האם תשלום דמי השתתפות בעבר בגין סלילת רחובות מקנה פטור בהווה ?

הנשיא א' ברק 1. אבן אור פסגת רוממה בע"מ (להלן - החברה) היא חברה קבלנית. היא ביקשה היתר בנייה להקמת בניין מגורים על נכס שרכשה. עיריית תל-אביב-יפו (להלן - העירייה) התנתה את מתן ההיתר בתשלום היטל סלילת רחובות, אגרת הנחת צינורות מים והיטל ביוב. החברה שילמה תחת מחאה. היא הגישה תביעת השבה לבית-המשפט המחוזי. בית-המשפט (השופטת ה' גרסטל) קבע כי דרישת היטל סלילת הרחובות היא כדין, אך יש להפחית מהסכום הנדרש תשלומים שנגבו בעבר במסגרת דמי השתתפות בסלילת הכבישים. על קביעה זו מערערים בפנינו החברה והעירייה גם יחד. בית-המשפט המחוזי הוסיף וקבע כי אגרת הנחת צינורות המים הינה כדין. על כך מערערת החברה לפנינו. לבסוף נקבע, כי הטלת היטל הביוב אינה כדין. על כך מערערת העירייה לפנינו. נדון בכל אחת משלוש הסוגיות שלפנינו בנפרד. היטל סלילת רחובות 2. הנכס שעליו בונה החברה גובל בשני רחובות. בגין סלילתם של רחובות אלה שולמו בעבר על-ידי הבעלים הקודמים דמי השתתפות. אותה עת הנכס לא היה בנוי. עתה נדרשה החברה לשלם היטל (להבדיל מדמי ההשתתפות) סלילת רחובות. לטענתה, מששולמו דמי השתתפות, פטורה היא מתשלום ההיטל. על-כל-פנים (לחלופין) אין לחייבה בהיטל סלילת רחובות בגין מרכיב הקרקע, אשר בגינו שולמו בעבר דמי השתתפות, אלא בגין מרכיב הבניין בלבד. בית-המשפט המחוזי קיבל את עמדת העירייה וקבע כי תשלום דמי השתתפות אינו פוטר מהיטל סלילת רחובות. לעומת זאת נתקבלה טענתה (החלופית) של החברה כי אין לחייבה בהיטל סלילת רחובות בגין מרכיב הקרקע, אלא בגין מרכיב הבניין בלבד. החברה מערערת בפנינו על שנתקבלה עמדתה של העירייה כי תשלום דמי השתתפות אינו פוטר לחלוטין מתשלום היטל סלילת כבישים. העירייה מערערת לפנינו על שנתקבלה עמדתה של החברה כי יש להתחשב בתשלום דמי ההשתתפות באופן שהיטל סלילת הרחובות יחושב על-פי שטח הבניין בלבד. 3. הוראת הדין הרלוונטית מצויה בסעיף 5 לחוק עזר לתל-אביב-יפו (סלילת רחובות), תשל"ו-1975 (להלן - חוק העזר לסלילת רחובות), הקובע: "נכס גובל יחוייב לפי חוק עזר זה בתשלום היטל בעד סלילת כביש אחד בלבד; ההיטל יחושב כדלקמן: (1) לפי שטח הקרקע, כולל הקרקע שעליה עומד הבנין ושטח הבנין; (2) לפי שטח הקרקע, כולל הקרקע שעליה עומד הבנין ונפח הבנין כאשר הבנין משמש שלא לצרכי מגורים וגבהו למעלה מארבעה מטרים". לחוק העזר לסלילת רחובות קדם חוק עזר לתל-אביב-יפו (סלילת רחובות), תשי"ז-1956 שעל-פיו מימון סלילת הרחובות נעשה בדרך של דמי השתתפות. חוק עזר זה בוטל על-ידי חוק עזר לתל-אביב-יפו (סלילת רחובות), תשל"א-1971. חוק עזר זה ביטל את שיטת ההשתתפות וקבע תחתיה היטל סלילת רחובות. חוק עזר זה בוטל בתשל"ו-1975 על-ידי חוק העזר לסלילת רחובות, אשר מכוחו הוטל היטל על החברה. 