עתירה זו עוסקת בארבע סוגיות הנוגעות להעסקת עובדים זרים בענף הבניין באמצעות תאגידי כוח אדם שהתאגדו במיוחד לצורך זה בהתאם להחלטת הממשלה מס' 2446 מיום 15.8.04. אותה החלטה אימצה ביחס לענף הבניין את ההמלצות של צוות בינמשרדי בנושא תכנון שיטת העסקת עובדים בישראל. נקבע בה כי החל משנת 2005, היתרי ההעסקה של העובדים הזרים בענף הבניין לא יוסיפו להינתן ישירות למעסיקים של אותם עובדים אלא לתאגידים שיתאגדו במיוחד לצורך זה. העותרת 1 מייצגת את ענייניהם המשותפים מול הרשויות של 39 מתוך 41 תאגידים אלו. העותרת 2 מייצגת את ענייניהם המשותפים מול הרשויות של קבלני הבניין והתשתיות בישראל, אצלם מושמים העובדים הזרים. 1. מכסת העובדים הזרים בענף הבניין בהחלטת הממשלה מס' 3021 מיום 6.1.05 נקבע כי מכסת ההיתרים להעסקת עובדים זרים בענף הבניין בשנת 2005 תהיה "עד 17,500" ובשנת 2006 "עד 15,000". בהחלטת הממשלה 446 מיום 12.9.06 נקבעה המכסה החל מסוף שנת 2007 ואילך, כדלקמן: "להעמיד את מכסת ההיתרים המרבית להעסקת עובדים זרים בענף הבניין על 12,000 מיום 1.10.2007, כך שעד לתאריך זה לא יכנסו לארץ עובדים באופן שלא יאפשר לממש את המכסה המקסימאלית ביום האמור; על 9,000 מיום 1.10.2008, כך שעד לתאריך זה לא יכנסו לארץ עובדים באופן שלא יאפשר לממש את המכסה המקסימאלית ביום האמור; ועל 6,000 מיום 1.10.2009, כך שעד לתאריך זה לא יכנסו לארץ עובדים באופן שלא יאפשר לממש את המכסה המקסימאלית ביום האמור. משנת 2010 ואילך יוקצו היתרי העסקה לעובדים זרים בענף הבניין רק להעסקת מומחי חוץ". הלכה למעשה, ניתנו על ידי הממונה על יחידת הסמך לעובדים זרים במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - הממונה) היתרים להעסקת עובדים זרים בענף הבניין במספר הנופל מהמכסה המרבית עליה החליטה הממשלה. המספר המדויק של עובדי הבניין הזרים המצויים בישראל שנוי במחלוקת בין הצדדים, אולם גם המשיבים מודים כי ביום 1.10.07 מספר זה לא הגיע למכסה המרבית נכון ליום זה העומדת, כאמור, על 12,000. לשיטת המשיבים, ביום 13.12.07 עמד מספר זה על 10,933, דהיינו: 1,067 עובדים מתחת למכסה המרבית שקבעה הממשלה. לא עוד אלא שלפי נתוני המשיבים רק 8,604 עובדים (מתוך אותם 10,933) מועסקים בפועל בעבודה באתרי בניין מטעם תאגידי כוח האדם. היתרה (2,329 עובדים) מתפלגת כך: 506 - עובדים העושים את דרכם לישראל לצורך קליטה אצל התאגידים; 800 - עובדים תורכים המועסקים על ידי יילמזלר אינטרנשיונל חברה לבניה בע"מ (להלן - חברת יילמזלר), שאיננה תאגיד כוח אדם, בהתאם להסדר מיוחד שנקבע בהחלטות הממשלה מס' 2222 מיום 11.7.04 ו-4024 מיום 31.7.05; 1,023 - עובדים זרים לגביהם ניתנו היתרי העסקה, אך לאחר מכן נטשו את התאגיד שהעסיק אותם ונותרו בישראל בלא להירשם בתאגיד אחר תוך 30 ימים (להלן - עובדים נוטשים); או עובדים זרים ששאלת הימצאותם בישראל מצויה בבירור של משרד הפנים לנוכח דיווח המעביד על עזיבת העובד. העותרות טוענות כי הממונה מחויב לקיים את החלטת הממשלה ככתבה וכלשונה, וכי לא מסור לו שיקול דעת להפחית את מספר העובדים הזרים מתחת למכסה שקבעה הממשלה. מאחר שהממשלה העמידה את המכסה מיום 1.10.07 על 12,000 עובדים, חייב היה הממונה להעניק ביום זה היתרים להעסקת מספר כזה של עובדים. ממילא, אפילו לפי הספירה של המשיבים (שהעותרות חלוקות עליה), יש להורות לממונה ליתן כ-1,000 היתרים נוספים (להשלמת העובדים הזרים המצויים בישראל ל-12,000). בנוסף, יש להורות לממונה להימנע מלהביא בחשבון את העובדים הנוטשים (שסדר הגודל שלהם הוא כ-1,000 עובדים), וזאת בהעדר אפשרות לקליטת עובד נוטש אצל תאגיד כוח אדם. מדובר אפוא, גם אם תתקבל הספירה של המשיבים, בלפחות 2,000 היתרים שלטענת העותרות נשללו מהתאגידים שלא כדין ובניגוד להחלטת הממשלה. העותרות תולות את זכותן לתבוע את מיצוי המכסה שקבעה הממשלה בזכות היסוד של תאגידי כוח האדם לחופש עיסוק, שהרי המטרה היחידה אשר לשמה תאגידים אלו הוקמו הנה העסקת עובדים זרים בענף הבניין. עוד טוענות העותרות כי הפחתת מספר ההיתרים גוררת אחריה מחסור בענף הבניה המתבטא בנזק לענף ובייקור עלויות הבניה כתוצאה מהימשכות הפרויקטים מעבר לתקופה בה היו הם נמשכים אילו מספר העובדים הזרים היה תואם את המכסה שקבעה הממשלה. הממונה דוחה טענות אלה. לטענת הממונה, הממשלה לא קבעה מספר קשיח של עובדים זרים שיועסקו בישראל בענף הבניין אלא, כפי שנאמר בגוף ההחלטה, מכסה מרבית של ההיתרים להעסקת עובדים אלה. בכך ניתן