I. ההליך 1 . ערעור על פסק דין של בית-הדין האזורי בחיפה (אב-בית-הדין - השופט הראשי גרוס; נציגי הציבור - ה"ה שנטל ושישינסקי; תב"ע לט/222 - 0) שדחה את עתירת המערער לחייב את המשיב לשלם לו "הפרשי גמלה" (קצבת נכות) לפי החלטת הוועדה הרפואית לעררים (מיום 6.9.1978) במסגרת דיון מחדש לפי תקנה 36 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגות נכות לנפגעי עבודה), תשט"ז-1956. 2. עובדות המקרה סוכמו על-ידי הצדדים בהסכמה, כלהלן: "1. התובע יליד 10.5.1910; 2. התובע נפגע בתאונת עבודה ביום 30.12.1971; 3. ועדת נכות קבעה ביום 22.7.1974 כי נכותו של התובע היא בשיעור 25% לצמיתות החל מיום 30.1.1974; 4. ביום 30.4.1975 הגיש התובע תביעה לקצבת זקנה ובתביעתו ציין כי הוא בוחר בקצבה הגבוהה יותר מבין קצבת הנכות או קצבת הזקנה; 5. התובע קיבל קצבת זקנה החל מ-1.5.19.75 והיא הופסקה ב-1.12.1975, מאחר וקצבת הנכות היתה גבוהה יותר. בהתאם לבחירתו קיבל התובע קצבת נכות; 6. ביום 3.3.1976 הגיש התובע לנתבע בקשה להוון את קצבת הנכות המגיעה לו. 7. ביום 8.5.1976 הודיע הנתבע לתובע כי בקשתו אושרה והתובע קיבל את סכום ההיוון בהתאם לחוק; 8. התובע הודיע לנתבע בכתב, כי הוא מאשר את קבלת סכום ההיוון וכי ידוע לו שעם קבלת סכום המענק הנ"ל אין הוא זכאי עוד לקצבה חודשית מהמוסד בגין הפגיעה מיום 30.12.1975; 9. ביום 11.6.1976 שוב הגיש תביעה חדשה לקצבת זקנה; 10. הנתבע אישר את התביעה והתובע מקבל קצבת זקנה מאז 1.6.1976; 11. התובע הועמד לדיון מחדש בגין החמרה, לאחר שהמציא לנתבע אישור רפואי מיום 19.2.1978, בפני ועדה רפואית לפי תקנה 36 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), תשט"ז-1956. ועדה רפואית לעררים קבעה ביום 6.9.1978 את דרגת נכותו בשיעור 30% החל מיום 12.2.1978; 12. הודעה על כך נמסרה לתובע ביום 12.10.1978". 3. עתירתו של המערער בבית-הדין האזורי היתה ל"הפרש מענק" בין קצבת נכות לפי 25% לקצבת נכות לפי 30%, או, כלשונו, "שישית מוצמדת" (5%) בצירוף הוצאות ושכר טרחת עורך-דין. 4. הוראות חוק הצריכות לענייננו הן: א) סעיף 66 (א): "נכה עבודה שדרגת נכותו פחותה מ-20% ואינה פחותה מ-5%, ישלם לו המוסד מענק ..."; ב) סעיף 68: "נכה עבודה שדרגת נכותו מעבודה פחותה מ-100%, אך אינה פחותה מ-20% ... ישלם לו המוסד קצבת נכות מעבודה חודשית ..."; ג) סעיף 70 (א): "נכה עבודה שדרגת נכותו מעבודה אינה פחותה מ-20%, ולדעת המוסד יש לו הכנסה קבועה המספיקה לפרנסתו או סיכוי מבוסס להכנסה כאמור, רשאי המוסד בהסכמת נכה העבודה לשלם לו מענק במקום קצבה; המענק יהיה בסכום המתקבל מהיוון קצבת אותו נכה עבודה, בהתאם להוראות שהשר יקבע בתקנות"; ד) סעיף 71: "עלתה דרגת נכותו של נכה עבודה אחרי קבלת מענק עד כדי לזכותו לקצבה, ינוכה מהקצבה האמורה הסכום שבו עודף המענק האמור על סך כל הקצבאות שהיו משתלמות לו, מהיום שבו היה זכאי לראשונה למענק עד היום שבו היה זכאי לקצבה עקב העליה בדרגת נכותו מעבודה, אילו סעיף 68 היה חל על דרגת הנכות מעבודה שזיכתה אותו למענק"; ה) סעיף 143 (ג): "היה אדם זכאי, לולא הוראות סעיף זה, ליותר מגמלה אחת, הברירה בידו לקבל אחת מהן ..."; ו) תקנה 11 לתקנות הביטוח הלאומי (היוון), תשל"ח-1978: "לעניין סעיף 70 (א) לחוק יכול ההיוון להיות לגבי הקצבה כולה או חלק ממנה, ולכל אורך החיים או לתקופה מוגבלת"; ז) תקנה 12 לתקנות הנ"ל: "תמה התקופה שלגביה נעשה ההיוון בהתאם לסעיף 70 (א) לחוק מתחדשת הזכות לקצבה". 