4. האם תשלום דמי השתתפות בעבר בגין סלילת רחובות פוטר מחיוב בהיטל סלילת רחובות בהווה? שאלה זו זכתה לאחרונה לתשובה בבית-משפט זה בע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חב' מאיר סדי בע"מ [1]. בפרשה זו נדון חוק עזר לראשון לציון (סלילת רחובות), תשמ"ה-1985. חוק עזר זה החליף את השיטה של דמי השתתפות בשיטה של היטל סלילת רחובות. נפסק כי אין בתשלום דמי השתתפות משום פטור מחיוב בהיטל סלילת רחובות. ביסוד גישה זו הונח האופי השונה של שני התשלומים. דמי השתתפות היוו החזר הוצאות בפועל שהוציאה הרשות המקומית בגין סלילת הרחוב הגובל בנכס. לעומת זאת ההיטל החדש משקף את תחזית ההוצאות של העירייה בגין סלילת כלל הרחובות בתחומה, בלא כל קשר לרחוב זה או אחר. הלכה זו חלה גם בענייננו. אף בתחומה של תל-אביב-יפו נהגה שיטת השתתפות בגין הוצאות על נכס ספציפי. היא הוחלפה בהיטל בגין הוצאות על כלל הרחובות. שינוי זה באופי התשלום מצדיק המסקנה כי אין בתשלום דמי השתתפות כדי לפטור מכול וכול מהיטל סלילת הרחובות (ראו גם: ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' רשף [2]; בג"ץ 5145/91 מימון נ' ראש המועצה המקומית אבן יהודה [3], בעמ' 463). 5. האם יש להתחשב בתשלום דמי ההשתתפות בעבר באופן שמהיטל סלילת הרחובות יופחתו דמי ההשתתפות? בעניין זה נטען מטעם החברה כי דמי ההשתתפות שולמו בעבר על-פי שטח המגרש כולו, שלא היה בנוי אותה עת. עתה מתבקש היטל המחושב הן לפי שטח הקרקע והן לפי שטח הבניין. לטענת החברה, יש להפחית מההיטל המבוקש את דמי ההשתתפות ששולמו בגין המגרש באופן שהיא תחויב בהיטל רק בגין שטח הבניין. טענה זו התקבלה על דעת בית-המשפט המחוזי, אשר ביסס את גישתו זו על הוראות סעיף 6(א) לחוק העזר לסלילת רחובות, הקובע: "(א) חויב בעל נכס בעד סלילת כביש על פי חוקי עזר שקדמו לחוק עזר זה ונוספה בניה לנכס, יחויב בעל הנכס בתשלום היטל בהתאם לשטח הבניה או נפחה, כמפורט בהיתר הבניה ובהתאם לסעיף 5, בשיעורים הקבועים בתוספת בעת מתן ההיתר לאותה בניה". לדעתנו, הדין עם בית-המשפט המחוזי. אין כל דבר בהוראת סעיף 6(א) לחוק העזר לסלילת רחובות שלפיו יש לפרש את הדיבור "על פי חוקי עזר שקדמו לחוק עזר זה" כחל רק על חוקי עזר שהטילו היטל, ולא על חוקי עזר שהטילו דמי השתתפות. אכן, אך הוגן הוא כי תשלום בגין סלילת רחובות שנעשה בעבר (על-פי שיטת ההשתתפות) יובא בחשבון בגדר שיטת ההיטלים. אגרת הנחת צינורות מים 6. בנכס שעליו בונה החברה מצוי קו מים. הוא הונח על-ידי העירייה ב-1966. בגין הנחתו לא הוטלה בעבר, וממילא לא שולמה, כל אגרה. אגרה בשל הנחת צינורות מים הוטלה בחוק עזר לתל-אביב-יפו (אספקת מים), תשל"ד-1974 (להלן - חוק העזר לאספקת מים), וזו לשון ההוראה (סעיף 3): "(א) בעל נכס - פרט לנכס שבו קיימת כבר רשת פרטית מחוברת למפעל מים - ישלם לעיריה אגרת הנחת צינורות בשיעור שנקבע בתוספת הראשונה. (ב) אגרת הנחת צינורות תשולם עם הגשת הבקשה לפי סעיף 2(ב); לא שילם בעל נכס את האגרה במועד כאמור והנכס חובר למפעל מים ללא היתר, תשולם האגרה בעת שיוודע לעיריה דבר החיבור