לממונה, לפי הפרשנות אותה הוא נותן להחלטה, שיקול דעת לקבוע את המספר המדויק של ההיתרים, כאשר החלטת הממשלה מגבילה אותו רק ברף העליון ולא ברף התחתון. במסגרת קביעת מספר ההיתרים שומה עליו להתחשב לא רק במכסה המרבית אותה קבעה הממשלה ליום 1.10.07 (12,000) אלא בהגבלה נוספת הכלולה בהחלטת הממשלה, והיא שמספר העובדים הזרים החל מיום 1.10.08 יעמוד על 9,000 "כך שעד לתאריך זה לא יכנסו לארץ עובדים באופן שלא יאפשר לממש את המכסה המקסימאלית ביום האמור". הממונה טוען כי מתן היתרים להעסקת 12,000 עובדים זרים ביום 1.10.07, כגובה המכסה המרבית ליום זה, היה גורם לכך ששנה לאחר מכן, ביום 1.10.08, מספר העובדים הזרים בענף הבניין המצויים בישראל היה עולה על 9,000. בכך הייתה מופרת החובה שהוטלה עליו בהחלטת הממשלה למנוע את כניסתם לארץ עד ליום 1.10.08 של עובדים זרים "באופן שלא יאפשר לממש את המכסה המקסימאלית ביום האמור". אי לזאת יש לראות את החלטתו בדבר מספר ההיתרים שיינתנו כמצויה בדל"ת אמותיה של החלטת הממשלה, ואין לבית המשפט עילה להתערב בה, מה גם שהעותרות אינן אוחזות בזכות קנויה להבאת עובדים זרים לישראל. אינני מקבל את עמדת הממונה. כל התאגדותם של תאגידי כוח האדם נועדה אך ורק לשם העסקת עובדים זרים בענף הבניין בהתאם להחלטת הממשלה מס' 2446 ותיקוני החקיקה שבאו בעקבותיה (בחוק עובדים זרים, תשנ"א-1991, ובחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, תשנ"ו-1996). משכך זכאים התאגידים לתבוע את קיום החלטת הממשלה לגבי מספר העובדים אותם רשאים הם להעסיק, שהרי העסקת עובדים אלו הנה תמצית הקיום של התאגידים. כבר שנינו כי "מדיניות העסקת עובדים זרים, על מכלול ההגבלות החלות מכוחה, צריכה להתחשב, בין יתר השיקולים, בזכותו היסודית של אדם לחופש עיסוק ובפגיעה אפשרית בזכות זו מקום שמשלח-ידו מחייב העסקת עובדים זרים שקשה, או לא ניתן, למצוא להם תחליף בעובדים מקומיים" (בג"ץ 9723/01 לוי נ' מנהלת מחלקת תעשייה ושירותים למתן היתרים לעובדים זרים, פ"ד נז(2) 87, 93). אם כך לגבי מי שרשאי לחפש לעובד הזר תחליף בעובד מקומי, לא כל שכן שכך לגבי מי שאינו רשאי להעסיק אלא עובדים זרים, כפי שהדבר הוא לגבי תאגידי כוח האדם בענף הבניין. זכותם של התאגידים לתבוע את קיום החלטת הממשלה, כוללת בתוכה את הזכות לתבוע את מיצוי מכסת ההיתרים שנקבעה בהחלטה. זכות זאת קיימת למרות התוספת בהחלטה כי מדובר במכסה "מרבית". תוספת זו לא נועדה לאפשר לממונה לסרב לתת היתרים - בגדרי המכסה - מחמת שיקול הנראה נכון בעיניו בלא שאותו שיקול קיבל ביטוי ברור בהחלטת הממשלה. האמירה בהחלטת הממשלה כי מדובר במכסה "מרבית" נועדה להבהיר, ראשית, כי מיצוי המכסה מותנה בכך שתאגידי כוח האדם ביקשו לנצל את מלוא המכסה בהתאם לנוהלי הגשת הבקשות שקבע הממונה ולאחר שהתקיימו בכל כמות ההיתרים המבוקשת יתר התנאים הקבועים בדין להגשת הבקשות (לרבות תשלום אגרה). ככל שמדובר בתנאי זה, לאמור: קיום ביקוש למלוא המכסה, לא יכולה להיות מחלוקת כי הוא מתקיים, שהרי הממונה אישר כי "השוק פועל בחסר בעובדים" (עמ' 3 לסיכום פגישה מיום 19.2.07 - נספח עת/5 לעתירה). שנית, המילה "מרבית" נועדה להבהיר כי מספר העובדים הזרים אינו חייב להישאר קבוע במהלך כל השנה אלא עשוי לִפְחוֹת באופן הדרגתי ככל שהשנה מתקדמת, וזאת לצורך הגשמת הקביעה הנוספת בהחלטת הממשלה הדורשת כי עד סוף השנה "לא יכנסו לארץ עובדים באופן שלא יאפשר לממש את המכסה המקסימאלית" שתחילתה בשנה הבאה. דא עקא, מדובר בהפחתה הדרגתית שנקודת המוצא שלה היא העמדת מספר ההיתרים הניתנים בתחילת השנה (בכפוף לקיומו של ביקוש מתאים והגשת בקשות תקינות) על המספר המלא של המכסה. ההדרגתיות אינה יכולה לשמש טעם להעמדת מספר ההיתרים כבר בתחילתה של השנה על מספר הנמוך מהמכסה המלאה. מסקנה זו נלמדת ממספר מקורות. בראש ובראשונה, החלטת הממשלה עצמה נוקבת במספר מדויק של המכסה המרבית בתחילת השנה. לצורך הדיון שלפנינו מדובר בשנה שתחילתה ביום 1.10.07 לגביה נאמר בהחלטה כי המכסה המרבית תעמוד "על 12,000 מיום 1.10.07". הפרשנות של המשיבים, המכירה במסירת שיקול דעת לממונה להעמדת המכסה כבר ביום 1.10.07 על פחות מ-12,000, הופכת את המספר הזה, אותו טרחה הממשלה לציין בהחלטתה, לאות מתה, שהרי לפני פרשנות זו כבר ביום 1.10.07 נקודת ההסתכלות איננה המכסה שנקבעה לאותו היום אלא המכסה שנקבעה ליום שיחול שנה לאחר מכן. ניתן להעמיד את הממשלה בחזקתה שלא נקבה בהחלטה במספר פרטני אלא על מנת שייעשה