השופט ת' אור: 1. העותרת, חברה פרטית הרשומה בישראל, עוסקת בבנייה. על-פי חוזים שחתמה עליהם, התחייבה לבנות על חלה 27 בגוש 7183, אשר בשכונת קריית בן-גוריון שבחולון (להלן - החלקה), מבנה למגורים ובו שלושים וארבע דירות. העותרת פנתה לרשויות הרישוי בחולון בבקשה למתן היתר לבניית המבנה על החלקה. ועדת משנה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בחולון דנה בבקשתה, ובישיבתה מיום 29.8.94 החליטה לאשר את הבקשה, בתנאי שההיתר יוצא לאחר מילוי מספר דרישות. העותרת מילאה את כל הדרישות אשר קיומן נקבע בהחלטה הנ"ל של ועדת המשנה, פרט לדרישה אחת, והיא תשלום אגרות הבנייה ותשלומי פיתוח בגין היתר הבנייה, תשלומים אשר חלים עליה על-פי הדין (להלן - תשלומי ההיתר). דרישה זו לא נתמלאה מנימוקים שאינם תלויים בעותרת. לאחר שבחודש דצמבר 1994 נעשה לה חשבון תשלומי ההיתר ונציג מטעמה פנה לגזברות עיריית חולון על-מנת לשלמם, סירבו בגזברות לקבל את תשלומי ההיתר. הסירוב נבע מהוראתו של המשיב הראשון, ראש עיריית חולון. על-פי הוראתו, נמנעה הגזברות מלקבל את תשלומי ההיתר אלא אם תיענה העותרת לדרישת עיריית חולון לשלם תשלום נוסף, אשר כונה "אגרת מבני ציבור". ניסיונות שעשתה העותרת להעביר את רוע הגזירה, לא עלו יפה. במסגרת פניותיה של העותרת לעירייה, הוצע לה על-ידי היועצת משפטית של העירייה לשלם סכום של 3,000 דולר כהשתתפות ב"אגרת מבני ציבור" - סכום הנמוך מהדרישה הראשונה בעבור אגרה זו - אך העותרת סירבה לכך. טענתה היא, שדרישת התשלום של "אגרת מבני ציבור" אינה חוקית, ועל-כן אין היא מוכנה להיעתר לה, יהיה גובה התשלום אשר יהיה. אכן, המחלוקת בין הצדדים בעתירה שלפנינו היא בשאלה אם מוצדקת דרישתה של עיריית חולון מהעותרת, דרישה שהוצגה כתנאי לקבלת היתר הבנייה, שבנוסף לתשלומי ההיתר תשלם העותרת גם "אגרת מבני ציבור". 2. וזאת לדעת, "אגרת מבני ציבור" אינה אגרה שחובת תשלומה נקבעה בדין כלשהו. ביום 19.12.94 החליטה אמנם מועצת עיריית חולון על חקיקת חוק עזר לחולון (היטל הקמת מבני ציבור), תשנ"ה-1994, וחוק עזר לחולון (היטל גנים ציבוריים), תשנ"ה-1994, אך אין חולק ששני חוקי עזר אלה לא אושרו על-ידי שר הפנים ואינם מהווים דין מחייב. אם כן, על מה סומכת עיריית חולון את דרישתה שהעותרת תשלם "אגרת מבני ציבור"? הסבר נרחב לכך מוצאים אנו בתשובה שהוגשה מטעם המשיבים. על-פי הסבר זה, היקף התקבולים מהיטל השבחה המתקבל בעיריית חולון אין בו לכסות את העלות של הקמת מבני ציבור וגנים ציבוריים. על-כן, נדרש לעיריה מקור כספי לכיסוי הוצאות הקמתם של אלה, אשר מהווים חלק מתכנית בניין עיר החלה בקריית בן-גוריון. בעוד שלגבי עבודות התשתית, כמו סלילת כבישים ומדרכות והקמת מערכת ביוב, קיימים חוקי עזר המאפשרים לעירייה לגבות את