1. עניינה של התביעה הכספית בתיק זה בדרישת התובע להשבת סך של 200,000 ₪ ששלם בגין חיוב בהיטל השבחה, שנגבה לטענתו שלא כדין לאחר שנפל פגם מהותי בדרישה הנ"ל שמביא לבטלותה מעיקרה. רקע עובדתי 2. במהלך חודש פברואר 1979 אושרה תוכנית שד/969 שמטרתה הייתה הגדרת ייעודי קרקע באזור חקלאי, אזור המגורים ואזורי המלאכה וכן הגדרת שימושים מותרים והגבלות בניה באזור זה לרבות בנכס הידוע כחלקה 44 בגוש 4049 בכפר סירקין (להלן: "הנכס"). 3. ביום 4.2.97 רכשו התובע ורעייתו את הנכס מבעליו הקודם, גב' מזאל שלומוביץ ז"ל. לאחר רכישת הנכס הונפק חיוב בהיטל השבחה בסך של 274,005 ₪ אשר לטענת התובע הושת באופן שרירותי וללא קבלת החלטה מתאימה בהתאם לסעיף 12א לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965 (להלן: "התוספת לחוק") בגרסתו עובר לתיקון מס' 48 - הוא הסעיף המחייב בתקופה הרלבנטית. עוד טען התובע בכתב התביעה כי נערכה לו שומת יתר. 4. ביום 17.7.07, בהתאם להסכמה בין הצדדים, העביר התובע חוו"ד שמאי מטעמו (השמאי אלוני ז"ל) בה נטען כי שווי ההשבחה נמוך משנקבע והכל תוך שמירת טענות התובע לגבי אי חוקיות הליך החיוב. לאחר מו"מ שהתנהל בין הצדדים, ביום 27.2.11 הגיש גזבר המועצה האזורית לתובע תחשיב לפיו החיוב עומד על סך של 251,664 ₪. 5. ביום 29.3.11 שילם התובע סך של 200,000 ₪ תחת מחאה ומכאן תביעת ההשבה. 6. ביום 1.8.12 הגישה הנתבעת בקשה לסילוק על הסף בטענה כי התובע יצר "מסלול עוקף" לתקיפת חיובו חרף המסלול המותווה בתוספת לחוק ומועד מימוש הנכס קדם לתיקון מס' 48 לחוק אשר ביטל את סעיף 12א עליו נסמך התובע. סעיף 14 לחוק התכנון והבניה עובר לתיקון קבע את מנגנון ההשגה על החיוב בהיטל השבחה בדרך של הגשת ערעור לבימ"ש שלום או פניה לשמאי מכריע בהתאמה ולא בתביעת השבה כספית. התובע טען מנגד כי דרישת הנתבעת נסמכת על פעולה בלתי חוקית ונושאת בחובה פגם היורד לשורשו של ההליך, והמקרה דנן מוחרג ממנגנון ההשגה על פי החוק ולבימ"ש זה מוקנית הסמכות הענינית לדון בתביעת ההשבה. עוד טען כי הנתבעת, כרשות מנהלית, מחויבת לעקרונות המשפט המנהלי ואינה יכולה לסמוך ידיה על טענה פרוצדוראלית ולחמוק מעשיית צדק והשבת כספים שנגבו שלא כדין. 7. בהחלטתי מיום 27.1.13 התקבלה הבקשה לסילוק על הסף באופן חלקי כך שתביעת ההשבה צומצמה אך לטענה המשפטית בדבר העדר חוקיות החיוב כפי שתפורט להלן. 8. הצדדים הגיעו לכדי הסדר דיוני ביום 17.2.13, במהלך דיון שהתנהל לפני, לפיו יוגשו סיכומים בשאלה המשפטית שנותרה בתיק ללא צורך בחקירות העדים. תמצית טענות הצדדים 9. לטענת התובע, סעיף 12א מחייב את הנתבעת לקבל החלטה פוזיטיבית בדבר עצם הטלת היטל השבחה וכן שיעורו וזאת בהתאם לכללים בדבר קבלת החלטה על ידי רשות מנהלית. התובע תומך טענתו הן בלשון הסעיף