הסכם גל-מלכה שנתפס בעיני המבקשים וראש העירייה כמעשה פרישה, מתבקש שמועד חתימת ההסכם (4.7.13) הוא מועד "מעשה הפרישה" לצורך מניין הימים להגשת הבקשה. לחילופין מוכן העותר לקבל שהמועד שבו הונח ההסכם בלשכת מנכ"ל העירייה (7.7.13) ייחשב כמועדו של מעשה הפרישה. כך או כך, כיון שהבקשה הופנתה אל ראש העירייה ביום 16.7.13, היא איחרה את מועדה (לכל המאוחר ביום 14.7.13). המשיבים גורסים שלוח הזמנים לעניין הגשת הבקשה צריך להימנות מיום שנמסרה לחברי הסיעה ההודעה על "מעשה הפרישה". העובדה שמנכ"ל העירייה התמהמה יום או יומיים עד שהביא את הסכם גל-מלכה לידיעת חברי הסיעה אינה יכולה להשליך על זכות רוב חברי הסיעה להגיש את הבקשה. בקשת מיעוט הסכם האיחוד מיום 31.1.2010,בין סיעת "תנועת המושבים" (שלושה חברים) וסיעת "קדימה" (שני חברים) כונן, הלכה למעשה, סיעה בת חמישה חברים. מכאן שהבקשה בדבר מעשה פרישה שהוגשה לראש העירייה חתומה בידי שני חברי הסיעה אינה בקשה מאת רוב חברי הסיעה. דרישת רוב חברי הסיעה הגלומה בחוק (סעיף 125ב(א) הנ"ל] לא התמלאה. המשיבים סבורים שחלה מניעות גם לעניין טענה זו. מכל מקום הם סוברים שהסכם האיחוד אינו ממזג את הסיעות. זה הסכם לשיתוף פעולה בין סיעות. הדין (חוק הרשויות המקומיות (בחירות) תשכ"ה - 1965 אינו מכיר מצב של איחוד או מיזוג סיעות לאחר הבחירות. לאחר הבחירות ובמהלך שנות הכהונה של מועצה מסוימת ניתן לקיים הסכמי שיתוף פעולה בין סיעות, אך לא ניתן לאחד אותן לסיעה אחת. על כן הבקשה הוגשה בשם רוב חברי סיעת "תנועת המושבים" שכן חברי "קדימה" אינם נמנים עם חברי סיעת תנועת המושבים. המעשה אינו "מעשה פרישה". הסכם גל-מלכה אינו מתייחס כל עיקר לתקופת הכהונה של המועצה הנוכחית. ההסכם מתייחס לתקופת הכהונה הבאה (לאחר בחירות נובמבר). על כן אין לראות בו מעשה פרישה. לעניין תקופת הכהונה הנוכחית, לא נעשה מצד העותר מעשה או מחדל כנגד סיעתו. החלטות הסיעה ככל שהן נוגעות לתקופת הכהונה הנוכחית בנות תוקף הן מבחינת העותר. המשיבים גורסים כי הסכם גל-מלכה משקף הסכמה לפעילות משותפת החותרת מתחת לפני סיעת "תנועת המושבים" גם בתקופת הכהונה הנוכחית. העותר הכריז הכרזות תמיכה בגל כמועמד לראשות העירייה. בפרסומים הרבים משמו של העותר מובעת עמדה של הפסקת תמיכה בסיעת תנועת המושבים. דיון משוא פנים מובנה פסק השופט (כתוארו אז) ברק: כלל יסוד הוא בשיטתנו המשפטית כי אסור לו לעובד הציבור להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים‏ (conflict of interest). לכלל זה מקורות מספר, אשר החשובים שבהם הם כללי הצדק הטבעי מזה וכללי האמון מזה. על-פי כללי הצדק הטבעי אסור לו לעובד הציבור להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית של משוא פנים או דעה משוחדת [בג"ץ 531/79 סיעת הליכוד בעיירית פתח תקוה נ' מועצת עיריית פתח תקוה... תחום פעולתו העיקרי של כלל זה הוא לעניין עובד ציבור המבצע