בו שימוש מעשי. הפרשנות של המשיבים גם אינה מאפשרת לומר כי השימוש המעשי במספר 12,000 הוא אחורנית, לשנה שקדמה ליום 1.10.07, באופן המדריך את הממונה לגבי מספר ההיתרים אותו יוכל לתת לתאגידים בשנה שתחילתה ביום 1.10.06 על מנת שביום 1.10.07 מספר זה לא יעלה על 12,000. הלוא הממונה סירב להעמיד את מספר ההיתרים ביום 1.10.07 על 12,000, והפחית ממספר זה גם לגבי יום 1.10.07. יתירה מכך: קביעת המכסה המרבית לשנת 2006 - "עד 15,000" - נעשתה במסגרת החלטת הממשלה מיום 6.1.05, למעלה משנה ושמונה חודשים קודם להחלטת הממשלה מיום 12.9.06 בה נקבעה המכסה המרבית לשנה שתחילתה ביום 1.10.07. ממילא לא ייתכן שהמכסה המרבית של 15,000 הייתה טעונה כבר ביום קביעתה (6.1.05) או ביום תחילתה (1.1.06) הפחתה המיועדת להבטיח שביום 1.10.07 מספר ההיתרים לא יעלה על 12,000, שהרי מספר זה כלל לא היה ידוע בשני המועדים הללו. הרי לנו הוכחה נוספת לכך שכוונת הממשלה בקביעת מכסה מרבית הייתה שלפחות בתחילת התקופה נשוא המכסה היא תמומש באופן מלא, כל עוד יש לה ביקוש. ודוק: הפרשנות של המשיבים מעקרת את המשמעות המעשית לא רק של המספר 12,000 המופיע בהחלטת הממשלה לגבי השנה שתחילתה ביום 1.10.07, אלא גם של המספר 9,000 המופיע באותה החלטה לגבי השנה שתחילתה ביום 1.10.08. זאת חרף טענת המשיבים (למשל בסעיף 15 לכתב התשובה) כי החלטת הממונה להעמיד את מספר ההיתרים ביום 1.10.07 מתחת למכסה המרבית הקבועה ליום זה נועדה "למעשה להבטיח כי עד ליום 1.10.08 יועמד מספר העובדים הזרים בענף הבניין על 9,000 עובדים". הלא אם נכונה הפרשנות של המשיבים למונח "מכסת היתרים מרבית" שבהחלטת הממשלה, כי אז ביום 1.10.08 לא יוכל מספר העובדים הזרים בענף הבניין לעמוד "על 9,000 עובדים", כפי שהמשיבים עצמם מודים, אלא על מספר נמוך ממנו, במטרה להבטיח שעד ליום 1.10.09 יפחת מספר העובדים הזרים בענף זה לכדי 6,000, כפי שנקבע בהמשך החלטת הממשלה. אך גם זאת רק באופן מדומה, שהרי ביום 1.10.09 לא יוכל מספר העובדים הזרים לעמוד על 6,000 אלא על מספר נמוך ממנו; ולא סתם נמוך, אלא מספר הנמוך ממנו עשרת מונים. כל זאת במטרה להבטיח את השלב הבא בהחלטת הממשלה לפיו "משנת 2010 ואילך יוקצו היתרי העסקה לעובדים זרים בענף הבניין רק להעסקת מומחי חוץ", והרי מיום 1.10.09 ועד "שנת 2010" (כך, ולא "סוף שנת 2010") מפרידים חודשיים ימים בלבד. אם התנועה הטבעית של עובדי בניין זרים במשך שנה תמימה אינה מספיקה לשם גריעת מספרם ב-3,000 (ולפיכך יש צורך לפתוח את השנה שתחילתה ביום 1.10.07 במספר עובדים הנמוך לפחות ב-1,000 מהמכסה המרבית של 12,000), על אחת כמה וכמה שחודשיים ימים לא יספיקו לשם הפחתת העובדים הזרים (הרגילים, שאינם מומחי חוץ) מ-6,000 לאפס. למרות זאת, החלטת הממשלה נקבה במספרים 9,000 ו-6,000. מכאן שוב, כי הגדרתם של מספרים אלה כמכסה מרבית לא התיימרה להעניק לממונה סמכות להימנע בתחילת התקופה ממימוש מלוא המכסה, כפוף למידת הביקוש. חיזוק לפרשנות זו מצוי בסיכום דברים שנחתם ביום 16.12.04 בין המדינה לבין העותרת 2 (התאחדות הקבלנים והבונים בישראל) בנושא שיטת העסקת עובדים זרים בענף הבניין באמצעות חברות כוח אדם. העותרת 2 התחייבה באותו סיכום לתמוך בשיטה זו ובתיקוני החקיקה שנדרשו בעטייה. התחייבות זו ניתנה כנגד מספר הסכמות של המדינה, ובכלל זה (בסעיף 4) ההסכמה הבאה בנוגע למכסת העובדים הזרים בענף הבניין בשנים 2005 ו-2006: "מוסכם כי מכסת העובדים הזרים לענף הבניין לשנת 2005 תעמוד על 17,500; ולשנת 2006 תעמוד על 15,000. משרד התמ"ת יביא את המכסות האמורות לאישור הממשלה או לוועדת השרים המוסמכת לדון בעניין זה". בסמוך לאחר מכן, ביום 6.1.05, אכן נתקבלה החלטת הממשלה על קביעת המכסות הללו לשנים המדוברות. כפי שניתן לראות, בסיכום דובר על "מכסת העובדים הזרים", ולא על מכסה מרבית ממנה רשאי הממונה לגרוע לפי שיקול דעתו. אם עוד נותר ספק בדבר, בא סעיף 15 לסיכום והבהיר (בנוגע לארבעת החודשים הראשונים של שנת 2005) כי "יחידת הסמך לטיפול בעובדים זרים במשרד התמ"ת תקצה 17,500 היתרי העסקה". כאן כבר לא מדובר על קביעת המכסה על ידי הממשלה אלא על מימוש המכסה על ידי יחידת הסמך. גם הפעם, מספר ההיתרים שיוקצו בפועל על ידי יחידת הסמך הועמד, לפי הסיכום, על מלוא המכסה. תמורת התחייבות המדינה להקצאה כזאת, התחייבה העותרת 2 לתמוך במעבר לשיטת תאגידי כוח האדם. תמיכה זו הייתה חיונית להצלחת הרפורמה, כפי שאישר יו"ר המינהלת לעובדים זרים במשרד