והן בדברי הצעת החוק שקדמו לו. בנוסף טוען כי אף הנתבעת סברה כך ולראיה צירפה לכתבי טענותיה את פניותיה לראשי המועצות השונות לשם קבלת עמדתם ביחס לעצם הטלת ההיטל. בהתאמה, הנתבעת לא הציגה אף מסמך המלמד כי קבלה החלטה על עצם הטלת ההיטל ומכאן כי זו לא התקבלה על ידה מעולם וממילא אין בסיס לחיובו של התובע. התובע קובל על כך כי אין בנמצא פרוטוקול או תיעוד אחר המעיד על קבלת החלטה כאמור וכן על העדרה של הנמקה לעצם הטלת החיוב אשר הינה מיסודות המשפט המנהלי. נוכח כל האמור, טוען התובע כי עלה בידו לסתור את חזקת תקינות המעשה המנהלי והוא עותר להשבת הכספים ששילם תחת מחאה הן מכוח בטלותה של פעולת הרשות והן מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט. 10. מנגד טוענת הנתבעת כי יש לפרש את סעיף 12א כך שהוא מעניק שיקול דעת להפחתת שיעור ההיטל ולא לעצם החבות בהיטל הקבועה בחוק. אף הנתבעת מוצאת סימוכין לשיטתה בדברי ההסבר להצעת החוק אשר בטלה את הסעיף בשנת 2000 ובחוזר מנכ"ל משרד הפנים. עוד טוענת כי מסמכים שצרפה לכתבי טענותיה תומכים אף הם בעמדתה, שכן עולה מהם כי התבצעה פניה מצדה לראשי המועצות שבתחומה במסגרתה התבקשה עמדתם לעניין היטל השבחה על מנת שיעלה בידה לבצע התאמות במידת הצורך. ביום 15.4.86 הודיע ועד כפר סירקין - בתחומו מצוי הנכס - כי הוא מעוניין בהמשך גביית ההיטל ודי בכך כדי לחייב את התובע. דיון 11. סעיף 12א(א) לתוספת השלישית קבע - בנוסחו דאז - כדלקמן: "במרחב תכנון מקומי שבו מועצות אזוריות, והאגודות השיתופיות להתיישבות שבתחומו או חבריהן או הגרים בתחום מרחב התכנון האמור נושאים בהוצאות שלהן מיועד ההיטל כאמור בסעיף 13, רשאית הועדה המקומית להחליט בדבר ההיטל ושיעורו וכן לקבוע דרכי שומה, חלוקה וגביה של ההיטל מהאגודות השיתופיות האמורות, מחבריהן או מהגרים בתחום מרחב התכנון, לפי מה שלדעת הועדה נחוץ להוצאות האמורות בסעיף 13". 12. לטענת ב"כ הנתבעת הפרשנות הנכונה של הסעיף מלמדת כי אינו יכול לשמש סעיף פטור מהיטל השבחה ולא גרע מעצם החבות בהיטל השבחה הקבועה בתוספת לחוק .לכן שיקול הדעת שהעניק למועצה נועד אך ורק לעניין שיעורו של ההיטל. 13. ב"כ הנתבעת היפנה למקורות משפטיים מהם ביקש ללמוד תנא דמסייע לפרשנות הנכונה לטענתו של הוראה זו . סעיף 9 לחוק ההסדרים במשק מדינת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2000), התש"ס 2000 קבע כי סעיף 12א לחוק התכנון והבניה יבוטל. בדברי ההסדר להצעת החוק אשר קדמה לביטול הסעיף (ה"ח תש"ס מס' 2824) עמ' 68 מנומק מטרתו של הליך זה (עמ' 81): "ועדה מקומית לתכנון ולבניה מחויבת בגביית היטל השבחה בשל עליית שווים של מקרקעין עקב אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. שיעור ההיטל הוא מחצית ההשבחה. יוצאת מכלל זה היא ועדה