הנשיא מ' שמגר: 1. ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים, שבו נדחה ערעור על החלטת המשיבה לסרב לרשום עמותה בשם המבוקש על-ידי המערערים. 2. ואלה העובדות הצריכות לעניין: בהתאם לסעיפים 2 ו-60 לחוק העמותות, תש"ם-1980, הגישו המערערים ביום 27.2.89 בקשה לרישום עמותה בשם "עמותה ישראלית פלסטינית לזכויות האדם". סעיף 4(א) לחוק העמותות מוסר לרשם העמותות סמכות לסרב לרשום עמותה בשם המבוקש על-ידי המייסדים, כאשר השם "עלול להטעות או לפגוע בתקנת הציבור או ברגשותיו, או בשם הזהה לשם של תאגיד הרשום בישראל או דומה לו כדי להטעות". בהתאם לסמכותה על-פי סעיף זה, החליטה המשיבה לסרב לרשום את העמותה בשם המבוקש מן הטעם הראשון מבין הטעמים שמונה סעיף 4(א) הנ"ל, היינו החשש להטעיה. וכך נאמר במכתבה מיום 9.4.91: "השם 'פלשתין' הוכרז על-ידי אש"ף, בהצהרת אלג'יר 1988, כשם המדינה אותה הקים, לדבריו, בשטחים המצויים תחת שלטון ישראל. לפיכך עלול השימוש בשם זה - בתוך שמה של עמותה - להטעות את הציבור לחשוב כי מדינת ישראל מסכימה במישרין או בעקיפין לקיומה של מדינה כזו או להכרזת אש"ף הנ"ל. כמו כן קיומה של עמותה כזו, אשר תשתמש בשמה בישראל ובפורומים בינלאומיים, עלול להראות בעיני הציבור בארץ ובחו"ל כאישור ישיר או עקיף של מדינת ישראל לקיומה של מדינה 'פלשתין'. פירוש כזה יהיה פירוש מוטעה, וממילא נמצא, כי שם העמותה יהא בו כדי להטעות". בהמשך החלטתה הציעה המשיבה למייסדים לרשום את העמותה בשם שונה: "יחד עם זאת נסכים לאשר לעמותה שם 'ישראלים ופלשתינאיים לזכויות האדם', היות ועל-פי ההקשר בשם זה, המונח 'פלשתינאיים' מתייחס באופן ברור לתושבים ולא ליישות המדינית הפלשתינאית, כפי שהוסבר בסעיף 1 לעיל". על החלטה זו של רשמת העמותות ערערו המערערים לבית המשפט המחוזי. הערעור נסב על השאלה אם החלטת הרשמת היא סבירה ואם החשש המובע במכתבה הנ"ל הוא מציאותי. על שאלות אלה השיב בית המשפט קמא בחיוב. לגישתו, החלטת הרשמת המשיבה עומדת במבחן הביקורת "לאור העובדה שמטרות ההתאגדות... הם לפעול למען הגנה על זכויות האדם ולהתערב בפני השלטונות למען ההגנה על זכויות האדם". נימוקים נוספים התומכים בגישת המשיבה מוצא בית המשפט קמא "גם בהקשר לנסיבות של הזמן והמקום", וכך הוא מסכם דבריו: "אי אפשר להתעלם מאירועי הזמן בדבר 'האינתיפדה' בשטחים ושאיפות החוגים באש"ף להתארגנות לאומית כפי שקיבלה ביטוי בהצהרת אלג'יריה בדבר כינון ישות לאומית פלאסטינית. אלה ביחד עם האירועים הפוליטיים של הימים האחרונים בארץ, וביחד עם קבלת גושפנקא של מדינת ישראל על-ידי רישום העמותה, עשויים להביא קהל יעד בלתי מוגדר למסקנה אפשרית שאותה התארגנות של אש"ף בדבר הקמת ישות עצמאית צלחה והראיה שהתארגנות של פלסטינים ביחד עם ישראלים תחת הכותרת עמותה ישראלית פלסטינית', אושרה על-ידי מדינת ישראל בהחלטת גורם רשמי שלה. אישור כזה אם ינתן עלול להטעות". בית המשפט התייחס גם לטענת המערערים בדבר פגיעה בחירויות היסוד שלהם. לגישתו, לא נפגעו חופש ההתאגדות והביטוי של המערערים: "עצם ההתארגנות למטרה של שמירת זכויות האדם בין אם הוא ישראלי ובין אם הוא פלאסטיני, לא הוגבלה בהחלטת הרשמת והראיה שהרשמת התירה רישום של העמותה תחת השם: 'עמותת ישראלים ופלאסטינים לזכויות האדם'. השם שאושר על ידי הרשמת יש בו כדי לבטא את מלוא מטרות התארגנות העמותה ולבטא את מגמותיה, ואין בשם האלטרנטיבי שהוצע כדי להגביל את חופש ההתאגדות או את חופש הביטוי. חופש ההתאגדות מתבטא בעצם ההסכמה לרישום האגודה א"כ בשם קצת שונה, וחופש הביטוי יבחן לאחר ההתאגדות ועל-פי ביצוע מטרות