עלותן, ובמקרה שאין בהיטלים על-פי חוקי עזר הקיימים לכסותם, עומדת לעירייה האפשרות של הגדלת שיעור ההיטל על פיהם - לא כן לגבי הקמת מבני ציבור וגנים ציבוריים. לגבי האחרונים אין דין הקובע לא את חובת תשלומם על-ידי בעלי המקרקעין שבתחום התכנית ולא את שיעור התשלום שיחול עליהם ודרך חישובו. בשל היעדר מקור כספי כזה, הנהיגה עיריית חולון הסדר, אשר הוחל גם בתחום התכנית שבה נכללת החלקה. ההסדר היה שנמנע מתן היתר בנייה לבעלי מקרקעין וליזמים, אלא אם ניתנה על-ידיהם התחייבות להשתתפות בהוצאות הקמתם של מבני ציבור וגנים ציבוריים בשטח התכנית. לטענת העירייה, היא מוסמכת להימנע ממתן ההיתר כל עוד לא הובטח כיסוי העלות כאמור, והיא נהגה במשך תקופה ארוכה, מאז שנות השבעים, ליתן היתרי בנייה רק למבקשי היתרים אשר הגיעו עמה להסכם בדבר גובה תשלום השתתפות בעלות כאמור. אותם קבלנים שרצו להימנע מעיכוב הבנייה על-ידיהם, הגיעו עם העירייה הסכם, ולפיו ישלמו סכומי כסף בנוסף לתשלומי ההיתר והיטל ההשבחה שחל עליהם, סכומים שיהיה בהם, בהצטברם, להבטיח את כיסוי ההפרש בין עלות עבודות הפיתוח כולן (כולל הקמת מבני ציבור) לבין תשלומי החובה שישולמו על-פי הקבוע בדין. הפרש זה, שבו נדרשו המבקשים היתרי הבנייה להשתתף, כונה כעבור זמן "אגרת מבני ציבור". וכפי שמסבירים המשיבים בכתב התשובה: "ראשון ההסדרים הושג עם הקבלנים הגדולים והמבוססים אברהם רובינשטיין וברוך חבס (נציגי רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ, נחלת חולון בע"מ ותל חולון בע"מ), אשר הבינו את האינטרס הציבורי של העיריה בפיתוח השכונות ובהקמת מוסדות הציבור והיו ערים לכך כי התעקשות פורמליסטית רק תאלץ את העיריה להעביר חוקי עזר ותיקונים לתוכניות בנין העיר שיובילו לתוצאות זהות להם מגיעים הצדדים עתה באופן הסכמי ומתוך רצון טוב, אך במחיר של עיכוב הבניה למספר שנים. יחד עם זאת, אותם הקבלנים לא היו מוכנים כי רק הם יעמידו כספים לצרכים האמורים ואילו קבלנים ובעלי זכויות אחרים שיבואו אחריהם יהנו מפירות הכספים האמורים ולא יתרמו את חלקם היחסי לפיתוח התשתיות ולהקמת מוסדות הציבור. לפיכך, דרשו מהעיריה כי תתחייב, והעיריה אכן התחייבה, שתפעל לגביית סכומים דומים משאר בעלי הזכויות והקבלנים, בין בדרך הסכמית ובין בדרך חוקית אחרת ואף נקבעה סנקציה כלפי העיריה אם לא תעשה כן, לפיה תדרש להשיב לאותם קבלנים שהיו צד להסדר הכספים ששילמו מתוך רצון טוב". ההסדר האמור יושם כלפי מרבית הקבלנים ובעלי הזכויות במקרקעין בקריית בן-גוריון. העירייה ראתה בכך הסדר תקין, אשר ניתן לסמוך עליו, בלי צורך לעגן בחקיקה ראשית או בחקיקת משנה את חובת תשלום "אגרת מבני ציבור". 