5. בדחותו את התובענה קבע בית-הדין האזורי, כי בקשתו של המערער להוון את קצבת הנכות בכדי שיוכל לקבל קצבת זקנה, מהווה "שימוש בזכות שהיתה למבוטח לבחור בין 2 קצבאות להן היה זכאי בעת ובעונה אחת". הבחירה הנ"ל שמה קץ לזכות לקבל גמלת נכות מעבודה ושינוי בדרגת הנכות אינו יכול להחיות זכות זו. בית-הדין אף הוסיף, שהמוסד לביטוח לאומי טעה בחוק כאשר העמיד את המערער בפני ועדה רפואית לשם דיון מחדש בדרגת נכותו "לאחר שזכותו לקצבת נכות פקעה". 6. בערעור התייצב המערער ללא עורך-דין ובית-הדין דאג לכך שיהיה מיוצג על-ידי עורך דין מטעם הלשכה לסיוע משפטי. פרקליטי הצדדים הופיעו בפני הנשי וביקשו שהדיון יתנהל על פי סיכומים בכתב. הנשיא נעתר לבקשה וקבע, כי "הסיכומים יתמקדו בשאלה: "אם אדם שנפגע בעבודה והיוון 'לכל החיים' את מלוא הקצבה מכוח פרק ג' לחוק הביטוח הלאומי - זכאי להשלמת היוון או לחידוש קצבה במקרה שלאחר זמן חלה החמרה במשמעות תקנה 36 לתקנות בדבר קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה". 7. בא-כוח המערער טען, כי במעשה ההיוון, מרשו לא המיר אלא את קצבת הנכות "דאז", לפי דרגת נכות של 25%, בלא שתופקענה זכויותיו האחרות בגין התאונה. משנקבעה לאחר מכן דרגת נכות גבוהה יותר "קמה לו זכות חדשה שלא מוצתה בעת היוון קצבתו הקודמת". זכות הבחירה אינה חד-פעמית (דב"ע לז/8 - 0), [1], בע' 270, סעיף 3 רישא). יש והיא חוזרת ונשנית כגון במקרה דנן: ב-1.12.1975 בחר המערער בקצבת נכות (סעיף 2 (5) דלעיל); לאחר שאושרה בקשת ההיוון נוצרה בחירה שניה (סעיף 2 (7) דלעיל); משאושרה קצבת הזקנה, נוצרה בחירה שלישית (סעיף 2 (10) דלעיל). טענה אחרת: אין זה סביר להעמיד אדם בבחינת מי שוויתר מראש ועולמית על זכות לקצבה, כגון במקרה שהיתה נקבעת למערער החמרה במצבו כדי 100% (ואין זה משנה אם ב-30% בלבד המדובר). שלישית - אין נפקא מינה בין המענק המשתלם לפי סעיף 66 (א) למי שנכותו פחותה מ-20% לבין המענק המשתלם כהיוון, לפי סעיף 70(א) לבר-קצבה. בשני המקרים נקט המחוקק לשון זהה "מענק" ולכן חלות על שניהם הוראות סעיף 71 מתן קצבה לבר-מענק שנכותו גדלה כדי זכאות לקצבה. 8. עיקר טענותיה של באת-כוח המוסד היו, כי מתקנות 11 ו-12 לתקנות ההיוון למדים, כי בהיוון "לגבי הקצבה כולה ... ולכל אורך החיים" אין הזכות לקצבה מתחדשת. המערער היה מודע לכך והסכים לכך (סעיף 2 (8) דלעיל) ובזאת נתמלאה ההוראה שבסעיף 70 (א) לחוק המתנה את מתן המענק (היוון) "בהסכמת הנכה בעבודה". סעיף 71 מכוון בעליל, אך ורק למקרה של נכה שעלה מ"מעמד" של בר-מענק לפי סעיף 66 (א) (פחות מ-20% נכות) ל"מעמד" של בר-קצבה (20% לפחות) לפי סעיף 68 ולגביו קובע הסעיף מערכת התאמות ועדכונים כאילו סעיף 68 היה חל עליו במועד שהיה בר-מענק. סעיף 71 אינו ישים לגבי מי שהיה מלכתחילה בר-קצבה לפי סעיף 68 והמיר את קצבתו במענק על דרך ההיוון לפי סעיף 70 (א). פעולת