1. מחלוקת לעניין זכותן של המשיבות - חברות הגז המחזיקות בחוות הגז שבקרית אתא, לפיצויים, בגין פגיעה בערך המקרקעין בעקבות פרסום תכנית המתאר הארצית תמ"א/32 ובעניין חבותן לשלם היטל השבחה בעקבות פעולות תכנוניות מאוחרות יותר. המחלוקת בערעורים שבפניי משתרעת על שאלות שונות ובהן השאלה, האם תכנית המתאר הארצית תמ"א/32 גרמה לירידת ערך המקרקעין באופן המזכה את החברות בפיצוי, האם אישור התכנית תמ"א/32/ג' והחלטת המועצה הארצית מיום 7/2/12 השביחו את המקרקעין והאם בעקבות כך קמה עילה לחיוב החברות בהיטל השבחה, והיחס בין תכניות פוגעות לתכניות משביחות. נפתח את דיוננו בתיאור הרקע. לאחר מכן אסקור את ההחלטות השונות של ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה ואת טענות הצדדים ולאחר מכן אפרט את הכרעתי. רקע 2. המשיבות (להלן: "חברות הגז") מחזיקות על פי חוזי חכירה במתחם קרקע הידוע כגוש 11606 חלקות 13, 14, 15 וחלק מחלקות 2, 3, 10 (להלן: "המקרקעין"). המקרקעין משמשים את חברות הגז באתר לאחסנת והפצת גז פחממני מעובה (גפ"מ) לכל אזור צפון הארץ (להלן: "חוות הגז"). חוות הגז הוקמה בשנות ה-50 של המאה ה-20 ומאז ועד היום היא משמשת את חברות הגז. חוות הגז משתרעת על שטח של כ-52 דונם ומצויים בה צוברי גז ומבנים שונים. 3. בעת הקמת חוות הגז היו המקרקעין חלק משטח שיפוטה של העיר חיפה. רק בשנת 1965 הועברו המקרקעין לשטח שיפוטה של עיריית קרית אתא. בעת הקמת חוות הגז חלו על המקרקעין תכנית המתאר המנדטורית חפ/229 שפורסמה למתן תוקף ביום 15/2/1934 והתכנית -חפ/222 שפורסמה למתן תוקף ביום 12/5/1938. המקרקעין נכללו במתחם שייעודו "אזור תעשייה מיוחד". 4. ביום 10/1/1980, לאחר שהמקרקעין הועברו לשטח שיפוטה של עיריית קרית אתא, פורסמה למתן תוקף תכנית המתאר המקומית כ/150. על פי תכנית זו סווגו המקרקעין ביעוד של "אזור תעשייה קלה". 5. ביום 3/8/2000, פורסמה תכנית המתאר הארצית תמ"א/32 שהיא תכנית מתאר למשק הגפ"מ (להלן: "התכנית הארצית"). מטרת התכנית הארצית, בהתאם לאמור בה, היה "ליעד שטחים למערכות אחסון מרכזיות ולמערכות שינוע ראשיות של משק הגפ"מ [...]". התכנית חלה על כל הארץ. חוות הגז סווגה על פי התכנית הארצית כאתר גפ"מ לביטול. התכנית קבעה מגבלות על המשך הפעלת חוות הגז במקרקעין עד להעברתה למתחם חדש. בסעיף 9 לתקנון התכנית (נספח 6 למוצגי חברות הגז) נקבעו ההוראות ביחס לחוות הגז: "9.1 לא יתאפשר המשך הפעלתו של אתר גפ"מ קיים לביטול, לאחר תום 12 חודשים מיום אישורה של תכנית זו, אלא אם התקבל על כך אישורה של המועצה הארצית להפעלתו הזמנית, בהתאם לסקר סיכונים שיוכן לאתר. 9.2 עד להכנת סקר סיכונים לאתר גפ"מ קיים לביטול לא תתאפשר הרחבת פעילותו מעבר להיקף ומאפייני הפעילות הקיימים ביום אישורה של תכנית זו. 9.3 על אף האמור בסעיפים 9.1 ו-9.2, לא יתאפשר המשך הפעלת אתר גפ"מ קיים לביטול לאחר שישה חודשים מיום הפעלת אתר הגפ"מ המוצע". 6. בעקבות פרסומה של התכנית הארצית, ונוכח עמדתן של חברות הגז ולפיה התכנית הארצית הביאה לירידת ערך המקרקעין, הגישו חברות הגז לוועדה המקומית לתכנון ובנייה קרית אתא (להלן: "הוועדה המקומית") תביעה לפיצויים בגין פגיעה עקב תכנית ובהתאם להוראת סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. תביעה אחת נדחתה בשל האיחור בהגשתה ושאר התביעות לא נדונו על ידי הוועדה המקומית במשך שנים רבות. 7. ביום 30/4/2006 פורסמה למתן תוקף תכנית המתאר הארצית תמ"א/32/ג' הכוללת הוראות שינוי לתכנית הארצית (תכנית זו תקרא להלן: "תכנית השינוי"). התכנית הוגדרה "כתכנית מתאר ארצית חלקית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת מס' תמ"א/32ג'- אתר גפ"מ לזמן מוגבל בקרית אתא". עיקרה של תכנית השינוי הינו מתן הכשר להמשך הפעלת חוות הגז לתקופת זמן מוגבלת שלא הוגדרה ובכפוף למילוי תנאים שונים, לרבות דרישה להטמנת מיכלי הגז הנייחים שבחוות הגז. 8. כשנתיים לאחר פרסומה של תכנית השינוי, הגישו חברות הגז בקשות לקבלת היתרים להטמנת המיכלים. עם מתן ההיתרים, ונוכח עמדתה כי תכנית השינוי השביחה את ערך המקרקעין, הוציאה הוועדה המקומית לחברות הגז שומות לתשלום היטל השבחה בהתאם לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. עם קבלת השומות, הגישו חברות הגז עררים לוועדת הערר על חיובן בהיטל השבחה. ועדת הערר איחדה את הדיון בעררים השונים (עררים 8028/11, 8030/11, 8031/11, 9013/11, 9014/11, 9015/11, 9016/11). 