3. לאמור לעיל יש להעיר כבר בשלב זה את אלה: א) ההסדר עם נציגי רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נחלת חולון בע"מ ותל חולון בע"מ (להלן - רובינשטיין) כלל סעיף מפורש, ועל פיו אין רובינשטיין חייב, חוקית, לשאת בתשלומים הנזכרים בהסכם, ואלה נעשים מרצונו הטוב. ב) הוסכם בהסכם עם רובינשטיין, שחיוב בעלי מקרקעין אחרים בתשלום יחסי דומה לזה אשר לו התחייב רובינשטיין לא יחול "על מקרים של פשרות 'אד הוק' שהעיריה תעשה עם בעלים זה או אחר של שטחים בתחום תכנית ת/266א' (תכנית החלה גם על החלקה - ת' א') או מסיבת אי אפשרות גביה כדין". ובמילים אחרות, התחייבות העירייה כלפי רובינשטיין סויגה בכך שהוקנתה לעיריה סמכות להגיע להסדרי פשרה עם בעלי מקרקעין אשר בתחום התכנית, שעל פיהם ישלמו אלה אגרת מבני ציבור בשיעור קטן יחסית; וכן בכך שאם על-פי הדין לא תהיה אפשרות לגבות את אגרת מבני ציבור מבעלי קרקעות אחרים, לא יהיה בכך הפרה מצד העירייה של ההסכם עם רובינשטיין. ג) על-פי העובדות שלפנינו, נהגה העירייה לדרוש ממבקשי היתרי בנייה שיקים דחויים לכיסוי אגרת מבני ציבור האמורה, על-פי הסכם שאליו הגיעה עם כל אחד מהם. העירייה לא נקטה מצדה פעולות נמרצות ואפקטיביות לגביית השיקים, ובפועל לא הקפידה על גבייתם. לפחות במקרה אחד אף ויתרה העירייה על תשלום השיקים במסגרת תביעה שהגישה נגד פלוני, אשר במהלך הדיון בה הסכימה, בסופו של דבר, לדחיית תביעתה. רבים ממקבלי ההיתרים קבלו כנגד חוקיות תשלום אגרת מבני ציבור, וחלקם שילמו את השיקים תחת מחאה. כך נהגה בעבר גם העותרת, אשר לא שילמה שיקים דחויים שניתנו על-ידיה. 4. מצב הדברים כמתואר לעיל, שעל פיו חלק גדול של השיקים לא שולם, לא הניח את דעת המשיבים. לפיכך חוקקה מועצת העיר את שני חוקי העזר שנזכרו לעיל. אך אלה, כאמור, לא אושרו על-ידי שר הפנים. כן החליטו להקפיד על החלתם של הסדרי העבר, דהיינו לא ליתן היתרי בנייה בטרם ישלמו בעלי ההיתר את חלקם היחסי באגרת מבני ציבור. טענתם לפנינו היא שעמדתם זו הינה חוקית, וכי הם רשאים להתנות את מתן ההיתר, כפי שהתנו את הדבר בעניינה של העותרת, בתשלום אגרת מבני ציבור. 5. את עמדתם מבססים המשיבים על האמור בסעיף 69(12) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, הקובע: "כל עוד אין הוראות מתאימות בתכנית מיתאר, מותר לקבוע בתכנית מפורטת הוראות לכל ענין שיכול להיות נושא לתכנית מיתאר מקומית לפי סעיף 63, וכן מותר לקבוע בה הוראות בענינים אלה: ... (12) הוצאות התכנית לרבות הוצאות עריכתה וביצועה". לטענת המשיבים, על-פי סעיף זה ניתן לקבוע בתכנית מיתאר מה הן הוצאות התכנית והוצאות ביצועה, לרבות הוצאות הקמת מבני ציבור הנזכרת בה, ועל מי אלה יחולו. אמנם, בתכנית המתאר החלה על החלקה לא נקבעו שיעור ההוצאות של התכנית ועל מי חלה החובה לשאת בהן. אך לטענתה, יושמו הוראות סעיף 69(12) על דרך "יישום שלילי", כשהוכנסה