האגודה. נכון אמנם שבחירת השם היא פרורוגטיבה של האנשים המבקשים להתארגן, אך בשינוי השם כפי שהוצע על-ידי הרשמת, אין עדיין פגיעה בפרורוגטיבה זו עד כדי הגבלת חופש הביטוי או חופש ההתארגנות. הסירוב לרשום בדיוק את שם העמותה כפי שנתבקש, אינה (כך במקור) מגבילה גם כל זכות אחרת מזכויות המערערים (פרט לזכות הבחירה של השם), שהרי כל אתם (כך במקור) זכויות שהם מבקשים לקבל בדרך של התארגנות לא הוגבלו, אלא כונו בשם שהוא שונה במעט מהשם שאותו ביקשו, וזאת על רקע אירועי הזמן והמקום" (ההדגשות שלי - מ' ש'). סיכומו של דבר, בית המשפט המחוזי אישר את החלטתה של המשיבה. על כך מערערים המערערים לפנינו. ערעור זה בדין יסודו. 3. סעיף 4(א) לחוק העמותות מסמיך את רשם העמותות לסרב לרשום עמותה בשם המבוקש על-ידי המייסדים, מתוך כל אחד משלושה הטעמים הבאים: (א) כאשר השם המוצע "עלול להטעות"; (ב) כאשר הוא "עלול לפגוע בתקנת הציבור או ברגשותיו"; (ג) או כאשר השם המוצע "זהה לשם של תאגיד הרשום בישראל או דומה לו עד כדי להטעות". לכתחילה נימקה המשיבה את סירובה לרשום את העמותה בשם המבוקש בטעם הראשון, וטעם זה היווה את בסיס ההתדיינות בין הצדדים בפני בית המשפט קמא. בשלב הסיכומים לפנינו ביקשה המשיבה לתמוך את החלטתה, לחלופין, גם בטעם השני הנ"ל: פגיעה ברגשות הציבור. טענה זו נטענה בלשון רפה ובשלב כה מאוחר של ההליכים, עד שאין מקום לדון בה. 4. מהי סמכותו של רשם העמותות על-פי הרישא לסעיף 4(א) הנ"ל? סמכותו היא לסרב לרשום שם העלול להטעות. מהו שם העלול להטעות? בחינת סוגיה זו מחייבת חלוקת השאלה לשניים: מהו המבחן ההסתברותי הנדרש לצורך הפעלת הסמכות (פירוש התיבה "עלול"), ומהי ההטעיה שאותה מבקש המחוקק למנוע (פירוש התיבה "להטעות"). תשובה לשאלות אלו תוביל אותנו לנוסחת האיזון שעל פיה על הרשם להפעיל את סמכותו ולהגדיר השיקולים שרשאי הוא לשקול לעניין זה. מתוך כך נבחן אם השיקול שהכריע את דעתה של המשיבה - החשש להטעיית הציבור בארץ ובחו"ל באשר לעמדותיה המדיניות של מדינת ישראל - היה שיקול נכון במסגרת זו. סמכות הרשמת 5. רשם העמותות הוא רשות מינהלית. חוק העמותות מוסר לרשם סמכויות שונות. הסמכות הנדונה בענייננו היא סמכותו לסרב לרשום עמותה בשם המוצע מטעמים שונים. בפירוש סמכות זו ניתן להיעזר בפסיקה שעסקה בהוראות דומות: סעיף 16 לחוק השמות, תשט"ז-1956, וסעיף 35 לפקודת החברות [נוסח חדש], תשמ"ג-1983 (להלן - פקודת החברות). לכאורה, סעיף 4(א) לחוק העמותות מוסר בידי הרשם שיקול-דעת מוחלט: "לא תירשם עמותה בשם..." ((ההדגשה שלי - מ' ש') (העלול להביא לאחת התוצאות האמורות בסעיף). אולם כלל גדול הוא כי "שיקול-דעת שניתן לרשות מינהלית - אפילו הוא מוחלט - צמוד תמיד לחובה שהרשות חייבת למלאה, היינו לתפקידי המינהל שלמענם הוסמכה הרשות לפעול על-פי שיקול-דעתה; ככל שהחופש לבחור יכול להיות גדול, לעולם לא יהא בלתי-מוגבל" (ד"נ 16/61 רשם החברות נ' כרדוש [1], בעמ' 1216). בהפעלת שיקול-דעתה על הרשות "לפעול בתוך ד' אמותיה של המטרה שלשמה הקנה לה החוק את הסמכות הנדונה" (בג"צ 241/60 כרדוש נ' רשם החברות [2], בעמ' 1162). אם כן, השאלה אינה השאלה כפי שהעמידה בית המשפט קמא - אם החלטת הרשמת היא מציאותית וסבירה; השאלות שיש ליתן עליהן את הדעת הן מהו פירושה הנכון של הסמכות השלטונית של רשם העמותות (בג"צ 399/85 כהנא ואח' נ' הוועד המנהל של רשות השידור ואח' [3], בעמ' 305), והאם השיקול שנשקל - החשש שמא רישום העמותה בשם המוצע עלול להטעות את הציבור בארץ ובחו"ל באשר לעמדותיה המדיניות של מדינת ישראל - הוא שיקול המצוי בגדר סמכותו