התמ"ת בישיבה מיום 20.6.07 (נספח עת/7 לעתירה): "לולא העבודה המשותפת לא היינו מגיעים לשינוי השיטה בענף הבניין, בענף הסיעוד ובחקלאות". מאחר שחזקה על הממשלה שלא התכוונה להפר התחייבות חתומה, יש לומר כי הוספת המילה "עד" בהחלטתה לגבי היקף המכסות לא נועדה לאפשר לממונה לגרוע מאותן מכסות. הוא הדין בהוספת המילים "מרבית" או "מקסימאלית" בהחלטת הממשלה מיום 12.9.06 בהתייחס למכסות החל מסוף שנת 2007. בנוסף לכל האמור, קיימות התבטאויות של המשיבים מלפני הגשת העתירה, המספקות אישור לכך שמספר ההיתרים ביום 1.10.07 צריך היה לעמוד על המכסה המרבית של 12,000. כך מוצאים אנו את הממונה אומר בישיבה הנ"ל מיום 20.6.07: "באוקטובר 2007 אסור לנו להגיע למצב שיהיו יותר מ-12,000 עובדים". הצד השני של איסור לחרוג מ-12,000 היתרים הוא מתן 12,000 היתרים. סמוך לאחר מכן, בישיבה שקיים ביום 26.6.07 עם נציגי העותרת 2, אמר מנכ"ל משרד התמ"ת: "על מנת לעמוד בהחלטת ממשלה ובהסכם, אין לנו דרך אחרת אלא לעבוד בשיטת המתווה היורד וכך להגיע ל-12,000 בחודש אוקטובר" (נספח עת/9 לעתירה). בדומה לכך נכתב בסעיף 3.3.10 לנוהל משרד התמ"ת בדבר העסקת עובדים זרים בענף הבניין על ידי קבלני כוח אדם לשנת 2007 (נספח עת/14 לעתירה): "מובהר כי הממונה לא יאשר הבאה או שיחלוף של עובדים אם הדבר עלול להביא לכך שביום 1.10.2007 ישהו בארץ למעלה מ-12,000 עובדים זרים בענף הבניין". אלא שאמירות אלו לא תורגמו לכלל מעשה. כבר ביום 10.1.07, קרוב לתשעה חודשים לפני שמספר העובדים הזרים בענף הבניין היה אמור לרדת ל-12,000, מסר משרד התמ"ת כי בישראל מצויים 12,000 עובדי בניין זרים, וזאת חרף דרישת העותרות להגדלת המספר (ראו סיכום פגישת נציגי העותרת 1 עם מנכ"ל משרד התמ"ת מיום 10.1.07 - נספח עת/4 לעתירה). ביום 26.6.07, שלושה חודשים ויותר לפני שמספרם של עובדים אלו היה אמור לרדת ל-12,000, נמצאו בישראל, לפי נתוני משרד התמ"ת, 11,777 עובדי בניין זרים בלבד (ראו עת/9 הנ"ל). כאשר הגיע יום 1.10.07 המספר אף היה נמוך מכך, שהרי בכתב התשובה מתחילת חודש דצמבר 2007 טענו המשיבים כי המספר עומד על כ-11,000. כאמור, נקודת המוצא לדיון היא החלטת הממשלה. משהוברר כי החלטה זו הטילה על הממונה חובה - מולה ניצבת זכות של התאגידים - להעמיד ביום 1.10.07 את מספר העובדים הזרים בענף הבניין על 12,000, אין להשלים עם מצב שבו מספרם של עובדים אלו, לשיטת המשיבים, עמד בסוף חודש יוני 2007 על 11,777 ובתחילת חודש דצמבר 2007 על כ-11,000. מנגד, אין למצוא חוסר סבירות בהחלטת הממונה להביא במנין מכסת ההיתרים את אלה שניתנו לגבי עובדים שנטשו את התאגיד שהעסיק אותם ונותרו בישראל בלא להירשם בתאגיד אחר תוך 30 ימים. אמנם עובדים כאלה אינם יכולים להיות מועסקים על ידי תאגיד כלשהו (סעיף 5.4.2 לנוהל העסקת עובדים זרים). אולם התכלית העיקרית של החלטות הממשלה בדבר קביעת המכסה, כפי שהיא נזכרת בהחלטות גופן, הנה הגדלת אפשרויות התעסוקה של ישראלים ושילובם בשוק העבודה. מנקודת ההסתכלות של תכלית זו, שהיא המכרעת, אין נפקות לשאלה האם העובד הזר מועסק בענף הבניין במסגרת תאגיד מורשה או במסגרת אחרת בלתי-מורשית. העיקר הוא שמדובר בעובד זר שהורשה בשעתו לעבוד בישראל אצל תאגיד כוח אדם, במסגרת המכסות שקבעה הממשלה, ועודנו שוהה בישראל וממשיך לשמש כוח עבודה חלופי אטרקטיבי לכוח העבודה של ישראלים. לפיכך, הפרשנות הנכונה והתכליתית של החלטות הממשלה דורשת להביא גם עובדים נוטשים כאלה בחישוב המכסות. בכפוף להבאה בחשבון של העובדים הנוטשים, אין בהעמדת היקף המכסה כיום על ההיקף המרבי שנקבע בהחלטת הממשלה כדי לפגוע בכוונתה של ההחלטה להקטין באופן הדרגתי את מספר העובדים הזרים בענף הבניין. נכון הוא שאחד משלביה של תכנית זו הוא שביום 1.10.08 מספר העובדים הזרים לא יעלה על 9,000. אולם מטרה זו ניתנת להשגה באמצעות שני כלים המשלימים זה את זה, גם אם כיום תועמד המכסה על 12,000. הכלי הראשון הוא הקטנה הדרגתית של מספר העובדים הזרים השוהים בישראל במהלך השנה הקרובה, כתוצאה מהתהליך הטבעי והמתמיד של עזיבת עובדים כאלה את ישראל קודם לתום תקופת שהייתם המותרת. תהליך זה התחזק בעת האחרונה, כתוצאה מ"פתיחת השוק האירופאי ונהירת העובדים הרומנים והמולדובים אליו" (דברי הממונה בישיבה מיום 20.6.07; נספח עת/7 לעתירה). משרד התמ"ת קבע נוהל נוקשה, המטיל מגבלות ניכרות על האפשרות להבאת עובד זר לישראל במקום עובד זר שעזב אותה (נוהל "שחלוף"). נוהל זה, בשילוב עם נוהל "סגירת השמיים" שנקבע בהתאם להחלטת הממשלה, אמורים ליצור עודף של מספר העובדים הזרים העוזבים את ישראל במהלך השנה בהשוואה למספר העובדים הזרים המורשים להיכנס לישראל תחת אלה שעזבו אותה, ועל ידי כך לגרום להפחתה הדרגתית של העובדים הזרים השוהים בישראל. לתהליך זוחל ו"נקודתי" זה של עזיבת עובדים זרים, מצטרפת עזיבה מיוחדת של קבוצת עובדים זרים גדולה. מדובר ב-800 העובדים התורכים המועסקים על ידי חברת יילמזלר והכלולים בחישוב המכסות שהציגו המשיבים. בהחלטות הממשלה מכוחן ניתן לחברת יילמזלר היתר מיוחד להעסקת עובדים אלו (ראו פירוט לעיל) נקבע כי ההיתר יעמוד בתוקף משנת 2004 ועד לסוף שנת 2007, וכי עובדים אלו "לא יהיו כפופים לנהלים בדבר העסקת עובדים זרים באמצעות תאגידים מורשים" ולא יוכלו ליהנות מ"נוהל הניוד ונוהל המעבר בין המעסיקים" (החלטת ממשלה מס' 4024; ראו גם דברי המשיב 3 בישיבה מיום 20.6.07 - נספח עת/7 לעתירה: "יילמאזלר מביאים 800 עובדים, עד סוף 2007 הזיכיון שלהם מסתיים"). פירושה של המניעה לניוד ולמעבר בין המעסיקים הנו שבעוד זמן קצר, בסוף שנת 2007, יהיה על 800 עובדיה של חברת יילמזלר לעזוב את ישראל. עזיבה כזאת, אשר כנגדה לא תותר כניסת עובדי בניין זרים חלופיים, אמורה לתרום בצורה משמעותית להפחתת מספר עובדי הבניין הזרים שישהו בישראל ביום 1.10.08. הכלי השני הוא הפיקוח והאכיפה. עובד זר שישהה בישראל ביום 1.10.08 ללא היתר העסקה לשנה המתחילה אז עקב הקטנת המכסה, יימצא במעמד של שוהה בלתי-חוקי באופן המאפשר לרשויות האכיפה להשימו במשמורת ולהרחיקו מהארץ (סעיפים 13-13ה לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952). בנוסף, עובד זר שלא יצא את ישראל בתום תקופת שהייתו המותרת, צפוי לעיצום כספי (סעיף 1יא לחוק עובדים זרים). מעביד המעסיק או המלין עובד כזה חשוף להליכים פליליים (סעיפים 2-2א לחוק עובדים זרים). חשיבותם של הפיקוח והאכיפה הודגשה בדו"ח הצוות הבינמשרדי בנושא תכנון שיטת העסקת עובדים זרים בישראל. בדו"ח הוזכר (בפרק ה' סעיף 12) הקשר בין המעבר לשיטת תאגידי כוח האדם לבין ייעול הפיקוח והאכיפה. יש להניח אפוא כי הממשלה - שאימצה ביום 15.8.04 את הדו"ח ביחס לענף הבניין - לקחה בחשבון לעת קביעת המכסות גם את סמכותם וחובתם של רשויות הפיקוח והאכיפה לגרום להרחקתם מישראל של אותם עובדים זרים אשר בשל הפחתת המכסה בתום כל שנה יחדלו להיות מורשים לשהות בישראל. המשיבים אינם טוענים כי הפעלתה של סמכות זו אינה אפשרית או אינה יעילה. כל שנטען בנדון (בסעיף 68 לכתב התשובה) הוא שההמתנה עד למועד פקיעתה של המכסה הגבוהה מהשנה החולפת תאלץ את המשיבים "לנקוט בהליכי אכיפה קשים ביותר... על כל המשתמע מכך מבחינת המעסיקים, בכלל זה, אי מתן אפשרות למעסיקים להיערך בהתאם". טענה זו אין לקבל. הליכי הפיקוח והאכיפה מהווים חלק ממערך השיקולים של החלטה מינהלית המנהיגה משטר של רישוי. מנגד, מבחינת המעסיקים אין פגיעה ביכולת ההיערכות, שהרי המכסות עד לשנת 2010 נקבעו עוד בהחלטת הממשלה מיום 12.9.06, באופן שהביא לידיעת המעסיקים שנים מראש את הפחתת המכסה הצפויה להתרחש ביום 1.10.08. כבר נפסק כי הרשויות המינהליות אינן רשאיות לפגוע בזכות שנוצרה, לרבות בהקשר של התרת שהיית זרים בישראל, כל עוד התכלית אותה באה הפגיעה לשרת ניתנת להשגה באמצעות הגברת הפיקוח (בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 779 ו-782; בג"ץ 3477/95 בן-עטייה נ' שר החינוך, התרבות והספורט, פ"ד מט(5) 1, 8; בג"ץ 4542/02 עמותת "קו לעובד" נ' ממשלת ישראל, פסקה 54; בג"ץ 7052/03 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי נ' שר הפנים, פסקה 69 לפסק הדין של הנשיא ברק). במקרה שלפנינו, החלטת הממשלה היא שיצרה את הזכות. ממנה לא היה רשאי הממונה לגרוע כל עוד ניתן לעשות שימוש בפיקוח ובאכיפה לשם הגשמת המתווה שקבעה הממשלה להפחתת מספר העובדים הזרים בענף הבניין מידי שנה. מכל הטעמים הנזכרים יש מקום להורות לממונה להעמיד את מספר ההיתרים האמורים להינתן בזמן הקרוב לענף הבניין (עבור שנת 2008) על מלוא המכסה של 12,000 היתרים שקבעה הממשלה. זאת בהפחתת ההיתרים שניתנו לחברת יילמזלר; לעובדים הנוטשים; ולעובדים ששאלת מקום הימצאם מצויה בבירור של משרד הפנים. 