פתח דבר 1. עניינו של ערעור זה בהסכם בדבר גימלת ניידות (תיקון מס' 15)1 (להלן - תיקון מס' 15 או התיקון) ובשינוי שנעשה בהוראותיו של סעיף ח(1)(ב) "בתוספת א' להסכם העיקרי" (להלן - סעיף ח' לתיקון). באותו שינוי נקבע, בין היתר, מדד להערכת חומרת הפגיעה בעורקי הגפיים התחתונות, בערכי בדיקה הנעשית באמצעות מכשיר דופלר (להלן - המדד החדש). על רקע זה עומדות להכרעתנו, בעיקרן, שאלות אלה: האם הערכים שנקבעו במדד החדש מחמירים לעומת המדדים שנקבעו על-פי בדיקות קודמות שנהגו; מהו המועד המחייב לקיומן של בדיקות על-פי המדד החדש, לגבי מבוטחים ששיעור הגבלת הניידות שלהם נקבע לפני פרסומו של תיקון מס' 15 להסכם הניידות; ולבסוף, יישום מסקנותינו על עניינו של המערער, בנסיבותיו. מפאת הקשר הדברים וחשיבות העניין, הורינו על צירופו של היועץ המשפטי לממשלה כצד לדיון. בהתאם הוגשה תגובתו, לצד תגובותיהם וטיעוניהם של המערער ושל המשיב (להלן גם - המוסד לביטוח לאומי או המוסד). ההסכם בדבר גימלת ניידות 2. התשתית והמסגרת לדיוננו הינו ההסכם בדבר גימלת ניידות שנחתם בין מדינת ישראל ובין המוסד לביטוח לאומי (להלן - הסכם הניידות או ההסכם) מכוח הוראותיו של סעיף 9 (לשעבר סעיף 200) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995 (להלן - החוק). הכרה במוגבלות בניידות, על-פי ההסכם, מקנה לנכה, בין היתר, זכות לגימלת ניידות ולהלוואה עומדת לרכישת רכב. הסכם הניידות, שהוא "יוצא חלציו של חוק הביטוח הלאומי"2, נועד למַתָּן הטבות סוציאליות שלא על-פי חיקוק. הטבות אלה אמורות להינתן "שלא דרך קבע", כאשר י"פ 4280, 5.2.1995. דב"ע מז/77-0 המוסד לביטוח לאומי - לבין (להלן - עניין לבין [1]), בעמ' 79. בקשה לקביעת מוגבלות בניידות הזכאות להן כפופה לשינויים, כפי שנעשו בהסכם מעת לעת3. אין המדובר בחקיקת משנה, אלא בזכויות של צד שלישי - הוא המוגבל בניידות - שמקורן ביחסים חוזיים שבין הממשלה לבין המוסד לביטוח לאומי, מתוקף פעולתם כתאגידים ולא כגופים שלטוניים. ברבות הימים הפך ההסכם מהסדר זמני להסדר של קבע, לצורך מימוש מדיניות רווחה ממלכתית ומתן הטבות סוציאליות למוגבלים בניידות. לאור ייחודו של הסכם הניידות, נטתה ההלכה הפסוקה לראות בו אקט שלטוני4, המכפיף את תוכנו של ההסכם וטיבו לביקורתו השיפוטית של בית-הדין "אם נמצא בו פגם המצדיק התערבות"5, כאשר פיקוחו של בית-הדין על הסכם הניידות "כמוהו ('מתקרב') כפיקוח על חקיקת משנה"6. פרשנות ההסכם והוראות בו ומכוחו תיעשה בהתאם לתכליתו ולאור הגיונם של הדברים. מקום בו האמור בהסכם אינו ברור, "יש לפרשו לטובת 'הצד השלישי', קרי: המוגבל בניידות"7, תוך בחינת אומד-דעתם של הצדדים להסכם, והפעלת ה"כוח" שניתן למוסד בדרך מקובלת ובתום-לב8. במסגרת זאת יתחשב בית-הדין אף בכך "[ש]הגימלה הניתנת מכוח ההסכם, איננה בגדר פיצוי המוגבל בשל מצבו הרפואי-הביולוגי, אלא מטרתו לסייע במימון 'תחליף לרגליים' שאינן מתפקדות כראוי, ולהקל על ניידות המוגבל"9. שיקולים תקציביים: מאחר והסכם הניידות מגלם מדיניות של הענקת הטבות סוציאליות לנכים, "יש להגביל ולתחום את ההטבות לפי האילוצים התקציביים בהם 3 הסכם הניידות שנחתם ביום 30.11.1975 הוחלף ביום 1.6.1977 בהסכם חדש ומאז נעשו בו תשעה-עשר תיקונים, האחרון שבהם ביום 10.9.2001. 4 בג"ץ 3457/95 זכריה נ' בית הדין הארצי לעבודה (להלן - בג"ץ זכריה [2]). 5 ראו: דב"ע נו/24-01 המוסד לביטוח לאומי - יונגרייז (להלן - עניין יונגרייז [3]); בג"ץ 516/86 שהינו נ' בית הדין הארצי לעבודה (להלן - בג"ץ שהינו [4]), בעמ' 147. 6 עניין לבין [1], בעמ' 77; וכן גם: דב"ע מג/6-0 סקדיטו - המוסד לביטוח לאומי [5]; עניין יונגרייז [3]. 7 דב"ע מה/383-01 בהירי - המוסד לביטוח לאומי [6], בעמ' 363-362; דב"ע נא/9-0 חדד - המוסד לביטוח לאומי [7], בעמ' 216. 