הכלל הוא כי התקשרות של עירייה, גם לצורך קליטת עובדים, תהא במכרז פומבי. יחד עם זאת, אין חובה לקיים מכרז פומבי לכל משרה פנויה. הגישה הרווחת בבית הדין לעבודה היא כי יציאה במכרז פנימי בטרם יוצאים במכרז חיצוני אינה נקייה מספקות ויש בכך העדפה של אוכלוסיה מסוימת. אך מנגד עומד אינטרס השירות הציבורי לקדם קודם כל את עובדיו, להציב בפניהם הזדמנות לקידום. מעבידים רבים בעולם, ציבוריים ופרטיים כאחד, שמים לנגד עיניהם למטרה ליידע את עובדיהם שאם הם יהיו ראויים לכך הם יקודמו. לדוגמא סעיף 167(א) לפקודת העיריות המסדיר את אופן מינוי מזכיר עירייה, קובע כי מועצה רשאית, ולפי דרישת הממונה חייבת, למנות לעירייה מזכיר אם לא מונה מנהל כללי, ורופא וטרינר; כן חייבת המועצה למנות מהנדס; מינוי לפי סעיף קטן זה יהיה של אנשים ראויים, בדרך של מכרז פומבי ואפשר למנות אדם ליותר ממשרה אחת מהמשרות האמורות. תקנה 2 לתקנות העיריות מכרזים לקבלת עובדים - קובעת כי אם התפנתה בעירייה משרה בדרגה 7 ומעלה של הדירוג המנהלי שיש עליה הקצבה בתקציב המאושר, או בדרגה 37 ומעלה של דירוג ההנדסאים והטכנאים, או בדרגה כלשהי של הדירוגים המקצועיים האחרים, ולא נתמלאה בדרך אחרת יפורסם עליה מכרז פומבי. ##האם עירייה מחויבת לפרסם מכרז פנימי לפני מכרז פומבי?## האם עירייה מחויבת לפרסם מכרז פנימי לפני מכרז פומבי לאיוש משרה? בשורה התחתונה, לפי הדין לא חלה על עירייה חובה לפרסם מכרז פנימי לקליטת עובדים, וההחלטה אם לעשות כן נתונה לשיקול דעתה, בכפוף להסדרים קיבוציים ולשמירה על טוהר המידות. ##המסגרת הנורמטיבית של מכרזים ברשויות מקומיות## סוגיית איוש המשרות בשלטון המקומי נשענת על הוראות דין מובחנות בין סוגי הרשויות השונות, כפי שנדון במסגרת ##פ"ה 65215-06-19 (אזורי לעבודה חיפה)##. במסגרת זו הובהר כי מכרזים פנימיים מהווים הוראת דין מחייבת במועצות מקומיות ובמועצות אזוריות, מכוח חיקוקים ייעודיים כגון ##צו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה) תשל"ז-1977##. לעומת זאת, בכל הנוגע לעיריות, נקבע כי ב##תקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים) תש"ם-1979## אין הוראת דין המחייבת עירייה לערוך מכרז פנימי לקידום עובדים או לקליטת עובד חדש, אלא מדובר בהחלטה הנתונה לשיקול דעתה המינהלי. לצד זאת, בעיריות רבות מיושמים מכרזים פנימיים כפועל יוצא של הסדרים קיבוציים מתמשכים, פסיקת בתי הדין לעבודה והוראות חוקת העבודה. סטייה מהתנהלות כזו שהייתה נהוגה בעבר עלולה להוות הפרה של מערכת יחסי העבודה הקיבוצית באותה עירייה ולעורר התנגדות משפטית וארגונית. המשמעות היא שעל אף היעדר חובה סטטוטורית מפורשת בחיקוק העירוני, מקור החובה עשוי לצמוח מתוך התחייבות קיבוצית או נוהג מושרש. ##היחס בין מכרז פומבי למכרז פנימי בפקודת העיריות## העיקרון הבסיסי של קבלת עובדים לשירות הציבור מבוסס על שקיפות ושוויון הזדמנויות. כפי שצוין ב##ע"ע 1453-04 (ארצי)##, דרך המלך לקבלת עובד לשירות הציבור