2. התנאים לשחלוף עובדים זרים שעזבו את ישראל הממונה קבע נהלים להתרת הבאת עובד זר לישראל במקום עובד זר שעזב את הארץ במהלך השנה אשר לגביה ניתן ההיתר להעסקתו אצל אחד התאגידים. נהלים אלה מתנים את שחלוף העובד, כחריג למדיניות הממשלה בדבר "סגירת השמיים", בשורה של תנאים מצטברים. תנאים אלה מפחיתים במידה ניכרת את הסיכוי של התאגיד לקבל במהלך השנה עובד זר במקום העובד הזר שעזב אותו ויצא מישראל. בעתירה נטען כי תנאים אלה אינם סבירים ואינם מידתיים, בהיותם גורמים להקטנת מספר העובדים הזרים המועסקים בענף הבניין אל מתחת למכסה שנקבעה בהחלטת הממשלה. לטענה זו היה מקום אילו החלטת הממשלה הייתה מחייבת את הממונה לשמור על מספר קבוע של היתרי העסקה לאורך כל השנה. אולם, כפי שהוסבר לעיל, המכסה המרבית הקבועה בהחלטת הממשלה מתייחסת רק לתחילתה של השנה. לא עוד אלא שאחד הטעמים לשלילת כוחו של הממונה להפחית בתחילת השנה את ההיתרים מתחת למכסה המרבית, הנו ההפחתה ההדרגתית במהלך השנה של מספר העובדים הזרים כתוצאה מהטלת מגבלות על שחלוף עובדים שעזבו את ישראל. אכן, במהלך הדיון בעתירה אישר ב"כ העותרות כי סוגיית מיצוי המכסה שקבעה הממשלה וסוגיית המגבלות על שחלוף עובדים, הנן בבחינת כלים שלובים, באופן שקבלת מלוא המכסה כיום עושה את נוהל השחלוף לכלי לגיטימי להפחתת מספר העובדים הזרים במהלך השנה. ממילא, ולנוכח מה שנקבע לעיל בעניין מיצוי המכסה, אין מקום להתערב בתנאי השחלוף שקבע הממונה. 3. ציון מספר ההיתרים בבקשת התאגיד בנוהל שמשרד התמ"ת פרסם בדבר העסקת עובדים זרים בענף הבניין בשנת 2008, נקבע (כמו בנהלים לשנים הקודמות) כי תאגיד כוח האדם מחויב לציין בבקשתו לקבלת היתרי העסקה את מספר העובדים במכפלות של 50 בלבד, ובטווח שבין 350 ל-700 עובדים. עוד נקבע בנוהל כי המספר הכולל של ההיתרים המבוקשים יכול שיעלה על המכסה המרבית שקבעה הממשלה, "זאת לצורך עידוד התחרות בין התאגידים והמעבר החופשי של העובדים בין התאגידים בהתאם לכללי נוהל זה", וכי אם כך יקרה הרי שהבקשות של תאגידים שביקשו להעסיק פחות מ-700 עובדים זרים יידחו. ממילא, מבהיר הנוהל, "רק לתאגידים כשירים אשר ביקשו להעסיק 700 עובדים זרים מובטח לקבל רישיונות והיתרים לשנת 2008". דברים דומים נאמרו בנהלים לשנת 2005 ולשנת 2007. לא ייפלא אפוא כי כל התאגידים הגישו בשנים אלו בקשות להעסקת 700 עובדים, שכן אף תאגיד אינו מוכן ליטול את הסיכון שבקשתו תידחה על הסף בשל כך שתאגידים אחרים ביקשו 700 היתרים כל אחד ועברו יחד את מכסת ההיתרים שקבעה הממשלה. עד כאן הכול טוב ויפה. הבעיה צומחת מהשילוב שבין הוראות נוהל אלו לבין סעיף 1י(א) לחוק עובדים זרים, המורה כי "מעביד המבקש להעסיק עובד זר ישלם אגרת בקשה בסכום של 500 שקלים חדשים (בחוק זה - אגרת בקשה), בשל כל עובד זר שהוא מבקש להעסיק; האגרה תשולם בעת הגשת בקשה להיתר". נכון להיום, לאחר הצמדה למדד, עומד סכום אגרת הבקשה על 515 ₪. אם נתמקד בשנה העומדת כעת על הפרק, כלומר בשנת 2008, הרי שהנוהל מאלץ את 41 התאגידים לשלם אגרת בקשה עבור 28,700 עובדים זרים (בסך כולל של 14,780,500 ₪), למרות שמספר ההיתרים המרבי אותו ניתן להעניק לתאגידים הנו 12,000, כלומר כ-42% בלבד מתוך מספר ההיתרים אשר בעבורו נדרשה האגרה. האגרה עבור אותם 12,000 היתרים מסתכמת ב-6,180,000 ₪. ההפרש הנו 8,600,500 ₪. סכום זה מבטא את הגבייה העודפת של אגרת הבקשה בשנת 2008, ככל שיינתן תוקף לחובה (המעשית) על פי הנוהל להעמיד את הבקשה על 700 עובדים. העותרות טוענות כי דרישה זו של הנוהל, על רקע השלכותיה לעניין האגרה, ניתנה בחוסר סמכות ואיננה סבירה. במישור הסמכות, סעיף 1י(א) לחוק עובדים זרים הסמיך את המשיבים לגבות מהמעסיק אגרת בקשה "בשל כל עובד זר שהוא מבקש להעסיק", ולא בשל העובדים הזרים שהוא לא יכול לבקש להעסיק, גם אם היה רוצה, עקב מגבלות המכסה שקבעה הממשלה. בהעדר הסמכה בחוק לגביית אגרת בקשה בשל עובדים זרים אלה, אין למשיבים סמכות לגבות מהתאגידים את האגרה, שכן סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה קובע כי לא ניתן להטיל או לשנות את שיעורן של אגרות "אלא בחוק או על פיו". הדרישה גם איננה סבירה, לדידן של העותרות, משום שגביית האגרה אינה חיונית להשגת המטרות העומדות מאחורי ההחלטה להעדיף את התאגידים שהגישו בקשות עבור מספר גדול יותר של עובדים. מטרות אלה הנן, ראשית, הגברת הפיקוח על התאגידים באמצעות צמצום מספר התאגידים מקבלי ההיתרים, ושנית, הבטחת האיתנות הכלכלית של התאגידים מקבלי ההיתרים. מטרות אלה, טוענות העותרות, אינן מצדיקות גביית אגרה על ידי המדינה בעד שירות שאין היא מוכנה לספק. בכל מקרה, ניתן להשיג את אותן מטרות בדרכים שפגיעתן בתאגידים פחותה מאשר גביית אגרות