##מהו "ביטוח סוציאלי" ?## מערכות ממלכתיות של בטחון סוציאלי מכירות בשלושה סוגי הסדרים על פי תכליתם: סעד, ביטוח סוציאלי, וגמלאות קטיגוריאליות, (ג. גל, עקרון הפיצוי במערכת הבטחון הסוציאלי לאנשים עם מוגבלות בישראל והשלכותיו, עבודה, חברה ומשפט, תשס"ב-2002, עמ' 115). תכניות הסעד מבוססות על צורך ועל הערכת נזקקות, תוך הבאה בחשבון של גורמי הכנסה ומשאבים כלכליים של הנכה. תכניות המתבססות על ביטוח נשענות בעיקר על תשלום דמי ביטוח לקופת הבטחון הסוציאלי. ואילו הגמלאות הקטיגוריאליות אינן מחייבות בהכרח יסוד של נזקקות כלכלית, ואף אינן מותנות בתשלום דמי ביטוח, אלא הזכות לגימלה נקבעת על פי השתייכותו של אדם לקבוצה מסוימת או לקטיגוריה חברתית מוגדרת (ג. גל, ערכים, גמלאות קטגוריאליות ומורשות קטיגוריאליות בישראל, בטחון סוציאלי, כרך 56, עמ' 79(1999)) מערכת הבטחון הסוציאלי בישראל מורכבת בעיקרה משלושה הסדרים מרכזיים: הסדר ביטוח נכות כללית המבוסס על אמות מידה של צורך וסעד; הסדר נכי שירות צבאי המבוסס על עיקרון הפיצוי, והסדר נפגעי עבודה, המשלב עקרונות של ביטוח סוציאלי ופיצוי אלה עם אלה. חוק הנכים נבנה על בסיס השתייכות קבוצתית של נפגעים משירות צבאי והוא אינו מותנה במבחן של אמצעים או בקיומו של ביטוח סוציאלי. הוא בנוי על תפיסה פיצויית מובהקת. הוא הניע תהליך שסביבו נחקקה מסגרת שלמה של חוקי נכים הבנויים על בסיס אותו עיקרון - נכי משטרה, נכי פעולות המחתרות בתקופת המנדט ומלחמת העולם, נכי רדיפות הנאצים, ונפגעי פעולות טרור. הסדר הגמלאות של נכי הצבא מבוסס על תפיסה כי השירות הצבאי הינו חובה אזרחית כללית וחיונית, המכרעת לקיום המדינה. לכן, מי שנפגע במהלך ההגנה על המדינה, ראוי לתמיכה מלאה של המדינה. ואכן, לאורך שנים, היתה מערכת תגמולים זו נדיבה בהרבה למי שמשתייך אליה מזו הניתנת לנכים אחרים, הזכאים לגמלאות מינימליות, שהותנו בתנאי זכאות מחמירים (גל, שם, עמ' 94; ג' גל, בטחון סוציאלי בישראל (ירושלים, 2004), עמ' 70, 76)). מבט אל עבר ההסדרים השונים של הבטחון הסוציאלי ביחס לסוגי הנכים השונים מעלה כי אין ביניהם אחידות ככל שהדבר נוגע לתחולת שינויים במבחני הנכות על נכים ותיקים. קבוצת החוקים המתייחסת לגמלאות הקטיגוריאליות מכילה, על פי רוב, הוראות המצביעות על כוונה להחיל תיקונים נורמטיביים של סיווגי נכויות באופן אקטיבי על נכים ותיקים. לעומת זאת, הסדרי נכויות הנכללים בתכניות סעד וביטוח סוציאלי סוטות מהחלה אקטיבית כאמור, בין באופן מלא ובין באופן חלקי. לא קל להציב רציונל ברור לאבחנה בין ההסדרים השונים, אך אפשר וניתן, ולו בדוחק, להציע הסבר כלשהו לשוני האמור. דוגמאות להוראות תחולה אקטיביות בהסדרי גמלאות קטיגוריאליים ניתן למצוא