9. ביום 3/10/11 ניתנה ההחלטה הראשונה של ועדת הערר. ההחלטה עסקה בטענות דיוניות שונות שהועלו ואשר אינן דרושות להליך הנוכחי. די אם נציין כי הוועדה קבעה שיש לדון בכל העררים לגופם, הן בנוגע לתביעת הפיצויים והן בנוגע להיטל ההשבחה. עוד קבעה הוועדה, כי ראוי למנות שמאי מייעץ, אולם בטרם מתן החלטה על המינוי, ראוי להכריע בטענת המקדמית "בדבר אפשרות גביית היטל השבחה מתכנית מתאר ארצית". כן סברה, שראוי לנסח הנחיות ברורות לשמאי המייעץ. הוועדה הודיעה, כי החלטה מפורטת תשלח בנפרד. ההחלטה השנייה 10. ביום 13/11/11 ניתנה החלטתה השנייה של הוועדה. החלטה זו עסקה בשני עניינים; חבות בהיטל השבחה בעקבות אישור תכנית השינוי והנחיות לשמאי המייעץ. הוועדה קבעה, בדעת רוב, כי תכנית השינוי הינה תכנית משביחה המקימה חבות בהיטל השבחה. רוב חברי הוועדה סברו כי על פי הוראות התוספת השלישית, קמה חבות בהיטל השבחה בכל מקרה של אישור תכנית מפורטת וכי גם תכנית מתאר ארצית, הכוללת הוראות של תכנית מפורטת, מקימה חבות בתשלום היטל. דעת המיעוט הייתה, כי התוספת השלישית אינה מטילה חבות בהיטל בגין אישורה של תכנית מתאר ארצית וקיומן של הוראות מפורטות בתכנית המתאר הארצית, אינה הופכת אותה לתכנית מפורטת. עוד קבעה הוועדה כי מקום שבו אושרה תכנית פוגעת - תכנית שהביאה לירידת ערך המקרקעין - ולאחר מכן אושרה תכנית משביחה - דהיינו, תכנית שמעלה את ערך המקרקעין, יש לבחון את זכויות וחובות בעלי הזכויות במקרקעין במאוחד, תוך התחשבות מלאה בתכניות השונות. הוועדה קבעה, כי מקום שבו לאחר אישור תכנית פוגעת, ובטרם נפסקו פיצויים, אושרה תכנית משביחה, ולו גם משביחה חלקית, זכאי בעל הזכויות במקרקעין לפיצוי רק בגין הפגיעה שלא נרפאה בתכנית החדשה. הוועדה הפנתה להלכת בית המשפט העליון בע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' קהתי, פ"ד מח(2) 190 (1994) (להלן: "עניין קהתי"). 11. בסיכום החלטתה, הורתה הוועדה על מינוי שמאי מייעץ והורתה לשמאי לשמוע את הצדדים וליתן שומה מפורטת ומנומקת, הן בעניין תביעת הפיצויים והן בעניין הדרישה לתשלום היטל השבחה. כשמאי מייעץ מונתה השמאית לבנה אשד. חוות דעת השמאית 12. השמאית המייעצת בחנה את כל המסמכים שהוגשו לה ואת טענות הצדדים והגישה את חוות דעתה מיום 24/7/12. חוות הדעת הינה מפורטת ביותר ומציגה את כל המידע הקנייני והתכנוני ואת פירוט טענות הצדדים. השמאית קבעה, כי התכנית הארצית הינה תכנית פוגעת. השמאית הדגישה, כי התכנית הארצית מעמידה את חברות הגז בפני אי וודאות לגבי תקופת הזמן בה ימשיכו לפעול ומטילה עליהן ביצוע פעולות הכרוכות בעלויות כספיות ניכרות. כן קבעה השמאית כי תכנית השינוי מהווה תכנית משביחה, שכן תכליתה יצירת אתר חדש אשר יתפקד לטווח ארוך "ללא לחצים הנובעים מסיכונים בטיחותיים לסביבה ותוך הענקת גמישות מרבית למוסדות התכנון, באשר למציאת אתר קבע בעתיד, בעת שיועלה הצורך בכך". השמאית לא ערכה שומות של ירידת הערך בעקבות אישור התכנית הארצית ולא של עלות ערך המקרקעין בעקבות אישורה של התכנית המשביחה. בסיכום חוות דעתה ציינה כי תכנית השינוי ממתנת את הפגיעה הנובעת מהתכנית הארצית. 13. לאורן של מסקנות אלו ובשים לב להנחיית ועדת הערר בהחלטתה השנייה לעריכת איזון בין תוצאות שתי התכניות, הגיעה השמאית למסקנה כי אין מקום לפצות את חברות הגז בגין הפגיעה וכי אין לחייבן בהיטל השבחה. 14. חוות הדעת של השמאית המייעצת הובאה בפני ועדת הערר. הוועדה אימצה את חוות הדעת ובהחלטתה מיום 5/11/12 קיבלה את הערכת השמאית לפיה "אין השבחה של המקרקעין ואין ירידת ערך" (פסקה 80). הוועדה הדגישה כי ערב אישורה של התכנית הארצית הייתה חוות הגז אתר פעיל שנבנה כדין על פי היתרים מכוחה של תכנית המתאר חפ/222. כן קבעה כי תכנית המתאר לקרית אתא כ/150, לא חייבה את הפסקת פעילותה של חוות הגז. עם זאת מצאה כי גם לפי המצב התכנוני הקודם, ערב אישור התכנית, היה צורך בעריכת שיפורי מיגון ובהם הטמנת המכלים. 15. הוועדה מצאה כי לאחר אישורה של תכנית השינוי (תמ"א32/ג') נותרו מאפייני המקרקעין דומים. תכנית השינוי אישרה את הוצאת ההיתר לאתר הגז, לזמן מוגבל ארוך. דרישות המיגון בתכנית השינוי, כך נקבע, אינן שונות מהותית מאלו שהיו בתוקף ערב אישור התכנית הארצית. 16. בשים לב לקביעות אלו הגיעה הוועדה למסקנה כי גם אם בתכנית הארצית "יש גורמי פגיעה ביחס למצב הקודם, הרי לאור העובדה כי תמ"א/32/ג' מאיינת גורמי פגיעה אלו, הרי אין מקום להביאה בחשבון" (פסקה 210). הוועדה הוסיפה וציינה כי אין מקום לחייב את חברות הגז בהיטל השבחה בשל "שימוש חורג", שכן לא הוכח אישור לשימוש חורג, למעט שימוש שמאיין את הפגיעה בעקבות אישור התכנית הארצית. בסופו של יום, דחתה הוועדה את העררים בעניין תביעת הפיצויים עקב פגיעה בערך המקרקעין בשל אישורה של התכנית הארצית וקיבלה את העררים בעניין היטל ההשבחה שנדרש בעקבות אישורה של תכנית השינוי. 17. במקביל להליכים בפני ועדת הערר, פנו חברות הגז למשרד הפנים על מנת שיבהירו את הוראות תכנית השינוי ויקצבו מועד להמשך הפעלת האתר. דרישה זו באה, בשים לב לכך שבתכנית השינוי נקבע כי האתר ימשיך לפעול לתקופה מוגבלת שלא נקצבה. כמו-כן, התקיימו הליכים משפטיים שונים בשל העיכוב בהטמעת המכלים. חברות הגז טענו, ובצדק, כי הטמנת המכלים כרוכה בעלות כספית ניכרת ועל כן מבקשות הן לדעת מהי התקופה המרבית שבה יוכלו להמשיך ולהפעיל את האתר. דרישת החברות נענתה בהחלטת המועצה הארצית מיום 7/2/12 (להלן: "החלטת המועצה"). בהחלטת המועצה נקבע, כי יש להטמיע בתכנית המתאר המתוכננת תמ"א/32/ד', הוראות בדבר קציבת הזמן להפעלת חוות הגז. כן נקבע כי "ניתן לאפשר לאתר קרית אתא להמשיך לפעול לאחר הטמנתו עד להפעלת האתר בקרקעות הצפון או עד חודש ינואר בשנת 2029, המאוחר מבין השניים" (סעיף ה' להחלטה). 