או בעת מתן תעודה לפי סעיף 324 לפקודת העיריות להעברת הנכס בלשכת רישום המקרקעין, הכל לפי המועד המוקדם יותר". תחילתו של חוק עזר זה בט' בניסן תשל"ד (1 באפריל 1974). נקבע בו (סעיף 23) כי על "כל פעולה וכל הליך משפטי שהוחל בהם" לפי חוק העזר שקדם לו, יחול חוק העזר הקודם. כן נקבע בו כי מועד תשלום האגרה הוא עם הגשת הבקשה לחבר את קו המים הקיים ("רשת פרטית") למפעל המים. השאלה הניצבת בפנינו הינה אם חוק העזר לאספקת מים - המטיל אגרה בשל הנחת צינורות מים - יחול על אגרה בגין צינורות מים שהונחו לפני תחילתו של חוק העזר, אף שהבקשה לחיבורם למפעל המים הוגשה לאחר תחילתו של חוק העזר. 7. טענת החברה לפנינו הינה, כי אגרת הנחת צינורות המים הנדרשת ממנה הינה בגין הנחת הצינורות על מגרשה שהחלה והסתיימה בטרם חוקק חוק העזר לאספקת מים. מכיוון שכך אין חוק העזר (האמור) חל על הנחת צינורות שהחלה והסתיימה לפני חקיקתו. מסקנה שונה הייתה מובילה להחלה רטרוספקטיבית של חוק העזר לאספקת מים. החלה כזו אינה מתבקשת על-פי פירושו של חוק העזר לאספקת מים. לדעתנו, דין הטענות להידחות. כמו העירייה גם אנו סבורים כי "אירוע המס" מתרחש עם הגשת הבקשה לחיבור הרשת הפרטית למפעל המים, ולא עם עצם הנחתם של צינורות המים. אכן, הנחת צינורות המים היא פעולת תשתית אשר העירייה עושה כחלק מחובתה לקיים מערכת הולכת מים בעיר. הנחת הצינורות, כשלעצמה, אין בה כדי להביא להטלת היטל כלשהו בגין הנחתם. כל עוד אין חיבור של צינורות אלה למפעל המים, משוחרר הבעלים מחובת תשלום ההיטל. חובת תשלום האגרה משתכללת - "אירוע המס" מתרחש - רק עם הגשת הבקשה לחיבור הרשת הפרטית למפעל המים. נמצא, כי חובת התשלום קמה לאחר חקיקתו של חוק העזר לאספקת מים, ואין בהטלת האגרה בגין רשת מים שהונחה בעבר משום הטלת היטל רטרוספקטיבי (ראו ע"א (חי') 24/91 הלברכט נ' עקנין [9]). אכן, לפנינו מקרה נפוץ למדי, שבו חלק מהנתונים העובדתיים המגבשים אחריות (או מעמד) מתרחשים לפני חקיקתו של חיקוק, וחלק מהנתונים העובדתיים המגבשים אחריות (או מעמד) מתרחשים לאחר חקיקתו של החוק ומשכללים את האחריות (או המעמד). במצב דברים זה אין לומר כי שכלול האחריות (או המעמד) פועל באופן רטרוספקטיבי. עניין לנו בפעולה אקטיבית של החוק (ראה א' ברק פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות החקיקה [10], בעמ' 631). היטל ביוב 8. חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962 (להלן - חוק הביוב) מסמיך רשות מקומית להתקין מערכת ביוב בתחומה או לקנותה (סעיפים 2 ו-9). סעיף 16 לחוק הביוב קובע: "החליטה רשות מקומית להתקין ביוב או לקנותו, תמסור לבעלי כל נכס שהביוב ישמש אותו, הודעה על כל שלב העומד להתקנה או לקניה...". חוק הביוב ממשיך וקובע (סעיף 17) כי מי שקיבל הודעה כדין, חייב בתשלום היטל ביוב. קו ביוב המשמש את הנכס הונח (בשנת 1979), והחברה נתבקשה לשלם היטל ביוב. תחילה טענה החברה כי לא הוכח שהרשות המקומית