באלה: בתקנות נכי המלחמה בנאצים (מבחנים לקביעת דרגת נכות) התשט"ז-1956 ישנה הוראה המקבילה לתקנה 14 לתקנות הנכים לפיה אם בבדיקה חדשה התגלה כי לא חל שינוי במצב פגימתו של הנכה, אך לסיווג פגימתו נקבעו בינתיים אחוזי נכות פחותים מאלה שנקבעו קודם לכן, רשאית הועדה הרפואית לקבוע לו דרגת נכות כפי שהיתה לו בזמן הבדיקה הרפואית האחרונה. שיקול דעת זה מצביע על הנחה של מחוקק המישנה כי שינוי נורמטיבי במבחני הנכות חל, מעת לעת, גם על נכים ותיקים. תקנות שירות הקבע בצה"ל (גמלאות) (כללים ומבחנים לקביעת דרגת נכות) התשנ"א-1990 קובעים במפורש בתקנה 23, במסגרת הוראות מעבר, כי אם הוגשה בקשה לבדיקה מחדש של פונה שדרגת נכותו נקבעה לפני יום התחילה, "תידון הבקשה לפי תקנות אלה". משמעות הוראה זו היא קיומה של תחולה אקטיבית של המבחנים החדשים על נכה שדרגת נכותו נקבעה בעבר והוא עומד לבדיקה חוזרת לאחר כניסתן לתוקף של התקנות החדשות. אמנם, על פי תקנה 21 לתקנות אלה, הבדיקה החוזרת נעשית בדרך כלל במקרה של החמרה או פגיעה חדשה, אבל משנערכת הבדיקה, חלות התקנות החדשות, בין אם הן מביאות להעלאת דרגת הנכות ובין אם להורדתה. התפיסה האקטיבית של תחולת תקנות נכות חדשות על נכים ותיקים המאפיינת את תגמולי הנכים הקטיגוריאליים אינה אופיינית לתגמולי נכי עבודה במישור הביטוח הלאומי. תקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה) תשט"ז-1956 משקפות תפיסה שונה בשאלה שלפנינו. זו לשונן: 45. הוראות מעבר (תיקון: תש"ל) (א) נקבעה דרגת נכות על ידי רופא או ועדה אליהם הופנה נפגע על ידי המוסד לפני פרסום תקנות אלה ברשומות, רואים את דרגת הנכות שנקבעה כאמור כאילו נקבעה לפי תקנות אלה. (ב) המבחנים שבתוספת שהיו קיימים ערב פרסום המבחנים לפי תקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת-נכות לנפגעי-עבודה) (תיקון), התש"ל- 1970 (להלן - המבחנים החדשים), יישארו בתוקף במקרים שבהם נערך דיון מחדש לפי תקנות 36 ו- 37, אם, לדעת הרופא או הועדה הרפואית לעררים, לפי הענין, לא חל שינוי בדרגת-נכותו של הנפגע. (ג) חל שינוי בדרגת-נכותו של הנפגע כתוצאה מדיון מחדש לפי תקנות 36 ו- 37, לא תופחת קצבת-הנכות המשתלמת לנפגע לעומת הקצבה ששולמה לו ערב הדיון מחדש רק מחמת זאת שבמבחנים החדשים דרגת-הנכות נמוכה יותר, ובלבד שלא חל שינוי בדרגת-הנכות מסיבה רפואית. [ההדגשות אינן במקור]. הסדר זה קובע מפורשות, כי במקרים בהם לא חל שינוי במצבו הרפואי של הנכה, לא תופחת קיצבת הנכות רק מחמת שחל שינוי נורמטיבי בסיווג הנכות. אולם תפיסה זו אינה עיקבית גם בתחום הסדרי הביטוח הלאומי גופו, למשל ככל שהדבר נוגע לנכים כלליים. בתקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות) (הוראות