העתירות 1. סונול ישראל בע"מ (להלן - סונול), ביקשה ביום 10.10.2001 (עת"מ 341/01), להצהיר כי החלטת הועדה המקומית לתכנון ולבניה ולמרחב תכנון ירושלים (להלן - הועדה המקומית), 9.7.2001, לפיה אושרה בקשת משיב 2 (להלן - שבו) לשימוש חורג במבנה שבחלקה 10 בגוש 30288 בדרך חברון 160 בירושלים (להלן - המקרקעין) - בטלה. לעתירה זו צורף משיב נוסף - עופר לוי (להלן - לוי). 2. כשלושה שבועות אחרי הגשת עתירת סונול, ביקש שבו (עת"מ 354/01) לבטל את החלטת ועדת הערר המחוזית (להלן - ועדת הערר), שניתנה ביום 23.10.2001, לפיה לא היה מקום לדיון חוזר בבקשת שבו בועדה המקומית, וכי החלטת הועדה המקומית מיום 23.7.2001 לאשר את בקשת שבו - בטלה. שבו מבקש מבית משפט זה לקבוע מי הוא מוסד התכנון שמוסמך לדון בבקשתו להיתר בניה ולשימוש חורג לבניית משטח בטון זמני ולהטמנת מכל סולר באדמת המקרקעין שעליהם חלה תכנית מאושרת לתחנת דלק. לעתירה זו צורפו כמשיבים נוספים: הועדה המחוזית לתכנון ובניה בירושלים (להלן - הועדה המחוזית), סונול ומימי כהן, שהם בעלי זכויות בתחנת תדלוק של סונול, הסמוכה למקרקעין, ולוי שהוא שותף במקרקעין, התנגד לתכנית שהגיש שבו. 3. הצדדים ביקשו כי שתי העתירות יידונו כאחת, ואמנם אוחד הדיון בשתי העתירות, בהחלטה מיום 6.11.2001. הצדדים הסכימו כי העתירות המאוחדות יידונו לגופן, במסגרת הדיון המוקדם, וכי יינתן פסק דין בעתירות לאחר שהצדדים ישלימו את טענותיהם. 4. לשבו ולבניו זכויות במקרקעין, שעליהם חלות תכניות בנין עיר (תב"ע) שמספריהן: 6485, 6485א' ו-6485ב, אשר קבעו את ייעוד המקרקעין כשטח לתחנת תדלוק, בכפוף לתנאים שנקבעו בתכניות האמורות. אולם, עוד לפני כן, בשנת 1994, יזם שבו תכנית, שהיא תב"ע 6485א', שלפיה אושר שינוי הייעוד של המקרקעין משטח ציבורי פתוח לשטח של תחנת תדלוק, ונקבעו בה הוראות בינוי ופיתוח להקמת תחנת תדלוק. התכנית האמורה אושרה להקמת תחנת תדלוק על-ידי הועדה המחוזית. בתכנית משנת 1998, ביקש שבו לשנות את התנאים שנקבעו בתכנית 3485א', באופן שיינתן היתר לפי המצב שבשטח המקרקעין, שלא תאם את הוראות התכנית 3485א'. לתכנית משנת 1998 הוגשו התנגדויות והתקיימו דיונים והליכים רבים. ביום 18.10.1999, לאחר שנשמעו ההתנגדויות מטעם סונול ולוי לבקשת ההיתר ולשימוש חורג, אישרה הועדה המקומית את התכנית. על ההחלטה האמורה של הועדה המקומית הוגש ערר לועדה המחוזית. 5. ביום 29.2.2000 הפנתה ועדת הערר את שבו לועדה המחוזית, בכל הנוגע לבקשותיו להיתר ולשימוש חורג מהוראות התכנית 3485א'. ועדת הערר החליטה כך בקבלה את טענות העוררים והמתנגדים, כי "מן הראוי היה כי אותו מוסד תכנון אשר אישר תכנית זו, הוא אשר מוסמך לאשר מתן היתרי בניה אשר אינם תואמים את השלבים שנקבעו בתכנית ובכלל זה הבקשה נשוא ערר זה". ועדת הערר סברה, כי הפתרון מצוי בגדר סעיף 145(ג) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה), בדרך של הפניית הבקשה להיתר לבניית משטח בטון והטמנת מכל דלק והשימוש החורג אל הועדה המחוזית "אשר אישרה את התכנית" (להלן - ההחלטה הראשונה). 