של הרשם. פירוש סמכות שלטונית צריך להיעשות על רקע לשונו של החוק, תכליתו החקיקתית ועקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית; כפי שאמרתי בבג"צ 852/86, 869, בשג"צ 483/86, 486, 487, 502, 507, 512-515, 518, 521, 523, 543, 1/87, 33 אלוני ואח' נ' שר המשפטים ואח' (להלן - פרשת נקש [4]), בעמ' 40-41: "מקובל עלינו מאז ומתמיד, כי פרשנותו של דבר חקיקה צריך שתיעשה על-פי תכליתו החקיקתית. כלל זה ישים הן לצורך פרשנות המונחים המופיעים בדבר החקיקה והן לצורך פרשנות גידרה, היקפה ומהותה של סמכות המוענקת לפלוני בדבר החקיקה אשר אליו מתייחסים אותה שעה. ... הפעלת הסמכות אינה נעשית בחלל ריק. היא מודרכת על-ידי מגמתו ותכליתו של החוק, וזו משמשת כאמת המידה המרכזית לצורך מתן המענה לשאלה, אם הרשות הסטטוטורית הפעילה סמכותה למען מטרה לגיטימית... בזיהויה של התכלית החקיקתית, בהגשמתה ובאופן הפעלת הסמכות לפיה צריכה הרשות הסטטוטורית להיות נאמנה לתפיסות יסוד..." זאת ועוד, חזקה על כל דבר חקיקה, תהא תכליתו הספציפית של דבר החקיקה אשר תהא, שתכליתו נועדה להגשים את עקרונות היסוד של השיטה. ביניהם כלולה שמירת זכויות הפרט. כאשר תכלית כללית אחת נוגדת תכלית כללית אחרת, תיקבע התכלית הכללית בדרך של איזון תכליות (בג"צ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים ואח' [5], בעמ' 769). פירוש המושג "עלול להטעות" המופיע בסעיף 4(א) צריך להיעשות על רקע עקרונות היסוד של השיטה שקיבלו ביטוי בחוק העמותות, כמו גם על רקע לשונו ותכליתו החקיקתית של החוק. 6. ביסודו של חוק העמותות מונחים מספר עקרונות יסוד, המהווים את תכליתו החקיקתית: מחד גיסא, מטרתו של חוק העמותות היא להבטיח את חופש ההתאגדות. חופש ההתאגדות הוכר כבר עת רבה כאחת מחירויות היסוד של האדם (ראה, למשל: ד"נ 16/61 [1], בעמ' 1220; בג"צ 253/64 ג'ריס נ' הממונה על מחוז חיפה [6], בעמ' 679; בג"צ 124/70 שמש ואח' נ' רשם החברות [7], בעמ' 509). על חשיבותה של זכות ההתאגדות עמדנו לאחרונה בע"א 1282/93 רשמת העמותות נ' ב' כהנא ואח' [8], שעסק אף הוא בסמכותה של המשיבה לסרב לרשום עמותה, בפעם ההיא על-פי סעיף 3 לחוק העמותות (שיידון להלן); אמרתי שם, בעמ' 106: "זכות ההתאגדות היא זכות יסוד הן מבחינת זכויותיו האישיות של האזרח במדינה דמוקרטית, הן מבחינת העיקרים החברתיים המנחים אותה והן מבחינת אופיה כמדינת חוק. חופש ההתאגדות היא זכות היחיד והכלל, והוא תנאי שאין בלעדיו לקיומה של הדמוקרטיה". יש התופסים את חופש ההתאגדות כענף מענפיו של חופש הביטוי: "זכות זו כמוה כזכות חופש הדיבור בחברה דמוקרטית, וקשורה היא אליה בקשר הדוק, כש'ההתאגדות היא שלב, בו מתלכדים מספר אנשים, לליבון וקידום רעיון מסויים, והיא עדות למעבר שבין הגיבוש האידיבידואלי של הרעיון לגיבושו החברתי'" (בג"צ 507/85 תמימי ואח' נ' שר הבטחון ואח' [9], בעמ' 59, תוך הפניה ל-פ' להב, "על חופש הביטוי בפסיקת בית-המשפט העליון" משפטים ז (תשל"ו-ל"ז) 375, 415). אין צורך להיכנס לשאלה הקשה בדבר היקף החפיפה בין זכויות יסוד אלה ותחומה, שכן כפי שנראה להלן, הזכות לבחור שם יכולה במקרה שלפנינו למצוא מקומה בחיקה של כל אחת מזכויות יסוד אלה. מאידך גיסא, מול זכויות היסוד האמורות ניצב בבסיס חוק העמותות עקרון יסוד נוסף של השיטה, והוא האינטרס הציבורי, הבא לידי ביטוי בסעיפים 3 ו-4 לחוק העמותות. האינטרס הציבורי הרלוואנטי לענייננו הוא הסייג לרישום העמותה בשם המוצע בשל "החשש להטעיה", מושג שפירושו הוא מושא ערעור זה. עלינו לפרשו בהתאם לעקרונות היסוד המתחרים באמצעות נוסחת איזון, כפי