מעבר) התשמ"ד-1984 העוסקות בביטוח נכות כללי על פי פרק ט' לחוק הביטוח הלאומי, נקבע הסדר הדרגתי על פיו יוחלו התקנות החדשות בהדרגה על נכה ותיק באופן שנוצרת זיקה בין גילו של הנכה לבין דחיית תחולת התקנות החדשות בעניינו (תקנה 5). קשה, אכן, לתרץ את השוני בהוראות התחולה מבחינת הזמן בין הסדרי תיגמול שונים החלים על נכים מסוגים שונים על בסיס רציונל מוגדר. אולם אפשר וניתן להבין את השוני בין ההסדרים החלים על נכי הצבא לעומת נכי עבודה או נכים כלליים על בסיס השוני במטרות התגמול, במקורות המימון, באופי התיגמול, וכן בהיקף התגמולים המוענקים בכל אחד מן המישורים (ע"א 2934/93 סורוקה נ' הבאבו, פד"י נ(1) 675, 692). תגמולי הנכים בביטוח הלאומי מבוססים על תפיסה סוציאלית, המבקשת להגן על סף מינימום כלכלי של הנכה כדי שלא ידרדר אל מתחת לסף של חיים בכבוד. הביטוח הסוציאלי הוא ביטוי לדאגת החברה להבטחת אמצעי קיום מינימליים לפרט שאינו מסוגל לדאוג לעצמו מסיבות שאינן תלויות בו. "חוק הביטוח הלאומי תשי"ד-1954, מעלה את דאגת החברה לפרט הנזקק מפסי עזרה הדדית מרצון, שהיא לעיתים אנטי-סלקטיבית, לפסי הסדר חוקתי" (בר ניב, שם, עמ' 12). ייעודו של הביטוח הסוציאלי לפתור בעיות סוציאליות ולהושיט עזרה לאלה הזקוקים לה. הוא מושתת על עקרון של סולידריות חברתית ומטרתו להעניק בטחון כלכלי לכל. (א. מילר, פיצויים בגין נזקי גוף: דיני הנזיקין מול ביטוח סוציאלי, משפטים, כרך י"ג, 1983, עמ' 242, 253). "חוק הביטוח הלאומי הוא חוק סוציאלי שבעיקרו נועד להגן על רמת חייהם של תושבי המדינה, להבטיח את עתידם הסוציאלי, לבל יימצאו בקרבנו תושבים חסרי כל, המהווים נטל על החברה, כתם על צביונה, ופגם בתדמיתה של המדינה כישות שלטונית נאורה הדואגת תדיר לרווחת תושביה" (ע"א 516/86 "אררט", חברה לביטוח בע"מ נ' שמעון אזולאי פד"י מ(4) 687, 704). לעומת זאת, תכליתו של חוק הנכים לגמול למי שנפגע בשירות הגנתה של המדינה בתורת חוב מוסרי של החברה בישראל למי שקיים את חובתו כלפיה. לפיכך, הזכאות לגמלאות על פי הסדר זה אינה תלויית מצב כלכלי, וזכאים לתגמול גם אלה אשר לאחר פגיעתם מצבם בכי טוב ולא נפגע כושרם להשתכר. (מילר, פרוקצ'יה, קרצ'מר, שם, עמ' 43, נדב, שם, עמ' 15-58; גל, בטחון סוציאלי בישראל, עמ' 70). מכאן גם השוני בהגדרת המושגים "נכה" או "נכות" בסעיף 1 לחוק הנכים לעומת "נכה עבודה" או "נכה" כללי על פי סעיפים 103 ו-195 לחוק הביטוח הלאומי. "נכה" על פי חוק הנכים הוא מי שאיבד כושר לפעול פעולה רגילה, גופנית או שכלית כתוצאה מפגיעה בשירות ועקב שירות. לענין זה אין כל משמעות לאובדן כושר השתכרות או אובדן הכנסה, ואין מטרת התגמולים להבטיח רמת קיום מזערית של האדם. הדגש הוא על