מקומית לתכנון ולבניה במרחב תכנון מקומי שבו מועצות אזוריות, אשר סעיף 12א לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה מעניק לה שיקול דעת להחליט בדבר היטל ההשבחה ושיעורו, אם האגודות השיתופיות להתיישבות או חבריהן או הגרים בתחומי מרחב התכנון האמור נושאים בהוצאות שלהן מיועד ההיטל. על פי המצב הקיים, הועדות המקומיות לתכנון ולבניה במרחבי התכנון המקומיים שבהם מועצות אזוריות בוחרות לעתים קרובות לקבוע שיעור היטל מופחת, דבר המצמצם בצורה ניכרת את הכנסותיהן, וכתוצאה מכך, פוגע ביכולת לתת מענה הולם לצורכי הפיתוח במרחב התכנון שלהן.כדי לשפר את יכולתן להתמודד עם צורכי הפיתוח במרחבי התכנון שלהן". 14. המלומד הנריק רוסטוביץ, בספרו "היטל השבחה", מהד' ראשונה, תשנ"ז - 1996 (עמ' 448) ושאליו היפנה גם כן ב"כ הנתבעת, סוקר את המצב המשפטי הנוהג במועצות אזוריות קודם לתיקון. לדבריו, סעיף 12א(א) הוסף לחוק במסגרת תיקון מס' 20 בשנת 1982 ומדברי ההסבר עלה כי המועצות אזוריות ויישובים חקלאיים חברי האגודות משתתפים בפיתוח המקומי לפי תחשיבים מיוחדים ועל כן מטרתו של 12א(א) הייתה שהוועדות המקומיות באזורים אלו יוכלו להחליט שהיטל השבחה ייגבה רק בשיעור ובאופן הנחוץ להוצאות להן מיועדים כספי ההיטל וזאת על מנת לאפשר חלוקה הוגנת של הנטל הכלכלי בין הגופים המוניציפאלייים. הוא מוצא בסעיף הנ"ל משום הענקת שיקול דעת רחב לרשות (שלא כטענת הנתבעת ) ומסביר (עמ' 450): "התקיימו התנאים להחלת סעיף 12א, רשאית הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה להחליט, אם להטיל היטל השבחה כלל ועיקר. החליטה הוועדה המקומית להטיל היטל השבחה, רשאית היא להחליט, מה יהיה שיעור ההיטל". לדידו ,הסעיף העניק לנתבעת שיקול דעת הן לגבי עצם הטלת החיוב והן לגבי שיעורו. יתר על כן לדבריו סעיף זה החריג את מרחב התכנון המקומי מברירת המחדל של התוספת השלישית המחייבת בהיטל השבחה. ב"כ הנתבעת היפנה בנוסף לנאמר בספרו של המלומד הנ"ל בנוגע להוראות חוזר המנהל הכללי של משרד הפנים מס' 1/95 מיום 12.2.95 . שם צוין כי בחוזר זה מתריע היועץ המשפטי לממשלה מפני התאמת שיעור היטל ההשבחה לנישום פלוני העומד בפני הוועדה המקומית ולכן קבע קריטריונים להפעלת שיקול דעת הועדה המקומית עת שהיא מבקשת להקטין את שיעור היטל ההשבחה . דא עקא, שהנתבעת לא טרחה להציג את החוזר הנ"ל ונראה כי תכליתו הנכונה כמתואר אינה רלבנטית לעובדות המקרה כאן. 15. אני סבורה כי המסקנה העולה מלשון החוק היא כי יש לקבל החלטה בדבר הטלת ההיטל ושיעורו. ראינו, כי לא די במקורות המשפטיים אליהם היפנה ב"כ הנתבעת כדי לקבל מסקנה אחרת, ואילו מסיכומי הנתבעת ועיון במסמכים שהגישה נמצא בסיס עובדתי רחב לתמיכה בעמדת התובע. אין חולק כי הנתבעת פנתה ליו"ר היישובים ובקשה את עמדתם בדבר עצם הטלת ההיטל והדבר אף זכה לדיווח מאוחר יותר לחברי הנתבעת כפי שיפורט להלן. מכאן, כי שאלת עצם הטלת ההיטל אם לאו וודאי הינה שאלה רלוונטית במסגרת יישומו של סעיף 12א בניגוד לטענת הנתבעת לפיה סעיף 12א הקנה לה שיקול דעת מצומצם לגבי שיעור ההיטל בלבד ולא לעצם חיובו. 