היטל השבחה בשטחים

האם חייב בר-רשות, חבר אגודה חקלאית, בתשלום היטל השבחה לועדה המקומית לתכנון ובניה? על כך נסב הערעור שבפנינו על פסק דינו של בית משפט השלום בחיפה (כב' השופט סוקול) מיום 8.12.2003. 1. ואלו, בתמצית, העובדות הצריכות לעניין: המשיבים הם חברי האגודה השיתופית חקלאי גבעת עדה (להלן: "האגודה"). האגודה העניקה זכויות של ברי רשות לחבריה, מכוח הסכם "משבצת" בינה לבין מינהל מקרקעי ישראל, הסכם שבמסגרתו שוכרת האגודה מהמינהל שטח של כ - 4,000 דונם לתקופה של שלוש שנים, תקופה המוארכת מעת לעת. המשיבים קיבלו היתר לבניית יחידת מגורים נוספת בחלקתם, על פי תוכנית מתאר חדשה לפיה הותר לבנות שתי יחידות מגורים בחלקה. בד בבד עם קבלת היתר הבניה, נדרשו המשיבים לשלם למערערת היטל השבחה בסך של 77,284 ש”ח נכון ליום 14.10.2002. על דרישה זו הוגש לבית משפט השלום ערעור לפי סעיף 14(ג) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן ובהתאמה: "חוק התכנון והבניה" "התוספת"). בית המשפט קמא קיבל את ערעורם של המשיבים, ועל כך נסב הערעור שבפנינו. 2. בית המשפט קמא סקר את התכלית של היטל ההשבחה ככלי של צדק חברתי, צדק מחלק, לפיו ראוי כי מי שהתעשר בשל פעילות רשויות התכנון ישתף את הציבור בהתעשרותו - ע"א 1321/02 נוה בניין ופיתוח בע"מ נ. הועדה המקומית, פ"ד נז(4) 119; ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה ת"א-יפו, פ"ד נב(5) 715; דנ"א 3768/98 קרית בית הכרם נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד נו(5) 47. בהמשך, עמד השופט סוקול על כך שהתוספת צמצמה את מעגל החייבים, ודחה את טענת המערערת לפיה יש לכלול באותו מעגל גם בעלי זכויות נוספים, תוך מתן פרשנות מרחיבה למונחים בעלות וחכירה. לשיטתו, לא הונחה תשתית ראייתית לכך שהצדדים לא התכוונו לאמור בהסכם המשבצת, הסכם על פיו הוענקה לאגודה רק זכות שכירות מוגבלת בתוקפה, שהארכתה מותנית בהסכמתו של המינהל. בנוסף, הצביע השופט סוקול על ההסדר המיוחד שנקבע בסעיף 21 לתוספת. 3. סעיף 2 (א) לתוספת קובע כלהלן: "חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו (להלן - היטל); היו המקרקעין מוחכרים לדורות, ישלם החוכר את ההיטל". השאלה שעמדה במרכז הדיון בבית המשפט קמא הייתה, אם לראות את המשיבים כחוכרים של המקרקעין לצורך חובת תשלום היטל השבחה. כאמור, בית המשפט קמא קבע שאין לראות את המשיבים כחוכרים. 4. המשיבים סמכו יתידותיהם על ההלכה שנקבעה ברע"א 85/88 קנית ניהול השקעות ומימון בע"מ נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה רמת גן, פ"ד מב(4) 782. אלא שבאותו מקרה, היה מדובר בהסדר חוזי דו-שלבי, כאשר עד לחתימת הסכם החכירה, מעמדה של המערערת שם היה כמעמד "בר רשות" על פי הסכם הפיתוח. בכפוף לקיום התחייבויותיה על פי הסכם הפיתוח "שודרג" מעמדה של המערערת למעמד של חוכר לדורות, כך שהמעמד של "בר רשות" היה לתקופה קצרה, ובבחינת שוט שהיה תלוי מעל ראשה על מנת לדרבן אותה לקיים התחייבויותיה כלפי המינהל. לא כך בענייננו, שזכותם של המשיבים כברי רשות, אינה בבחינת "תחנת ביניים" ואינה מותנית או כפופה לקיום התחייבויות על פי הסכם פיתוח. חוזרת השאלה למקומה: האם יש "להרים את המסך" מעל מעמדם של המשיבים כברי רשות, ולזהותם כחוכרים לצורך חיובם בהיטל השבחה? אקדים ואומר כי טיעונים כבדי משקל "מושכים" בענייננו לכיוונים מנוגדים. 