מגמה לפצות אדם על פגיעתו ללא קשר הכרחי לפגיעה בכושר השתכרותו. לעומת זאת, נכה עבודה מוגדר כמי שעקב הפגיעה בעבודה נפגע כושרו לעבודה, ונכה כללי הוא מי שכתוצאה מליקוי נפגע כושרו להשתכר. הגדרת ה"נכות" לצורך כניסה לתכנית הנכות הכללית מעמידה סף כניסה מצומצם עד מאד רק לאנשים בעלי מוגבלות קשה המסוגלים להוכיח באופן חד משמעי שנכותם פוגעת באופן ממשי בכושר השתכרותם. נכה עבודה לעומת זאת צריך אמנם להוכיח פגיעה בכושר השתכרות, אבל רף הכניסה לתכנית התגמולים קל יותר. יש עוד לציין כי קיים פער משמעותי בין היקף הגמלאות והשירותים המוענקים לנכי צה"ל לבין אלה הכלולים בתכניות האחרות לאנשים עם מוגבלויות. הגמלה הבסיסית למי שנפגע בשירותו הצבאי גבוהה במידה ניכרת מזו הניתנת למגזרי נכים אחרים, ומגוון השירותים וההטבות הניתנים על פי חוק הנכים לנכי צה"ל יוצר פער ניכר בין מגזר זה לבין יתר קבוצות הנכים, במיוחד בעלי נכות כללית. (גל, שם, עמ' 128). נשמעה לא אחת ביקורת על המציאות שבה מיעוט מקרב האנשים בעלי מוגבלויות במדינה נהנים מתכניות שעיקרן פיצוי בעוד רוב אוכלוסיית הנפגעים כפופה להסדר גמלאות המצטמצם לסיפוק צרכים בסיסיים ביותר (גל במאמרו, שם, עמ' 129). גם בסיס המימון של התגמולים שונה במערכות השונות. קצבאות הביטוח הלאומי ממומנות בעיקרן על בסיס הסדר ביטוחי הנשען על הפרשות כספים של אזרחי המדינה. תגמולי נכי השירות הצבאי משולמים מאוצר המדינה בלא הפרשות כספים של הנכים עצמם. אין לשלול אפשרות כי השוני הבסיסי ברקע ובמטרות בין מישורי התיגמול השונים בהסדרי הבטחון הסוציאלי משליך גם על ההבדל בכללים החלים בהם לענין תחולתם מבחינת הזמן של שינויים נורמטיביים בהגדרת הנכויות. תפיסת התגמול הסוציאלי האופיינית לביטוח הלאומי מבקשת לשמור על רף של קיום מינימלי לנכה, ומכאן, שהיא תתקשה יותר בהחלה אקטיבית של שינויי סיווג דרגות נכות על נכים ותיקים. המדובר בדרך כלל במיגזר אוכלוסיה שתגמולי הביטוח הלאומי הינם בסיס חיוני מבחינתו לשמירה על סף מינימלי של חיים בכבוד. במגזר זה, הפחתת גימלה לנכה ותיק עקב שינוי נורמטיבי בסיווגי הנכויות עלול להיות כרוך בקושי חברתי ניכר, גם מקום שבאופן אובייקטיבי השינוי מביא עמו סיווג עדכני, נכון ואמיתי יותר של דרגת הנכות. שונה הדבר ביחס להתאמת דרגת נכות של נכה ותיק במסגרת חוק הנכים, אשר תגמוליו, בעיקרם, אינם נגזרים ממצבו הכלכלי והסוציאלי, והם ניתנים גם למי שכושר עבודתו והשתכרותו אפשר שכלל לא נפגעו. מאחר שהסדרי הגמול על פי חוק הנכים מתבססים על יסוד עצם הפגיעה ושיעורה להבדיל מנזקקות, ניתן ביתר קלות להצדיק שינוי ועידכון, מעת לעת, של סיווגי דרגות הנכות והחלת השינוי על נכים ותיקים וחדשים במידה שווה. שאלות משפטיות