8 ראו בהרחבה דב"ע נה/23-01 המוסד לביטוח לאומי - פיק [8]. 9 דב"ע נד/20-01 כץ - המוסד לביטוח לאומי (להלן - עניין כץ [9]), בעמ' 333. נתונים הצדדים להסכם, ועל פיהם יש לקבוע סדרי עדיפויות. וכן ברור ואין צריך לומר שיש להבטיח כי ההטבות ינוצלו לצרכי הנכים בלבד ולא ייעשה בהן שימוש לרעה"10. בהתאם תינתן הפרשנות להסכם הניידות גם מתוך עריכת האיזון הנדרש לעניין, בין תכליתו של ההסכם לבין ההיבטים התקציביים הכרוכים ביישומו והנובעים הימנו. ועוד. במסגרת האיזונים והשיקולים תינתן הדעת אף לכך "[ש]כאשר מדובר בהטבות כלכליות או סוציאליות, יש ששיקולים ענייניים ואינטרסים כלכליים, מדיניים, סוציאליים וביטחוניים, יצדיקו סטייה מעקרון השוויון לטובת אותם אינטרסים לגיטימיים" (ההדגשה שלי - נ' א')11. פריט ח(1) לתוספת הראשונה להסכם הניידות 3. עד לתיקון מס' 15 ניתן היה לקבוע לנכה מוגבלות בניידות בשיעור 70% לפי פריט ח לתוספת הראשונה, שכותרתו: "תהליך אי ספיקה היקפית בעורקי הגפיים התחתונות" (להלן - תהליך אי-ספיקה), כאשר תהליך זה "מלווה בכל הממצאים" המנויים בו, ובהם: "ערכים אוסצילומטריים במדידה לפי אוסצילומטר קולינס פחות מיחידה אחת מעל הקרסול" (סעיף קטן 1(ב); ההדגשה שלי - נ' א'). בסעיף 21 לתיקון מס' 15, שהתקבל ביום 9.1.1995, נעשה שינוי, לפיו יבוצעו הבדיקות והמדידה באמצעות מכשיר דופלר, ובהתאם נקבע בסעיף ח1(ב) מדד חדש להקמת זכאות ל-70% מוגבלות בניידות: "אינדקס לחץ דופלר קרסול זרוע שאינו עולה על 0.4 או אם קיים חשד ל-NON COMPRESIBLE VESSELS - נוכחות של לפחות אחד מן הממצאים הבאים - ..." (ההדגשה שלי - נ' א'). 10 ראו: בג"ץ שהינו [4], בעמ' 148; בג"ץ זכריה [2], בעמ' 447. ועוד ראו: דב"ע לט/3-0 פלס - המוסד לביטוח לאומי (להלן - עניין פלס [10]), בעמ' 371; דב"ע נז/59-0 שבדרון - המוסד לביטוח לאומי (להלן - עניין שבדרון [11]) והאסמכתאות שם. 11 רע"ב 3969/97 מדינת ישראל נ' אבו רביע [12], בעמ' 479. לענייננו, השינוי העיקרי שנעשה בפריט ח(1) היה בהמרת בדיקת אוסצילומטריה בבדיקת דופלר ככלי לקביעת שיעור המוגבלות בניידות. כפועל יוצא מכך, נקבע המדד החדש של "גובה אינדקס לחץ דופלר... שאינו עולה על 0.4...". שינוי זה ויישומו על המערער הם מושא דיוננו בערעור זה. תחילה ותחולה: בסעיף 27 לתיקון מס' 15 נקבעה תחילתו של ההסכם ליום 1 באוגוסט 1994, הוא המועד הקובע לתשלום "קיצבת ניידות לפי הסכם זה". עם זאת, ולענייננו, נקבע בסעיף קטן (7) כדלהלן: "הוראות סעיף 21 להסכם זה יחולו לגבי בדיקות רפואיות לקביעת המוגבלות בניידות הנערכות ביום הפרסום [5.2.1995 - נ' א'] או לאחריו". 4. נקדים את המאוחר ונציין כבר עתה כי מומחים רפואיים, לרבות אלה שחוות-דעתם הוגשו לנו במהלך הדיון בערעור, היו תמימי דעים כי עבר זמנה של בדיקת האוסצילומטריה. זוהי בדיקה בלתי אמינה, ה"עלולה לתת תוצאות שגויות לשני הכיוונים". הבדיקה הוכנסה לשימוש באמצע המאה שעברה ומזה למעלה מ-20 שנה הופסק השימוש בה. כמו כן שוררת הסכמה בין המומחים באשר ליתרונותיה של בדיקת הדופלר. כך נאמר, בין היתר, בחוות-דעתו של פרופ' רפאל ולדן, מנהל היחידה ומכון כלי דם ומנהל האגף לכירורגיה במרכז הרפואי על שם שיבא, אשר עמד בראש ועדת המומחים שמסקנותיה היוו בסיס למעבר לבדיקת דופלר בתיקון מס' 15 (להלן - ועדת המומחים): "בדיקת הדופלר מבוססת על שיטת על-קול. היא המקובלת בכל המרכזים הרפואיים בעולם העוסקים בבדיקות כלי דם. בעזרתה מתקבלים נתונים אמינים, אובייקטיבים, על זרימת הדם בעורקים הנבדקים ישירות על ידי החיישן...". אף לדעתו של פרופ' חיים ענר, כירורג כלי דם מבית החולים הדסה עין כרם, שחוות-דעתו הוגשה מטעם המערער (להלן - פרופ' ענר), "הבדיקה הנכונה היא אכן בדיקת הדופלר". 