שתיקבע. אך בטרם נשוב ונבחן את פירושו של המושג ונקבע את היקף סמכות הרשם לסרב לשם מוצע, עלינו להשיב על שאלה נוספת, והיא: מה מעמדה של "הזכות" לבחור שם. האם היא נופלת בגדר אחת מזכויות היסוד המונחות בבסיס חוק העמותות, או שמא היא משנית לזכויות אלה. להבחנה זו חשיבות לעניין האיזון בין האינטרס הציבורי לבין חופש ההתאגדות וחופש הביטוי, שכן לא הרי איזון בין זכויות יסוד של הפרט לבין אינטרס ציבורי, כאיזון בין אינטרסים משניים של הפרט לבין אינטרס ציבורי. הזכות לבחור שם 7. המחוקק מכיר ב"זכות" לבחור שם במספר דברי חקיקה (בחוק העמותות, בפקודת החברות ובחוק השמות שהוזכר לעיל, ולאחרונה גם בחוק המפלגות, תשנ"ב-1992) - הן בזכות הראשונית להעניק שם לרך הנולד או לתאגיד חדש, עם ייסודו, והן בזכות הנגזרת של אדם או של תאגיד לשנות את שמם. מדברי חקיקה אלו עולה כי הזכות לבחירת השם ולשינויו מסורה בידי הפרט או התאגיד, ואילו אישור הרשות השלטונית הרלוואנטית נחוץ מטעמים שונים של טובת הציבור. הסעיפים השונים מנוסחים בלשון דומה, ועל פיה לא יירשם התאגיד בשם המבוקש אם יש בו כדי להטעות וכדומה. מה מהותה של סמכות הרשות? שאלה זו תלויה במידה רבה בתפיסתנו את זכותו האמורה של הפרט. בבג"צ 639/91 [5] הנ"ל, בעמ' 770, עמדנו על חשיבותו של השם. אמנם הדברים נאמרו בהקשר לזכותה של ידועה בציבור לשנות את שם משפחתה לשם משפחתו של הידוע בציבור שלה, אך טעמם יפה, בהשאלה, גם לענייננו: "שמו של אדם הוא חלק מאישיותו. הוא האני החברתי שלו. הוא המפתח שבאמצעותו הוא צועד בשבילי החברה. אין הוא קוד זיהוי בלבד. הוא ביטוי לאישיות, לרגש, לחובה, למסורת ולייעוד... חברה דמוקרטית האמונה על פלורליזם מכבדת את חירותו זו של הפרט. היא מכירה ומוקירה את חירותו להיקרא בשם כרצונו ואת החופש שלו לשנות את שמו, אם הוא סבור כי שם אחר מתאים לו יותר. 'חברה חופשית ממעטת בהטלת הגבלות על בחירותיו הרצוניות של הפרט ונוהגת בסבלנות, בסובלנות ואף בניסיון להבין את האחר' (הנשיא שמגר בע"א 294/91 הנ"ל, בעמ' 481). אכן, הכרה בכוחו של אדם לשנות את שמו היא הכרה באוטונומיה של הרצון הפרטי, המהווה זכות אדם בכל חברה דמוקרטית. חופש זה של הפרט לשנות את שמו חשוב לו במיוחד, כאשר שמו הקודם גורם לו קשיים. דבר זה בולט במיוחד בידועה בציבור, אשר שם משפחתה שונה משם המשפחה של בן-זוגה ושל ילדיה" (ההדגשה שלי - מ' ש'). אף שמה של התאגדות הוא חלק מאישיותה. ובהיות חופש ההתאגדות בבחינת ענף של חופש הביטוי, ובהיות ההתאגדות צורה של ביטוי (ראה ע"א 1282/83 [8] הנ"ל), הרי שלבחירת השם חשיבות גם מבחינת חופש הביטוי. השם, כמו ההתאגדות עצמה, מבטא את מטרות ההתאגדות וייעודיה. הכרה באוטונומיה של הפרטים להתאגד משמעותה גם הכרה בזכותם לבור שם להתאגדות. חברה דמוקרטית המכבדת את זכותם של פרטיה להתאגד, חייבת גם לאפשר להם לבחור את שם התאגדותם כרצונם. ניתן לתפוס זכות זו כחלק מזכות ההתאגדות, וניתן לתפוס אותה כחלק מחופש הביטוי - הן של ההתאגדות והן של הפרטים המרכיבים אותה. לכן, אין ביכולתי להסכים לגישתו של בית המשפט קמא, כי "הסירוב לרשום בדיוק את שם העמותה כפי שנתבקש, אינה מגבילה גם כל זכות אחרת מזכויות המערערים (פרט לזכות הבחירה של השם), שהרי כל אותם זכויות שהם מבקשים לקבל בדרך של התארגנות לא הוגבלו, אלא כונו בשם שהוא שונה במעט מהשם שאותו ביקשו..." (ההדגשה שלי - מ' ש'). מה לי אם השם שונה במעט, ומה לי אם שונה הוא כמרחק מזרח ממערב. ברי כי חברה המקנה לפרטיה חופש להתאגד, אך שומרת לעצמה את הזכות להורות להם באיזה שם להשתמש (או לאסור שימוש בשם המבוקש