18. הוועדה המקומית סברה כי החלטת המועצה, הנותנת אישור להפעלת חוות הגז עד 1/2029, משביחה את ערך המקרקעין ועל-כן דרשה מחברות הגז לשאת בתשלום היטל השבחה (להלן: "הדרישה הנוספת"). על הדרישה הנוספת הגישו חברות הגז ערר לוועדת הערר (ערר 8055/12). ביום 12/12/12, החליטה ועדת הערר לקבל את טענות חברות הגז וקבעה, כי ההחלטה של המועצה הארצית אינה אירוע משביח על פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, שכן רק השבחה עקב אישורה של תכנית מקימה חבות בהיטל. 19. סיכומם של דברים הינם, כי תביעת חברות הגז לפיצוי בגין ירידת ערך המקרקעין עם אישורה של התכנית הארצית (תמ"א/32) נדחתה. העררים על היטל השבחה בעקבות פרסומה של תכנית השינוי (תמ"א/32/ג') התקבלו והערר על הדרישה הנוספת לתשלום היטל בעקבות החלטת המועצה התקבל גם הוא. כל ההחלטות האמורות הינן נשוא הערעורים שבפניי. הערעורים 20. כאמור, שלושת החלטות ועדת הערר עומדות לערעור בפניי. בתיק 59598-12-12 הוגש ערעור על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה על ההחלטה מיום 5/11/12, בגדרה נקבע כי חברות הגז אינן זכאיות לפיצוי ואינן חייבות בהיטל השבחה. בערעורה טוענת הוועדה המקומית כי יש לקבוע שהתכנית הארצית אינה תכנית פוגעת. לטענת הוועדה, כבר מכוחה של תכנית המתאר כ/150 הוטלו מגבלות על המשך הפעלת האתר ואישורה של התכנית הארצית לא שינה את זכויות חברות הגז במקרקעין ואת ערך המקרקעין. לעניין זה מדגישה הוועדה המקומית כי המבחן לקביעה כי תכנית שאושרה פוגעת במקרקעין הינו מבחן שמאי, הערכת שווי שוק של המקרקעין לפני אישור התכנית ולאחריה. הוועדה המקומית טוענת כי בפני ועדת הערר לא עמדה חוות דעת שמאית בדבר שווים של המקרקעין במועדים הרלבנטיים, שכן השמאית המייעצת לא העריכה את שווי המקרקעין. הוועדה המקומית טוענת כי לו הייתה נערכת שומה היה מתברר כי ערך המקרקעין לא נפגע. עוד טוענת הוועדה המקומית, כי טעתה ועדת הערר כאשר קיבלה את העררים לעניין היטל ההשבחה בגין אישורה של תכנית השינוי. הוועדה המקומית סבורה כי תכנית השינוי השביחה את ערך המקרקעין. יתרה מזו, לטענת הוועדה המקומית קיימת סתירה בהחלטת ועדת הערר שקבעה מחד כי השימוש החורג שנעשה לאחר אישורה של התכנית הארצית איין את הפגיעה, אך מאידך קבעה כי אישורה של תכנית השינוי, לאחר אותו שימוש, אינו מהווה השבחה. 21. הוועדה המקומית הגישה ערעור נוסף בתיק 5458-02-13, שבו ערערה על החלטת ועדת הערר שקיבלה את הערר שהגישו חברות הגז על הדרישה הנוספת. הוועדה המקומית טוענת בערר, כי החלטת המועצה הארצית מהווה שינוי לתכנית השינוי (תמ"א/32/ג') ועל-כן יש לראות בה כאירוע משביח המטיל חבות בתשלום היטל. 22. בתיק 59598-12-12 הגישו חברות הגז ערעור שכנגד, בו עתרו כנגד ההחלטה שלא לזכותן בפיצוי בגין הפגיעה בערך המקרקעין בעקבות אישורה של התכנית הארצית. חברות הגז טוענות כי גם אם תכנית השינוי מהווה תכנית משביחה, הרי שאין בהשבחה מאוחרת זו כדי לשלול מהן את הזכות לפיצוי על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בשל הפגיעה עקב התכנית הארצית. חברות הגז גם טענו כי אישור תכנית השינוי אינו אירוע המקים חבות בהיטל השבחה, שכן מדובר בתכנית מתאר ארצית ועל פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה מוטלת חובת תשלום היטל רק בשל השבחה עקב אישורה של תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת. גם לגופם של דברים נטען, כי תכנית השינוי לא השביחה את המקרקעין ולחלופין נטען כי ההשבחה לא איינה את מלוא הפגיעה. חברות הגז תומכות בהחלטת ועדת הערר שלא לחייבן בהיטל השבחה בשל אישור תכנית השינוי ובשל קבלת החלטת המועצה. דיון והכרעה 23. הערעורים בתיקים שבפניי מעוררים שאלות רבות ומורכבות. הראשונה, האם אישורה של התכנית הארצית פגע בערך המקרקעין. לשם כך יש לבחון את ערך המקרקעין על פי המצב התכנוני ערב אישורה של התכנית ואת ערכם לאחר האישור. השנייה, האם אישורה של תכנית השינוי הינו אירוע המקים חבות בהיטל השבחה. שאלה זו מחייבת הכרעה בשאלה, האם אישורה של תכנית מתאר ארצית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת, מהווה אישור של תכנית משביחה במובן התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. כמו כן יש לבחון את הוראות התכנית לגופן ולברר האם יש בהן משום השבחה באחת הדרכים המנויות בתוספת. 24. שאלה נוספת נוגעת לעליית ערך המקרקעין בעקבות קבלת החלטת המועצה. גם לצורך כך יש לקבוע, האם החלטת המועצה מהווה שינוי בתכנית והאם יש לראותה כתכנית משביחה בהתאם להוראות התוספת השלישית. עוד יש לבחון את היחס בין תכנית פוגעת לתכנית משביחה מאוחרת ולברר האם השבחה מאוחרת מאיינת את זכות הפיצוי או שמא יש לבחון כל שלב בנפרד. דהיינו, לפצות בגין הפגיעה על פי התכנית המוקדמת ולחייב בהשבחה בגין כל השבחה מאוחרת. הואיל ושיעורי הפיצוי מחד ושיעור היטל ההשבחה מאידך אינם זהים, יש משמעות רבה לבחירה בין האפשרויות. 