5. לשם השלמת התמונה נציין כי ביום 10 בספטמבר 2001 נחתם הסכם בדבר גמלת ניידות (להלן - תיקון מס' 19)12, בו הורחב באופן ניכר היקף ההטבות הניתנות לפי הסכם. בין היתר תוּקָן אף פריט ח שבתוספת א' להסכם העיקרי, ונקבע בו שהבדיקות הרפואיות לקביעת חסימת עורקים בגפיים התחתונות יתבססו כולן על אינדקס לחץ דופלר. כפועל יוצא מן הבדיקות הללו13 הורחב, כלפי מטה, "אופק" ההכרה במוגבלות בניידות. זאת, משניתן להכיר בזכאות לגימלת ניידות גם במקרים החמורים פחות, בהם נקבעה למבוטח מוגבלות בניידות בשיעור של 40%, לעומת הוראות ההסכם ונספחיו, לרבות בתיקון מס' 15, בו ניתן היה לקבוע למבוטח 70% ו-100% מוגבלות בניידות בלבד. הסוגיה שבדיון 6. השאלה שעמדה בבסיס ההתדיינות בבית-הדין האזורי ולפנינו הייתה האם - כטענת המערער - בעקבות המעבר לבדיקות הדופלר נקבע סף זכאות גבוה יותר מזה שהיה קיים קודם לכן. במילים אחרות נשאלת השאלה אם בכך שמימצאי בדיקת האוסצילומטריה הומרו לערכי דופלר מתחת ל-0.4 הוחמרה הדרישה לקיומה של "הפרעה קשה", המזכה ב-70% מוגבלות בניידות. אם התשובה לכך חיובית, תתעורר השאלה מה הן ההשלכות לגבי המערער. עד שנבוא לדיון והכרעה בסוגיה זו, נפנה להשתלשלות הדברים שהביאתנו עד הלום. רקע עובדתי והכרעת בית-הדין האזורי 7. למערער, שהוא מושתל כליה וסובל ממחלת כלי דם, נקבעה בשנת 1988 מוגבלות בניידות בשיעור של 70%, לפי בדיקת אוסצילומטריה שנהגה באותה עת (להלן - הוועדה הראשונה). בשנת 1997, כשנתיים ימים לאחר שנכנס לתוקף תיקון מס'15, הוזמן המערער לוועדה רפואית14, בעקבות בקשה שהגיש להחלפת רכב. לאחר מסכת של הגשת ערעורים מטעם המוסד ומטעמו של המערער, הורה בית-הדין האזורי על החזרת ערעורו לדיון בפני ועדה רפואית לעררים (להלן גם - הוועדה). ערעורו 12 י"פ תשס"ב 5022, מיום 14.10.2001. 13 ראו סעיף קטן א(3) לתיקון מס' 19. 14 ראו סעיף 20(א) בתוספת ב' להסכם הניידות. בוועדה התקבל, וביום 4.5.1999 הועמדה מוגבלותו בניידות על 40% במסגרת סעיףח(1). בתוך כך תיארה הוועדה את הרקע להחלטתה: "בשנת 97' ועדה מחוזית לא הפעילה את התקנות החדשות כנדרש והעניקה סעיף ח-1 70%, ועל כך ערער המוסד לביטוח לאומי, וועדת עררים ביטלה אז את אחוזי הניידות בהתאם לסעיפים החדשים בתקנות. ועדת עררים התבססה היום יותר על הסימנים הקליניים (העלמות דפקים) ופחות על בדיקת הדופלר". 8. בית-הדין האזורי בירושלים (השופטת ד' פרוז'ינין; ב"ל 1575/99) נדרש לדיון מאוחד בשלושה ערעורים, ובהם אף זה של המערער שלפנינו, על החלטותיהן של ועדות רפואיות אשר בהן התעוררה, בין היתר, שאלת יישומה של בדיקת דופלר. בהיבט הכללי של הסוגיה הגיע בית-הדין למסקנות אלה: "בדיקת דופלר" מדויקת יותר מהבדיקה האוסצילומטרית; את דרגת מוגבלותו של המבוטח יש לקבוע לפי מבחני המוגבלות שבהסכם וכפי שהיו במועד בו עמד לבדיקה בפני הוועדה; הקריטריונים החדשים הם המחייבים, גם אם הוחמרו לעומת קודמיהם. אשר-על-כן הגיע בית-הדין האזורי למסקנה כי ועדות העררים פעלו כדין, כאשר קבעו את מצבו של המבוטח בהתבסס על הבדיקות המדויקות ביותר האפשריות, ולפיהן יישמו את פריט ח(1) כלשונו, כנדרש בתיקון מס' 15. לגופו של עניין נדחו טענותיו של המערער על כך שעקב השינוי בהסכם ולמרות ש"מצבו החמיר" הפחיתה ועדת העררים את שיעור מוגבלותו בניידות מ-70% שנקבעו לו בעבר ל-40%, ובכך צומצמה גם זכאותו לגימלת ניידות. על פסק-דינו של בית-הדין האזורי מוסב הערעור שלפנינו, לאחר נטילת רשות (בר"ע 1129/00). הערעור 9. עיקר טענותיו של המערער: הגם ש"בדיקת דופלר" מדויקת יותר מהבדיקה האוסצילומטרית שנהגה בעבר, הוחמרו הערכים הקבועים בפריט ח(1)(ב) לתיקון מס'15 לשם הכרה במוגבלות בניידות; למרות שהוחמר מצב בריאותו, פחתה זכאותו לגימלת ניידות, לעומת זו שנקבעה לו בעבר; אין לקבוע, כפי שפסק בית-הדין האזורי, תחולה רטרואקטיבית לתיקון מס' 15 ולקריטריונים שנקבעו מכוחו לגבי נכים שמוגבלותם הוכרה זה מכבר; החלטת ועדת העררים, בעניינו של המערער, הינה בלתי סבירה ופוגעת בשוויון בינו לבין נכים אחרים, שנכותם לא הוחמרה ולא נדרשו לשוב ולפנות למוסד. אלה האחרונים, בניגוד למערער, מחזיקים בשיעור המוגבלות בניידות שנקבע להם על בסיס הקריטריונים שנהגו עובר לתיקון מס' 15. 