על-ידיהם) בלא הבחנה, אינה יכולה לטעון שהיא מקנה חירות כאמור. לכן אין להסכים גם לדברי בית המשפט קמא, שלפיהם אין בהחלטת רשמת העמותות משום פגיעה ב"פרורוגטיבת בחירת השם" (בלשונו של בית המשפט קמא) עד כדי פגיעה בחופש ההתאגדות או בחופש הביטוי. בזאת אין לומר, כמובן, שהזכות לבחירת שם היא בלתי מוגבלת. ככל זכות יסוד, גם לזכות זו סייגים וגדרות. כל שאנו אומרים בשלב זה הוא, כי הזכות לבחירת שם - בין של הפרט ובין של תאגיד - מצויה בגדר חופש הביטוי וחופש ההתאגדות. מצוידים בתפיסה זו, עלינו לשוב להוראות החיקוק הרלוואנטי, המתנה את סמכותה של הרשמת לסרב לרשום עמותה בשם המבוקש על-ידי מייסדיה בכך שהשם "עלול להטעות". מושג זה מבטא את האינטרס הציבורי המתחרה עם חופש הביטוי וחופש ההתאגדות (הטעיה), ואת האיזון שמבקש המחוקק לערוך בין חופש ההתאגדות וחופש הביטוי (הזכות לבחירת שם) לבין האינטרס הציבורי בדבר ההטעיה. קרי, מושג זה, המשקף אף הוא עקרון יסוד של השיטה, יתפרש על רקע עקרונות היסוד האחרים המונחים בבסיס חוק העמותות בכלל, וסעיף 4 בפרט. על רקע זה נקבע מהו המבחן ההסתברותי הנדרש, ומהי ההטעיה שממנה חוששים, המצדיקים סירוב הרשם לרשום עמותה בשם המבוקש על-ידי מייסדיה. בית המשפט קמא לא פסע בדרך זו. מהנמקתו משתמע כאילו כלל לא הייתה פגיעה בחופש הביטוי ובחופש ההתאגדות, לאור האפשרות להגן על זכויות אלה תוך שימוש באמצעים אחרים, למשל בחירת שם אחר. גישה זו שגויה. פגיעה בחופש הביטוי ובחופש ההתאגדות ודאי וודאי שיש כאן: משקבענו שהזכות לבחור שם נופלת בגדר זכויות היסוד הללו ומוגנת על-ידיהן, הרי שכל הגבלה על הזכות לבחירת שם פוגעת הגדרתית בחופש הביטוי ובחופש ההתאגדות. הגבלה כאמור עשויה להיות מוצדקת באמצעות עריכת איזון נאות בין האינטרסים המתנגשים, אך היא עדיין פגיעה. מהו "שם העלול להטעות" 8. הדיבור "עלול" מצביע על קשר סיבתי-הסתברותי. הנוסחאות ההסתברותיות שניתן לגזור מדיבור זה נעות מאפשרות רחוקה להטעיה ועד לאפשרות ודאית להטעיה. כל אחת מן הנוסחאות הללו היא נקודת איזון שונה בין האינטרס הציבורי לבין זכויות היסוד. מהו הפירוש המתאים בענייננו? בבג"צ 693/91 [5] הנ"ל בחנו את משמעות הדיבור "עלול", הקבוע בסעיף 16 לחוק השמות, לעניין זכותה של אישה לשנות את שם משפחתה לשם משפחתו של הידוע בציבור שלה. האיזון הנדרש בשני המקרים דומה (בבג"צ 693/91 [5] נדרשה עריכת איזון בין זכותו של הפרט לבחור לעצמו שם, לבין האינטרס הציבורי בדבר מניעת הטעיה), ועל-כן נוכל ללמוד מנוסחת ההסתברות שנבחרה שם, כי הדיבור "עלול" מצביע על קשר סיבתי בין סובב למסובב. השאלה המתעוררת הינה באשר לאינטנסיביות של קשר זה: האם "עלול" משמעותו קיומה של אפשרות (קרובה או רחוקה), או שמא מותו הינה ודאות (קרובה או מיידית)? התשובה לשאלה זו אינה טמונה במשמעותו הלשונית של הדיבור "עלול", אלא במשמעותו המשפטית. משמעות זו נקבעת על רקע תכליתה של הוראה זו. ראינו כי תכליתה של הוראה זו הינה, בין השאר, באיזון העקרוני הראוי בין שני עקרונות יסוד. מחד גיסא עומדת זכות האדם של הפרט המבקש שינוי השם, ומאידך גיסא ניצב האינטרס (הפרטי והציבורי) שבמניעת הטעיה או פגיעה בתקנת הציבור ברגשותיו. נראה לי כי במצב דברים זה "עלול" משמעותו קיומה של אפשרות שהיא "קרובה לוודאי" להטעיה או לפגיעה בתקנת הציבור או ברגשותיו (בג"צ 693/91 [5] הנ"ל, בעמ' 771). הטעם לגישה זו נעוץ בהתייחסות הפסיקה למקרים דומים שבהם התנגשה זכות יסוד עם אינטרס ציבורי, ואשר בהם נקבע כי נוסחת האיזון המתאימה לדיבור "עלול" היא נוסחה של קרוב לוודאי (ראה, לדוגמה, בג"צ 73/53, 87 