ערעור על החלטת מנהל הגמלאות שלא להעניק למערערת קצבת שארים בגין שירותה של אמא המנוחה במדינה 2. אמה של המערערת עבדה בשירות המדינה ונפטרה ביום 12.9.09. המערערת נכה בשיעור100% ומקבלת קצבת נכות כללית, בסך 2829 ₪ וכן קצבת פוליו בסכום של 3,323 ₪. כמו כן מקבלת המערערת הטבות כלכליות נוספות בהתאם לחוק פיצוי נפגעי פוליו תשס"ז - 2007 - (להלן חוק הפוליו). 3. המערערת ביקשה לקבל קצבת שארים ליתום בהתאם לסעיף 28 לחוק שירות המדינה (חוק שירות המדינה גמלאות) (נוסח משולב) התש"ל - 1970 (להלן חוק הגמלאות). לטענתה בשל נכותה יש לראותה בהתאם לסעיף 1 לחוק הגמלאות כמי שאינו עומד ברשות עצמו. מי שאינו עומד ברשות עצמו הוגדר בס' 1 לחוק הגמלאות כמי שמוכיח שהוא עומד בשני תנאים מצטברים כדלקמן: א. אין לי הכנסה די מחייתו. ב. אין הוא מסוגל לכלכל את עצמו. הואיל ואין חולק כי למערערת נקבעה נכות כללית על ידי המל"ל בשיעור 100 אחוז הרי ששני הצדדים היו בדעה כי היא אינה מסוגלת לכלכל את עצמה. המחלוקת התמקדה אפוא בשאלה האם יש לתובעת הכנסה די מחייתה. כאמור התובעת מקבלת גמלת נכות כללית בסך 2,829 ₪. בנוסף היא מקבלת על פי חוק הפוליו גמלה חודשית בסך 3448 ₪. 4. לטענת המשיב נקבעו נהלים על ידי מנהלת הגמלאות בשאלה מי יוכר כמי שאין לו הכנסה כדי מחייתו. בנהלים נקבע שמי שיש לו הכנסה מעבר לגמלת נכות, שמשתלמת מהמוסד לביטוח לאומי, יש לראות בו כמי שיש לו הכנסה כדי מחייתו. הואיל ולתובעת גמלה חודשית לפי חוק הפוליו בסך 3448 ₪, בנוסף על גמלת הנכות הכללית, הרי שאין לראות בה, כמי שאין לה הכנסה "כדי מחייתה". 5. לטענת המערערת הואיל והנהלים בהם נקבע ההגדרה של מי שאינו עומד ברשות עצמו לא פורסמו כדין, הרי שהם בטלים ואין לפעול לפיהם. יתר על כן נהלים אלה נקבעו על ידי פקידי האוצר ולא על ידי שר האוצר עצמו - שלו נתונה הסמכות על פי חוק הגמלאות, לקבוע תקנות בנות פועל תחיקתי. כיוון שכך הרי שהנהלים בטלים וממילא אין לפעול לפיהם. לנוכח זאת יש לקבוע כי תערך בדיקה ספציפית באשר להכנסות וההוצאות של המערערת, בה יבחן האם בהכנסות שיש לה, מנכות כללית ולפי חוק הפוליו שעולות לסך של 6,277 ₪ יש "כדי מחייתה". עוד טענה המערערת בענין זה כי את הגמלה שהיא מקבלת לפי חוק הפוליו יש לראות כהחזר הוצאות מיוחדות, דוגמת גמלת הניידות, המשתלמת לפי הסכם הניידות. לפיכך אין לראות בכך הכנסה. 6. לטענת המשיב הסכום שנתקבל לפי חוק הפוליו אינו בגדר החזר הוצאות אלא כתחליף שכר. בכל אופן על פי הנהלים שנקבעו, הסכומים שהיא מקבלת לפי חוק הפוליו בנוסף על קצבת הנכות הכללית, גורמים לכך, שהמערערת אינה בגדר מי שאין לו הכנסה, כדי מחייתו ולכן יש לדחות את הערעור על ההחלטה. 7. הדיון נערך בפני כב' הרשם כמאל אבו קאעוד והצדדים טענו בפניו והשלימו טיעונים בסיכומים בכתב והסכימו שפסק הדין ינתן על יסוד הטיעונים והחומר שהוגש .פסק הדין הינו בהתאם להסכמת הצדדים כאמור. הכרעה 8. במהלך הדברים ביקש ב"כ המערערת לקבל את הנהלים . בסופו של דבר אלה צורפו לראשונה לסיכומי המשיבה. כאמור בנהלים שצורפו לסיכומים הרי שהם עודכנו נכון ליום 20.12.12 (להלן הנהלים), דהיינו לאחר ההחלטה. לא צורפו לנו הנהלים שהיו בתוקף בעת מתן ההחלטה - 15.12.11. יתכן שמדובר באותם נהלים בענין שבפנינו אף כי ענין זה לא התחוור די הצורך. 