10. המוסד לביטוח לאומי תמך בפסק-דינו של בית-הדין האזורי והוסיף וטען: תיקון מס' 15 לא החמיר את הקריטריונים לקביעת זכאות לגימלת הניידות, כי אם שיפר את אמצעי האבחון של הקריטריונים אליהם כיוון המחוקק מלכתחילה; הקריטריונים שנקבעו בפריט ח(1)(ב) מיישמים בדיקה חדשנית ומדויקת יותר; תחולת התיקון אינה רטרואקטיבית, לאור הקביעה המוצאת ביטויה בסעיף 27 לתיקון, לפיה הוראות ההסכם יחולו לגבי כל בדיקה רפואית אשר תבוצע מיום פרסום התיקון ואילך. 11. היועץ המשפטי לממשלה תמך בעמדת המוסד והוסיף וטען: תיקון מס' 15 נועד לעגן בהסכם בדיקה עדכנית ומדויקת לקביעת זכאות לגימלת ניידות, ולהפסיק את השימוש בבדיקה מיושנת שעברה מעולם הרפואה; ככלל, המועד הקובע להכרה בזכאותו של מבוטח הינו מועד הבדיקה בה נקבע מצבו הרפואי, מה גם שמדובר בזכות הניתנת לשינוי על-פי דין; אין המדובר בזכות מוקנית העומדת למבוטח לעולם וָעֶד. ביטוי לכך נמצא גם בסעיף 27 לתיקון, בו נקבעה תחולה פרוספקטיבית לבדיקות רפואיות שייערכו ממועד פרסומו של התיקון ואילך; לאור מטרתו ותחולתו עומד התיקון במבחן הסבירות ובאמות המידה הנדרשות מהחלטה מינהלית ואינו חורג מן האיזון הראוי בין השיקולים סוציאליים לבין אלה המקצועיים, ובכללם שיקולים רפואיים ותקציביים. 12. לפי דרישתנו, הוסיפו המוסד לביטוח לאומי והיועץ המשפטי לממשלה והשיבו על שאלות שהפנינו אליהם במהלך הדיון בערעור. לפי האמור בתעודת עובד ציבור שהגישה מנהלת תחום ניידות במוסד לביטוח לאומי התבררו מימצאים אלה: בבדיקה שנערכה במוסד התגלו ארבעה מקרים של מבוטחים שנמצאו זכאים לגימלת ניידות לפי פריט ח לפני התיקון, ולאחריו לא נמצאו זכאים לה כלל. מנגד, ארבעה מקרים אחרים, שלא הוכרו כמוגבלים בניידות הזכאים לגימלה לפני התיקון, הוכרו ככאלה לאחר כניסתו לתוקף של התיקון. ב-28 מקרים נבדקו מבוטחים שלא נמצאו זכאים לגימלת ניידות לפי פריט ח, ורק לאחר כניסתו לתוקף של תיקון מס' 19 הוכרה זכאותם. משמעות הדברים לענייננו היא כי כל תיקון בהסכם ובנספחיו עשוי, מעצם טיבו, להיטיב עם אחדים ולגרוע מאחרים. ההיבט הכללי והמקצועי הוא, אפוא, זה העומד ביסוד ההסכם ובהשלכותיו על המבוטחים שלטובתם נעשה. בנוסף על כך הוגשו חוות-דעת רפואיות בהתייחס לשאלה אם אכן, כטענת המערער, מחמירה הוראתו של תיקון מס' 15 עם המבוטחים, בכך שהיא מעלה את סף הזכאות שלהם. על עיקרי הדברים העולים מחוות-דעת אלה נעמוד להלן. חוות-דעת מומחים 13. לביסוס טענתו בדבר החמרת הקריטריונים בעקבות הנהגת בדיקת דופלר, לפי תיקון מס' 15, סמך המערער על חוות-דעתו של פרופ' ענר, בה נאמר, בין היתר, כך: "הערך של אינדקס קרסול/זרוע שאינו עולה על 0.4, שנקבע כערך הקובע זכאות, נראה לי כערך מחמיר מדי. אנשים שאינדקס קרסול/זרוע שלהם הוא 0.4 ומטה הם במרבית המקרים אנשים הנמצאים בסכנה של קטיעת רגל. על ידי ערך זה הוצאו למעשה ממעגל הזכאים חולים רבים הסובלים ממוגבלות משמעותית בניידות, אך אינם עומדים בפני קטיעה. לדעתי יש מקום לשלושה שינויים בנוסח החדש: 1) שינוי הערך הקובע של אינדקס קרסול/זרוע מ-0.4 לערך גבוה יותר; 2) הנהגת מבחן מאמץ לחולים הסובלים מצליעה סרוגית; 3) יצירת אפשרות להפעיל את סעיף הזכאות באופן חלקי..." (ההדגשה שלי - נ' א'). בתגובה לחוות-דעת זו הוגשו חוות-דעת מומחים מטעם היועץ המשפטי לממשלה ומטעם המוסד, השוללים מסקנות אלה, תוך שנקבעו בהן חיוניות הבדיקה וסבירותה. בחוות-דעתו של ד"ר משה פרלמוטר, רופא המוסד, נכתב בין היתר כך: "3. קביעת אינדקס קרסול-זרוע הינה המדד לקביעת חומרת הפגיעה בעורקי הגפיים התחתונות, זאת כאשר מקובל רפואית שהפגיעה בעורקי הזרוע הינו [צ"ל: הינה - נ' א'] ברוב רובם של המקרים זניח [צ"ל: זניחה - נ' א'] לפיכך משמש כמדד בסיס לנבדק. 