ההיוון אינה משנה מן העובדה שלפי דרגת נכותו גרידא הנכה היה ונשאר בבחינת "בר-קצבה" ולא יוכל ליהפך "בגלגול שני" או "בגלגול חוזר" מבר-מענק (מפאת היוון) לבר-קצבה. טענה נוספת היתה, כי בה במידה שהמוסד לביטוח לאומי לא היה בא ודורש החזר הפרשי המענק - לאחר ההיוון - לו היה המערער נבדק על-פי תקנה 37 והיה מתברר שמצבו הוטב, כך אין המערער זכאי לחידוש תשלום קצבת נכות או לתשלום "הפרשי מענק" כאשר נבדק לפי תקנה 36 ומתברר שמצבו הוחמר. בקיצור: המחוקק לא התכוון לאפשר חידוש קצבה לנכה שהיה זכאי לקצבת נכות (סעיף 68) והיוון קצבתו לפי הוראות סעיף 70 (א). המערער הפעיל את זכות הבחירה לפי סעיף 143 (ג) ובחר בקצבת זקנה ובכך מיצה את זכויותיו עד תום. II. פסק-דין 1. השאלה העומדת לבירור בערעור זה היא, נפקותו של היוון "מלוא הקצבה לכל החיים" (סעיף 6 להליך) כשהדגש הוא על היסודות המציינים את אופיו המוחלט של ההיוון, הן לפי היקפו ("הקצבה כולה") והן - ובעיקר - במישור הזמן ("לכל אורך החיים") להבדיל מהיוון "חלק ממנה" (מהקצבה) "לתקופה מוגבלת - הכל כנאמר בתקנה 11 לתקנות ההיוון (סעיף 4 (ו) להליך). 2. על תוצאותיו המרחיקות לכת של היוו לפי סעיף 70 (א) לחוק, עמד בית- הדין בדב"ע לג/12 - 0, [2], ואלה דבריו: "2. מלשון סעיף 70 (א) ניכר כי המחוקק ראה לסייג את המרת הקצבה במענק בסייגים מסייגים שונים ... 3. דאגתו של המחוקק נתונה לנפגע עבודה, למען יובטחו לו אמצעי קיום, טיפול רפואי, שיקום רפואי, ולפי הצורך - שיקום מקצועי ... היוון קצבה במענק נמנה על מגוון הגמלאות הניתנות לנפגע עבודה, אך מתן המענק עשוי להביא לניתוק הקשר המתמיד :שבין הנכה והמוסד לביטוח לאומי. בכך ראה המחוקק צעד מרחיק לכת, אם כי לעתים מועיל וחיוני, ורצה שיינקט רק לאחר שיקולים מירביים, ומכאן הסייגים המכבידים" (שם, [2], בע' 215) (ההדגשה לא במקור). 3. בדברו על "...ניתוק הקשר המתמיד" לא התכוון בית-הדין אלא לניתוק זיקה באשר לקצבת נכות. בדב"ע לח/6 - 0, [3], עלתה שאלת היחס בין היוון קצבה לפי סעיף 70 (א) לבין הזכות לשיקום (רפואי ומקצועי) ונפסק, שאין בינם ולא כלום (שם, [3], בע' 360, סעיף 10), מפני ש"שני אלה" (שיקום רפואי ושיקום מקצועי) ניתנים לנכה מכוח החוק, ללא קשר במעשה ההיוון. יש להוסיף, מן הסתם כי הוא הדין בכל גימלה בעין. 4. באותו פסק-דין (דב"ע לח/6 - 3, [3]) נתן בית-הדין את דעתו לשאלה, מה בין גמלאות ארוכות-טווח (קצבאות) לבין הגמלה בסכום חד-פעמי (מענק) ואמר, בין היתר, כי - "הכלל הוא שהגמלה הבאה לרגל מצב שאין להניח כי יחלוף, או לסיפוק צורך (שאין להניח שהוא) זמני וחד-פעמי - היא בדרך קצבה, המשתלמת כל עוד קיים המצב וכל עוד קיים הצורך ... לא שיקולים של כדאיות עסקית, אלא שיקולים של מדיניות חברתית עומדים אחרי שיטת גמלאות זאת" (שם, [3], בע' 358). מתן מענק מכוח סעיף 70 לחוק מהווה אם כן סטיה מהמדיניות הנ"ל - מכאן כל הסייגים והתנאים הבאים להכביד על פעולת ההמרה, בטרם תצא לפועל: צריך שהמוסד יהיה סבור שלנכה "הכנסה קבועה המספיקה לפרנסתו" או "סיכוי מבוסס להכנסה כאמור", ואז רשאי המוסד לפי שיקול דעתו ו"בהסכמת הנכה" לשלם לו מענק במקום קצבה. 5. על הבעיתיות שבסוגיית