סגן הנשיא י' אליאסוף 1. לפנינו ערעור על פסק-דינו של בית-הדין האזורי בתל-אביב (תב"ע נז/18 - 09; השופט לובוצקי כדן יחיד), בו נדחתה תביעת המערער שעניינה תאונה שאירעה ביום 6.3.1990. הרקע העובדתי וההליך בבית-הדין האזורי 2. המערער הגיש בשנת 1990 למוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד) תביעה להכיר באוטם שריר הלב שאירע לו ביום 6.3.1990, כפגיעה בעבודה. פקידת התביעות של המוסד דחתה, ביום 19.7.1990, את תביעת המערער, מן הטעם שלא היה אירוע תאונתי למערער וכי האוטם התפתח כתוצאה ממחלה טבעית והייתה לגביו השפעה פחותה של העבודה. בהחלטת פקידת התביעות נאמר גם כי המערער רשאי להגיש תובענה בבית-הדין האזורי בתל-אביב, אך לא צוין בה המועד להגשת התובענה. 3. בתקנה 1(ב) לתקנות הביטוח הלאומי (מועדים להגשת תובענות), תש"ל-1969 (להלן - התקנות), נקבע המועד להגשת תובענה לבית-הדין לעבודה, כנגד המוסד לביטוח לאומי, כדלקמן: "1. (ב) החליט המוסד בתביעה ונמסרה לתובע הודעה על כך, תוגש תובענה לבית-הדין לעבודה תוך ששה חדשים מיום מסירת ההודעה לתובע...". 4. כעבור למעלה משש שנים וחצי, ביום 19.2.1997, הגיש המערער בקשה לבית-הדין האזורי להאריך את המועד להגשת תובענה נגד המוסד לגבי דחיית תביעתו שנעשתה ביום 19.7.1990. נימוקי הבקשה היו שהמערער, אשר לא היה מיוצג, לא ידע על המועד להגשת התובענה לבית-הדין, וכי המועד גם לא צוין במכתב הדחייה של המוסד מיום 19.7.1990. בכתב-ההגנה שהגיש המוסד ביום 10.4.1997 נטען, בין השאר, כי יש לדחות את התובענה על הסף מחמת התיישנות. 5. בדיון בבית-הדין האזורי לא הייתה מחלוקת על כך שהמערער קיבל את החלטת פקידת התביעות בסמוך למשלוח ההחלטה (חודש יולי 1990). הצדדים הגישו סיכומים בכתב בשאלה בדבר הארכת המועד להגשת התובענה. 6. בסיכומי בא-כוח המערער נטען כי הוראות תקנה 1(ב) לתקנות הן הוראות התיישנות. על-כן המוסד היה צריך להעלות את טענת ההתיישנות בהזדמנות הראשונה, אך הוא לא עשה כן. כן נטען כי המוסד מנוע מטעמי צדק מלהעלות את הטענה בדבר האיחור בהגשת התובענה, וזאת משום שהמוסד לא נקב בהודעה למערער במועד להגשת התובענה. בא-כוח המערער טען גם כנגד עצם העלאת טענת האיחור מצד המוסד לביטוח לאומי. 7. באת-כוח המוסד טענה בסיכומיה כי אין לבית-הדין סמכות להאריך את המועד הקבוע בתקנה 1(ב) לתקנות, בדבר הגשת תובענות לבית-הדין. כן טענה כי המוסד העלה את טענת האיחור בהזדמנות הראשונה שהייתה לו, וכי אי-ידיעת החוק אינה טענה המבטלת את מירוץ תקופת ההתיישנות. 