4. קביעת גובה ה-INDEX נעשה [צ"ל: נעשית - נ' א'] עפ"י יעוץ מומחים לכירורגית כלי דם ולא כקביעה ארביטררית של המל"ל. 5. העובדה שבעבר נמצאו יותר נפגעים זכאים לגימלת ניידות אינה אך ורק בשל שינויי הבדיקה אלא בעיקר בשל הדיוק הרב יותר שבבדיקת הדופלר. 6. במקרים המתאימים, ולפי הנדרש, מבוצעת בדיקת הדופלר גם לאחר מאמץ...". לשאלה אם בעקבות המעבר לבדיקת דופלר נקבע סף זכאות גבוה יותר מזה שהיה קודם לכן, לאמור אם בכך שמימצאי בדיקת האוסצילומטריה הומרו לערכי דופלר מתחת ל-0.4 הוחמרה הדרישה לקיומה של "הפרעה קשה" המזכה ב-70% מוגבלות בניידות, ניתנה תשובה בחוות-דעת מומחים, כדלהלן: פרופ' ח' בוייקס ז"ל, שהיה אחראי על הוועדות הרפואיות לגימלת ניידות והיה מיוזמי תיקון מס' 15, חיווה-דעתו במכתב מיום 4.11.1994 לד"ר חיה קטן, מנהלת העניינים הרפואיים במוסד לביטוח לאומי, באשר לבדיקה באמצעות מכשיר דופלר, ובין היתר נאמר כך: "קיימות מספר דרגות בדיקה. הבדיקה הבסיסית היא סטטית... אינדקס שבין 0.6-0.4 נחשב להפרעה בינונית... ערכי אינדקס מתחת ל-0.4 מהווים הפרעה קשה ואם מתקיימים תנאים נוספים המופיעים בסעיף 2 מזכים את האדם ב-70% נכות...". ד"ר זאב רוטשטיין, הממונה על גימלת הניידות במשרד הבריאות, קבע בחוות-דעתו: "אין כל שינוי בתנאי הזכאות בעקבות המעבר לבדיקות הדופלר. מטרת שיטות המדידה ככלי לקביעת זכאות, היא לאמוד את חומרת המחלה ע"י כלי אובייקטיבי. חומרת המחלה היא זאת המגדירה זכאות! בעבר, בדיקת האוסצילומטריה הבלתי מדוייקת יכלה ליצור מצב שמדובר במחלה במקום בו היא לא הייתה קיימת ולהיפך. בדיקת הדופלר לעומתה, מצביעה על המחלה בצורה אמינה יותר ולכן מדובר רק בשיפור דיוק הבדיקה ולא בשינוי תנאי הזכאות". כזו הייתה אף דעתו של ד"ר משה אגמון, מומחה לכירורגיית כלי דם, שנמנה על חברי ועדת המומחים: "הקריטריונים לא הוחמרו, אלא הותאמו למצב של אנגיולוגיה וכירורגיית כלי הדם של סוף שנות ה-90'...". דיון והכרעה 14. המשתמע מכלל חוות-הדעת הוא אפוא זה: בדיקת הדופלר, שהחליפה את הבדיקה האוסצילומטרית, קבעה ערך דומה, שווה בחומרתו, והוא אינדקס קרסול-זרוע ביחס 0.4, אשר בהתקיימו, בנוסף למימצאים אחרים, תיקבע "הפרעה קשה" המקנה 70% מוגבלות בניידות, הלא הוא המדד החדש. לשיטתו של המומחה מטעם המערער, המדד החדש נראה "מחמיר מדי". בכך אין די כדי לקבוע שמדד זה עולה בחומרתו על קודמו. למצער, אין לקבוע כי המדד החדש, לפי בדיקת הדופלר, חמור מקודמו, שנעשה לפי הבדיקה האוסצילומטרית, במידה החורגת ממיתחם הסבירות. 15. בדיקת הדופלר, בכלל, והערך של 0.4 לאינדקס קרסול-זרוע, כנגדו מלין המערער, בפרט, נקבעו על-ידי ועדת מומחים, משיקולים מקצועיים וענייניים. בהחלטות ממין אלה לא יתערב בית-דין זה, כל עוד לא הוכחו אי-סבירות קיצונית, חריגה מן המידתיות הנדרשת בנסיבות העניין, קיומם של שיקולים זרים וכל כיוצ"ב. לא מן הנמנע שמומחים אחרים יחזיקו בדעה מקצועית אחרת, אולם כל עוד לא הוכח כי בהפעילה את שיקול-דעתה חרגה הרשות המוסמכת ממיתחם שיקול-הדעת הנתון לה, לא יתערב בית-דין זה בהחלטותיה של הרשות המוסמכת ולא ישים שיקול-דעתו תחת שיקול-דעתה15. 