25. בטרם אדון בשאלות השונות, אפתח תחילה במספר הערות מקדימות ביחס להוראות הפיצוי בגין פגיעה עקב תכנית וביחס לחיוב בהיטל השבחה והיחס ביניהם. במסגרת זו אתייחס גם לשאלה האם תכנית משביחה מאוחרת שוללת את הזכות לקבלת פיצוי בגין ירידת ערך המקרקעין בעקבות אישורה של תכנית פוגעת קודמת. על פיצויים בשל פגיעה ועל היטל השבחה - כללי 26. חיי חברה מודרנית מותנים ביכולת הציבור לעשות שימוש מיטבי במקרקעין. המקרקעין הינם משאב מוגבל. ללא הסדרת השימוש בהם לא ייתכנו חיים מודרניים בקהילה. ללא הסדרת השימושים במקרקעין לא ניתן יהיה להבטיח אינטרסים ציבוריים חיוניים, כגון חלוקת שימושים ויעודים באופן שישמור על רווחת הציבור, על ביטחונו, על בריאותו, הבטחת כבישים, שטחים ציבוריים, בניית מוסדות ציבור, שימור נכסים תרבותיים, שימור נכסים ומבנים היסטוריים, שמירת שטחים פתוחים וכדומה (ראו בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נ(3) 441 (1996); ע"א 8116/99 אדם טבע ודין נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שומרון, פ"ד נה(5) 196 (2001); ע"א 3901/96 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נו(4) 913 (2002)). המכשיר המרכזי שבעזרתו מוסדרים השימושים השונים במקרקעין ושבאמצעותו פועל המחוקק להבטיח את שמירת משאב הקרקע הינו חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965. בבג"צ 16/50 "איגרא רמא" בע"מ נ' מועצת עיריית תל-אביב - יפו, פ"ד ה 229 (1950) אמר הנשיא אגרנט: "כידוע חתר המחוקק המנדטורי - בחקקו פקודת בנין ערים 1936 (על כל התיקונים שהוספו לה לאחר מכן) - להגשים מטרות מסויימות הנעוצות בטובת הכלל, כגון: שיפור בריאות הציבור ושמירה על ניקיון הציבור, פיתוח דרכי התחבורה באזורים ידועים, השבחת תנאי המגורים של התושבים, ייפוי השכונות וכו': ואת המגמה הזאת שאף לבצע על חשבון חופש הפרט לפתח את אדמתו הוא כפי רצונו - היינו, על חשבון הזכויות הנובעות מהבעלות הפרטית בנכסים דלא ניידי". על דברים אלו חזר בית המשפט בע"א 3901/96 הנ"ל והוסיף (עמ' 939): "דיני התכנון והבנייה משמשים כיום כלי להשגת יעדים חברתיים ראשונים במעלה, כטיפול בצורכי נכים וקבוצות חלשות (ראו סעיף 63א לחוק התכנון המסדיר הקמת מעונות לחוסים. כן ראו בפרק ה1 לחוק התכנון הקובע "סידורים מיוחדים לנכים בבניינים ציבוריים" וראו: בג"ץ 7081/93 בוצר נ' המועצה המקומית "מכבים-רעות" [37]), ושמירה על איכות הסביבה (ע"א 8116/99 הנ"ל [35]). בכל אלה גישתם של דיני התכנון והבנייה היא מאזנת. הם מאזנים בין פרט לכלל, בין הקניין של היחיד לבין צרכיו של הציבור". 27. הדרך בה פועלים דיני התכנון והבנייה הינה, בין היתר, קביעת תכניות מתאר בדרגות שונות, החל מתכנית מתאר ארצית, דרך תכנית מתאר מחוזית, מקומית ומפורטת, הענקת היתרי בנייה, הטלת מגבלות על שימושים, הפקעת זכויות וכדומה. כלים אלו מחייבים התערבות כפויה בזכויותיו הקנייניות של הפרט. לעיתים הפעולה התכנונית פוגעת בזכויות הפרט ופוגעת בשווי המקרקעין שבידו ולעתים הפעולה התכנונית משביחה את המקרקעין ומעלה את ערכם. 28. כאשר הפעולה התכנונית פוגעת בזכויותיו של הפרט, בין בדרך של נטילת נכס (הפקעה) ובין בדרך של הטלת מגבלות על שימוש, עשויה לעמוד לפרט זכות לפיצוי. מאידך, כאשר הפעולה התכנונית משביחה את נכסיו של הפרט, מעלה את ערכם, הוא עשוי להידרש "להתחלק" ברווחים עם הציבור, בדרך של תשלום היטל השבחה. התביעה לפיצויים 29. סעיף 197 לחוק התכנון והבניה מעגן את זכותו של הפרט שנפגע בשל פעולה תכנונית לפיצויים. סעיף זה קובע: "(א) נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמה, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200. (ב) התביעה לפיצויים תוגש למשרדי הועדה המקומית תוך שלוש שנים מיום תחילת תקפה של התכנית; שר הפנים רשאי להאריך את התקופה האמורה, מטעמים מיוחדים שיירשמו, אף אם כבר עברה התקופה". על פי הוראה זו, הזכות לפיצויים מוענקת רק למי שערך זכויותיו במקרקעין נפגע בשל אישורה של תכנית מתאר. בעל זכות שנפגע בשל פעולה תכנונית אחרת, אינו זכאי לפיצוי בגדרו של הסעיף. ודוקו, פגיעה בערכם של מקרקעין עשויה להיגרם גם מפעולות תכנוניות אחרות, כגון הטלת מגבלות לפי סעיף 160(3) לחוק התכנון והבניה; אישור תשריט חלוקה (להבדיל מאישור תכנית חלוקה) לפי סעיף 137 לחוק התכנון והבניה, מתן היתר בניה לבעל מקרקעין סמוכים, הכרזה על קרקע חקלאית ועוד (ראו א' נמדר פגיעה במקרקעין (פיצויים בגין נזקי תכנית) 29, פסקה 102 (2008); ד' לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין על ידי רשויות תכנון 363 (1994); ע"א 1968/00 חברת גוש 2842 חלקה 10 בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה נתניה, פ"ד נח(1) 550 (2003)). מזורו של מי שנפגע בשל פעולה תכנונית, שאינה בגדר תכנית מתאר, ימצא בדינים אחרים, אם בכלל. הבסיס העיקרי ימצא בתביעה לפיצויים על פי פקודת הנזיקין, כגון במסגרת עוולת הרשלנות או עוולת המטרד. יתכן גם, כי ניתן להכיר בזכות לפיצוי גם בגדרן של תביעות לפיצוי ללא אשם, אף כי דרך זו טרם התפתחה בפסיקה (ראו בג"צ 101/74 בינוי ופיתוח בנגב בע"מ נ' שר הביטחון, פ"ד כח(2) 449 (1974); בג"צ 2665/98 נחום נ' משטרת ישראל, פ"ד נב(2) 454 (1998); עע"מ 7357/03 רשות הנמלים נ' צומת מהנדסים, תכנון תיאום וניהול פרויקטים בע"מ, פ"ד נט(2) 145 (2004); י' דותן "עילות תביעה ציבורית ופיצויים ללא אשם" משפט וממשל 5 97 (2000)). 