16. עם זאת אין להתעלם מהעובדה כי התובע מבקש לתקוף מעשה מנהלי בתביעה כספית . כלל יסוד הוא בדיני המשפט המנהלי בדבר חזקת תקינות המעשה המנהלי. בפסק דין שניתן לאחרונה נתן דעתו בית המשפט העליון אודות טיבה של חזקה זו, וכך דבריו בעע"מ 4072/11, עיריית בת ים נ' ירדנה לוי (6.11.12) (פסקה 30): "חזקת התקינות המינהלית קובעת שברגיל ניתן להניח לטובתה של הרשות כי נהגה כדין. חזקה זו היא חזקה פרגמטית. רשויות המינהל אינן יכולות ואינן צריכות, כעניין שבשגרה, להתמודד עם טענות שיחייבו אותן להוכיח בכל פעם, ומהתחלה, כי החלטות שהתקבלו בהן ומשמשות בסיס לפעולותיהן אכן התקבלו כדין. כך למשל, כל עוד החזקה לא נסתרה - הרשות פטורה מלהוכיח, שאכן קוימה התייעצות במקום שבו נדרשה הרשות לקיים התייעצות...במקביל זוהי חזקה הניתנת לסתירה, על מנת שלא להעמיד את האזרח בפני חומה בירוקרטית בצורה ולא ניתנת להבקעה. על האזרח המבקש לסתור את החזקה "לסדוק" בהנחת התקינות, על ידי כך שיצביע על בעייתיות לכאורה בפעולתה של הרשות". בית המשפט נדרש לטיבה של אותה חזקה ואמת המידה הראייתית שנדרש המבקש להוכיח כדי לסתור אותה ומסביר כי (פסקה 32): "..."ראשית הראיה" שעל האזרח להביא כדי לסתור את חזקת התקינות צריכה להיות בהלימה עניין העומד על הפרק" הדברים נכונים כאמור גם ביחס לרשויות המטילות חובות מס. יפים דברי בית המשפט העליון במסגרת עע"מ 3901/11, דוד מחקשווילי נ' רשות המסים בישראל (7.8.12) (פסקה 22): "...לרשויות המס, כמו לכלל רשויות המינהל, עומדת חזקת תקינות המינהל. בהתאם לחזקה זו, הרשות אינה נדרשת להראות שפעולתה היא תקינה, אלא לכאורה עומדת לה החזקה שאלה הם פני הדברים ועל הפרט הטוען לאי-תקינות להרים נטל לשם סתירה החזקה. חזקת התקינות נובעת בעיקר משיקולים של יעילות ומעשיות...אכן חזקת תקינות המינהל היא חזקה ראייתית בלבד וניתן לסותרה. אולם, על הטוען כנגד התקינות המינהלית להביא ראיות שיש בהן כדי להטיל ספק מהותי בשיקוליה של הרשות או להצביע על אי תקינות פרוצדוראלית אחרת....". מסקנה היא כי על מנת שיעלה בידי התובע לסדוק את חזקת התקינות ולהעביר את הנטל לכתפי הנתבעת להוכחת תקינות פעולתה ולו לכאורה ועל מנת להדוף את תביעתו, עליו להטיל ספק מהותי בשיקוליה או להצביע על אי תקינות מהותית או בעייתיות אחרת בהתנהלותה. 