9. בנהלים הוגדר מי יחשב כמי שאין לו הכנסה כדי מחייתו כך: "ב. אין לו הכנסה כדי מחייתו - כאמור לעיל, הכנסה כדי מחייתו משמעה קבלת הכנסה מעבר לתשלומים אלו: 1) קצבת נכות או הבטחת הכנסה מהמוסד לביטוח לאומי. 2) קצבת ניידות או כל קצבה שבמהותה היא החזר הוצאות מיוחדות בשל מצב נכות. 3) הכנסה מעבודה שיקומית עד לסכום של 2,000 ₪ לחודש ובתנאי שהשאיר הציג רפואי או אישור של עובד סוציאלי כי העבודה נדרשת לשם שיקומו. 4) השתתפות של משרד השיכון בשכר דירה". 10. לדידנו נפלו שני פגמים מהותים במקרה זה בנהלים המצדיקים את ביטול ההחלטה. הפגם הראשון בנהלים הינו אי פרסומם של הנהלים. החובה לפרסם נהלים אלה נקבעה בפסיקה על ידי כב' השופט מ. חשין בבג"צ 5537/91 אפרתי נגד אוסטפלד פד"י מ"ו (3) 501. מאז פסק דין זה הוא זכה לתמיכה רחבה ולפסיקה ששבה וחזרה על עקרונותיו וראה בענין זה פרופ' דפנה ברק - ארז משפט מנהלי כרך א' עמ' 235 ואילך. במקרה זה לא מצאנו שהיתה הצדקה לאי פרסום הנהלים. הפגם השני בנהלים נובע מכך שלא שיירו בהם שיקול דעת לרשות המנהלית - מנהל הגמלאות - לבחון האם למערערת, יש הכנסה כדי מחייתה. זהו ענין שצריך שיקבע על פי מבחנים מתאימים אוביקטיבים ו/או סוביקטיבים. אף נהלים, שטוב שנקבעו, חייבים להשאיר שיקול דעת לרשות המנהלית, שמא תגלה זו האחרונה שיש הצדקה לסטות מאותם נהלים ומאותם מדיניות הקבועה בהם וראה דב"ע נו/ 0-510 שמואל משה שמלאשוילי פד"ע ל עמ' עא. במקרה דנן נקבעו נהלים, שאינם מותירים שיקול דעת, המאפשר לרשות המנהלית, בחינת הצרכים הספציפים, של מי שאין לו הכנסה . אכן טוב עשתה הרשות המנהלית שקבעה נהלים כדי שיסדירו את פעולתה באופן שווה ועיקבי. יחד עם זאת קביעת נהלים אסור לה שתהיה כמיטת סדום - שאינה מותירה שיקול דעת, ואפשרות לסטות מהם במקרים מיוחדים וראה ספרה של פרופ' דפנה ברק ארז הנ"ל שם בעמ' 250 ואילך. 11. לנוכח האמור אנו קובעים כי ההחלטה שנסמכת על הנהלים מיום 20.12.12 צריכה להתבטל ועניינה של המערערת, צריך להבחן באופן פרטני, לאור מצבה הרפואי ומכלול הכנסותיה והוצאותיה. עוד נכון לומר כי טוב תעשה הרשות אם תפרסם נהלים אלה כנדרש על פי דין. 12. הטענה לפיה הגמלה לפי חוק הפוליו הינה "החזר הוצאות" אינה מקובלת עלינו. על פי חוק הפוליו יש עניינים שבהם משולמות הוצאות מיוחדות או השתתפות בהן. בכל אופן על פי חוק הפוליו, נקבע מפורשות כי אין לראות בתשלומים על פיו כהכנסה לעניינים מסוימים בלבד. ענין זה אינו מחייב הכרעה בשלב זה, לנוכח התוצאה כאמור ולכן אנו מותירים אותו ללא הכרעה לעת הזו. 13. סוף דבר הערעור מתקבל אפוא . עניינה של המערערת יוחזר לבחינה בה יבחן האם יש לה הכנסות כדי מחייתה, כנדרש על פי סעיף 4 לחוק הגמלאות, במשולב עם סעיף 28 לו. נכון תעשה המשיבה אם תבחן את חוקיות הנהלים לאור הערותינו לעיל. לנוכח האמור המשיבה תשלם למערערת הוצאות ההליך בסך 4000 ₪. ערעורקצבת שארים