חברת "קול העם" בע"מ ואח' נ' שר- הפנים [10]). נוסחת איזון זו אומצה למעשה בכל הפסיקה העוסקת בהתנגשות בין זכויות פרט חוקתיות לבין אינטרסים ציבוריים שונים כנוסחה המועדפת לאיזון בין האינטרסים, והנטייה היא שלא לפנות לנוסחאות איזון המסתפקות בדרגת הסתברות נמוכה יותר. ואכן, לאחרונה ע"א 1282/93 [8] הנ"ל, אימצנו מבחן זה כמבחן המתאים לפירוש סמכותו של רשם העמותות לפי סעיף 3 לחוק העמותות, שכותרתו "סייגים לרישום עמותה", והוא קובע כי: "לא תירשם עמותה אם מטרה ממטרותיה שוללת את קיומה של מדינת ישראל או את אופיה הדמוקרטי, או אם יש יסוד סביר למסקנה כי העמותה תשמש מסווה לפעולות בלתי חוקיות" (ההדגשה שלי - מ' ש'). בעניין זה סירבה הרשמת לרשום עמותה בשם "ישיבת הרעיון היהודי - כפר תפוח", מן הנימוק כי "'קיים יסוד סביר למסקנה כי העמותה תשמש מסווה לפעילות בלתי חוקית'" (שם, בעמ' 103). הביטוי שדרש פירוש בעניין זה הוא הדיבור "יסוד סביר למסקנה", וקבענו כך, בעמ' 106: "חופש ההתאגדות היא זכות היחיד והכלל והוא תנאי שאין בלעדיו לקיומה של הדמוקרטיה. המהות והאופי של הזכות משליכים על מידתה של ההוכחה הדרושה לביסוס 'יסוד סביר' למסקנה. בכגון דא ראוי לאמץ את המבחן שנקבע לגבי פעולות אחרות של רשות סטטוטורית העלולות לפגוע בזכויות הפרט, דהיינו: נדרש כי הראיות שיובאו לפני הרשות המינהלית והיכולות לבסס סירוב, תהיינה ברורות, חד-משמעיות ומשכנעות (ראה בג"צ 159/84 שאהין נ' מפקד כוחות צה"ל באזור רצועת עזה, בעמ' 327). במילים אחרות, יסוד סביר למסקנה מן הנכון שיעוגן בנתונים שאינם בגדר חשדות וספקולציות, אלא בנתונים בדוקים ומשכנעים, המגיעים, כאמור, אליבא דכולי בעלי הדין, לרמת ה'וודאות הקרובה'" (ההדגשה שלי - מ' ש'). נוסחת הוודאות הקרובה אומצה, אם כן, לצורך הפעלת סמכות הרשם לסרב לרשום עמותה על-פי סעיף 3, והקירבה בהקשר הדברים מלמדת אותנו על נוסחת האיזון הנדרשת בענייננו. אמנם, סעיף 3 לחוק העמותות מקנה סמכות שהפעלתה פוגעת פגיעה קשה וחמורה בחופש ההתאגדות, שכן היא מאפשרת שלילה מוחלטת של זכות זו, אך מאידך גיסא, היא באה להגן גם מפני תוצאות קשות יותר (סעיף 3 עוסק בהגנה על קיומה של מדינת ישראל ועל אופייה כמדינה דמוקרטית, לעומת סעיף 4 העוסק במניעת הטעיה ובהגנה על רגשות הציבור). לסיכום נקודה זו: המבחן ההסתברותי הנדרש לפסילת שם המבוקש על-ידי מייסדי העמותה הוא מבחן של "ודאות קרובה" לכך שהשם המוצע יביא לתוצאה שמבקש המחוקק למנוע, ובענייננו: הטעיה. עתה, לפירוש חלקו השני של המבחן. 9. הדיבור "להטעות" מציב את הקושי הפרשני העיקרי. אף דיבור זה יש לפרש על רקע זכויות היסוד המעורבות. לרשם העמותות סמכות לסרב לרשום עמותה בשם המוצע, אם יש ואות קרובה שהשם יטעה. מהי ההטעיה שאותה מבקש המחוקק למנוע? המשיבה סברה, כי בגדר הדיבור הטעיה כלולה הטעיית הציבור "לחשוב כי מדינת ישראל מסכימה במישרין או בעקיפין לקיומה של מדינה כזו או להכרזת אש"ף...". אין ביכולתי להסכים עם פירושה זה של הרשמת. שיקול זה חורג ממסגרת השיקולים שרשמת העמותות רשאית לשקול, והוא מעיד על תפיסה שגויה של תפקידה. ארחיב את דבריי: ראשית, באשר לאמת המידה לבחינת ההטעיה, נקבע זה כבר כי המבחן לחשש להטעיה הוא אובייקטיבי: תיתכן הטעיה אף אם לא הייתה כוונה כזו אצל בוחר השם (ע"א 210/65 בנק אגוד לישראל בע"מ נ' בנק "אגודת ישראל" בע"מ [11], בעמ' 675; בג"צ 639/91 [5] הנ"ל, בעמ' 772-774). עתה שבה ועולה השאלה - מהו מושא ההטעיה? בהקשר של ידועים בציבור, מושא ההטעיה ברור: שינוי שמה של אישה לשם משפחתו של הידוע בציבור שלה עלול להטעות את הציבור