מיותרות בסכומי עתק, כמו למשל הגברת השקיפות, הבקרה והפיקוח על תפקוד התאגידים. לפיכך מבקשות העותרות שבית המשפט יורה למשיבים לאפשר לכל תאגיד לבקש מספר עובדים ככל שיחפוץ ולשלם אגרה התואמת את בחירתו. בתשובתם לעתירה הסבירו המשיבים את ההיגיון העומד מאחורי הוראת הנוהל המקנה עדיפות, לעת חלוקת ההיתרים, לאותם תאגידים שביקשו להעסיק מספר גדול יותר של עובדים זרים. לעומת זאת, לא ניתן על ידי המשיבים כל הסבר לגבי מקור הסמכות ולגבי ההצדקה העניינית לחיוב התאגידים לשלם אגרת בקשה עבור עובדים זרים בהם אין הם חפצים ואותם לא יוכלו לקבל גם אם יחפצו, בשל ההגבלה הנובעת מהמכסות שקבעה הממשלה. במהלך הדיון בעתירה ניסו המשיבים לטעון כי תשלום אגרת בקשה עבור עובדים כאלה אף הוא בגדר מדד לחוסן הכלכלי של התאגיד המבקש להעסיק אותם. טענה זו טוב היה משלא הייתה נטענת: ניתן להגביל את מספר התאגידים שיעסיקו את העובדים הזרים, על מנת להבטיח כי התאגידים המעסיקים יהיו בעלי איתנות כלכלית מספקת הנלמדת מיכולתם להעסיק מספר גדול של עובדים. לא ניתן לערוך "בחינה מקדימה" לאותה איתנות כלכלית באמצעות בחינת היכולת של התאגיד לשלם אגרה שאין המדינה רשאית לגבות ממנו, משום שאין באפשרותה לתת לו בעדה שירות ומשום שאין בנמצא חוק המתיר לגבות את האגרה בנסיבות אלו. לא ייפלא אפוא כי יומיים לאחר שמיעת העתירה החליטו המשיבים לחזור בהם מהעמדה אותה הציגו בכתב התשובה ובדיון עצמו. בהודעת המשיבים מיום 18.12.07 נאמר כי באותו היום בבוקר הועברה לתאגידים הודעה על החלטה חדשה של הממונה, לפיה כל תאגיד (לרבות תאגיד שכבר הגיש את בקשתו) יוכל לנקוב בבקשתו להעסקת עובדים זרים בענף הבניין בשנת 2008 בין 350 ל-700 עובדים (בכפולות של 50) ולשלם אגרת בקשה עבור המספר בו נקב, בלא שתוקנה עדיפות לתאגידים שביקשו מספר גדול יותר של היתרים. בכך הושב על כנו, לגבי שנת 2008, ההסדר שהונהג בשנת 2006 (אך בוטל לאחר מכן בשנת 2007). יש לתמוה על כך שתיקון זה של הנוהל בוצע רק לאחר הגשת העתירה והדיון בה. הלא טענות העותרות בעניין אגרת הבקשה הוצגו בפני מנכ"ל משרת התמ"ת עוד בפגישה שהתקיימה ביום 10.1.07, ותשובת המשרד לטענות אלה באותה פגישה הייתה כי "יש היגיון בטענת ההתאחדות בנושא חיוב התאגידים להגיש בקשה לרשיון ל-700 עובדים, על כל התשלומים הנגזרים מכך, בזמן שמספר העובדים המועסק על ידם בפועל קטן בהרבה" (נספח עת/4 לעתירה). לא התחוור מדוע ההיגיון, שהוכר על ידי המשיבים כבר בחודש ינואר, לא תורגם לכלל מעשה אלא בחודש דצמבר, וגם זאת רק לאחר ובעקבות הגשת עתירה והערות בית המשפט בעת הדיון. בכל מקרה, גם השינוי האחרון בהוראות הנוהל אינו מרפא את חוסר החוקיות לו טוענות העותרות: מאחר שלשנת 2008 הועמדה המכסה המרבית של ההיתרים על 12,000, ממילא אילוץ כל אחד מ-41 התאגידים לבקש לא פחות מאשר 350 היתרים ולשלם בעד כולם אגרת בקשה, יגרום לכך שיוגשו בקשות ותיגבה אגרה עבור 14,350 היתרים, דהיינו 2,350 היתרים מעבר למספר ההיתרים אותו הממשלה אישרה להעניק. החיוב לבקש את ההיתרים בכפולות של 50 מחריף את העיוות. האגרה האמורה להיגבות בעד מספר עודף זה של היתרים, מסתכמת בסך כולל של 1,210,250 ₪. כאשר החוק הורה למשיבים לגבות אגרת בקשה מהמעביד "בשל כל עובד זר שהוא מבקש להעסיק", הכוונה הייתה למצב בו מספר העובדים הזרים הנקוב בבקשה נבחר על ידי המעביד מרצונו, ולא למצב בו הוראת נוהל כופה על המעביד לבקש מספר גדול יותר מזה שיוכל להינתן לו. לפיכך, השילוב בין הנוהל לבין החובה שבחוק לשלם אגרת בקשה עבור כל עובד המופיע בבקשה, אינו יכול לעמוד. להסרת חוסר החוקיות המתקבל מהשילוב האמור, יש מקום להורות למשיבים לבחור באחת משתי אפשרויות. האפשרות הראשונה היא ביטול הוראת הנוהל המחייבת את התאגיד לבקש לפחות 350 עובדים בכפולות של 50, והמרתה בהוראה המתירה לתאגיד לנקוב בבקשתו בכל מספר בו יחפוץ בלא שתוקנה עדיפות לתאגיד שביקש מספר גדול יותר של היתרים. האפשרות השניה היא קביעת הוראת פטור או החזר של אגרת הבקשה ששולמה עבור אותו מספר של עובדים זרים החורג מחלקו היחסי של התאגיד במכסת ההיתרים המרבית לאותה שנה (דהיינו המכסה שקבעה הממשלה כשהיא מחולקת במספר התאגידים שהגישו בקשות לאותה שנה). סעיף 1י(ג) לחוק עובדים זרים מונה מקרים בהם שר התמ"ת רשאי (בהסכמת שר האוצר, בהתייעצות עם שר הפנים, ובאישור ועדת הכספים של הכנסת) לקבוע הוראות ותנאים בדבר הענקת פטור או הפחתה מתשלום אגרת בקשה, בין היתר "לגבי סוגי עובדים זרים" (ראו