30. הזכות לפיצויים על פי סעיף 197 ניתנת לכל מי שזכותו נפגעה עקב אישורה של התכנית, בין אם הינו בעל המקרקעין, חוכר, בר-רשות או שיש לו זכויות אחרות (ראו ע"א 511/88 מנדלבאום נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון, פ"ד מד(3) 522 (1990)). עם זאת, הזכות לפיצויים מוגבלת רק לפגיעה בזכויות במקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמה (ראו עע"מ 2775/01 ויטנר נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה "שרונים" (04/09/2005); ע"א 1188/92 הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' ברעלי, פ"ד מט(1) 463 (1995)). פגיעה במקרקעין אחרים, פגיעה שמוגדרת לעיתים כפגיעה עקיפה, אינה מזכה בפיצויים (ראו א' נמדר לעיל, עמ' 207, פסקה 502). 31. הגבלה נוספת על הפיצויים מצויה בסעיף 200 לחוק, הפוטר את הוועדה המקומית מתשלום פיצויים במקרים המפורטים בסעיף ובלבד שהפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר (לעניין פרשנות הוראת פטור זו, ראו ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כפר סבא, פ"ד מו(4) 627 (1992); דנ"א 1333/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נח(6) 289 (2004); ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ (14/5/2012), פסקאות 102-100; ע"א 8825/07 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת גן נ' י.פ.ה.ר פרדסים לפרי הדר בע"מ (22/8/12)). 32. חשוב לזכור גם כי הפיצויים יוענקו רק בגין פגיעה הנובעת מאישורה של התוכנית, דהיינו רק בשל פגיעה הקשורה בקשר סיבתי לאישור התוכנית. פגיעה עקיפה שאינה נובעת מאישור תכנית אלא נובעת מסיבות אחרות כגון ממימוש התוכנית, אינה מזכה את הנפגע בפיצוי (ראו ע"א 1188/92 הנ"ל; בר"מ 5514/06 רוטמן נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה, (17/10/2006); ע"א 650/83 הועדה המקומית לתכנון ולבניה זבולון נ' קורן, פ"ד מ(3) 640 (1986); בר"מ 10510/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה נ' כהן (31/01/2007)) כך גם נזכיר, כי הפיצוי ניתן בגין פגיעה בערך המקרקעין ולא פגיעה בבעל המקרקעין. הפגיעה שתזכה בפיצוי נבדקת על פי מבחן אובייקטיבי, כלומר נבחנת הפגיעה בתכונותיהם של המקרקעין ולא פגיעה סובייקטיבית באדם המחזיק בהם (ראו ע"א 1188/92 הנ"ל; ע"א 650/83 הנ"ל; בר"מ 5514/06 הנ"ל; נמדר הנ"ל עמ' 123 פסקה 304). 33. תכלית הפיצוי על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה מעוגנת בזכות הקניין של הפרט (ע"א 216/66 עיריית תל אביב יפו נ' אבו דאיה, פ"ד כ(4) 522 (1966); ע"א 210/88 הנ"ל; דנ"א 1333/02 הנ"ל; ע"א 5546/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קרית אתא נ' הולצמן, פ"ד נה(4) 629 (2001)). בתי משפט קבעו גם כי חובת הפיצוי נובעת מעקרונות של צדק חלוקתי, דהיינו מהעיקרון ולפיו על הציבור כולו להתחלק בנזק הנגרם כתוצאה מפעולה שנועדה לטובת כלל (ע"א 210/88 לעיל; בר"ם 3781/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה נ' הר (7/8/06)). חובת הפיצוי נובעת גם מעקרון ההגינות השלטונית (ד' לוינסון-זמיר, עמ' 199; ע"א 8622/07 הנ"ל, פסקה 63; ע"א 8825/07 הנ"ל). היטל השבחה 34. החבות בהיטל השבחה קבועה בסעיף 196א' ובתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. בפסיקה נאמר לא פעם כי ביסוד החיוב בהיטל השבחה עומד רעיון של צדק חלוקתי. הפעולה התכנונית הביאה להתעשרות הפרט ועל-כן ראוי כי ישתף את הציבור ברווחיו (ראו בג"צ 7009/04 עיריית הרצליה נ' היועץ המשפטי לממשלה (5/2/2014)). 35.בע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב יפו, פ"ד נב(5) 715 (1999), עמד הנשיא ברק על הרעיון העומד ביסוד היטל ההשבחה, שאיננו אלא גלגול חדש ומפותח של מס ההשבחה המנדטורי, באומרו: "ביסוד היטל ההשבחה מונח רעיון של צדק חברתי. הרשות הציבורית השקיעה בתכנון ובפיתוח. כתוצאה מכך עלה ערכם של המקרקעין. בעל המקרקעין מתעשר מכך. מן הראוי שבעל המקרקעין ישא בהוצאות התכנון והפיתוח... כשם שבעל מקרקעין זכאי לפיצוי מקום שתוכנית פגעה במקרקעין שבבעלותו (סעיף 197 לחוק), והציבור כולו חייב '...לשאת בנזק שנגרם לבעל מקרקעין כתוצאה מתוכנית מתאר, המביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור' (הנשיא שמגר בע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל - הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז המרכז, פ"ד מז(3) 872, 877). כן חויב בעל המקרקעין לשאת בהיטל השבחה אם תכנית השביחה את המקרקעין שבבעלותו" (שם, בעמ' 719). דברים דומים נאמרו על ידי השופט חשין בדנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נו(5) 49 (2002) (להלן "עניין בית הכרם") באמרו: "פלוני שנתעשר אך בשל שינויי תכנון שנערכו לפי חוקי חוק התכנון והבניה - לאמור, נתעשר אך בשל פעילות נורמטיבית של רשויות הציבור - ראוי לו שישתף את הקהילה באותה התעשרות שנתעשר... היטל ההשבחה הולך אל קופות הועדה המקומית והרשות המקומית - דהיינו לא אל אוצר המדינה אלא אל הקהילה שאליה משתייך בעל המקרקעין - וכהוראת סעיף 13 לתוספת השלישית, נועד הוא לכיסוי הוצאות הועדה המקומית או הרשות המקומית להכנת תוכניות ולביצוען, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור ולשימור אתר או הפקעתו" (שם, בעמ' 63-62.