17. המסמכים השונים שהוגשו על ידי הצדדים משמשים כאמור יסוד להכרעה ואסקור אותם לפי סדר כרונולוגי. תחילה צורף פרוטוקול ישיבת הנתבעת מיום 12.3.86 המתייחס לחיוב בהיטל השבחה במסגרת סעיף 3.1. תת סעיף 4 הקובע כי : "על פי החלטת המועצה האזורית מוצע למנות צוות שיגבש הצעת החלטה לגבי: קריטריונים לשומות השבחה בישובים. שיעורי ההיטל בכל ישוב החייב בתשלום. בשימוש בכספי ההיטל וחלוקתו לישובים. הישובים ישאלו על רצונם ויחליטו באם מעוניינים שהועדה תגבה היטל השבחה". בהתאמה צורף מכתב פניה מאת הנתבעת ליו"ר היישובים מיום 26.3.86 וזו לשונו: "בהתאם לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה...ראשית הוועדה המקומית להחליט בדבר ההיטל ושיעוריו וכן לקבוע דרכי שומה וכיו"ב. לפיכך, לפני שוועדה קובעת עמדתה בנדון, נתבקש להודיע לנו האם הינכם מעוניינים בגביית ההיטל...". ממכתב זה עולה בוודאות כי הנתבעת טרם קבלה החלטה סופית בנושא וכי עמדתה הסופית תתגבש רק לאחר קבלת תשובות יו"ר היישובים. מענה מטעם ועד כפר סירקין נשלח לנתבעת במכתב מיום 15.4.86 במסגרתו הודיע הועד כי הינו מעוניין בהמשך גביית ההיטל. בפרוטוקול מיום 15.3.86 מכריזה הנתבעת על סמכותה החוקית לקבע שיעור היטל השבחה ואף הועלתה הצעה למינוי צוות לגיבוש קריטריונים לשומות השבחה ,אולם התוספת בכתב יד בפרוטוקול זה מעידה כי טרם התקבלה החלטה על הטלת ההיטל הואיל ונקבע כי הישובים ישאלו על רצונם ויחליטו באם הם מעוניינים שהוועדה תגבה היטל השבחה. מכתב נוסף מאת הנתבעת ליו"ר היישובים נשלח ביום 28.4.86 ובו תזכורת כי יש להמציא עמדתם בנושא זה וכי אם לא תתקבל עמדה כאמור עד ליום 21.5.86 תראה בכך הנתבעת הנחיה לגביית היטל. אף מכתב זה מעיד לכאורה כי טרם התקבלה החלטת הנתבעת בשלב זה. מסמכים נוספים שצורפו מתייחסים להחלטה דומה משנת 89'. ביום 2.8.89 שלחה הנתבעת מכתב ליו"ר היישובים ובמסגרת סעיף ד ציינה כי טרם קבעה עמדה סופית בנושא חיוב בהיטל השבחה: "ד. לפיכך, בטרם קובעת הועדה המקומית את עמדתה בנושא, מצאה היא לנכון לפנות לכל ועדי הישובים שבתחומה, על מנת שיודיעוה האם חפצים הם בגביית היטל השבחה מתושביהם". גם מכתב זה אינו מהווה ראיה לטענה כי הנתבעת קבלה החלטה פוזיטיבית לגבות היטל השבחה. בהמשך למכתב זה צורף פרוטוקול ישיבת ועדה מיום 22.11.89 במסגרתה דיווח מהנדס הוועדה על פניית הנתבעת ליו"ר היישובים לשם קבלת עמדתם וכן דיווח כי טרם התקבלו עמדת כל היישובים. בין היתר מנה את היישובים אשר הביעו רצונם בגביית ההיטל ואולם כפר סירקין אינו בכללם. יודגש כי אף לשיטת הנתבעת אין פרוטוקולים אחרים רלבנטיים. 