6. הבקשה להיתר בניה ולשימוש חורג הועברה, אפוא, לועדה המחוזית. אולם, שבו פנה לועדה המקומית במכתב מיום 14.5.2001, באמצעות בא-כוחו דאז, עו"ד מרדכי ברקוביץ', שאליו צירף מכתב מיום 26.12.2000 של היועץ המשפטי לועדה המחוזית, וביקש לחזור ולאשר את מתן ההיתר. היועץ המשפטי לועדה המחוזית הודיע במכתבו האמור, כי הועדה המחוזית אינה דנה בבקשות להקלה או לשימוש חורג, וכי סמכות זו נתונה לועדה המקומית. היועץ המשפטי לועדה המחוזית הוסיף, כי הוראות סעיף 145(ג) אינן חלות, כיוון שאין מדובר בשלבים לביצוע תכנית שמבקשים לשנותה אלא בהקלה בתנאים להוצאת היתר בניה "אשר ביטולם או שינויים צריך למעשה שינוי התכנית על כל המשתמע מכך". לשון אחרת, היועץ המשפטי לועדה המחוזית הביע עמדה שונה מעמדת ועדת הערר, וחלק על החלטתה הראשונה. 7. מהחלטת הועדה המקומית לאשר את התכנית ועד למכתבו של היועץ המשפטי לועדה המחוזית, חלפה תקופה של יותר משנה. לפיכך, החלטת הועדה המקומית לאשר את התכנית וליתן היתר על פיה - בטלה בשל הוראות תקנה 20(א) לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאים ואגרות), התש"ל-1970, אם במשך התקופה האמורה לא ניתן היתר על-פי החלטת מוסד התכנון. משפנה שבו לועדה המקומית וביקש ליתן לו את ההיתר על-פי החלטת הועדה "חידשה" הועדה המקומית, את החלטתה מיום 18.10.1999, וביקשה מועדת הערר להכריע סופית בערר. ביום 9.7.2001 החליטה הועדה המקומית "לאשר את הבקשה לחידוש החלטתה מיום 18.10.1999". על החלטה זו הגישו סונול ומימי כהן ערר לועדת הערר. 8. ועדת הערר שבה ודנה בענין, והחליטה ביום 23.10.2001 להורות על ביטול החלטת הועדה המקומית מיום 23.7.2001 (להלן - ההחלטה השניה). ועדת הערר ציינה כי החלטתה הראשונה היתה ברורה והיה על הועדה המקומית לפעול על פיה, כך שלא היה מקום לקיים דיון נוסף בבקשת שבו. ועוד זאת: אין מדובר בבקשה חדשה להיתר, כי אם באותה בקשה, אשר לגביה ניתנה ההחלטה הראשונה. החלטת הועדה המקומית מיום 23.7.2001 ניתנה שלא בעקבות פרסום הקלה או שימוש חורג, לא נשמעו התנגדויות ולא התקיים הליך של "חידוש ההיתר", שבוטל על-ידי ועדת הערר בהחלטתה הראשונה. ואף זאת: לעוררים שהתנגדו למתן ההיתר, להקלות ולשימוש החורג לא ניתנה הזדמנות לטעון את טענותיהם בדיון הנוסף שקיימה הועדה המקומית, והועדה המקומית לא ראתה לנמק את החלטתה לקיים דיון נוסף בבקשה שההחלטה בגינה בוטלה על-ידי ועדת הערר. בשל כל אלה, החליטה ועדת הערר "כי לא היה מקום לקיים דיון חוזר, ולפיכך אנו סבורים כי החלטת המשיבה מס' 1 [הועדה המקומית] מיום 23.7.01 ניתנה שלא כדין ואנו מורים על ביטולה". החלטת הועדה המקומית מיום 23.7.2001 וההחלטה השניה של ועדת הערר הן הנושאים שבמרכז שתי העתירות המאוחדות. 9. עוד ראוי לציין, כי סונול ומימי כהן הגישו בשנת 1997 עתירה לבית-המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (בג"צ 3903/97) נגד ראש עירית ירושלים ונגד שבו ולוי, שענינה ביטול רשיון עסק שניתן לשבו להפעלת תחנת תדלוק במקרקעין. בית-המשפט העליון דחה את ההחלטה בעתירה כדי לאפשר לשבו להשיג היתר בניה, ומשלא השיגו - עשה בג"צ את הצו למוחלט. וכך נאמר בפסק הדין מיום 8.5.2001: "משחזרה העתירה ונקבעה לפנינו לדיון הוברר, כי המשיבים 4-2 [שבו] לא השיגו עד היום היתר בניה למבנים ולמתקנים בתחנת הדלק אותה הם ממשיכים לנהל. בנסיבות אלו אנו מחליטים לעשות צו מוחלט, שתוכנו כמבוקש בעתירה...". טענות הצדדים 10. עיקרי טענותיה של סונול הם, כי החלטת הועדה המקומית "לחדש" את החלטתה הקודמת בדבר אישור התכניות של שבו ומתן היתר להכשרת