8. בפסק-דינו דחה בית-הדין האזורי את בקשת המערער, בקובעו כדלקמן: "המשיב אינו מחוייב להאיר את עיני התובע בזמנים ומועדים להגשת תובענות לב יה"ד. אמנם ראוי שהדבר יכתב במכתב הדחיה, אך אי מסירת המידע הזה אינו מוביל להארכה אוטומטית של המועד המוקצב בחיקוק. יתר על כן, במקרה דנן נאמר למבקש במכתב הדחיה ת/1, כדלקמן: 'על החלטה זו הנך רשאי להגיש תובענה בפני ביה"ד האזורי לעבודה רחוב יהודה הלוי 6 ת"א. הינך זכאי לבקש סיוע משפטי הכולל ייעוץ וייצוג בפני ביה"ד...' המבקש לא עשה מאומה. הוא לא הגיש תובענה במועד שנקבע בחיקוק והשתהה במשך שנים ארוכות, לאחר שכבר ידע על הדחיה ועל זכותו לסיוע משפטי. הלכה היא לפיה: '...בכל הנוגע למועדים להגשת תובענות לבית הדין לעבודה, שנקבעו בחוק או בתקנות, אין בית הדין מוסמך להאריך את המועד להגשתם, אלא אם הוסמך לכך במפורש בחוק או בחקיקת משנה, ובתנאים שנקבעו בהם' (דב"ע נו0-156 יעקב זילברמן נ' ב"ל, סע' 7 לפס"ד מיום 19.3.97). לפיכך, בחלוף תקופת ההתיישנות שנקבעה בחיקוק להגשת תובענה: '...קצרה ידו של ביה"ד מלהושיע' (דב"ע נו/172 - 04 כוכבה ליקרי נ' בל"ל, סע' 4 לפס"ד מיום 8.11.94). גם טענת ב"כ המבקש לפיה המשיב איחר במועד העלאת טענת ההתיישנות, דינה להדחות. ראשית, הטענה הוזכרה בכתב ההגנה. זהו המועד הנכון והראשון להעלאת הטענה וכתב ההגנה גם צורף לתשובת המשיב בבקשה הנוכחית. שנית, יש רגלים לסברה לפיה: 'בתביעות שבין המוסד לביטוח לאומי לבין מבוטחיו, כאשר נקבע בחוק או בתקנות מועד להגשת תובענה לבית הדין והתובע לא עמד בו, בית הדין אינו רשאי להאריך את המועד להגשת התובענה, ואפילו הנתבע עצמו איחר בהתנגדותו להגשתה....' (י' לובוצקי, סדר הדין בבית הדין לעבודה, הוצאת לשכת עוה"ד, עמ' 73). נכון הוא שהמוסד לב"ל רשאי לותר על העלאת הטענה, וויתור יכול שילמד מהשמטתה מכתב ההגנה (שם, בעמ' 74), אך לא זה המקרה דנן". 9. על כך הוגש הערעור שלפנינו. הדיון בערעור נערך על-פי סיכומים בכתב שהגישו הצדדים. הטיעונים בערעור 10. הטענות העיקריות של בא-כוח המערער לפנינו, הן כדלקמן: (א) שיקול-הדעת של המוסד בנושא זה חייב להיות ענייני, לא שרירותי וכפוף לדרישת תום-הלב, כללי הגינות ונאמנות כלפי הציבור. נוכח המטרה הסוציאלית של חוק הביטוח הלאומי ואי-מתן ההודעה למערער בדבר המועד להגשת התובענה, יש לקבוע כי עמדת המוסד להתנגד להארכת המועד הינה בלתי סבירה באורח קיצוני וחסרת תום-לב; (ב) בכך שהמוסד לא הודיע למערער על המועד להגשת תובענה, יצר המוסד מצג שבעקבותיו שינה המערער את מצבו לרעה; (ג) המוסד לא העלה את טענת ההתיישנות בהזדמנות הראשונה שהייתה לו. 11. הטענות העיקריות של באת-כוח המוסד לפנינו, הן כדלקמן: (א) טענת ההתיישנות נטענה על-ידי המוסד בהזדמנות הראשונה שניתנה לו; (ב) על-פי תקנה 1(ב) לתקנות, אין מוטלת חובה על המוסד להודיע למערער על המועד להגשת תובענה לגבי החלטת המוסד; (ג) אי-ידיעת החוק אינה מהווה סיבה להפסקת מירוץ ההתיישנות. חלוף הזמן של כשבע שנים מיום האירוע מצביע על הזנחה מצד המערער של תביעתו לדמי פגיעה. 