18. מכל המסמכים והראיות שהוגשו על ידי הצדדים לא הוכח כי הנתבעת קבלה החלטה בדבר הטלת ההיטל ואף לא בעניין שיעור ההיטל שיוטל. לכל היותר הוכח כי הנושא עלה על סדר היום בשנת 86' ובשנת 89' ואולם לא הוגש מסמך המלמד על קבלת החלטה כאמור. סבורני כי מהמסמכים שהוגשו על ידי הצדדים עולה כי אכן נוצר ה"סדק" או ה"חרך" הנדרש בפסיקה לסתירת חזקת התקינות ועל כן הנטל על הנתבעת להוכיח את תקינות פעולתה. הנתבעת לא הגישה לעיוני מסמך, פרוטוקול או הודעה מסודרת המלמדת על קבלת החלטתה אודות הטלת ההיטל, ואף יותר מכך לא הגישה לתיק הודעה או פרוטוקול מסודר בדבר קבלת החלטה אודות שיעור ההיטל שיוטל ,שהרי אף לשיטתה לכל הפחות היה עליה לקבל החלטה מסודרת בעניין שיעור ההיטל אף אם לא כן לגבי עצם הטלתו. 19. זאת ועוד, לא ניתן לקבל מצב בו מטילה רשות מנהלית חובת תשלום על אזרח כאשר אין באמתחתה להציג אסמכתאות בסיסיות לביצוע האמור בדמות פרוטוקול מסודר במסגרתו התקבלה החלטה על עצם הטלת ההיטל וקביעת שיעורו כבסיס להנפקת דרישת החיוב לתובע. ודוק, אי רישומו או אי הוכחת קיומו של פרוטוקול מסודר בדבר קבלת החלטת הנתבעת אינו דבר של מה בכך. הפסיקה קבעה זה מכבר כי רישום פרוטוקול הינו כלי המשרת את עקרון השקיפות המהווה יסוד חשוב בדיני המשפט המנהלי. כך בעע"מ 2418/05, צ'רלס מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים (24.11.05) (פסקה 17): "סדרי מינהל תקינים מחייבים את הרשות המינהלית לרשום פרוטוקול אשר ישקף את עיקרי המידע המובא בפניה ואת ההחלטות שנתקבלו על-ידה בעקבות אותו מידע. חובה זו, שורשיה במשפט המינהלי הכללי ובעקרון של שקיפות שהינו "עקרון-תשתית בהתנהלותו של השלטון במשטר דמוקרטי. היא מגשימה את זכותו של הציבור לדעת ולבחון את פעולותיה של הרשות ואת השיקולים העומדים בבסיסן ומשמרת את אמון הציבור ברשות...". 20. נוכח כל האמור אני סבורה כי עלה בידי התובע להוכיח כי הנתבעת לא פעלה כמצוות סעיף 12 א(א) לתוספת השלישית לחוק והנפיקה דרישת חיוב שלא על פי הוראת הדין. 21. לטענת ב"כ התובע הפגם המהותי שנפל בהתנהלות הרשות מעמיד לו זכות להשבת התשלום שביצע על פי דרישתה אם מכח המשפט המנהלי ואם מכח דיני עשיית עושר. ב"כ הנתבעת לא התייחס בסיכומיו לתוצאה פסולה של התנהלות הנתבעת ולכן ניתן להניח כי גם הוא מסכים כי בהעדר הטלת חיוב על פי דין אין לו יסוד . מקובלת עלי טענת ב"כ התובע כי שעה שנפגם הבסיס החוקי לחיוב שהוטל ע"י הנתבעת זכאי התובע להשבת הכספים שנגבו מכוחו. אמנם גם ב"כ התובע ער לעובדה כי הנתבעת יכולה הייתה להוכיח כי אין מקום להפעיל את דיני ההשבה בנסיבות וביהמ"ש רשאי אף לפטור מחובת ההשבה בעילות שונות הקבועות בדיני עשיית עושר. דא עקא שהנתבעת כלל לא טרחה לטעון דבר בעניין ועל כן יש לקבל את התביעה במלואה. 22. לאור האמור ,אני מקבלת את התביעה ומחייבת את הנתבעת להשיב לתובע את הסכום ששולם על ידו בסך של 200,000 ₪ בתוספת הפרשי הצמדה וריבית ממועד הגשת התביעה ועד לתשלום בפועל והכל תוך 30 ימים. בנוסף תשלם הנתבעת לתובע הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך של 25,000 ₪. היטל השבחה