בתכנית המיתאר הוראה בזו הלשון: "חלק ד' - הוראות התכנון 1. לא יינתן על ידי הוועדה המקומית היתר בנייה לבנייה בתחום כל אחד ממתחמי התכנון המפורטים להלן אלא בתנאים הבאים: - א. ... ב. בוצעה עבודת התשתית ההנדסית היסודית של המיתחם. ג. בוצעה בשטח המיועד לאיכלוס של 175 יחידות דיור לפחות עבודת התשתית הדרושה לשם הכנת השטח לאיכלוס כולל: סלילת כבישים וחניונים, הנחת קוי מים, ביוב, תעול, חשמל, מבני ציבור, המיועדים לשמש אותה אוכלוסיה וכיוצא בזה....". אין חולק שקריית בן-גוריון, שבה נכללת החלקה, הינה בשטח שבו מספר הדירות עולה בהרבה על 175 יחידות דיור. עמדת המשיבים היא, שגם יתר תנאי סעיף 1(ג) הנ"ל מתקיימים. הם ממשיכים וטוענים, שהואיל ולא כל מבני הציבור על-פי התכנית נבנו, רשאית העירייה להתנות את מתן ההיתר לעותרת בכך שהיא תשלם את חלקה היחסי בהוצאות הקמת מבני הציבור, תשלום אשר יהיה בו להבטיח את הקמתם של אלה. לדעתי, לעמדת המשיבים בעניין זה אין יסוד בדין, ולהלן אפרט את נימוקיי לכך. 6. א. רשות ציבורית - כמו העירייה בענייננו - היא גוף אשר הוקם על-ידי החוק ואשר מחויב לפעול רק על-פי האמור בחוק מולידו, דהיינו במסגרת הסמכויות והכוחות המוענקים לו בחוק. עיקרון זה, הנגזר מעקרון שלטון החוק, מוכר כעקרון "חוקיות המינהל", ועליו אומר פרופ' ב' ברכה, בספרו משפט מינהלי (שוקן, כרך א, תשמ"ז) 35: "עקרון חוקיות המינהל הוא האל"ף-בי"ת של המשפט המינהלי. רשות מינהלית נהנית אך מאותן סמכויות שהוענקה לה מכוח הדין. ללא הוראת הסמכה בת-תוקף אין בכוחה של הרשות לפעול. הדין הוא אביה מולידה של זו, ואין לה אלא מה שהראשון קצב לה. התיימרה הרשות לחרוג מהתחום המוקצב, יוצאת היא מתחום הכרתו של הדין, ומבחינתו מעשיה כמותם ולא היו. והרי לך, בקליפת אגוז, עיקרו של המשפט המינהלי". בענייננו, התנתה העירייה את מתן היתר הבנייה בתשלום דמי השתתפות או היטל לצורך בניית מבני ציבור. אם בדרישתה תשלום או היטל אלה חרגה מהסמכויות המוקנות לה בדין, דרישתה לתשלומם הינה בלתי חוקית בעליל. ב) מעקרון שלטון החוק נגזר גם שאין רשות ציבורית רשאית לגבות מס או היטל ללא הסמכה בחוק. בבג"צ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת [1] התעוררה השאלה אם יש לקבל טענת שיהוי כנגד עותרים אשר טענו כנגד ארנונה כללית שנתבעה על-ידי רשות מקומית שלא כדין. אומר על כך בית המשפט, בעמ' 695: "האינטרס של שלטון החוק הינו, שגוף שלטוני לא יגבה מס ללא הסמכה בחוק. .... חוקיות המיסוי הינה בסיס כל משטר תקין, ואין זה ראוי לאפשר לרשות שלטונית לגבות מס ללא הרשאה בחוק אך בשל טענת שיהוי. אין לנו כאן ענין בפעולה שלטונית מוגבלת, שעניינה העותר בלבד (כגון, עניין של מכרז) אלא בפעולה שלטונית המשפיעה על הציבור והעומדת בסתירה להוראות