12. לאחר הגשת סיכומי הצדדים נתבקשה באת-כוח המוסד להשלים טיעוניה, בהתייחסות לסעיף 5 לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1958, בו נקבע כי כאשר החלטה של עובד ציבור נתונה לערר או לערעור על-פי חיקוק, יש להודיע לאדם הזכאי להגיש את הערר או הערעור גם על מועד הגשת ערר או ערעור שנקבעו בחיקוק. בהשלמת הטיעון נאמר כי המוסד חוזר בו מהטענה שאין חובה על פקיד התביעות להודיע את דבר המועד להגשת ערעור לזכאי להגשת הערעור (ראה פיסקה 11(ב) לעיל). לגופו של עניין נטען בהשלמת הסיכומים: "3. המשיב יטען כי לו מדובר היה באיחור של כמה חודשים או אפילו איחור של שנה במועד הגשת התביעה לבית הדין, היה מקום לשקול דעת נוסף בעניין אי הסכמה לבקשה להארכת מועד, לאור אי ציון מועד הערר במכתב הדחיה, אך במקרה שלפנינו מדובר בחלוף 6 שנים ו-7 חודשים בין מועד מתן ההודעה בדבר דחיית התביעה וזכות הערעור לבית הדין האזורי לבין מועד הגשת התובענה לבית הדין האזורי וזו תקופה ארוכה מאוד, שבתחום הבטחון הסוציאלי מצביעה על זניחתה של התביעה". בא-כוח המערער טען בתגובתו כי משלא ציין המוסד לביטוח לאומי את תקופת ההתיישנות בת ששת החודשים, ויתר המוסד, הלכה למעשה, על זכותו לטעון טענה זו. 13. בהחלטה נוספת מיום 27.6.1999 נתבקשה באת-כוח המוסד לביטוח לאומי להודיע "האם במסגרת שיקולי המוסד הובאה בחשבון העובדה שבהודעה למערער מיום 19.7.1990 לא צוין המועד להגשת תובענה וכי המערער לא היה מיוצג". בתשובת המוסד מיום 4.7.1999 נאמר כדלקמן: "1. במסגרת שקולי המוסד הובאו בחשבון העובדות שבהודעה מ-19.7.90 לא צויין המועד להגשת התובענה והעובדה שהמערער לא היה מיוצג. 2. יש לזכור כי בשלב בו מגיש המבוטח תביעה לדמי פגיעה לנתבע, הוא בדרך כלל אינו מיוצג אלא לעיתים רחוקות. נדירים מאד המקרים שהמבוטח מיוצג כבר בפנייתו למוסד. 3. הצפי הוא, שהמערער לא יזניח תביעתו במשך שנים והכל כמפורט בסעיף 17 לסיכומי טענות המשיב בפני בית דין נכבד זה. 4. העובדה שפקיד התביעות לא ציין במפורש את המועד להגשת התובענה לא די בה כדי ליצור זכות יש מאין לענין הסמכות של בית הדין להארכת מועדים עפ"י חוק. לענין זה מופנה כב' בית הדין לפסקי הדין שפורטו בסעיף 21 לסיכומי טענות ב"כ המשיב בפני בי"ד נכבד זה. 5. הנתבע יטען כי בשיקול הדעת של הנתבע בדבר אי הסכמתו להארכת המועד להגשת התביעה לבית הדין על הדחיה של התביעה לדמי פגיעה, נלקחה בחשבון בין היתר העובדה שחלוף 6 שנים ו-7 חודשים בין מועד מתן ההודעה בדבר דחיית התביעה לבין מועד הגשת התביעה לבית הדין מצביעה, לאור הפסיקה בתחום הבטחון הסוציאלי, על זניחתה של התביעה". מתן