תפקיד שיפוטי או כעין שיפוטי. (פ"ד לד(2) 566, 569)]. וביאר השופט [כתוארו אז] חיים כהן: כשנוקטים אנחנו לעניין זה לשון משוא-פנים, אין כוונתנו לכך שהמשיב יישא במזיד וביודעין פני צד אחד, וכשנוקטים אנחנו לעניין זה לשון דעה משוחדת, אין כוונתנו לכך שדעתו של המשיב שוחדה בשוחד ממש. הכוונה היא שמשוא-הפנים הוא, מטבע הדברים, מחויב המציאות, או קרוב לוודאי, אפילו שלא במזיד ובלא יודעין, שהרי קרוב אדם אצל עצמו, ואין אדם רואה חובה לעצמו: העמדה שנקט, ואשר מתוך שכנוע פנימי וכנה נקט, בתפקידו הקודם, והאינטרסים שייצג, ואשר מתוך הכרת צדקתם וחוקיותם ייצג, בתפקידו הקודם, הם מטבע הדברים קרובים ללבו עד כדי הזדהות עמם, ולו גם באורח תת-הכרתי בלבד [בג"ץ 279/60 אולמי גיל בע"מ נ' משה יערי ועיריית תל-אביב-יפו, פ"ד טו 673, 676]. איסור ניגוד העניינים אצל עובד ציבור, אף נבחר ציבור במשמע ואפילו מקל וחומר. ניגוד העניינים על דרך הזיקה והאינטרס האישי של ראש העירייה בקביעה שהעותר נחשב לפורש מסיעתו, ברור וזועק דרשני. נשרי ב"כובעו" כחבר סיעת "תנועת התושבים" הגיש בקשה לנשרי, ב"כובעו" כראש העירייה, על מנת ש"ישמע" את העותר ויחליט בבקשה של עצמו. איזה סיכוי יש לעותר במהלך "בין כובעי" כזה? האם ההליך משל הוא ל"משחק תפקידים" חז"ל אמרו: "אין עד נעשה דיין". הרשב"ם מבאר שאם העדים יהיו הדיינים עצמם, אין אפשרות לקיים את הדין שהעדים צריכים לעמוד לפני הדיינים. אני הייתי מוסיף שאין זו מגבלה "טכנית" בלבד. החיוב מדאורייתא שעד יתייצב פנים אל פנים לפני הדיין נובע מן הצורך שדיין בלתי משוחד ובלתי מוטה ישמע את דברי העד ויבחן את אמינותם ומשמעותם. המחשבה שנשרי יקבל החלטה, ממשית וחורצת גורל, על פי "עדותו" שלו "דוקרת את העין ומקוממת את הלב" (אם ניתן לשאול מאמר מעניין אחר). לא ברור כיצד טחו עיניי נשרי מראות, אם לא אטם לבבו ועצם עיניו כדי שלא יבין ולא יבחין. אכן החוק אינו מסייג את סמכות ראש העירייה לדון בעניין הנוגע לסיעתו. אולם מִטְרִיַית כללי היסוד האוסרים ניגוד עניינים שכזה עוטה על פני החוק וכדי להטותו ממנה היה צורך באמירה מפורשת בדין. ההיקש שבקשו המשיבים להקיש מדיני העבודה וכללי השימוע לעניין עובדים ברשויות ציבוריות, אינו ממין העניין. גורם ממונה ברשות ציבורית המקיים שימוע לקראת פיטורי עובד שסרח אינו בעל עניין ואינו בעל זיקה אישית או אינטרס אישי בהחלטה. לא כן בענייננו. ראש העירייה היה צריך להאציל את סמכותו במקרה זה לחבר מועצה שאינו מסיעתו. הבקשה איחרה את מועדה זה לשון הוראת סעיף 125ב(א) לפקודת העיריות דבר פרישתו של חבר המועצה, כאמור בסעיף 125א ייקבע בידי ראש העיריה על יסוד בקשה בכתב שהוגשה על ידי רוב חברי הסיעה שעליה נמנה חבר המועצה שאת פרישתו מבקשים לקבוע, ובלבד שהבקשה הוגשה תוך שבעה ימים ממעשה הפרישה ולאחר שניתנה לנציג המבקשים ולחבר המועצה שאת דבר פרישתו מבקשים לקבוע, הזדמנות לטעון טענותיהם