( בית המשפט שב והדגיש את רעיון הצדק החלוקתי כבסיס להטלת ההיטל בע"א 1321/02 נוה בנין ופיתוח בע"מ נ' הועדה לבנייה למגורים ולתעשיה מחוז המרכז, פ"ד נז(4) 119 (2003). שיקול נוסף שאוזכר בפסיקה הינו הצורך לממן את ההוצאות שנגרמו לוועדות התכנון על מנת ליזום, לקדם ולפתח את המקרקעין והצורך במימון תשלומי הפיצויים למי שנפגע מהפעולה התכנונית (רע"א 7417/01 צרי נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים, פ"ד נז(4) 879, 886 (2003); רע"א 4487/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רחובות נ' מ. לוסטרניק ובנו חברה להנדסה ובניין בע"מ, פ"ד נז(5) 529, 535 (2003); רע"א 10472/07 דאהוד נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה מבוא עמקים (10/11/2009)). בעניין זה יש להזכיר גם כי שיעור ההיטל המוטל על החייב הינו 50% מערך ההשבחה. אחד הטעמים להטלת היטל בשיעור חלקי נעוץ ברעיון כי גם בעל הזכויות תורם בדרך כלל ממרצו ומשאביו לקידום התכנית המשביחה (בג"צ 7009/04 עיריית הרצליה נ' היועץ המשפטי לממשלה (05/02/2014), פסקה 11 לפסק דינו של הנשיא גרוניס. 36.אל מול הרצון לכפות על הפרט שנהנה מהפעולה התכנונית והתעשר לשאת בתשלום ולהעביר חלק מההתעשרות לציבור עומדים גם שיקולים נוגדים. כך, למשל, ברי כי החיוב בהיטל משפיע על התנהגות הפרטים. מקום שבו תשלום ההיטל הינו נכבד, יש בו כדי להרתיע את הציבור מלממש את הכלים שהוענקו לו בתכניות המתאר. כך עלול להיווצר מצב בו אף שהרשות התכנונית מעוניינת להיטיב עם התושבים ולעודד פיתוח של מקרקעין, הטלת חובת תשלום ההיטל עשויה לצמצם את הבניה דווקא באותם אזורים שהרשות התכנונית מעוניינת לפתח, ולהסיט את ההשקעה הפרטית לבנייה למקומות שבהם כבר שולמו היטלים. זאת ועוד, הטלת חובת תשלום היטל השבחה מביאה לעליית מחירי המקרקעין ומשמעות הדבר הינה הכבדה על פיתוחם של אזורים המיועדים לשכבות החלשות. על רשות התכנון מוטלת חובה לטפח ולפתח את הישובים בכל רחבי הארץ על פי שיקולים חברתיים, מדיניים וערכיים. תשלום ההיטל עלול לגרום לכך שהרשויות יקצו את משאבי התכנון לאותם אזורים בהם ניתן יהיה לגבות היטלים בשיעור גבוה על חשבון פיתוחם של אזורים עניים יותר. יש חשש שמא הליכי התכנון ישמשו להעשרת הקופה הציבורית במקום לקדם תכנונים ארוכי טווח לטובת כלל האוכלוסייה. 37.המחוקק בחר לאזן את השיקולים הנוגדים בדרכים שונות; כך למשל קבע המחוקק כי לא כל מי שייהנה מעליית ערך המקרקעין והשבחתם יישא בתשלום היטל השבחה. סעיף 2(א) לתוספת השלישית קובע כי החייבים בהיטל הינם רק הבעלים או החוכר לדורות של המקרקעין שהושבחו. שאר בעלי זכויות, אשר עשויים ליהנות מעליית ערך המקרקעין, כגון בעלי זכויות שכירות, ברי רשות, בעלי זיקת הנאה, בעלי משכון וכדומה, אינם חייבים בהיטל (עם זאת עשויים הם לשלם מס על רווח ההון שנצבר להם בגדרן של הוראות המיסוי האחרות בעת מימוש הזכות). המחוקק גם הגביל את החיוב בהיטל לעליית ערך המקרקעין בעקבות רשימת פעולות תכנוניות מוגבלת ובהן אישור תוכנית מתאר מקומית או מפורטת, מתן היתר להקלה או היתר לשימוש חורג. שאר הפעולות המשביחות, כגון השבחה בשל שינוי בדין, אישור תוכנית מתאר ארצית, קביעת הוראות בינוי, תשריט חלוקה - להבדיל מתוכנית חלוקה וכדומה, אינן השבחות הגוררות חובת תשלום היטל השבחה. המחוקק אף הגביל את היקף המקרקעין שיהיו נשוא לחיוב. רק מקרקעין המצויים בתחום התוכנית או הגובלים עמה יהיו נשוא לחיוב, בעוד שהיקף המקרקעין שעשויים ליהנות מעליית הערך עקב הפעולה התכנונית עשוי להיות רחב בהרבה. 38. חשוב לזכור גם, כי למעשה היטל ההשבחה אינו אלא מס על רווח ההון שנצבר לבעל הזכויות במקרקעין. הזיקה בין היטל ההשבחה למיסוי על רווחי הון באה לידי ביטוי בהוראות החיקוקים הדנים במיסוי רווחי הון, בגדרם נקבע כי תשלום ששולם בגין היטל השבחה ינוכה מרווח ההון (ראו סעיף 39(11) לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963, וסעיף 88 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש]). למעשה, היטל השבחה משנה בעיקר את עיתוי תשלום הרווח ובמקום שישולם רק כאשר מימש בעל הזכות את הרווח בעת ביצוע עסקה במקרקעין, מוטלת עליו חובת תשלום בכל אחד ממקרי המימוש כקבוע בתוספת השלישית, דהיינו גם בעת קבלת היתר בניה, היתר לשימוש חורג או הקלה, התחלת השימוש ולא רק בעת ביצוע עסקה במקרקעין (ראו הדיון בבג"צ 7009/04 הנ"ל לעניין משמעות הביטוי "מימוש זכויות" לעניין חיוב בהיטל השבחה). 39. שוני נוסף בין מיסוי על רווחי הון לבין חובת תשלום ההיטל נעוץ בזהות המקבל, שכן בעוד שהמס על רווח הון משולם לרשויות המס, הרי שהיטל ההשבחה משולם לוועדה המקומית. הדבר אף משפיע על האפשרות לקיזוז הפסדים, ניכויים וכדומה. 40. אזכיר בהערת אגב, כי במרבית שיטות המשפט בעולם אין חיוב בהיטל השבחה כדוגמת החיוב בישראל וחיובו של הפרט לשתף את הציבור בהתעשרותו מוצא מקומו בגדר החיוב במיסוי על רווח ההון (ראו סקירה במאמר של א' גיל ור' אלתרמן היטל השבחה בישראל (הוצאת המרכז לחקר העיר והאזור, הטכניון); ר' אלתרמן "מי ימלל גבורות מקרקעי ישראל?" עיוני משפט כא 535, 540 (תשנ"ח)). היחס שבין הזכות לפיצויים לתשלום היטל ההשבחה 41. לכאורה, תשלום פיצויים למי שזכותו נפגעה עקב אישורה של תכנית פוגעת ותשלום היטל השבחה על ידי מי שהתעשר בעקבות אישורה של תכנית משביחה, הינם שני צידיה של אותה מטבע (כלשון בית המשפט בעניין קהתי), אלא שלא כך הדבר. מדובר בהסדרים בעלי מאפיינים שונים, תכליות שונות ותחולה שונה. לא מדובר בהסדרים סימטריים (ראו גם עניין בית הכרם פסקה 8 לפסק דינו של השופט אור). 