5. נעמוד להלן על הטיעונים התומכים בגישתה של המערערת: א. מן המפורסמות הוא כי פירושו של מונח עשוי להשתנות על פי הסביבה החקיקתית ותכליתה של החקיקה. כך, בהקשר של היטל השבחה, נאמר על ידי כב' השופטת חיות בע"א 1321/02 הנ"ל בעמ' 132: "זאת ועוד: ככל שהדבר נוגע לפירוש סעיף 2(א) לתוספת השלישית, ולמונחים "בעלם" של מקרקעין, או חוכר לדורות, הנזכרים בו, נראה לי כי לכתחילה אין לפרשם במשמעות שיש לאותם מונחים על-פי דיני הקניין, וזאת בשל הרצון והמטרה ללכוד ברשת היטל ההשבחה את הנהנה מן ההשבחה, בעת התרחשותה, מנקודת מבט כלכלית ולאו דווקא קניינית צרופה. אכן, החתירה לתפיסת התוכן הכלכלי של הדברים, שימשה יסוד להתפשטות דיני מס נוספים אל מעבר לדיני הקניין, כמבואר לעיל…". הדברים שם נאמרו באשר לפירוש המילה "העברה" שבסעיף 1 (א) (3) לתוספת, אך לטענת המערערת, כוחם יפה גם לענייננו. ב. התוית של "בר רשות" אינה משקפת נכוחה את מאפייניה של הזכות האמיתית שיש למשיבים כלפי מינהל מקרקעי ישראל, כפי שעולה מהתנהגות המשיבים עצמם. הנה כי כן, המשיבים מחזיקים בקרקע מזה עשרות שנים וקיבלו היתר בניה כדי לבנות יחידת דיור נוספת עבור בנם. פשיטא, כי אם סברו המשיבים שזכותם בקרקע היא לתקופה של שלוש שנים בלבד, לא היו נוטלים על עצמם את הסיכון לבנות יחידת דיור נוספת. הקמת בית אינה מעשה "עונתי" של שלוש שנים, אלא אקט המעיד על כך שהמשיבים רואים את עצמם הלכה למעשה במעמד של בעלי זכות קניין. ג. נניח כי עוד שלוש שנים המינהל או האגודה יורו למשיבים לסלק את ידם מהקרקע לאחר שכבר בנו עליה יחידת מגורים נוספת, בטענה שזכותם במקרקעין פגה. קשה להלום כי כלפי האגודה והמינהל, המשיבים יהיו רשאים להעלות טענה לזכות קניין, אך כלפי המערערת יעלו טענה סותרת, כביכול זכותם בקרקע מצומצמת למעמד של בר רשות בלבד. ד. על כך שמינהל מקרקעי ישראל רואה את המשיבים כבעלי זכות קניין, זכות החורגת ממעמדם הפורמלי כברי רשות, ניתן ללמוד גם מאותן החלטות הקובעות מנגנוני פיצוי למקרה של שינוי ייעוד המקרקעין. ה. זאת ועוד. זכותו של חבר האגודה אינה נובעת אך ורק מכוח זכותה של האגודה. על כך ניתן ללמוד מהחלטה מס' 970 שהתקבלה ביום 9.6.2003 ולפיה הפסקת חברות באגודה לא תחייב, בכל הנוגע למינהל, את בטול זכות של המתיישב בנחלתו, ולא תשנה את המתכונת החוזית הקיימת בין המינהל לבין האגודה והמתיישב. ו. קיימת סימטריה בין חיוב בהיטל השבחה לפיצוי בגין תוכנית פוגעת. בע"א 1950/96 כפר אז"ר נ. הועדה המקומית לתכנון ולבניה ק. אונו, דינים נד 566, יצא בית המשפט מנקודת הנחה כי המערערים שם, כברי רשות, זכאים לפיצוי על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. קשה להלום כי המשיבים דכאן יהיו זכאים לפיצוי בגין תוכנית פוגעת, אך מנגד, יהיו פטורים מתשלום היטל בגין תוכנית משביחה. הצדק החלוקתי העומד בבסיס חובת תשלום היטל ההשבחה, הוא גם הצדק החלוקתי בהקשר של פיצוי בגין פגיעה תכנונית במקרקעין - דנ"א 1332/02 הועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה נ. יהודית הורוויץ, דינים סז 729; דנג"ץ 6542/03 מושב נוה ימין ארגון פועלים להתישבות שיתופית בנוה ימין בע"מ נ. שר הפנים ואח', פ"ד נח(1) 42, 47. 