16. ועוד זאת. מקובלת עלינו טענתו של היועץ המשפטי לממשלה, כי אילוצי תקציב מונעים מן המוסד להעניק את גימלת הניידות לכלל אוכלוסיית המוגבלים 15 וראו ע"ע 1123/01 בית הספר העירוני כל ישראל חברים בתל-אביב-יפו - צויזנר [13], בעמ' 475. בניידות, וכי את הגימלה יש להעניק לאלה מביניהם העומדים באמות המידה שנקבעו בהסכם, כפי שתוקן מעת לעת. שיקולי תקציב הם שיקולים ראויים וסבירים במסכת שיקוליהם של המדינה ושל המוסד לביטוח לאומי, גם כאשר מדובר במתן הטבה סוציאלית לנזקקים16. עמד על כך הנשיא ס' אדלר בפסק-הדין בעניין שבדרון [11]17, בפיסקה 12 לפסק-הדין, בדבריו אלה: "נראה, כי על זכותם וחובתם של המחוקק ומחוקק המשנה לשקול שיקולים תקציביים בבואם לספק שירותים ככלל, ולקבוע מדיניות ביטחון סוציאלי בפרט, אין עוד עוררים. בהקשר לגימלת הניידות, נאמרו הדברים על ידי בית דין זה במפורש: 'גמלת הניידות ניתנת מכספי האוצר - מכספי משלם המס. משבא האוצר לקבוע סדר עדיפויות, אין כל פסול בכך שיביא בחשבון השפעת ההוצאה על תקציב המדינה ויעדיף ציבור נזקקים יותר על ציבור נזקקים פחות. במסגרת שיקולים אלה אין כל פסול בכך שיעדיף ציבור של מוגבלים בניידות אשר טרם הגיעו לגיל הפנסיה והם במסגרת של פעילות כלכלית, על פני ציבור של מוגבלים בניידות אשר כבר הגיעו לגיל הפנסיה'"18. "'ענייננו במדיניות הענקת הטבות סוציאליות לנכים, ומקובל עלי, כי בסוגיה זו יש צורך להגביל ולתחום את ההטבות לפי האילוצים התקציביים שבהם נתונים הצדדים להסכם, ועל פיהם יש לקבוע סדרי עדיפויות'... נוסיף (וזאת אף בהקשר לטענה בדבר אפליה, לעיל) כי לעתים יכולים אילוצי תקציב לגבור אפילו על עקרון השוויון..." (שם [11], שם). "הבטחת שוויון ההזדמנויות לנכה עולה כסף. חברה האמונה על ברכי כבוד האדם, החירות והשיוויון מוכנה לשלם את המחיר הנדרש. עם זאת היא מודעת ליכולתה. נדרש ומתקבל איזון בין הצרכים והאפשרויות"19. 16 ראו לעיל, הערות 10 ו-11. 17 לעיל, הערה 10. 18 ראו עניין פלס [10]. 19 בג"ץ 7081/93 בוצר נ' מועצה מקומית "מכבים-רעות" [14], בעמ' 23; בג"ץ 2384/90 דוידוביץ נ' משרד העבודה והרווחה [15]. 17. אף במבחן הסבירות עומד התיקון. בהתקשרות שנעשתה בין המדינה לבין המוסד לביטוח לאומי, כפי שמצאה ביטויה בתיקון מס' 15, נקבע פריט ח שבתוספת א' להסכם מתוך ראייה כוללת של צורכי ציבור המוגבלים בניידות מזה, וצורכי המדינה מזה. המדד החדש שנקבע בפריט ח(1)(ב) אינו כה בלתי סביר עד כי ניתן לקבוע שרשות שלטונית לא תוכל לבחור בו, או כי המדד שנקבע מצדיק את התערבותנו בשיטת המדידה שנקבעה באותו פריט, או בערכים הנדרשים לפיה20. 18. טוען המערער כי הופר עקרון השוויון בינו לבין מוגבלים אחרים בניידות שטרם באו לפני הוועדה הרפואית ושלא "נלכדו" ברשתו של תיקון מס' 15 ועודם מחזיקים בשיעור המוגבלות שנקבע להם בטרם בא התיקון לעולם. ולא היא. נפתח בכך שלפי טענת המערער, הטעם להתייצבותו בפני הוועדה היה בשל כך ש"הגיש בקשה להחלפת רכב... על פי שלא חלה כל הטבה במצבו". ודוק, יש להבחין הבחן היטב בין כך "שלא חלה כל הטבה במצבו" לבין טענה מאוחרת, שעלתה בטיעוניו, בדבר "החמרה" כביכול במצבו. אתרע אפוא מזלו של המערער, ובעת שבא לפני הוועדה היה כבר תיקון מס' 15 בתוקף, ומכוחו היה עליו לעמוד בבדיקת דופלר החדישה מזו שנערכה לו בשעתו, ובמדד החדש שנקבע לפיה כנדרש בפריט ח(1)(ב) בתוספת א' להסכם. האישור לבקשתו של המערער היה מוּתְנֶה בכך שיימצא כי הוא עומד בכל הדרישות שבתיקון מס' 15 להסכם הניידות, לרבות אלה המקנות לו זכאות בשל מוגבלות בניידות, בשיעור שקבעה לו הוועדה הרפואית. כמוהו גם לגבי המבוטחים האחרים, כל אחד בהגיע שעתו, תקבע הוועדה הרפואית את מוגבלותו בניידות במסגרת ההוראות שבהסכם הניידות, כפי שהן באותה עת: לפני תיקון 15, לאחריו או לפי תיקון 19. לפיכך, אין אנו מדברים בהוראות שונות החלות על שווים, כי אם בהוראות שונות החלות על שונים21. משכך הוא, לא תישמע מפי המערער טענה על הפלייתו לרעה לעומת אחרים כמותו. 19. מוסיף המערער וטוען כי מן הדין היה לקבוע בתיקון מס' 15 הוראת מעבר, ממין זו הקבועה בתקנה 45 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), תשט"ז-1956. דא עקא, שבתיקון 15 קיימת גם קיימת הוראת מעבר, הלא היא ההוראה המיוחדת שבסעיף 27 לתיקון, הוא סעיף ה"תחילה ותחולה", בו נקבעו הוראות תחולה מיוחדות לתיקונים השונים שנעשו בהסכם. בין היתר, ולענייננו, נקבע בסעיף 27(7) לתיקון כי "הוראות סעיף 21 להסכם זה" ובהן אף אלה שבפריט ח1(ב) - 20 ראו בג"ץ שהינו [4]. 