הבניה הבלתי חוקית - ניתנה שלא בסמכות. הטעם לכך הוא, כי משנתקבל הערר על החלטת הועדה המקומית, בטלה החלטתה ושוב לא היה מה לחדש בה. ועדת הערר היא עצמה מוסד תכנון והחלטתה החליפה את החלטת הועדה המקומית. הדרך היחידה שנותרה בידי שבו היא, הגשת תכנית חדשה, ולחלופין הגשת עתירה מינהלית על החלטת ועדת הערר. אולם, אין "להחיות" החלטה שעברה מן העולם בהחלטת ועדת הערר. הועדה המקומית לא נתנה לסונול ולמתנגדים האחרים הזדמנות לטעון את טענותיהם לענין "חידוש" החלטתה, לאחר שההחלטה הקודמת בוטלה על-ידי ועדת הערר. ועוד זאת: מכתבו של היועץ המשפטי לועדה המחוזית אינו יותר מאשר חוות דעת המכוונת לועדה המחוזית ואין הוא החלטה של מוסד תכנון. לפיכך, היה על הועדה המחוזית ליתן החלטה בענין. שבו ובניו הפעילו תחנת דלק שלא כדין, זה יותר מעשר שנים, ותוך הפעלתה עלה בידו לקבל רשיון עסק. נושא זה נדון, כאמור, בעתירה לבית-המשפט העליון בשבתו כבית דין גבוה לצדק, ובסופו של דיון בוטל רשיון העסק. אולם, חרף כל אלה ממשיך שבו לנהל את העסק שלא כדין, ומנצל את בתי המשפט למטרותיו, ובעיקר כדי להמשיך שלא כדין בהפעלת העסק הבלתי חוקי. סונול אינה מכחישה כי היא מתחרה עסקית בעלת ענין, ואין היא מעונינת בהפעלת תחנת תדלוק "פירטית" זו או אחרת, אך אין בכך כדי למנוע ממנה לדרוש כי שבו יקיים את הוראות הדין ויפעיל עסק חוקי ועל פי היתר בניה ורשיון עסק כחוק. 11. שבו טוען, כי ועדת הערר לא היתה מוסמכת להחליט אשר החליטה, ולא היתה מוסמכת "להבהיר" את החלטתה הראשונה. כיוון שמדובר בהחלטה על "חידוש" החלטה קודמת ליתן היתר בניה והיתר לשימוש חורג - אין בדין זכות ערר על ההחלטה האמורה. ועוד זאת: אין לכפות על שבו להגיש תכנית חדשה כדי לקבל הקלה, שהיה רשאי לקבל על פי תכנית שהגיש. כל מבוקשו הוא להטמין באדמת המקרקעין שלו מכל סולר ולבנות משטח בטון. שבו גם מבקש כי יותר לו להכשיר כניסה זמנית למשך כשנתיים עד לביצוע התכנית המאושרת. לטענת שבו אין מדובר בשינוי שלביות של התכנית, ומשום כך לא היה צורך בהגשת בקשה חדשה. 12. הועדה המקומית טענה, כי ועדת הערר בהחלטתה הראשונה מיום 29.2.2000 לא קיבלה את הערר, כי אם הורתה לשבו לפנות לועדה המחוזית ולבקש היתר בניה והיתר לשימוש חורג. הועדה גם לא דחתה את הבקשה להיתרים כאמור. משקבע היועץ המשפטי לועדה המחוזית (בעקבות פניית שבו לועדה המחוזית כמצוות ועדת הערר), כי הועדה המחוזית אינה מוסמכת לדון בבקשה להיתר ולשימוש חורג - היה מקום להחזיר את הדיון לועדת הערר. אולם, משחלפה תקופה של יותר משנה מיום ההחלטה של הועדה המקומית - "לא היה מנוס מלחדש את החלטת המשיבה [הועדה המקומית] במטרה שהיא תידון על-ידי ועדת הערר לצורך מתן הכרעה סופית בענין על-ידי ועדת הערר המחוזית". הועדה המקומית מוסיפה, כי לא היתה לה כוונה לשוב ולדון בבקשה להיתר ולשימוש חורג, שנדחתה על-ידי ועדת הערר, אלא היא אך "חידשה את החלטתה", כדי לאפשר לועדת הערר להכריע בענין. הועדה המקומית גם טענה, כי סונול מנועה מהגיש עתירה מינהלית באותו ענין שכבר הגישה ערר בגינו, לפי סעיף 152 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, ודין עתירה זו להימחק. לחלופין, טענה הועדה המקומית כי עתירה זו הוגשה בשיהוי. 