היא המכרז הפומבי, עיקרון הנובע בין היתר מ##סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים) תשי"ט-1959## ומהוראות ##תקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים) תש"ם-1979##. משהמועמד עבר את משוכת המכרז הפומבי, הוא נחשב לעובד מן המניין. המכרז הפנימי נתפס כנדבך נוסף, שנועד להעניק יתרון לציבור העובדים הקיים אצל אותו מעסיק, בבחינת "עניי עירך קודמים". התשתית החוקית של סמכות העירייה לערוך מכרז פנימי לובנה ב##בג"ץ 1086/94 (עליון)##. נקבע כי ##פקודת העיריות## ו##תקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים)## אינן עוסקות במכרז פנימי, אלא במכרז פומבי הפתוח לפני כול. עם זאת, ##סעיף 170 לפקודת העיריות## אינו שולל קיום מכרז פנימי, אלא מטיל את חובת המכרז הפומבי לצורך מינוי אדם שעדיין אינו עובד העירייה, לפי ##סעיף 170(ב) לפקודת העיריות## הקובע כי לא יתמנה אדם לעובד עירייה למשרה מסוימת אלא אם הוכרז עליה בפומבי. משמעות הדבר היא שכאשר מדובר באיוש משרה על ידי אדם המשמש כבר כעובד העירייה, אין חובה לקיים מכרז פומבי וניתן להסתפק במכרז פנימי. תפיסה זו מצאה ביטוי גם ב##תקנה 2(א) לתקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים), התש"ם - 1979##, כפי שהובאה ב##פ"ה 64120-10-17 (אזורי לעבודה נצרת)##, הקובעת כי אם התפנתה בעירייה משרה בדרגה 7 ומעלה של הדירוג המינהלי שיש עליה תקציב מאושר, או בדרגה 37 ומעלה של דירוג ההנדסאים והטכנאים, או בדרגה כלשהי של הדירוגים המקצועיים האחרים, "ולא נתמלאה בדרך אחרת" – יפורסם עליה מכרז פומבי. ביטוי זה מלמד כי פקודת העיריות ותקנות המכרזים אינן קובעות חובת מכרז פנימי. במקביל, כפי שהובא מתוך ##עס"ק 1010/04 (ארצי)##, יציאה במכרז פנימי בטרם פנייה למכרז חיצוני מגלמת העדפה של אוכלוסייה מסוימת, אך משרתת את אינטרס השירות הציבורי להציב בפני עובדיו הזדמנות לקידום, מה שמגביר מוטיבציה ומועיל לשני הצדדים. ##הליכי מיון, הנחיות משרד הפנים ואיסור "תפירת מכרזים"## שאלת השימוש במכרז פנימי לאיוש משרות בכירות עלתה בהרחבה בהליכים ##פ"ה 74588-03-25 (אזורי לעבודה נצרת)##. במקרים אלה נדונה חוקיותו של מכרז פנימי לאיוש משרת יועץ משפטי לעירייה, תוך התייחסות ל##הנחיות משרד הפנים מיום 1/5/21 בדבר פרסום מכרזים##. טענות שהועלו הצביעו על כך שברשויות מקומיות נהוג לפרסם מכרז פומבי או מכרז פנימי/פומבי משולב לשם שמירה על שקיפות, שוויון וטוהר המידות. מעבר לעצם בחירת מסלול המכרז, בתי הדין בוחנים בקפדנות האם הליך המכרז הפנימי נערך כדין או שמא נעשה למראית עין בלבד ונתפר למידותיו של מועמד מסוים. במסגרת ההליכים בתיקי פ"ה 74588-03-25 נבחנו טענות לפיהן התמודד מועמד יחיד מקרב עובדי העירייה, וכן שאלות מהותיות בדבר אישור נוסח המכרז על ידי משרד הפנים טרם פרסומו, חובת מעבר מיון במכון מיון בהתאם להנחיות, ועמידה דווקנית בתנאי הסף של התפקיד, כגון ניסיון תעסוקתי ומגבלות הנובעות מאיסור