42. ניתן לציין כמה הבדלים משמעותיים: (א) זכות הפיצוי מוענקת בגין פגיעה עקב אישורה של כל תכנית מתאר. החבות בהיטל השבחה מוגבלת להשבחה הנובעת מאישורה של תכנית מתאר מקומית ותכנית מפורטת בלבד. אין חבות בהיטל בעקבות אישורן של תכניות אחרות. (ב) הזכאים לפיצויים הינם כל מי שזכותו נפגעה בעקבות אישורה של התכנית ובתנאי שהפגיעה נעוצה בפגיעה במקרקעין. לעומת זאת, רק הבעלים או החוכר לדורות חייבים בתשלום היטל ובעלי הזכויות האחרות, גם אם התעשרו בשל אישורה של התכנית המשביחה, אינם חייבים בתשלום היטל וישתפו את הציבור בהתעשרותם רק במסגרת מיסוי על רווחי ההון. (ג) הפיצוי המשולם בעקבות פגיעה במקרקעין הינו על מלוא הפגיעה. לעומת זאת, החייב בהיטל נושא רק בתשלום 50% מההשבחה. אחד הטעמים לדבר, כפי שהובהר לעיל, נעוץ בהנחה שגם בעל הזכויות תרם להשבחה. (ד) ראינו כי במצבים מסוימים כאשר הפגיעה קטנה, פטורה הוועדה המקומית מתשלום הפיצויים בהתאם להוראות סעיף 200 לחוק. לעומת זאת, החבות בהיטל אינה מותנית בהיקף ההשבחה וגם בגין השבחה מזערית קיימת חובת תשלום. (ה) עיתוי תשלום הפיצוי ועיתוי תשלום ההיטל אינם זהים. הזכות לפיצוי קמה מיד עם אישור התכנית הפוגעת. לעומת זאת, מועד תשלום ההיטל נדחה למועד המימוש. (ו) התכליות שעומדות בבסיס חובת הפיצוי ובבסיס החבות בהיטל נלמדים ממקורות שונים לחלוטין. הזכות לפיצויים קשורה בטבורה לזכות הקניין, בעוד שהחבות בהיטל אינה אלא חבות בתשלום מס על התעשרות. (ז) תביעה לפיצויים נתונה להתיישנות של 3 שנים כאמור בסעיף 197(ב). לעומת זאת, החובה לשלם היטל השבחה אינה מתיישנת וחבותו של החייב בהיטל נמשכת עד למועד המימוש (כפוף לאפשרות של העלאת טענת שיהוי ואולי גם התיישנות כאמור בפסק דין נסייר (רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עלית (20/6/10)). 43. העדר סימטריה בין ההסדרים, מחייבת התייחסות לשאלה מהי ההשפעה של תכנית משביחה שבאה בעקבות תכנית פוגעת ולהיפך. לכן אפנה כעת ואתרכז בטענות הצדדים בנוגע להלכה שנקבעה בעניין קהתי. פגיעה והשבחה - הלכת קהתי 44. ראינו כי ועדת הערר קבעה בהחלטתה השנייה כי מקום שבו ירד ערך מקרקעין בעקבות תכנית פוגעת ובטרם שולם הפיצוי הושבחו המקרקעין, מאיינת ההשבחה המאוחרת את הפגיעה ובעל הזכויות אינו זכאי לפיצוי ואינו חב בהיטל השבחה (למעט אם קיים עודף). קביעה זו הסתמכה על ההלכה בעניין קהתי. גם השמאית המייעצת פעלה על פי הנחיה זו ולאחר שקבעה כי התכנית הארצית הינה תכנית פוגעת וקבעה כי תכנית השינוי הינה משביחה, הגיעה למסקנה כי אין מקום לפיצוי או לתשלום היטל. כפי שאפרט להלן, דומני כי הסתמכות זו על הלכת קהתי הינה מוטעית. בעניין קהתי, ע"א 4809/91, נדונה תביעתו של בעל מקרקעין לפיצוי בגין פגיעה במקרקעין עקב תכנית. מפסק הדין עולה כי בשנת 1974 אושרה תכנית מתאר פוגעת ששינתה את יעודם של חלק ממקרקעיו של מר קהתי מיעוד לתעשייה ליעוד ציבורי. תביעתו של הבעלים לפיצויים הוגשה לוועדה המקומית, אולם בירורה התעכב במשך שנים רבות. בסופו של יום ובעוד הדיון בתביעה מתנהל בבית המשפט, אושרה ופורסמה תכנית מתאר חדשה המשביחה את ערך המקרקעין ומשנה את יעודם למגורים ומסחר. בית המשפט העליון, בדעת רוב, קבע "[...] כשתכנית מאוחרת ביטלה במפורש פגיעתה של הקודמת לה (או הקטינה אותה) וכשחישוב הפיצויים על פי התכנית הראשונה יביא להתעשרות בעל המקרקעין על חשבון קופת הציבור, שעה ש"הפגיעה" לפי תכנית זו נותרה על הנייר בלבד, תוצאה כזו משמעה מתן פיצוי על פגיעה שחלפה מן העולם בלי להותיר אחריה נזק כלשהו". בהתאם, התקבלה הגישה, כי מקום שבו תכנית מאוחרת השביחה מקרקעין שנפגעו בתכנית פוגעת קודמת, לא יהיה התובע זכאי לפיצוי ולא יחוייב בהיטל השבחה . 45. אלא שהלכה זו נבחנה שוב בעניין בית הכרם (דנ"א 3768/98) ודעת הרוב הסתייגה ממנה. באותו מקרה נדונה הוראת סעיף 4(5) לתוספת השלישית, העוסקת בחישוב היטל השבחה במקרקעין שבהם אושרו תכניות שונות בזו אחר זו. בדעת הרוב, שנכתבה על ידי השופט אור, נקבע כי הוראות הסעיף מתייחסות רק לחישוב המס בשרשרת תכניות משביחות וכי אין להביא בחשבון תכנית פוגעת. השופט אור מדגיש כי את הפיצוי בגין פגיעה בערך מקרקעין בעקבות אישורה של תכנית פוגעת ואת היטל ההשבחה עם אישורה של תכנית משביחה, יש לבחון בשני מסלולים נפרדים (עמ' 127): "כפי שציינתי לעיל, עיון בחוק כולו ובהסדרים שבו בנושא פיצויים על פגיעה שבתכנית ובנושא היטל השבחה מלמד על שני הסדרים נפרדים זה מזה, כשכל אחד עומד לעצמו, ועל תחולת ההסדר בשני הנושאים לגבי כל תכנית בנפרד. גישה זו שבחוק מחזקת את המסקנה שלא הייתה כוונה שיהיה ניתן מכוח סעיף 4(5) להביא בחשבון תכנית פוגעת מן העבר לצורך חישוב היטל ההשבחה המגיע בגין תכנית. על-פי משטר ההסדרים הקבוע בחוק, יש בכך עירוב מין בשאינו מינו". בהתייחסו לפסק הדין בעניין קהתי, מפנה השופט אור לדברים