21 והשוו בג"ץ 5496/97 מרדי נ' שר החקלאות [16]. מושא דיוננו - "יחולו לגבי בדיקות רפואיות לקביעת המוגבלות בניידות הנערכות ביום הפרסום או לאחריו". לית מאן דפליג כי בהוראת מעבר עסקינן, שתחולתה פרוספקטיבית, דבר הנלמד מלשונה ואף מהפעלתה הלכה למעשה על המערער ועל אחרים כמותו. ועל כך נעמוד בפירוט בהמשך הדברים. 20. הוראתו הפרוספקטיבית של תיקון מס' 15 צופה פני עתיד22, ולפיה נקבע שיעור מוגבלותו של המערער בניידות למן המועד שבו נערכה לו הבדיקה הרפואית לקביעת המוגבלות ואילך. עמד על כך הנשיא מ' גולדברג בעניין יונגרייז [3]23, בעמ' 582, שבו נדונה הוראתו של התיקון מושא דיוננו, וכך כתב: "...[ש]עלינו להתייחס להוראה שבתיקון בהסכם כאל הוראה מהותית, הן משום שהיא קובעת זכות, והן משום שלמשיב היו ציפיות סבירות שנכותו תיבדק על-פי אמות המידה שהיו בתוקף שעה שפנה בבקשה לגימלת הניידות" (ההדגשה שלי - נ' א'). על כך שאין ההוראה רטרוספקטיבית, כטענתו של המערער, למדים אנו אף מהחלתה הלכה למעשה. כך, לא נעשה שינוי בסכום הגימלה ששולמה לו מאז שנת 1988, עת הועמד שיעור מוגבלותו בניידות על 70% ועד למועד התייצבותו לפני הוועדה, למרות שבינתיים נכנס לתוקף תיקון מס' 15. מחמת שאין התיקון רטרוספקטיבי, גם לא נשללה הגימלה מאותם נכים ששיעור זכאותם, בדומה לזה של המערער, נקבע לפי הבדיקות שקדמו לאלה הנדרשות על-פי תיקון מס' 15. בכך באה לידי ביטוי המדיניות שנקט בה המוסד לביטוח לאומי בהנהגתו של תיקון מס' 15, אשר ביטוי לה נמצא גם בתשובתה של נציגת המוסד, במהלך דיוניה של ועדת העבודה והרווחה של הכנסת סביב מטרת התיקון ויישומו. וכך אמרה שם: "אנחנו בודקים את הנכים בשתי סיטואציות: כשהם באים להחליף רכב; או אם מגיע במקרה נדיר למוסד מידע על רמאות נבדוק את זה...". 22 לעניין זה ראו: עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל [17], בעמ' 780-777; לעניין החלה רטרוספקטיבית ראו גם: דב"ע נז/41-0 המוסד לביטוח לאומי - סביר [18]; עב"ל 275/99 סיגלר, שארת המנוח אורל סיגלר ז"ל - המוסד לביטוח לאומי (להלן - עניין סיגלר [19]). 23 לעיל, הערה 5. נמצא כי המוסד לביטוח לאומי לא יזם מטעמו העמדתם של כלל המוגבלים בניידות לבדיקות מחדש, ובדיקת זכאותם לגימלה של מי שכבר נקבעו כזכאים לפני כניסתו לתוקף של התיקון. 21. ועוד זאת. ככלל, זכות המוענקת לפי הסכם הניידות למבוטחים - והמערער בכללם - איננה זכות קנויה בידם לקבלת הגימלה לעולם וָעֵד. מטרתו של הסכם הניידות ותכליתו הן לסייע בידיו של אדם שמפאת מצבו הרפואי הוגבלה ניידותו. תנאי הכרחי להענקת הגימלה הוא מצב בריאותו של המוגבל בניידות ועמידתו בכלל הדרישות שבהסכם הניידות. במסגרת זו שְמוּרָה למבוטח הזכות לבקש שינוי במעמדו, אם חל שינוי במצבו המצדיק הכרה בזכאות לגימלת הניידות או בהעלאת שיעורי ההגבלה שנקבעו לו. בה במידה יכול ויימצא כי אין הוא עונה עוד על דרישות ההסכם וייצא מגדר תחולתו. על "הגמישות" בזכאות לגימלת ניידות, על כך שאין המדובר בנכות יציבה או "צמיתה", ועל כך שהגימלה נקבעת בכל פעם מחדש, בהתאם למצב כפי שקבעה הוועדה הרפואית, עמדה השופטת פורת בעניין כץ [9]24 ודבריה טובים לענייננו: "הגימלה הניתנת מכוח הסכם הניידות, איננה בגדר פיצוי המוגבל בשל מצבו הרפואי-הביולוגי, אלא מטרתו לסייע במימון 'תחליף לרגליים' שאינן מתפקדות כראוי ולהקל על ניידות המוגבל. אם זוהי תכלית הסכם הניידות - אין כל רלבנטיות למצבו 'ההיסטורי' של הנכה, אלא הקובע הוא מצבו 'כאן ועכשיו', לאמור, בעת עמידתו בפני הוועדה, הבוחנת אם זקוק הוא (ולא אם זקוק היה) לתחליף לרגליו. גם אין כל רלבנטיות לסיבת ההטבה שחלה במצב התיפקוד, ואחת היא אם הוטב המצב בשל תהליכים עצמיים בגופו של המוגבל או אם בשל התערבות ניתוחית להשתלת איברים מלאכותיים... אם אכן כוונת כורתי הסכם הניידות היתה לסייע בהשגת 'תחליף לרגליים' שאינן מתפקדות כראוי, על שום מה יהא רלבנטי מצב תיפקודו 'ההיסטורי' של המוגבל?! על שום מה תהא רלבנטית הסיבה שבגינה הוטב מצבו?!". 