עבודה נוספת במשרה מלאה קודמת. עמדת המדינה בהליכים אלה הדגישה כי כאשר מועמד אינו עומד בתנאי הסף, מתעורר קושי ממשי בעצם פרסום המכרז הפנימי חלף קיומו של מכרז חיצוני. פגמים מנהליים נוספים בהפעלת ועדות מכרזים פנימיים נדונו ב##בג"ץ 3751/03 (עליון)##, שם נפסלה החלטת ועדת מכרזים פנימית של עירייה עקב פגמים בהליך הבחירה והיעדר פרוטוקול תקין. נקבע כי הגם שאין להשוות מכרזים פנימיים לאיוש משרות למכרזים ציבוריים לקניית שירותים או נכסים, חלות על ועדת המכרזים הפנימית חובות מהותיות של רישום פרוטוקול, איסור על מפגשים פסולים של חברי הוועדה עם מועמדים או עם נציגי ועד העובדים לקידום מועמד טרם הדיון, וחובת דיווח על שיחות מעין אלה. ##צעדים מעשיים לבחינת תקינות מכרז לאיוש משרה בעירייה## 1. בדיקת המסגרת המוניציפלית: יש לוודא האם הרשות היא מועצה מקומית/אזורית (שבה חלה חובת מכרז פנימי בדין) או עירייה (שבה ברירת המחדל הסטטוטורית היא מכרז פומבי, אלא אם קיים נוהג או הסכם קיבוצי). 2. בחינת תנאי הסף והליכי המיון: יש להשוות את תנאי המכרז מול הנחיות משרד הפנים, לוודא קבלת אישור משרד הפנים לנוסח המכרז טרם פרסומו, ולוודא דרישת מיון במכון מיון מוסמך. 3. בדיקת טענות בדבר "תפירת מכרז": יש לבחון האם תנאי המכרז הפנימי הותאמו לנתוניו של עובד ספציפי באופן השולל תחרות הוגנת או יוצר מכרז למראית עין. 4. בדיקת תיעוד ופרוטוקול ועדת המכרזים: יש לוודא קיומו של פרוטוקול מלא ותקין בוועדת המכרזים הפנימית, והיעדר קשרים מוקדמים או פניות בלתי-מדווחות בין חברי הוועדה למועמדים או לוועד העובדים. ##שאלות ותשובות## ##ש:## האם עירייה חייבת לפרסם מכרז פנימי לפני שהיא מפרסמת מכרז פומבי? ##ת:## לא. על פי פקודת העיריות ותקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים), אין הוראת דין המחייבת עירייה לערוך מכרז פנימי. ההחלטה נתונה לשיקול דעתה, למעט במקרים שבהם חל הסדר קיבוצי, נוהג מחייב או הוראות חוקת העבודה. ##ש:## מה ההבדל בין עירייה למועצה מקומית בחובת פרסום מכרז פנימי? ##ת:## במועצות מקומיות ובמועצות אזוריות מכרזים פנימיים הם הוראת דין מחייבת מכוח צו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), בעוד שבתקנות העיריות לא קיימת הוראה מקבילה המחייבת מכרז פנימי. ##ש:## האם עירייה רשאית להסתפק במכרז פנימי לאיוש משרה? ##ת:## כן. סעיף 170 לפקודת העיריות אינו שולל מכרז פנימי ומחייב מכרז פומבי רק לקליטת עובד חדש שאינו מקרב עובדי העירייה. כאשר המשרה מאוישת על ידי אדם שהוא כבר עובד העירייה, ניתן להסתפק במכרז פנימי. ##ש:## באילו נסיבות עשוי בית הדין לבטל מכרז פנימי בעירייה? ##ת:## בית הדין עשוי להתערב או לבטל מכרז כאשר עולה חשש שהמכרז נתפר למידותיו של מועמד מסוים, בהיעדר עמידה בתנאי סף מקצועיים, כאשר לא קוימו הנחיות משרד הפנים או כאשר נפלו פגמים מהותיים בהליך הוועדה, כגון היעדר פרוטוקול תקין או פגישות מוקדמות פסולות. מכרזעירייהמכרז פנימי