13. בשם הועדה המחוזית ובשם ועדת הערר נטען, כי שבו בא לבית-המשפט בחוסר נקיון כפיים, משביקש להכשיר בדיעבד בניה בלתי חוקית. עמדת הועדה המחוזית היא, כי על שבו להגיש תכנית חדשה, שבה יפרט את השינויים בתכנית הקודמת, כפי שהובהר לו במכתב של היועץ המשפטי לועדה המחוזית, לפיו ביטול או שינויי של התנאים שנקבעו בתכנית המאושרת "מצריך למעשה שינוי התכנית על כל המשתמע מכך". העותר לא בחר בדרך זו, והוא פנה שוב לועדה המקומית. הועדה המחוזית טוענת, כי שתי ההחלטות של הועדה המקומית לאשר את בקשת שבו להיתר - בוטלו על-ידי ועדת הערר: ההחלטה הראשונה משום שלדעת ועדת הערר ההקלות שביקש שבו משנות את שלביות התכנית; ההחלטה השניה משום שהועדה המקומית החליטה "לחדש" את ההחלטה הראשונה, אף שאינה מוסמכת לכך. הועדה המחוזית טוענת עוד, כי ועדת הערר מוסמכת לדון בענין בהיותה מוסד תכנון שהחלטתו באה, כאמור בסעיף 152(ד) לחוק התכנון והבניה, במקום החלטת הועדה המקומית. הועדה המחוזית סבורה כי קיימת "דרך המלך" שבה על שבו ללכת - להגיש "תכנית נקודתית" חדשה, שבה יבקש לכלול את כל החלקות הנוגעות לענין, ובמסגרתה יתבקשו השינויים הדרושים, לרבות הסדר השימוש בדרך שתשמש כניסה לתחנת תדלוק, אף בלא צורך באישור לשימוש חורג. לחלופין, לפנות לועדה המחוזית ולבקש שינוי השלביות, ולאחר האישור של שינוי השלביות - לבקש מהועדה המקומית אישור לשימוש חורג. 14. לוי טוען, כי יש לדחות על הסף את עתירת שבו, והוא מחרה-מחזיק אחר עיקרי טענות סונול וטענות הועדה המחוזית. עוד טוען לוי, כי הפרשנות של שבו למכתב היועץ המשפטי לועדה המחוזית ולעמדת הועדה המחוזית היא פרשנות שאינה נכונה, וכי היה על שבו לפנות לועדה המחוזית בענין שינוי השלביות של התכנית, ולא בדרך של הקלה ושימוש חורג - לועדה המקומית. וגם זאת: הועדה המקומית לא היתה מוסמכת לדון בחידוש החלטתה ליתן היתר משנדחתה על-ידי ועדת הערר. מדובר בתכנית שאושרה על-ידי הועדה המחוזית, ואין לועדה המקומית סמכות לשנות את שלביות הביצוע של התכנית במסגרת של הקלה. סמכות זו נתונה לועדה המחוזית. דיון וסיכום 15. העותר ניהל במשך שנים רבות עסק של מסחר במכוניות משומשות במקרקעין האמורים. בשנים האחרונות ניהל במקום גם עסק של תחנת תדלוק למכירת סולר. לשבו וללוי חלקים במקרקעין, אך הם חלוקים ביניהם על הזכויות במקרקעין, וסביב מחלוקת זו מתנהלים דיונים בבתי משפט שונים. לעסק של תחנת התדלוק נתנה עירית ירושלים רשיון עסק עד ליום 31.10.2001. שבו הטמין מכל דלק באדמה ובנה משטח בטון, שיועד להתקנת משאבות דלק. עבודות אלה עשה שבו בלי לקבל היתר בניה. אין יכולה להיות מחלוקת כי עבודות אלה שנעשו בקרקע והשימוש בהן - הן עבודות הטעונות היתר לפי סעיף 145 לחוק התכנון והבניה. סונול ומימי כהן עתרו לבית הדין הגבוה לצדק בענין הפעלת תחנת תדלוק שלא כדין, ובסופו של דיון שנדחה מדי פעם כדי לאפשר לשבו להשיג היתר - הורה בית-המשפט ביום 8.5.2001 לראש עירית ירושלים להביא להפסקת העיסוק בתחנת התדלוק, משלא ניתן לעבודות האמורות היתר בניה. ואמנם העיריה ביטלה את רשיון העיסוק, שתוקפו פקע כאמור ביום 31.10.2001. שבו ממשיך להפעיל את העסק האמור גם אחרי מועד פקיעת הרשיון, ובשל כך הוגש נגדו כתב אישום לבית-המשפט לענינים מקומיים. החלטות מוסדות התכנון 16. הועדה המקומית החלה את דיוניה בבקשת שבו ביום 23.6.1998. הבקשה היתה למתן היתר בדיעבד להטמנת מכל דלק של 10,000 ליטר וליציקת משטח ביטון