הודעה למבוטח על הזכות להגיש תובענה והמועד להגשת התובענה 14. נבהיר תחילה כי פנייה לבית-דין אזורי לעבודה כנגד החלטת פקיד תביעות של המוסד או החלטה אחרת של המוסד, נעשית בהליך של הגשת "תובענה" ולא בהליך של הגשת "ערר" או "ערעור" (ראה הרישה לסעיף 391(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995 וכן תקנות 3(א)(8) ו-14 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), תשנ"ב-1991). בהליכים כנגד החלטות של ועדות לעררים למיניהן, על-פי חוק הביטוח הלאומי וחוקים אחרים, הפנייה לבית-דין אזורי לעבודה נעשית בדרך של הגשת "ערעור". בהתאם לכך נקבעו המועדים להגשת תובענות לבית-הדין האזורי (ראה תקנות הביטוח הלאומי (מועדים להגשת תובענות)), וכן נקבע המועד להגשת ערעורים לבית-הדין האזורי (ראה תקנות הביטוח הלאומי (מועד להגשת ערעור על החלטות מסוימות), תשל"ז-1977). 15. בסעיף 5 לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות) מדובר בחובת הודעה על הגשת ערר או ערעור בלבד, והמועדים לכך, אך לא על הגשת תובענה. על כך נאמר בספרו של י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב) [2], בעמ' 913, כדלקמן: "החובה להודיע על זכות להגיש ערר או ערעור אינה חלה על הזכות להגיש עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק או תובענה לבית המשפט האזרחי. העתירה והתובענה אינן בגדר ערר או ערעור. גם אין הצדקה עניינית לחייב את הרשות המינהלית להודיע על זכות להגיש עתירה או תובענה, שכן זכות זאת קיימת ועומדת לאזרח בדרך כלל, אם יש לו עילה לגוף העניין". אף-על-פי-כן, בהליכים שונים המתבררים לפנינו אנו מוצאים כי המוסד נוהג להודיע למבוטח שתביעתו למוסד נדחתה, על זכותו להגיש תובענה לבית-הדין האזורי, וכן על המועד להגשת התובענה. נוהג זה הוא נוהג ראוי והוגן, ויש לברך על כך ולהמשיך ולהקפיד על קיומו וביצועו. ההכרעה בערעור 16. הסוגיה שבהליך שלפנינו נדונה בדב"ע מט/170 - 0 פרת - המוסד לביטוח לאומי [1], ונאמר בו כדלקמן (בעמ' 138-137): "20. מהי המטרה בקביעת מועד התיישנות קצר בהגשת תובענה נגד המוסד לביטוח לאומי בעניין כגון זה שבפנינו? נביא בקשר לכך מדבריו של בית-דין זה בדב"ע לח/95 - 0: 'ביטוח סוציאלי, מעצם טיבו ומהותו, מחייב שזכותו של המבוטח תמומש מהר ככל האפשר. וכשם שנדרש מהמוסד שיפעל במהירות סבירה למתן הגמלה המגעת, כן מצופה מהמבוטח שלא יתמהמה למימוש זכותו. למעבר הזמן משקל סגולי משלו, המחייב דחיפות ושקידה ככל שהמדובר במועד הפניה למוסד, בבירור הנתונים והפרטים הדרושים למתן הגמלה, בתהליך קבלת ההחלטה - כולל הפעלת שיקול הדעת. והוא הדין במה שנוגע לפניה לערכאה שיפוטית... אחר המבוטח בהגשת התובענה, בלא שיהא לכך צידוק מן הצידוקים המנויים בחוק ההתיישנות, אין לתובענתו תקומה' (שם, בע' 252). 