החליטה להתקין את הביוב, ולא הוכח כי נמסרה לה הודעה על כל שלב העומד להתקנה. לימים זנחה את הטענה כי לא נמסרה לה הודעה, אך עמדה על טענתה כי אין היא חייבת בהיטל, שכן לא הוכח כי הרשות המקומית החליטה להתקין ביוב או לקנותו (כנדרש בסעיף 16 רישה לחוק הביוב). אכן, חרף חיפושים לא נמצאה החלטת העירייה. מכיוון שכך - ובהיעדר הוכחה על החלטת הרשות המקומית - נפסק על-ידי בית-המשפט המחוזי כי המערערת אינה חייבת בתשלום היטל הביוב. 9. לדעתי, לא היה מקום לקבוע כי היטל הביוב הוטל שלא כדין. אמת, החלטת הרשות המקומית לא נמצאה. אין בכך כדי לפגוע בחוקיות ההיטל, שכן לרשותה של הרשות המקומית עומדת חזקה התקינות (או החוקיות). על-פי חזקה זו, נקודת המוצא הינה כי המינהל פעל באופן חוקי ותקין ‎OMNIA PRAESUMUNTUR RITE ET SOLEMNITER ESSE ACTA. ניתן כמובן לסתור החזקה. הנטל מוטל על המבקש לעשות כן. חזקה זו נתקבלה בפסיקה הישראלית (ראו, למשל: רע"פ 1088/86 מחמוד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הגליל המזרחי [4]; בג"ץ 7351/95 נבואני נ' השר לענייני דתות [5], בעמ' 128; בג"ץ 4146/95 עיזבון המנוחה לילי דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות [6], בעמ' 793); חזקה זו חלה בכל תחומי המשפט הציבורי (ראו ‎F. BENNION AT P. 888 STATUTORY INTERPRETATION ,[11]). היא חלה ממילא גם לעניין פעולותיהן של רשויות מקומיות (ראו: בג"ץ 25/82 רוסיניק נ' עיריית רעננה [7], בעמ' 772; ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' ברעלי [8], בעמ' 472). עוצמתה של החזקה משתנה על-פי הנסיבות. בדרך-כלל, ככל שעבר זמן רב יותר מהפעולה המינהלית, גובר כוחה של חזקת התקינות. בצדק ציין השופט זמיר, כי: "החזקה היא שההחלטה ניתנה כדין. לפיכך מי שטוען כי ההחלטה ניתנה שלא כדין עליו הראיה. זאת ועוד: חזקת החוקיות עשויה להוסיף משקל עם הזמן. לאחר שנים רבות יהיה לה משקל רב. אכן, עדיין היא רק חזקה, ולכן עדיין היא ניתנת לסתירה, אך ככל שחולף הזמן יקשה יותר ויותר לסתור אותה" (בג"צ 4146/95 הנ"ל [6], בעמ' 793). 10. במקרה שלפנינו, קו הביוב הונח ב-1979 או ב-1983. מאז הונח קו הביוב ועד להטלת ההיטל עברו למעלה מעשר שנים. בנסיבות אלה - ועל יסוד ההנחה שההודעה על שלבי ההתקנה נמסרה לחברה - מתחזקת ההנחה כי הרשות המקומית אכן החליטה על התקנת הביוב. באי-מציאת ההחלטה בארכיוניה של הרשות המקומית יש כדי להצביע על חוסר סדר בארכיוניה, אך אין בכוחה לסתור את חזקת התקינות. התוצאה היא כי אנו דוחים את ערעור החברה ואת ערעור העירייה בעניין היטל סלילת הרחובות. אנו דוחים את ערעור החברה בעניין אגרת הנחת צינורות מים. אנו מקבלים את ערעור העירייה בעניין היטל הביוב. החברה תישא בהוצאות העירייה בסכום כולל של 10,000 ש"ח. השופט מ' חשין אני מסכים. השופטת ד' דורנר אני מסכימה. הוחלט כאמור בפסק-דינו של כבוד הנשיא ברק. אגרות והיטלי פיתוחשאלות משפטיותהיטל סלילת רחובות