ששטחו כ- 3.75 מ"ר. התברר כי בעוד שמכל הדלק הוטמן בתחום המקרקעין, הרי שמשטח הבטון נוצק על שטח המיועד לדרך. לפיכך דחתה הועדה המקומית את הבקשה. שבו ערר על החלטה זו. ועדת הערר החזירה את הענין לועדה המקומית לדיון מחדש בבקשה המתוקנת באופן שמשטח הבטון יהיה בגדר המקרקעין (החלטה מיום 13.9.1998). הועדה המקומית החליטה לאשר את הבקשה בתנאים, ובין היתר, כי משטח הבטון יהיה בשטח המיועד למשאבות דלק על-פי נספח הבינוי ותוך מילוי הוראות התב"ע (החלטה מיום 22.10.1998). אולם, שבו פנה שוב לועדה המקומית וטען, כי התנאים שקבעה הועדה אינם ניתנים לביצוע ולא ניתן לקבל היתר בתנאים האמורים. הועדה החליטה ביום 5.11.1998 שלא לאשר את בקשת שבו לשינוי התנאים, "וזאת מאחר ומבחינה משפטית יש לקיים את הוראות התב"ע בשלמותה כולל התנאים להיתרי בניה". הועדה המקומית הוסיפה, כי אם היזם (שבו) סבור כי אין הוא יכול לעמוד בתנאי התכנית - עליו לפעול במסגרת הליך של הקלה מהוראות התב"ע. שבו פנה שוב לועדת הערר, אך עררו נמחק, בהסכמה, תוך שהופנה לדרך של הליכי הקלה (החלטה מיום 17.1.1999). בחודש פברואר 1999 הושלם הפרסום של הקלה ושימוש חורג. השימוש החורג התייחס לשטח ציבורי פתוח ושטח לעצים ונוף בתכנית 3485 ו-3485א' שישמש למעבר זמני לצורך כניסה זמנית לתחנת דלק מדרך חברון במקום כניסה למגרש מכביש השירות בצד המערבי. ההקלות התייחסו לדחיית הדרישה שנקבעה בתכנית בענין אישור תכנית פיתוח, גינון ועיצוב נופי של השטחים הפתוחים הציבוריים, ודחיית הביצוע בפועל של פיתוח השטחים האמורים, וכן דחיית ביצוע הדרישה לביצוע קיר תמך לאורך דרך חברון ובדבר דחיית הביצוע של כביש שירות בצד המערבי של המגרש. הוגשו התנגדויות של לוי ושל סונול ומימי כהן. הועדה דנה בהתנגדויות, וביום 24.5.1999 אישרה הועדה המקומית את הבקשה לשימוש חורג למעבר זמני של רכב לצורך כניסה לתחנת התדלוק לתקופה של שנתיים, וההתנגדויות נדחו. ביום 18.10.1999 שבה הועדה המקומית ואישרה את החלטתה מיום 24.5.1999 - לאשר את הבקשה, בתנאים כאמור. על החלטה זו הוגש ערר לועדת הערר, שנמחק בעקבות ההחלטה החדשה מיום 18.10.1999 של הועדה המקומית, אך הוגש ערר אחר, שבגינו ניתנה החלטת ועדת הערר מיום 29.2.2000. ועדת הערר סברה "כי אין זה מן הראוי כי המשיבה 1 [הועדה המקומית] היא זו שצריכה לדון בבקשה נשוא ערר זה". וכל כך למה? כי משאושרה תכנית נקודתית [תכנית 3485א'] שמטרותיה בין היתר שינוי יעוד שטח פתוח ציבורי לתחנת תדלוק ודרך, וכן קביעת הוראות בינוי ופיתוח לתחנת דלק, והתכנית האמורה אושרה על-ידי הועדה המחוזית, ונקבעו תנאים למתן היתר בניה במגרש "מן הראוי היה כי אותו מוסד תכנון אשר אישר תכנית זו, הוא אשר מוסמך לאשר מתן היתרי בניה אשר אינם תואמים את השלבים שנקבעו בתכנית ובכלל זה הבקשה נשוא ערר זה". הנה כי כן, ועדת הערר סברה כי על הועדה המחוזית לדון בבקשה לשינוי השלביות שנקבעה בתכנית, וזאת לפי סעיף 145(ג) לחוק התכנון והבניה. ועדת הערר קיבלה, אפוא, את טענות העוררים לוי ומימי כהן, והורתה לשבו לפנות לועדה המחוזית ולבקש היתר לשימוש חורג ולהקלות. הועדה המקומית קבעה, כי נוכח עמדת היועץ המשפטי לועדת המחוזית כי אין הועדה המחוזית דנה בבקשות לשימוש חורג ולהקלות, ובשל פקיעת התוקף של החלטתה בדבר אישור בקשתו של שבו, היא מחדשת את החלטתה מיום 18.10.1999 בדבר אישור הבקשה, בתנאים שקבעה אז (החלטה מיום 9.7.2001). 