החוק, בלא כל צורך בבחינה ובבדיקה שהזמן עשוי היה לפגוע ביעילותן". ג) לעניין הטלת מסים והיטלי חובה אחרים חלה הוראת חוק מיוחדת בסעיף 1(א) לחוק-יסוד: משק המדינה, ועל פיה: "מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות". הוראה זו חלה, על-פי לשונה, גם על תשלומי חובה ואגרות המוטלים על-ידי רשות מקומית או על-ידי ועדה לתכנון ולבניין עיר (ראה ד"ר א' נמדר, דיני מסים [מסי הכנסה] - מס הכנסה, מס חברות ומס רווחי הון (חושן למשפט, כרך א, תשנ"ג) 25-26). על-פי הוראה זו מסים, אגרות ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעורם לא ישונה, אלא בחוק או על-פי הסמכה בחוק. 7. את סמכויותיה לעניין הטלת אגרות, היטלים ותשלומי חובה אחרים יונקת העירייה מפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - הפקודה). סמכויות העירייה להטיל תשלומי חובה מקורן בסעיפים 250, 251 לפקודה הקובעים: "250. מועצה רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או וסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם, או כדי לדרוש מבעל נכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה הנחוצה למטרה האמורה. 251. בחוקי עזר רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר - (1) תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות על ידי כל אדם, זולת העיריה גופה, בקשר לדברים האמורים בסעיף 250; (2) מתן רשיון או היתר בקשר לאותם דברים ותשלום אגרות בעד הרשיון או ההיתר; ......". אין מחלוקת, שבמסגרת סמכויות העירייה מוקנית לה סמכות להקים מפעלים ומוסדות לתועלת הציבור (סעיף 249(2) ו-(3) לפקודה). לפיכך, מוסמכת העירייה להתקין חוק עזר כדי לאפשר לה את הקמתם של אלה (סעיף 250 לפקודה); בחוק עזר כזה היא רשאית לקבוע אגרות, היטלים או דמי השתתפות (כאמור בסעיף 251(1) ו-(2) לפקודה). העירייה מוסמכת, על-כן, לקבוע בחוק עזר דמי השתתפות או היטל להבטחת הקמת מבני ציבור. אך כפי שראינו, אין במקרה דנן חוק עזר שעל פיו רשאית העירייה לגבות דמי השתתפות או היטל כאלה. באין חוק עזר כזה ובאין כל הוראה חוקית אחרת המקנה לעירייה היתרים לגבות דמי השתתפות או היטל לצורך הקמת מבני ציבור, מנין הסמכות לעירייה לחייב את המערערת לשלם השתתפות באגרת מבני ציבור? 8. בע"א 65/76 חברת הגבעה האדומה 5000 נ' עירית ראשון לציון [2] התעוררה השאלה אם רשאית עירייה לגבות דמי השתתפות בסלילת כביש אשר טרם נסלל. מאחר שעל-פי הפירוש שם של סעיף 250 לפקודה ניתן היה לגבות את אלה רק לאחר סלילת הכביש, קבע בית המשפט שהעירייה אינה מוסמכת לדרוש דמי השתתפות לגבי כביש שטרם נסלל. אומר על כך בית המשפט, בעמ' 822: "נראה לי שאין העיריה מוסמכת לחייב אדם להפקיד פקדון בקופתה, כל עוד לא הוסמכה לכך בחוק בלשון