לחשוב שהם נשואים. ומהי ההטעיה בענייננו? סתם המחוקק ולא פירש. לצורך זה ניתן לפנות, לשם השוואה, לפקודת החברות, פרק ב', סימן ו'. בסימן זה נמצא הגדרת מספר מצבים הנופלים בגדר הטעיה. סעיף 36(א) לפקודת החברות, שכותרתו "נטילת שם מטעה", כולל שלושה מצבים המהווים הטעה (אל הראשון והשלישי מפנים דברי ההסבר להצעת חוק העמותות, (תשל"ט-1979): (א) שם שהוא שמו של חבר בני אדם הרשום בישראל או הדומה לו כדי להטעות; (ב) שם הכלול בסימן מסחרי; (ג) שם העלול לפגוע בתקנת הציבור או ברגשותיו. נוסיף על כך את הסייגים הקבועים בסעיף 35 לפקודת החברות לשימוש בביטויים המרמזים על חסות או קשר עם המדינה, הממשלה או כל גוף ציבורי אחר. סייג מסוג זה אינו כלול בחוק העמותות. עם זאת, הביטוי "עלול להטעות" כשלעצמו אינו מצוי בפקודת החברות (למרות ההפניה לפקודה המצויה בהצעה לחוק העמותות). עינינו רואות, כי אין תיאום מלא בין פקודת החברות לבין חוק העמותות לעניין שמות שהשימוש בהם מוגבל, אך ברי כי פנייה לפקודה מבהירה מהי הטעיה שמבקש המחוקק למנוע. לסיכום, על-פי פקודת החברות, שמו של תאגיד עלול להטעות בכמה מובנים: הוא עלול להטעות את הציבור לחשוב שמדובר בתאגיד אחר, אם שמו דומה או זהה לשמו של התאגיד האחר; הוא עלול להטעות את הציבור על-ידי כך שהוא מרמז על חסות או על קשר עם המדינה, הממשלה או כל גוף ציבורי אחר. ניתן להוסיף הטעיה מסוג אחר: השם עלול להטעות את הציבור ביחס למטרותיו או נסיבות הקמת התאגיד, וכדומה. כל אלה הם פירושים סבירים ומתקבלים על הדעת למונח "הטעיה". נשוב עתה לפרשנותה של המשיבה לביטוי "להטעות". לסברתה, עשוי אישור השם המבוקש על-ידי המערערים להטעות את הציבור באשר לעמדותיה של מדינת ישראל. פירוש זה אינו מקובל עליי. בזכויות יסוד של הפרט עסקינן. חזקה על המחוקק שהוא מבקש להגשימם בכל דבר חקיקה, ובפרט בדבר חקיקה שכל תכליתו לעגן אחת מזכויות היסוד. יש לפרש בצמצום הוראת חוק המקנה לרשות מינהלית סמכות להגביל את חופש ההתאגדות וחופש הביטוי על דרך הגבלת הזכות לבחור שם להתאגדות. זכות ההתאגדות וזכות בחירת השם אינן מותנות בהסכמת הרשם, כסברת בית המשפט קמא. חופש ההתאגדות הוא מזכויות היסוד של הפרט, וככל זכות יסוד, ניתן לשלול או להגביל את חופש ההתאגדות רק בהתקיים הנימוקים הראויים לכך. נטל ההוכחה מוטל על הרשות. בכך אנו נותנים ביטוי לגישה שלפיה זכויות היסוד הן יחסיות, ושיש לאזן ביניהן לבין אינטרסים מתחרים. תכלית הסמכות נובעת מן הצורך לאזן בין זכויות הפרט לבין האינטרס הציבורי. מבחינת קידום זכויות היסוד, ייתכן שעדיף היה למחוק כליל מספר החוקים את הדרישה המקדמית לאישור השם (כפי שנעשה באנגליה לגבי חוק פקודת החברות ראה ,F. B. PALMER, COMPANY LAW (LONDON, 25TH ED., BY G. MORSE AND OTHERS 2112-2085 ,1022 (1992 אך כל עוד עומד המצב החקיקתי בעינו, הרי שגם אם מסכימים לעצם מסירת הסמכות לרשם שלא לאשר את השם המבוקש להתאגדות על-ידי מבקשיה, יש לפרש את הסמכות בצמצום, ועל רקע זכויות היסוד. על-פי גישה זו קבענו, כי לרשם סמכות לסרב לרשום את העמותה או לסרב לשמה, רק בהתקיים חשש לוודאות קרובה לתוצאה שמבקש המחוקק למנוע. כפי שפירשנו את המושג הסיבתי בצמצום ובשים לב לזכויות היסוד העומדות על כף המאזניים, כך עלינו לפרש גם את המושג התוצאתי. אשר-על-כן, הפירושים שנתנו למושג הטעיה עומדים במסגרת האיזון בין חופש הביטוי וזכות ההתאגדות לבין האינטרס הציבורי. תכליתו של החוק היא להגשים זכויות אלה, אך במקביל תכליתו היא למנוע הטעיה הקשורה לתאגיד ולשמו. פירושם של המשיבה ושל בית המשפט קמא מניח שסמכות רישום