6. אלא שמול טיעונים כבדי משקל אלו, אנו מוצאים בפסיקה גישה אחרת ולפיה, לצורך חוק פיסקלי, יש לבחון את טיב הזכות על פי ההסכם, מבלי להרחיב על דרך הפרשנות את מעגל החייבים במס. כך נפסק בע"א 156/83 מנהל מס שבח מקרקעין נ. שרבט ואח', פ"ד לז(4) 443, כי הסכם חכירה לתקופה של שלוש שנים, אינו "זכות במקרקעין" לצורך חיוב במס שבח. נקבע כי כוונת מינהל מקרקעי ישראל להאריך את תקופת החכירה אינה אלא בגדר תחזית שאין בה כדי ליצור כבר עתה זכות חכירה לתקופה שמעבר לתקופה הנקובה בחוזה. בעקבות הלכה זו, תוקן חוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), תשכ"ג-1963 בתיקון מס' 15. אלא שגם לאחר תיקון מס' 15, ולמרות התכלית המוצהרת של התיקון, דחה בית המשפט את הטענה כי הרשאה המתחדשת מעת לעת, מהווה "זכות במקרקעין" בכך שהיא משקפת למעשה זכות חכירה העולה על תקופה של עשר שנים. וכך נאמר בע"א 726/86 מנהל מס שבח מקרקעין נ. מחסרי ואח', פ"ד מג(2) 98 בעמ' 101: "הנה כי כן, לא הציפיה של מקבל ההרשאה על התמשכותה מעל לעשר שנים, היא הקובעת, והמציאות, נסיון העבר, והתחזית לעתיד אינם בגדר תחליף לזכות שמקורה בהסכם . וכפי שנאמר בע"א 156/83 (פד"י ל"ז (4) 443, 447) "ה'זכות במקרקעין' שבסעיף 1 לחוק חייבת שתהיה זכות בעלת תוקף משפטי ". מכאן שגם הזכות להשתמש במקרקעין לתקופה העולה על עשר שנים, מכוח הרשאה, חייבת להיות מעוגנת בהסכם". בעקבות הלכה זו, תוקן חוק מיסוי מקרקעין פעם נוספת בתיקון מס' 33, וההגדרה של זכות במקרקעין דהיום היא: "זכות במקרקעין" - בעלות או חכירה לתקופה העולה על עשרים וחמש שנים בין שבדין ובין שביושר, לרבות הרשאה להשתמש במקרקעין, שניתן לראות בה מבחינת תכנה בעלות או חכירה לתקופה כאמור; "הרשאה" - למעט הרשאה מסוג שלא נהוג לחדש מעת לעת; עיננו הרואות כי כאשר ביקש המחוקק להרחיב את מעגל החייבים במס גם על "בר רשות", הוא עשה כך במפורש ועל דרך של תיקון החוק. 7. איני מוצא טעם להכריע במחלוקת שנפלה בין המשיבים למערערת ואותיר את הסוגיה בצריך עיון, באשר נחה דעתי כי דין הערעור להידחות נוכח ההנמקה הנוספת של בית המשפט קמא. סעיף 21 לתוספת קובע כלהלן: "לגבי מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, שלא הוחכרו בחכירה לדורות או שהוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי ושונה ייעודם לייעוד אחר, והחוכר לדורות שלו הוחכרה הקרקע לשימוש חקלאי בלבד אינו זכאי לנצל את הקרקע על פי ייעודה החדש, אלא אם כן יתוקן חוזה החכירה המקורי או ייחתם חוזה חכירה חדש, יחול, על אף האמור בתוספת זו, במקום היטל השבחה, ההסכם בדבר התשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות, שהיה קיים לפני תחילתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 18), התשמ"א-1981". הוראה זו, שב"כ המערערת התעלמה ממנה לחלוטין בערעור ובעיקרי הטיעון, קובעת הסדר מיוחד, אשר מעביר את החבות בהיטל השבחה אל מינהל מקרקעי ישראל, על פי הסכם בינו לבין הרשויות המקומיות. על פי ההסכם, המינהל מעביר לרשויות המקומיות תשלום בשיעור של 10% מהתקבולים השנתיים שהוא גובה בתחום שיפוטן. הוראה מיוחדת זו, דוחה את ההוראה הכללית שבסעיף 2 לתוספת, ואם נטיל על המשיבים חובת תשלום היטל השבחה, נמצאנו מעשירים את קופת הועדה המקומית פעמיים: פעם בתשלום היטל השבחה ופעם בדרך של קבלת תשלומים מהמינהל. מטעם זה, אציע לחברי לדחות את הערעור. השופט י. אלרון: אני מסכים. השופטת יעל וילנר: אני מסכימה. אשר על כן, אנו מחליטים לדחות את הערעור ולחייב את המערערת בהוצאות המשיבים בסך של 15,000 ש"ח בצירוף מ.ע.מ. שטחי יהודה ושומרוןהיטל השבחה