מפורשת. והרי הדברים קל וחומר: אם אין העיריה רשאית ללוות מאדם סכום כסף אשר הלה מוכן ומזומן להלוותו לה, כל עוד לא נתקיימו התנאים שהתנה המחוקק בסעיף 201 לפקודה, מכל-שכן אין היא רשאית לחייב אדם להלוות לה כסף בעל כרחו, ויהא הכסף דרוש לה ככל שיהא למימון ביצוע עבודותיה". וכן: "חוק-עזר המסמיך עיריה לגבות דמי-השתתפות בהוצאות שלא הוצאו ועבור עבודות שטרם בוצעו, רק באשר קיימת החלטה שנתקבלה אי-פעם לבצע עבודות אלה, פסול הוא - לא רק משום שאין לו סמוכין בחוק והוא לוקה בחוסר סמכות, אלא גם משום שיש בו אבק גזל והוא לוקה בחוסר סבירות" (שם, בעמ' 823). בענייננו, לא בחריגה מן האמור בחוק המסמיך עסקינן, אלא במצב שאין כל הוראת דין - לא בחוק ולא בחוק עזר - שעל פיה מוסמכת העירייה לגבות את אגרת מבני ציבור. הצד השווה בין פרשתנו לבין העניין שנדון בע"א 65/76 [2] הנ"ל הוא שבאין חוק עזר תקף שיסמיך את העירייה לכך, אין היא רשאית לגבות כספים מהציבור, אך בשל קיומו של צורך ציבורי במימון עבודות בנייה שהעירייה מתכוונת לבצע. 9. בא-כוח המשיבים מבקש, כאמור, להסתמך על ההוראה אשר בתכנית החלה על החלקה, אשר צוטטה לעיל. הקטע בהוראות התכנית, שעליו מסתמכים המשיבים, אשר מפאת חשיבותו נצטטו בשנית, קובע: "לא יינתן על ידי הועדה המקומית היתר בניה בתחום כל אחד ממתחמי התכנון המפורטים להלן אלא בתנאים הבאים:... (4) בוצעה בשטח המיועד לאיכלוס של 175 יחידות דיור לפחות עבודת התשתית הדרושה לשם הכנת השטח לאיכלוס כולל: סלילת כבישים וחניונים, הנחת קווי מים, ביוב, תעול, חשמל, מבני ציבור המיועדים לשמש אותה אוכלוסיה וכיוצא בזה". מקטע זה מבקשים המשיבים להסיק שמסורה לעירייה הסמכות לסרב לתת היתר בנייה למי שמסרב לדרישת העירייה לשאת בחלק מהוצאות בניית מבני ציבור. בטענה זו אין ממש. ראשית, הנוסח המצוטט לעיל אינו תולה את מתן ההיתר בתשלום כלשהו. הוא אינו דן כלל בהטלת חיובים כספיים כתנאי למתן ההיתר. כל מה שנאמר בו הוא שבמצב דברים מסוים, דהיינו אם לא בוצעו עבודות מסוימות, אין ליתן היתר בנייה. אין לדלות מנוסח זה הסמכה או מנוף לגביית כספים. שנית, בפועל, ניתנו היתרי בנייה רבים לבנייה בשטח התכנית, דהיינו בשכונת קריית בן-גוריון. נבנו בשכונה אלפי דירות, כך שהשכונה ברובה כבר בנויה ומאוכלסת. אין להסיק מכך אלא שהמשיבים לא סברו שיש עילה שלא ליתן היתר בנייה בשל אי-ביצוע עבודות התשתית, כולל הקמת מבני ציבור בשטח התכנית. לפיכך, אין כל עילה למנוע מתן היתר מהעותרת מנימוקים הקשורים בהוראות התכנית. מסתבר אפוא, שרק אי-תשלום מצד העותרת של מה שאין היא חייבת לשלמו על-פי הדין, גרם לכך שלא ניתן לה ההיתר כמבוקש על-ידיה, ולכך אין הצדקה. עמדה זו של העירייה הינה פסולה, ואין להשלים עמה. 10. ראוי להוסיף, שלא רק הדרישה הבלתי