24 לעיל, הערה 9, בעמ' 333-332. עוד פסק בית-דין זה כי הסכם הניידות, מעצם טיבו, נתון לשינויים הנעשים בו מעת לעת, אשר יש בהם כדי להשפיע על זכויותיו של המוגבל בניידות, בין לטובה ובין שלא לטובה. עמד על כך השופט אליאסוף בעניין לויט25 בדברים אלה: "...את המונח 'לצמיתות' בהסכם הניידות אין צריך לפרש מילולית ובפני עצמו, אלא בהקשר למכלול הוראות הסכם הניידות ועקרונותיו. אחד מעקרונות היסוד של הסכם הניידות הוא ההוראה שבסעיף 20 לתוספת ב' בהסכם הניידות, המאפשרת הן למוסד לביטוח לאומי והן למוגבל בניידות לדרוש עריכת בדיקה רפואית מחודשת של המוגבל בניידות. עקרון זה מושתת על כך שככל שמוגבלות בניידות היא צמיתה ואיננה לזמן מוגבל, יכולים להיות בה שינויים המשפיעים על זכויותיו של המוגבל בניידות, הן לטובתו והן שלא לטובתו. אם תתקבל טענת המערער תהיה התוצאה שמוגבל בניידות שנקבע לו על ידי הועדה הרפואית אחוז נכות נמוך 'לצמיתות', לא יוכל עוד לבקש בדיקה מחודשת של מצבו הבריאותי גם אם חלה החמרה במוגבלותו בניידות. אין להניח שמנסחי ההסכם התכוונו לתוצאה בלתי צודקת שכזו. על בסיס אותו עקרון שלפיו המוגבל בניידות רשאי לבקש בדיקה מחודשת, רשאי גם המוסד לביטוח לאומי לבקש בדיקה מחודשת של המוגבל בניידות...". 22. בשולי הדברים יצוין כי אין לקבל את טענתו של המערער, לפיה עלולות היו זכויותיהם של מבוטחים כמותו להיפגע כתוצאה מהתקנתו של פריט ח1(1)(ב). שכן, כמבואר לעיל, אין ההוראה דנן מחמירה עם המבוטחים ואין בה העלאת סף הדרישות להתקיימותה של מוגבלות בניידות לעומת הוראות ההסכם קודם לכן. אי לכך, לא הוכחה פגיעה חמורה בזכויותיהם של המבוטחים, ממין הפגיעה הנדרשת26 אשר תצדיק התערבותו החוקתית של בית-דין זה בהסכם הניידות, שמעמדו כחקיקת משנה, עת יעבירנו בית-דין זה תחת שבט ביקורתו השיפוטית27. 25 דב"ע שן/21-01 לויט - המוסד לביטוח לאומי [20], בעמ' 245. 26 ראו והשוו בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר [21], בעמ' 410-404. 27 ראו: לעיל, הערה 5 וכן עניין סיגלר [19] (לעיל, הערה 22). מן הכלל אל הפרט 23. לאור כלל האמור לעיל, נמצא כי בדין יושמה הוראתו של פריט ח(1)(ב) על המערער, בבדיקות שנערכו לו בוועדות הרפואיות. לא הוכח קיומו של פגם בשיעור ההגבלה בניידות שקבעה ועדת העררים למערער, שהושתת על בדיקת דופלר שנעשתה לו והערכים הנדרשים לפיה. לא למותר לציין כי הוועדה קבעה את שיעור מוגבלותו בניידות של המערער תוך שהתבססה "יותר על הסימנים הקליניים (העלמות דפקים) ופחות על בדיקת הדופלר". כללם של דברים 24. אין מנוס מדחייתו של הערעור. הוראתו של פריט ח(1)(ב) שבתיקון מס' 15 להסכם הניידות בדין יסודה. תכליתה ראויה, והיא לשפר את אמצעי האבחון של הליקויים המנויים באותו פריט. בדיקת דופלר היא, לכל הדעות, הבדיקה האמינה והמדויקת יותר. ההחלטה בדבר הנהגתו של המדד החדש התקבלה לאור המלצותיה של ועדת מומחים, משיקולים רפואיים-מקצועיים, שנועדו לקבוע את חומרת המחלה ולא כדי להציב בפני המבוטחים דרישה מחמירה מזו שהייתה קיימת קודם לתיקון. לא נמצאו בתיקון פגמים ממין אלה שבהתקיימם יתערב בית-דין זה בהוראה מהוראות התיקון. יישומו של התיקון על המערער היה אף הוא כדין. משבא המערער בשערי הוועדה הרפואית, נדרשה בחינה מחדש של מצבו הבריאותי לשם קביעת שיעור מוגבלותו בניידות, בדרך שנקבעה בפריט ח לתיקון, כפי שאכן נעשה בפועל. 25. סוף דבר:הערעור נדחה. בנסיבות העניין, אין אנו עושים צו להוצאות. ניידות