17. בכך לא תם הענין. סונול ומימי כהן עררו על החלטת הועדה המקומית מיום 9.7.2001 "לחדש" את החלטתה הקודמת, שבוטלה כאמור בהחלטת ועדת הערר מיום 29.2.2000. בערר זה נטען כי ועדת הערר אינה מוסמכת לדון ב"החלטת החידוש" האמורה. ועדת הערר קבעה בהחלטתה, כי יש לראות את החלטתה "כהחלטה מבהירה". זאת, כיוון שהחלטתה הראשונה היתה ברורה ולא היה מקום לקיים דיון נוסף על-ידי הועדה המקומית. ממילא לא השתנו הנסיבות שעמדו בעת מתן ההחלטה הקודמת של הועדה המקומית, לבד מחוות דעת של היועץ המשפטי לועדה המחוזית (שאינו החלטה של מוסד תכנון). סמכות ועדת הערר 18. הובהר היטב בפסיקתו של בית משפט זה, כי ועדת ערר היא מוסד תכנון לפי חוק התכנון והבניה. לפי סעיף 12ב(א) לחוק משתרעת סמכותה של ועדת הערר, בכל הנוגע להחלטות הועדה המקומית, על כל ענין שבו ניתנת בחוק התכנון והבניה זכות ערר על החלטות הועדה המקומית. אישור תכנית או דחייתה הוא ענין למוסד תכנון על-פי החוק, וועדת הערר, כך נאמר, היא בכלל מוסדות התכנון. ועדת הערר רשאית כמוסד תכנון ב"דרגת ערעור" על החלטות הועדה המקומית לשים את שיקול דעתה התכנוני במקום שיקול דעתה של הועדה המקומית. אין לועדה המקומית יתרון בענין זה על ועדת הערר שמפעילה "ביקורת מינהלית ותכנונית" על החלטות הועדה המקומית, להבדיל מן הביקורת השיפוטית שמפעילים בתי המשפט המינהליים ובית הדין הגבוה לצדק, לפי הענין (ראו עת"מ (י - ם) 141/00 רביבות השקעות בע"מ נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים ואח', לא פורסם). החלטת ועדת הערר באה, הלכה למעשה, כאמור בסעיף 152(ד) לחוק התכנון במקום החלטת הועדה המקומית או רשות הרישוי, לפי הענין. בעת"מ (י - ם) 11/98 קרן ליפצין-סיטון נ' יואר מתן ואח' (לא פורסם) אף נקבע כי לכאורה מוסמכת ועדת הערר לדון בענין פלוני, אף בלא הגבלה לדיונים ולענינים שהיו בפני הועדה המקומית. 19. לא ניתן לטעות בקריאתה ובהבנתה של החלטת ועדת הערר מיום 29.2.2000. ועדת הערר קיבלה את הערר של לוי והורתה לשבו לפנות בבקשתו ליתן היתר לועדה המחוזית. גם אם ועדת הערר לא אמרה בלשון חד-משמעית כי היא מבטלת את החלטת הועדה המקומית בדבר אישור בקשת שבו למתן הקלות ולשימוש חורג, הרי משמעות קבלת הערר והפניית שבו לועדה המחוזית - היא ביטול החלטת הועדה המקומית. אכן, על ועדת הערר לאמר דברים בצורה החלטית וברורה, כדי שלא נחפש בין השיטין את משמעות החלטתה. אולם, כאמור, גם בלשון שנקטה הועדה, לא ניתן לטעות בפרשנות ההחלטה ומשמעותה. ועדת הערר ביטלה את החלטת הועדה המקומית, בעצם קבלת הערר שענינו ביטול ההחלטה האמורה. משהופנה שבו לועדה המחוזית כדי שיבקש ממנה היתר הסוטה מן התכנית שאישרה הועדה המחוזית, לא עוד קיימת החלטת הועדה המקומית ולא ניתן להחיות החלטה שבוטלה על-ידי ועדת הערר. גם אין זה ברור מנין בא לה לועדה המקומית "חידוש החלטה". הועדה המקומית התכוונה, למעשה, ל"החלטה חדשה" באותם תנאים, משפקעה ההחלטה הקודמת. ואולם, ההחלטה הקודמת הרי בוטלה על-ידי ועדת הערר, ולכן אין כל משמעות ל"חידוש אוטומטי" אך משום שעברה תקופת התקפות של ההחלטה לפי תקנה 20(א) לתקנות. משבוטלה החלטת הועדה המקומית בידי ועדת הערר - הדרך שנותרה בידי הועדה המקומית או שבו היא, הגשת תכנית חדשה או בקשה