גם תקנות עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים) (אגרת בקשה ואגרה שנתית), תשס"ד-2004). בנוסף, מסמיך סעיף 1י1(ז) לחוק את שר התמ"ת "בהסכמת שר האוצר ובהתייעצות עם שר הפנים, לקבוע הוראות ותנאים לענין החזר חלקי של אגרת בקשה ששילם מבקש חייב לפי הוראות סעיף 1י בשל עובד זר שביקש להעסיק, אם בקשתו להעסקת העובד הזר נדחתה, ובלבד שלא יוחזר לפי סעיף קטן זה סכום העולה על מחצית אגרת הבקשה ששולמה כאמור". במכתב הלשכה המשפטית של משרד התמ"ת אל ב"כ העותרות מיום 13.11.06 (נספח י"א לכתב התשובה) נאמר כי אי-מימוש היתר שבגינו שולמה אגרת בקשה, אינו נחשב ל"דחיית" בקשה לצורכו של סעיף 1י1(ז). תשובה זו אינה נכונה בהכרח למצב בו התאגיד אינו יכול לקבל את ההיתר שביקש, בשל דחיית בקשתו כתוצאה מהעדר מכסה מספקת. כמו כן, אין בתשובה זו התייחסות לסמכות הפטור או ההפחתה הנוספת של השר לפי סעיף 1י(ג) לחוק. 4. היקף משרה מינימלית של העובד הזר סעיף 1יד(1)(ב1) לחוק עובדים זרים מסמיך את שר התמ"ת לחייב מעביד בענף הבניין "לשלם לעובד הזר שכר שיחושב לפי היקף עבודה העולה על משרה מלאה כפי שקבע השר, אף אם היקף העבודה בפועל פחת מההיקף שנקבע כאמור". בעבר הועמד היקף העבודה על 236 שעות. בשנת 2007, בעקבות הידברות בין העותרות לבין המשיבים, נקבע בנוהל כי השכר ישולם לעובד הזר לפי היקף עבודה של 211 שעות, גם אם עבד בפועל פחות מכך. חריגים לחובה זו הוכרו לגבי היעדרות העובד הזר בשל טעמים ספציפיים: מחלה, תאונת עבודה, מעצר וכיוצא באלו. לעומת זאת, לא הוכרה זכותו של המעביד לנכות מהעובד הזר תשלום בגין הימנעותו מלהגיע לעבודה בלא כל סיבה. העותרות טוענות כי הדבר מעודד תופעה רווחת בה עובדים זרים נמנעים מלהגיע לעבודתם אצל התאגיד, בעיקר בימי שישי, לצורך עבודה פרטית ובלתי-חוקית המאפשרת להם ליהנות משני העולמות: גם לקבל שכר מהתאגיד עבור יום זה וגם לקבל תשלום עבור העבודה הפרטית. העותרות טוענות כי סירוב המשיבים להכיר בזכותו של התאגיד להימנע מתשלום שכר לעובד זר שנעדר ללא הסבר מהעבודה, איננו סביר. אמנם מובן לעותרות חששם של המשיבים מפני ניצול לרעה של זכות כזאת על ידי התאגיד. אלא שלדעת העותרות קיימות דרכים מתונות יותר, שפגיעתן בתאגידים פחותה, למניעת שימוש לרעה שכזה. דוגמה לדרך כזו היא החתמת מנהל העבודה או נציג התאגיד על תצהיר המעיד כי העובד לא הגיע לעבודתו ולא הציג אישור המסביר זאת. המשיבים מנמקים את עמדתם בצורך להעניק לעובד הזר הגנה מוגברת, על רקע הפגיעוּת המרובה שלו הנובעת ממעמדו המיוחד ומאפשרויות המעבר המוגבלות שלו ממעביד למעביד על פי הנהלים הקיימים. כמו כן, קיים צורך להבטיח שהמעביד יספק לעובד הזר עבודה בכמות מספקת. מטעמים אלה סבורים המשיבים כי לא ניתן להותיר בידי התאגידים חופש פעולה להימנעות מתשלום שכר, גם אם העובד לא התייצב לעבודתו מסיבה בלתי-מבוררת, אלא יש להסתפק בהפחתת רצפת היקף העבודה מ-236 ל-211 שעות ובאפשרויות הפתוחות בפני התאגידים על פי הנוהל לפטר עובד שאינו מתייצב לעבודתו. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, לא מצאתי מקום להתערב בהחלטת המשיבים. התכלית המונחת ביסוד ההחלטה - הענקת הגנה מיוחדת לעובד הזר על רקע פגיעותו המיוחדת - הנה תכלית ראויה, שאף באה לידי ביטוי בתחיקה הרלוונטית, בדו"ח הצוות הבינמשרדי ובהחלטות הממשלה. האיזון בין תכלית זו לבין האינטרסים של התאגידים מופקד בידי המשיבים. המשיבים לא התעלמו מהאינטרסים של התאגידים, כפי שמעידה נכונותם להפחית את רצפת היקף העבודה ולהקל על אפשרות פיטורי עובד שאינו מגיע לעבודתו. ייתכן שהיה ניתן ללכת צעד נוסף לקראת התאגידים בדרך של קביעת תנאים לאי-תשלום שכרו של עובד שלא התייצב לעבודה בלא סיבה מספקת. אולם כשם שביצוע מהלך נוסף שכזה מצוי בתוך מתחם הסבירות, כך ההימנעות ממנו איננה בלתי-סבירה, ואין לומר עליה כי פגיעתה בתאגידים עולה על המידה הנדרשת להגנה על זכויות העובדים הזרים. מדובר במיקום נקודת האיזון בתוך טווח הפתרונות הלגיטימיים, ובכגון דא יש לכבד את דעתו של בעל הסמכות ולא להמירה בדעתו של בית המשפט. סיכום סיכום הדברים הוא שהעתירה מתקבלת בנוגע לסוגיה הראשונה (מכסת העובדים הזרים בענף הבניין) והשלישית (ציון מספר ההיתרים בבקשת התאגיד). לגבי שתי הסוגיות הללו מצווה הממונה לפעול כמפורט לעיל. לגבי שתי הסוגיות הנותרות, העתירה נדחית. המשיבים ישלמו לעותרות את אגרת המשפט וכן שכר טרחת עורך דין בסך כולל של 20,000 ₪ ומע"מ. אגרהעובדים זרים