עמותה בשם המבוקש מקפלת בתוכה הבעת דעה ערכית של המדינה כלפי שם ההתאגדות או מטרותיה: נרשמה חברה או עמותה, משמע המדינה מסכימה עם המסרים הטמונים בשם זה (בית המשפט קמא סבר שרישום העמותה בשם המוצע הוא משום מתן 'גושפנקה' של מדינת ישראל לשאיפותיו הלאומניות של אש"ף, והכלי לכך הוא אישור השם על-ידי מדינת ישראל, בהחלטת גורם רשמי שלה). כפי שביארנו, פירוש זה של הסמכות הוא מוטעה. האם מפכ"ל המשטרה, בהתירו קיום הפגנה בנושא זה או אחר, מביע בכך את עמדתה של המדינה בעניינים שההפגנה באה להטיף להם? האם רשות השידור, בהקצותה זמן שידור לדובר זה או אחר, מביעה בכך את הסכמתה של המדינה לביטוייו? האם המועצה לביקורת סרטים, באשרה הקרנתו של סרט בישראל, נותנת בכך הסכמתה של המדינה לתכניו ולמסריו? האם שיטת המשפט שלנו גורסת כי רשות מינהלית העושה שימוש בסמכותה (או נמנעת מעשות שימוש בה) בהקשר של חופש הביטוי מביעה עמדה ערכית באשר לתוכן הביטוי, או האם כל שעושה הרשות במקרים שבהם מסורה לה הסמכות לכך הוא שקילת הפעלת סמכותה למניעת הביטוי או מתן אפשרות לביטוי (מקום בו בכלל נדרש אישורה מלכתחילה), ולכל היותר מאשרת כי אין הוא נסוג מפני אינטרס ציבורי אחר? אין לומר שהרשמת מאשרת את שמה של העמותה ובכך מביעה את עמדתה של המדינה כלפי שם זה. על-פי סעיף 4(א), על הרשמת לבחון את השם המוצע ולהפעיל את שיקול- דעתה אם אין בו כדי להביא לתוצאות האמורות בו. מצאה הרשמת שאין בשם כדי להביא לתוצאות האמורות - תרשום את העמותה בשם המבוקש. בפעולה זו אין הרשמת מאשרת את השם או את תוכנו, אלא אך מאשרת היא כי אין הוא מביא לתוצאות שליליות כאמור. תהליך זה של שקילת הפעלת הסמכות הוא תהליך עצמאי של הרשמת. אין לייחס את החלטתה למדינה. לא מצינו בגדר סמכויותיה את הסמכות לשמש פה לדעות המדינה או, להבדיל, כצנזור לדעות "מרגיזות". זו לדעתי הגישה הראויה לפירוש סמכותה של הרשמת, ומכאן שהשיקול ששקלה אינו בגדר השיקולים שרשאית הייתה לשקול, ושיקול זר הוא. התוצאה היא שהערעור מתקבל במובן זה שאנו מורים לרשום את העמותה בשם המבוקש. 10. בשולי הדברים ברצוני להוסיף שתי הערות: לטעמי, כל הדיון היה צריך להתנהל בתחומי החלופה השנייה של סעיף 4(א), והוא הסייג בדבר רישום שם העלול לפגוע בתקנת הציבור או ברגשותיו. זה המקום להעלאת טיעון מן הסוג שהעלתה הרשמת (כפי שאכן ניסו לעשות באי-כוחה בלשון רפה בשלב הסיכומים), אם כי יש לומר שגם במסגרת זו לא היה השיקול עומד, וראה בג"צ 693/91 [5] הנ"ל, בעמ' 778 ואילך. ההערה השנייה נוגעת להוכחת הסכנה הטמונה בשם. משמעותה המעשית של הקביעה, כי זכות היסוד תיסוג מפני האינטרס הציבורי המתנגש כאשר יש חשש ברמה של ודאות קרובה להתרחשות התוצאה שאותה מבקשים למנוע, היא שיש להביא ראיות ברורות, חד- משמעיות ומשכנעות (בג"צ 159/84 שאהין נ' מפקד כוחות צה"ל באזור רצועת עזה [12]). לא די במסקנה המושתתת על חשדות וספקולציות, אלא יש צורך בנתונים בדוקים ומשכנעים (ע"א 1282/93 [8] הנ"ל, וראה גם: ע"ב 2/84, 3 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה; אבנרי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה [13]; פרשת נקש [3]). ברי כי בענייננו לא היו לפני הרשמת או לפני בית המשפט המחוזי כל נתונים לעניין זה, ובטענות כלליות בדבר "אירועי הזמן והמקום" בוודאי אין די. לסיכום, הייתי מקבל את הערעור ומחייב את המשיבה לרשום את העמותה שהמערערים מבקשים לייסד בשם המבוקש על-ידיהם. כל צד יישא בהוצאותיו. השופט ד' לוין: אני מסכים. השופטת ד' דורנר: אני מסכימה. הוחלט כאמור בפסק-דינו של הנשיא. שינוי שםעמותות