לשינוי שלביות התכנית שאישרה הועדה המחוזית כפי שאפרט להלן. 20. משום כך, היתה רשאית ועדת הערר לדון בערר סונול ומימי כהן על החלטת הועדה המקומית מיום 9.7.2001 לגופה. החלטת ועדת הערר אינה "הבהרה" כפי שהיא סברה, כי אם החלטה לגוף הענין, הגם שנימוקי ההחלטה מבוססים על החלטתה הקודמת מיום 29.2.2000. לא היה צורך, אפוא, בהבהרה שניתנה בהחלטה השניה של ועדת הערר מיום 23.10.2001, כי אם בהחלטה הקובעת כי הועדה המקומית לא היתה מוסמכת "לחדש" את החלטתה הראשונה של ועדת הערר, מיום 29.2.2000. ועדת הערר החליפה, הלכה למעשה, את החלטת הועדה המקומית, ולא היה בידי הועדה המקומית החלטה שניתן לחדשה. לפיכך, אין בסיס לטענות הועדה המקומית או לטענות שבו, כי לועדת הערר לא היתה סמכות לדון בערר סונול ומימי כהן. גם ועדת הער לא סברה לפני הגשת תגובה בעתירות אלה, כי ועדת הערר לא היתה מוסמכת לדון בערר. מכל מקום, אין ממש בטענה זו. 21. מקובלת עלי עמדת בא-כוח הועדה המחוזית וועדת הערר, כי בכל מקרה היה על הועדה המקומית, אפילו סברה בטעות, כי היא מוסמכת לדון מחדש בבקשת שבו להיתר ולהחליט על "חידוש" החלטתה שבוטלה כאמור - ליתן למתנגדים ולעוררים הזדמנות לטעון את טענותיהם. העוררים והמתנגדים למתן היתר לשבו, שעררם והתנגדויותיהם נתקבלו על-ידי ועדת הערר, היו רשאים לסבור כי עמדתם התקבלה, וכי החלטת ועדת הערר עדיפה וגוברת על החלטת הועדה המקומית. הם "נחו על זרי הדפנה" האלה, ולא היה עליהם לנקוט איזו פעולה שהיא. משום כך, חידוש הדיון על-ידי הועדה המקומית בהחלטה שבוטלה - היה בלתי תקין, ופגע לכאורה בזכות בסיסית של הצדדים המעונינים - העוררים והמתנגדים להשמיע את טענותיהם. היה על הועדה המקומית להודיעם על כך וליתן להם אפשרות לנקוט הליכים או לטעון את טענותיהם לפניה - לפני החלטת ה"חידוש" של ההחלטה הקודמת (וראו עת"מ (י - ם) 141/00 בענין רביבות הנ"ל). חוות דעת היועץ המשפטי לועדה המחוזית 22. משפנה שבו לועדה המחוזית, היה על הועדה המחוזית להתייחס לבקשה ולא להסתפק במכתבו של יועצה במשפט. ממכתבו של עו"ד עוזי סלמן לא ניתן להבין אם חוות דעתו המשפטית היא החלטת הועדה המחוזית, או שמא הבקשה לא קובלה בועדה המחוזית, מחמת שהועדה לא תדון בה לגופה. היועץ המשפטי סבר כי הועדה המחוזית אינה דנה בבקשה להקלה ולשימוש חורג, וכי סמכות זו נתונה לועדה המקומית. בענין זה צדק היועץ המשפטי. אולם, ספק אם חוות דעתו בענין שינוי שלביות הביצוע של התכנית מבוססת על בדיקת העובדות והתנאים שנקבעו בתכנית ועל בסיס הבקשה של שבו. בענין זה אין מדובר ביעוץ משפטי גרידא, כי אם במסקנה שיש להסיק מבדיקה מקצועית של התכנית ומתוך ראיה תכנונית, ואין זה, בכל הכבוד, בתחום הייעוץ המשפטי. לפיכך, לא היה מקום "להחזיר" את הבקשה לשבו, אלא היה צורך בדיון בועדה המחוזית, והיא זו שעליה להחליט אם מדובר בשינוי השלביות של התכנית שהיא אישרה, כפי שסברה ועדת הערר, אם לאו. היועץ המשפטי סבר, למעשה, כי מדובר ב"הקלה בתנאים" למתן היתר שביטולם או שינויים מחייב "שינוי התכנית". מכל מקום, לפי עמדת בא-כוח הועדה המחוזית וועדת הערר בתגובתו לעתירות שלפני מתברר, כי הועדה המחוזית נכונה היום לקבל "בקשה מסודרת" לשינוי השלביות, שלא כעמדת היועץ המשפטי, הגם שחלופה זו אינה החלופה המועדפת. סיכום 23. בחינת הענין שעולה משתי העתירות ומטענות בעלי