חוקית לתשלום אגרת מבני ציבור ראויה לביקורת. ראויים לביקורת גם דרך הקביעה של שיעור אגרת מבני ציבור ודרך המיקוח שנקטה העירייה עם מבקשי היתרי הבנייה השונים. עולה בעליל מהראיות שלפנינו, שכל השיטה, שעל פיה דרשה וגבתה העירייה כספים כאגרת מבני ציבור ממבקשי היתרי בנייה, אינה מתישבת עם סדרי מינהל תקין. מסתבר, ששיעור התשלום שהוטל על כל מבקש היתר בנייה היה תוצאה של מיקוח בינו לבין העירייה, כשהעירייה שומרת לעצמה את הסמכות לקבוע כמה ישלם כל מבקש היתר. הסכום שנדרש לשלם כל מבקש היתר בנייה כאגרת מבני ציבור לא נקבע בהסתמך על קריטריונים קבועים. גם לא היו קריטריונים קבועים כאלה, שבהם יכול היה לעיין הציבור, על-מנת לדעת איך נקבעת אגרת מבני ציבור, ומה האגרה שתידרש מכל מבקש היתר. לא יעלה על הדעת שכך תפעל רשות ציבורית. אכן, התמונה המצטיירת עגומה היא. לא רק שהרשות תבעה וקיבלה כספים ללא כל הסמכה בדין. היא עשתה כן אף מבלי לקבוע קריטריונים גלויים ומבוררים, ובלי שהקפידה על עקרון השוויון בין מבקשי ההיתר השונים. לסיכום נקודה זו, אין צורך להרבות מילים על הפסול בשיטה שעל פיה נגבים כספים על-ידי רשות ציבורית ללא אמות מידה לקביעת שיעור הדרישה הכספית, כשקביעת סכום הדרישה היא תוצאה של החלטת פקיד הרשות, אשר בידו להחליט על גובה הסכום לאחר מיקוח עם האזרח שנמנע ממנו היתר בנייה שהוא זכאי לו. והעיקר לענייננו הוא, שגם אם נדרש לרשות מקור מימון לבניית מבני ציבור, והיא נקלעה למצוקה בשל היעדר מקור כזה, אין כל צידוק חוקי לדרך שהעירייה בחרה ללכת בה: דרישת תשלום אשר היא לא הוסמכה בדין לגבותו וגבייתו, והתניית מתן היתר בנייה בתשלום כזה. 11. על סמך כל האמור לעיל, ובלי לדון בטענות נוספות שהיו לעותרת כנגד חיובה בתשלום אגרת מבני ציבור כתנאי לקבלת ההיתר, דין העתירה להתקבל. לפיכך, אנו עושים את הצו-על-תנאי שהוצא בתיק זה להחלטי, במובן זה שעל המשיבים ליתן לעותרת היתר בנייה כמבוקש על-ידיה, בכפוף לתשלום על-ידיה של התשלומים הנדרשים כחוק, בלי שאלה יכללו "אגרת מבני ציבור". הואיל והעותרת מוכנה הייתה לשלם את התשלומים החלים עליה כחוק באמצע חודש דצמבר 1994, ומנימוקים שאינם תלויים בה אלה לא שולמו על-ידיה, חישוב התשלומים המגיעים ממנה ייעשה על-פי גובה התשלומים שהיה בתוקף באמצע חודש דצמבר 1994 בצירוף הפרשי הצמדה וריבית על תשלומים אלה. בא-כוח המשיבים הסכים שכך ייקבע אם תתקבל העתירה. כדי למנוע ספק, מובהר בזה שכל שינוי בתעריף היטלים או תשלומי חובה אחרים אשר נכנס לתוקף לאחר 15.12.94 - לא יחייב את העותרת. בנוסף, ישלמו המשיבים לעותרת הוצאות עתירה זו בסך 30,000 ש"ח. השופט א' מצא: אני מסכים. השופטת ד' דורנר: אני מסכימה. הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט אור. מבנה ציבוראגרה