21. לשם השוואה נביא דוגמה ממערכת אחרת בה נקבעה בחוק זכות ערעור לפני בית המשפט על החלטת רשות מינהלית... 22. העולה מכל האמור לעיל הוא כי בכל הנוגע למועדים להגשת 'תובענות' לבית הדין לעבודה שנקבעו בחוק או בתקנות, אין בית הדין מוסמך להאריך את המועד להגשתם, אלא אם הוסמך לכך במפורש בחוק (דוגמת סעיף 17א לחוק הגנת השכר, התשי"ח-1958) או בחקיקת משנה, ובתנאים שנקבעו בהם. מאחר שהסמכה כזו לא נקבעה, דין הערעור להידחות. אין לנו אלא לחזור פעם נוספת על הצורך בשינוי המצב בעניין נושא ערעור זה, כפי שהדבר נעשה על ידי בית הדין בדב"ע מא/89 - 9 הנ"ל, ובדב"ע מח/104 - 0 הנ"ל. 23. אולם כל עוד המצב הינו כפי שהינו, נשוב ונחזור על אשר נאמר בדב"ע מב/130 - 0: 'טענת 'התיישנות' היא טענה שאפשר לטעון, אך אין חובה לטעון אותה, ומצפים מגוף ממלכתי - וכזה הוא מוסד לביטוח לאומי - שילך בעקבות המקובל בהליכים שבהם המדינה היא הנתבעת, שלא לטעון טענת 'התיישנות' בכל מקרה ובכל הנסיבות' (שם, בע' 107).[ המקרה שבפנינו אינו בא בגדר המקרים שבהם מוותר המשיב על העלאת טענת התיישנות, כמפורט בפיסקה 10 לעיל, וזאת בשל הזמן הרב שחלף מאז ניתנה החלטת המשיב (כשלוש וחצי שנים), וללא הסבר סביר. עם זאת, משעלה הנושא בפנינו, ראוי לדעתנו כי המשיב יגבש מדיניות בהנחיות כתובות בעניין העלאת טענת התיישנות על ידי נציגיו בתובענות המוגשות לבית הדין באיחור". 17. פסק-הדין בדב"ע מט/170 - 0 הנ"ל [1] ניתן ביום 16.11.1989, דהיינו - לפני כעשר שנים. צר לנו לציין כי מאז לא נעשה שינוי חקיקתי לגבי הנושא אשר נדון באותו הליך, והמועלה גם בעניין שלפנינו. בנסיבות אלה, נראה כי יש מקום לכך שבית-הדין ישקול מחדש עמדתו בסוגיה, וייתן פתרון של הפסיקה במקרים הראויים. 18. לסוגיית ההתיישנות בתובענות נגד המוסד לביטוח לאומי יש היבטים סוציאליים-ציבוריים, כמפורט בדב"ע מט/170 - 0 הנ"ל [1]. לסוגיה זו יש גם היבט מינהלי המתייחס ליכולתו של המוסד להתגונן בתובענה המוגשת נגדו לבית-הדין באיחור. משום כך, ככל שחולף זמן רב יותר מיום מתן החלטת המוסד ועד הגשת התביעה, ניתן להניח שהקושי של המוסד להתגונן בתביעה הולך וגובר. 19. בעניין שלפנינו, נראה לנו כי יש לתת משקל לטיעוני המוסד בדבר הזמן הרב שחלף מאז מתן ההודעה למערער ועד להגשת התביעה (למעלה משש שנים וחצי), כמפורט בפיסקאות 12 ו-13 לעיל. בנסיבות אלה, נראה לנו כי אין נדרשת התערבותנו בפסיקת בית-הדין האזורי, בדחותו את בקשת המערער להאריך את המועד להגשת תובענה נגד המוסד לביטוח לאומי. 20. לאור זאת, אנו מחליטים לדחות את הערעור. 21. אין צו להוצאות. 22. פסק-הדין יישלח לצדדים בדואר. הארכת מועדביטוח לאומיערר