הדין, מחייב מסקנה, כי החלטות הועדה המקומית לאשר את בקשת שבו - בוטלו שתיהן על-ידי ועדת הערר. ועדת הערר ביטלה את החלטות הועדה המקומית על-פי סמכות שבדין, ולאחר ששקלה דעתה כמוסד תכנון. הדרך של הפניית שבו לועדה המחוזית כדי לבקש שינוי בשלביות התכנון - אין בה פגם והיא מבוססת על הוראות חוק התכנון והבניה. זו אחת הדרכים האפשריות והסבירות ובית משפט זה לא יתערב בשיקול דעתה של ועדת הערר, ולא ישים שיקול דעתו במקום שיקול דעתה. משבוטלה החלטת הועדה המקומית, לא היתה סמכות בידי הועדה המקומית לחדש או להחיות החלטה שביטלה ועדת הערר. ועדת הערר ביטלה את "ההחלטה המחדשת" לאישור בקשת שבו בתורת "החלטה מבהירה". גם אם לא היה צורך בהבהרה, אין פגם בכך שועדת הערר כינתה את החלטתה כהחלטה מבהירה, בעוד שמדובר בהחלטה לגוף הענין הדוחה ומבטלת את החלטת הועדה המקומית. 24. לפיכך, עתירת שבו לבטל את החלטת ועדת הערר ולהותיר את החלטת הועדה המקומית בעינה - נדחית, ומתקבלת עתירת סונול שענינה ביטול החלטת הועדה המקומית מיום 9.7.2001. 25. בענין הסעד החלופי שביקש שבו לקבוע מי הוא מוסד התכנון שמוסמך להכריע בבקשתו להיתר, מקובלת עלי עמדת בא-כוח המשיבים 2 ו-3 (ועדת הערר והועדה המחוזית). אכן קיימות שתי אפשרויות סבירות: האחת, הגשת תכנית חדשה, שתכלול את הטמנת המכל, בניית משטח הבטון המיועד למשאבות תדלוק ואת דרך הגישה הזמנית לתחנת התדלוק מדרך חברון ולא מן הדרך הצדדית המערבית, כפי שיועדה בתכנית המאושרת. תכנית זו תכלול את כל ההקלות והשינויים בתכנית המאושרת, והיא תוגש לועדה המקומית; השניה - בדרך של בקשה לשינוי השלביות בתכנית 2485א' לפי סעיף 145(ג) תוך פירוט השינויים בשלבי התכנית. הבקשה תופנה לועדה המחוזית לענין השלביות בלבד, אך לא לענין השימוש החורג שהיא בסמכות הועדה המקומית בלבד, לפי סעיף 146 לחוק. גם אם המסלול של "תכנית חדשה" הוא ארוך יותר, הרי הוא עדיף על הפניה לועדה המחוזית בענין שינוי השלביות שתחייב פניה נוספת גם לועדה המקומית בענין הבקשה לשימוש חורג. יש להניח, כי נוכח הדיונים הרבים בענין זה תינתן עדיפות להבאת הענין לדיון והחלטה בועדה המקומית, באורח דחוף. אין צריך לאמר, כי דרכים אלה היו ידועות וברורות לכל הנוגעים בדבר, ובין היתר לשבו, אך יש להצטער כי ננקטו "דרכים עקלקלות" שרשויות התכנון לא "חסכו תרומה" ליצירתן. 26. בשל התוצאה שאליה הגעתי, אין צורך שאדון בשתי שאלות נוספות שהעלו בעלי הדין: האחת - חוסר נקיון כפיו של שבו; השניה - האם סונול השתהתה בהגשת עתירתה. טעמים אלה לבדם, גם אם איני צריך להחליט בשאלות אלה - אין בהם כדי להכריע את העתירות לכאן או לכאן. 27. לפי התוצאה בשתי העתירות ישלמו שבו והועדה המקומית הוצאות ושכר טרחת עורך דין כדלקמן: (א) שבו ישלם הוצאות ושכר טרחת עורך דין: לסונול - 3,500 ש"ח, לועדה המחוזית ולועדת הערר ביחד - 3,500 ש"ח ולעופר לוי - 3,500 ש"ח. הסכומים האמורים הם סכומים כוללים שאליהם יווסף מע"מ כחוק והפרשי הצמדה ורבית כחוק מהיום ועד התשלום בפועל; (ב) הועדה המקומית תשלם הוצאות ושכר טרחת עורך דין: לסונול - 2,500 ש"ח, לועדה המחוזית ולועדת הערר ביחד - 2,500 ש"ח ולעופר לוי - 2,500 ש"ח. הסכומים האמורים הם סכומים כוללים שאליהם יווסף מע"מ כחוק והפרשי הצמדה ורבית כחוק מהיום ועד התשלום בפועל. בניהועדה מקומית לתכנון ובניה