ההיוון (היוון קצבה) עמד בית-הדין בהרחבה בדב"ע שם/4 - 7, [4]; באותו ערעור, שנסוב על היוון גמלאות עובדי מדינה, ראה בית-הדין ללמוד "על מקומו של היוון במסגרת ביטחון סוציאלי-פנסיוני" גם מתוך היקש עם חוק הביטוח הלאומי, אשר בו - "... הקצבה היחידה הניתנת להיוון היא קצבה המשתלמת לנכה כתוצאה מתאונת עבודה, ואף אז, לא כזכות מוחלטת אשר לנכה, ובסייגים חמורים שקבע המחוקק, כדי להבטיח שההיוון לא יפגע במטרה העיקרית - עתיד מקור פרנסה (סעיף 70 לחוק הביטוח הלאומי). מאותו חוק עולה ברורות, שהסכום המשתלם מכוח היוון ('מענק' בלשון החוק) בא 'במקום קצבה'. גם הקצבאות המשתלמות לנכה צמודות לשינויים בשכר עבודה, אך ברור שאשר מהוונים הוא הקצבה, ולא סכום קבוע, כך שעם השינויים בשכר המשמש בסיס לקצבה, קמה לתחיה זכות לקצבה בגין ההפרש... (שם, [4], בע' 341) (ההדגשות לא במקור). 6. בהמשך המובאה הנ"ל באה סקירה אודות תיקוני חוק ותקנות (במסגרת חוק גמלאות לעובדי מדינה) שבאו בזה אחר זה, כדי לצמצם, ואף לבטל במידת האפשר, את "העוול" שנגרם לראשוני הגמלאים על-ידי הוראה, בחוק המקורי שאיפשרה להוון חלק מהקצבה (25%) "לצמיתות", כך שהגמלאי היה זכאי, לכל חייו, לקצבה מוקטנת בלבד. אללא נקטה הכנסת צעד בלתי-שגרתי וביטלה, בתוקף למפרע, פעולות ההיוון שנעשו "לצמיתות", לא היתה תקומה לזכאות בגין אותו חלק שהוון כאמור. 7. בענייננו לא באה חקיקה רטרואקטיבית שתאפשר להחיות זכאות לקצבת נכות שהוונה - כולה או מקצתה - "לכל אורך החיים". ההסבר הוא בכך, שבחוק הביטוח הלאומי היתה מסתמא, מלכתחילה, ראיית נולד מקיפה ומרחיקת ראות וכאשר התיר המחוקק היוון קצבת נכות, העמיד מראש "תנאים מכבידים" למען מנוע מכל דכפין להוון כאוות נפשו. אך כאשר פועלים תוך שמירה קפדנית על תנאים אלה, אין דרך עוד חזרה (זולת זו הקבועה בחוק עצמו ובתקנות). לדוגמה: אחד התנאים המגבילים את המוסד בבואו להוון קצבת נכות הוא שייווכח לדעת שלנכה "הכנסה קבועה המספיקה לפרנסתו, וכו'...". אם "נוכח המוסד לדעת" כאמור, והיוון את הקצבה תוך מילוי כל שאר התנאים, וכעבור זמן-מה אבדה לנכה ההכנסה הקבועה הנ"ל, אין בכך כדי לחדש את מתן הקצבה. יצוין, שאפשרות כזו גם לא הובאה בחשבון במסגרת "ההענקות" לפי סעיף 198אא לחוק. חוזרים איפוא, לנאמר בדב"ע לג/12 - 0, [2], הנ"ל, היינו "כי מתן המענק עשוי להביא לניתוק הקשר המתמיד בין הנכה והמוסד" (ראה סעיף 2 להליך), "ניתוק הקשר" שפירושו איבוד הזכאות לקצבת הנכות. הוא אשר ארע במקרה דנן: משהוונה הקצבה "לצמיתות" ("לכל אורך החיים") חלפה עברה הזכאות לקצבת נכות וממילא לא יכלה גם להתעורר מחדש זכות הבחירה (בחירה "שניה", בחירה "שלישית" - ראה סעיף 7 להליך). 8. ולבסוף נעיר, כי אין לומר שהמוסד פעל שלא כדין, בהעמידו את המערער בפני ועדה רפואית מכוח תקנה 36. המוסד חייב היה לעשות כן (כשם שרשאי היה לפעול לפי תקנה 37) וקביעת הוועדה הרפואית כי חלה החמרה במצבו של נכה, איננה בהכרח מהלך-סרק. יכול שתיקבע דרגת נכות בשיעור כזה שתהא לנכה זכות לגמלאות מיוחדות או לגמלאות בעין - הכל בהתאם לחוק - אך לא עוד לקצבת נכות, שכן סכום ההיוון "בא במקום קצבה". 9. הערעור נדחה. אין צו להוצאות. החמרת מצבהיוון