בפני ראש העיריה [ההדגשה לא במקור]. ניתן לדון בבקשה רק אם הוגשה בתוך שבעה ימים ממעשה הפרישה. המבקשים כתבו בבקשתם שראש העירייה יקבע שהעותר פרש מסיעתו "נוכח הודעתו של רון מלכה על פרישה מסיעתנו כפי שנמסרה למנכ"ל העירייה". כלומר "מעשה הפרישה" כפי שהוא נתפס בעיני המבקשים עצמם מגולם בהסכם גל-מלכה/ שהרי ההודעה למנכ"ל לא הייתה אלא העברת ההסכם ללשכת המנכ"ל. כיון ש"מעשה הפרישה" מגולם בהסכם ניתן לגזור מכך שהמעשה התגבש עם חתימת ההסכם. אפשר גם לומר שכל עוד ההסכם היה נסתר מן העין וחבוי במגרות שותפיו, אין לו נפקות ואין הוא מתגבש למעשה פרישה. המעשה התגבש בשעה שההסכם הוצא לאור, היינו הוגש למנכ"ל העירייה. אין לדעתי כל משמעות למועד שבו נגלה ההסכם לעיני חברי הסיעה. כלום עולה על הדעת שמניין הימים "ימתין, לחברי סיעה העושים חופשה בחו"ל באחד ה"מסלולים" (tracks) שהתקשורת הטלפונית אינה מגעת עדיו? מרגע הנחת ההסכם על שולחן המנכ"ל מתקיימת "מודעות קונסטרוקטיבית" של חברי הסיעה להסכם. אילו התברר שמסיבות אובייקטיביות כלשהן לא עלה בידי המנכ"ל להביא את ההסכם לידיעת חברי הסיעה בתוך שבעה ימים למן הגשתו אפשר שהיה מקום "לכופף" את פרשנותו הפשוטה של החוק מפני הגיונה של המציאות. אולם לא זו תמונת המצב בענייננו. חברי הסיעה, אף לשיטת המשיבים, קיבלו את ההסכם יומיים לאחר שהונח על שולחן המנכ"ל. היה בידיהם סיפק, די והותר להגיש את הבקשה במועד. הם ביכרו להשהות פנייתם עד ליום 16.7.13. השתהות זו שומטת את הקרקע מתחת לפני תקינות ההליך. לא נעשה "מעשה פרישה" פניית המבקשים לראש העירייה נעשתה על בסיס הסכם גל-מלכה. הא ותו לאו. אין זכר בבקשה להתנהלות כלשהי אחרת של העותר שממנה עולה לכאורה תמונה של פרישה מסיעתו. על כן אין מקום לבחון אם העותר התנהל בדרך המהווה "פרישה מסיעה במשמעות הוראת סעיף 125א(ד) לפקודת העיריות. המעיין בהסכם יגלה בבהירות רבה שהוא צופה פני עתיד, היינו פניו אל הבחירות העתידות להתקיים בקרוב. על כן אין בו אפילו שמץ של "מעשה פרישה". דומה שכל בר-בי-רב יכול היה להבין את מופרכות הטענה שההסכם מהווה "מעשה פרישה". ראש העירייה לא הבין. אין תֵמַה בכך. הטענה היא טענתו והעניין בה הוא עניינו. על כן התקשה להשיב אמרים לעצמו. מוסר כפול אין צורך לדון ביחס שבין העותר ומעשיו לבין כוכבי ונשרי ומעשיהם. אילו דנתי בדבר הייתי קובע שבהעדר פנייה לא יכול היה ראש העירייה לקבל החלטה בעניין כוכבי ואילו ההסכם שערך הוא עצמו עם ציזר אינו מעשה פרישה. הבקשה כ"בקשת מיעוט" נוכח המסקנות שהגעתי אליהן לא ראיתי צורך לבחון את הטענה שסיעת "תנועת התושבים" התאחדה עם סיעת "קדימה". לא נהיר לי שהדין מאפשר "אחוד" כזה. מנגד ברור שההסכם דן ב"איחוד" הסיעות. הסוגיה הזאת צריכה עיון. התוצאה מן הטעמים שפורטו החלטתי לקבל את העתירה ולבטל את החלטת ראש העירייה. פסק הדין פורסם ביום 11.8.13. הנמקה זו היא חלק בלתי נפרד מפסק הדין.