שאמר ברע"א 7172/96 קרית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נב(2) 494 (1998)), שם אמר כי "[...] לדעתי הלכת קהתי מעוררת קשיים גם לעיצומה וראוי לעיין בה בשנית". בדיון הנוסף הוא מוסיף (עמ' 140): "בפסק-הדין בערעור הבהרתי על שום מה אין פסק-הדין בפרשת קהתי [12] עונה על השאלה שבה עסקינן, שכן באותה פרשה לא פורש סעיף 4(5). הבהרתי שם גם על שום מה, לדעתי, ראוי לעיין בהלכה הנובעת מפסק-הדין באותה פרשה בשנית, כפי שאני סבור גם עתה. למעשה, הילכת קהתי [12] גורמת לבעלים של מקרקעין נזק ופגיעה לא מוצדקים". השופט אור מביא מספר נימוקים מדוע יש לסטות מהלכת קהתי. וכך הוא מציין: "אכן, התוצאה בפרשת קהתי [12] אינה מוצדקת מכמה טעמים: ראשית, הפיצוי על פגיעה במקרקעין הוא בשיעור של 100%, ואילו ההיטל על השבחה הוא בשיעור 50% בלבד. יוצא, ששיעור הפיצוי שהבעלים היה זכאי לו עולה על שיעור היטל ההשבחה שהיה עליו לשלם (כששווי הפגיעה שווה לשווי ההשבחה לאחר מכן, כמו שהיה המקרה שם). את ההפרש בין השניים הוא מפסיד". [...] שנית, הזכות לפיצויים נולדה עם אישור התכנית הפוגעת (ראו בסעיף 197), ואין מקום או עילה לפגוע בזכות זו, או לגרוע ממנה, ללא אמירה מפורשת בחוק. שלישית, מי שזכויותיו נפגעו, ואחר כך עקב תכנית השבחה שאושרה חזרו הזכויות למצבן הקודם, אינו דומה למי שלא בא כל שינוי בזכויותיו במקרקעין. מצב שעל-פיו במשך תשע-עשרה שנים היו זכויות השימוש והניצול של מקרקעין מוגבלות, ורק כעבור תקופה כאמור חזרו למצבן הקודם, שונה ממצב שלא בא בו כל שינוי בזכויות בקרקע. במצב הראשון נפגעו אפשרויות הניצול והשימוש של הקרקע, וערכה ירד למשך תקופה ארוכה, על כל ההשלכות שיש לכך. השבחת המקרקעין אחר כך מטילה חובה על הבעלים לשלם היטל השבחה, אך אין בה כדי לבטל את הפגיעה שנפגעו הזכויות במקרקעין משך פרק הזמן עד שבאה ההשבחה". 46. עמדה זו של השופט אור אומצה על ידי כל שופטי הרוב בפסק הדין ואיש לא הסתייג ממנה. ניתן להוסיף על הנמקותיו של השופט אור נימוקים נוספים מדוע אין לשלול פיצוי ממי שערך זכויותיו במקרקעין נפגע עם אישורה של תכנית פוגעת, רק בשל אישורה של תכנית משביחה מאוחרת. (א) היקף הזכאים לפיצויים בגין פגיעה שונה מהיקף החייבים בהיטל. יוצא, כי בעל זכות במקרקעין שאינו בעלים או חוכר, יזכה לפיצויים גם אם לאחר התכנית הפוגעת אושרה תכנית משביחה ואילו הבעלים או החוכר החייבים בהיטל לא יזכו לכל פיצוי. זוהי תוצאה מפלה, בלתי צודקת ובלתי סבירה. יתרה מזו, אם תישלל זכותו לפיצוי של בעל זכות במקרקעין שאינו חייב בהיטל רק בשל כך שהוכנה תכנית משביחה מאוחרת, נמצא מחייבים אותו בפועל בהיטל שאינו חל עליו. (ב) בעל מקרקעין שנפגע שהגיש תביעתו במועד ועניינו נדון בתוך זמן קצר ייהנה מפיצוי ואילו שכנו שהגיש תביעה במועד מאוחר יותר, או שההליכים בעניינו התעכבו, לא יזכה לפיצוי רק בשל כך שבתקופת הביניים אושרה תכנית משביחה. תוצאה כזו יוצרת אפליה בין שווים, רק על בסיס מועד הדיון בתביעתם. לא יתכן שהזכות לפיצוי או החבות בתשלום יושפעו מקביעת מועד הדיון בעניינם של בעלי זכויות שונים. (ג) גישת פסק דין קהתי עלולה ליתן פיצוי עקיף למי שאינו זכאי לכך. כך למשל מי שאיחר בהגשת תביעה לפיצויים כאמור בסעיף 196א(ב) לחוק ותביעתו התיישנה, יזכה בפיצוי עקיף אם המקרקעין יושבחו בעתיד. בכך יש גם אפליה בין מי שלמרות התיישנות תביעתו נהנה מפיצוי מכוח אישורה של תכנית משביחה מאוחרת, לעומת מי שמקרקעיו נותרו מחוץ לתחום התכנית המשביחה אך נפגעו מהתכנית הפוגעת ותביעתו התיישנה. בגישה זו יש גם פיצוי עקיף לבעל מקרקעין שאינו זכאי לפיצוי בשל התקיימותן של נסיבות סעיף 200 לחוק הפוטרות את הוועדה המקומית מתשלום הפיצוי. במצבים אלו תצא הוועדה המקומית בהפסד, שכן לא תוכל לגבות את ההיטל המגיע בעקבות ההשבחה. (ד) קבלת הלכת קהתי עלולה להשפיע על ניהול ההליכים בתביעות לפיצויים ותעודד את הוועדה המקומית שלא לשלם פיצוי ולעכב את התשלום, שמא בינתיים תאושר תכנית משביחה. (ה) גם ההבחנה בין סוגי התכניות שמקימות זכות לפיצויים לבין תכניות שמטילות חבות בהיטל, מביאה לתוצאות בלתי סבירות. כך למשל אם נפגע ערך מקרקעין בשל אישורה של תכנית מתאר ארצית, קמה לבעל הזכויות במקרקעין זכות לפיצוי. השבחתם של המקרקעין עם אישורה של תכנית מתאר ארצית או מחוזית, אינה מקימה חבות בהיטל, אולם לאור הלכת קהתי, תישלל זכות הפיצוי ובפועל יוטל על הבעלים לשאת בתשלום ההיטל. (ו) הזכות לפיצויים בגין פגיעה במקרקעין עקב אישורה של תכנית פוגעת קמה מיד עם אישור התכנית. המועד הרלבנטי להערכת שווי המקרקעין שנפגעו הינו מועד אישורה של התכנית (בר"ם 3781/04 לעיל). התחשבות באירועים מאוחרים יותר, לרבות אישור תכנית משביחה, סותרים עיקרון זה. כך גם במצב ההפוך, שבו השבחה בוטלה בתכנית פוגעת מאוחרת, שכן גם את שווי המקרקעין עלינו לבחון למועד אישורה של התכנית או מועד פרסומה (ראו סעיף 119(ב) לחוק וכן בר"ע 4217/04 פמיני נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (2/10/06)). (ז) לבסוף נזכיר כי הלכת קהתי משנה את עיתוי תשלום ההיטל. בעוד שעל פי התוספת תשלום ההיטל נדחה למועד המימוש, הרי שאימוץ ההלכה מביא בפועל לתשלום היטל גם ללא מימוש. די בכך שאושרה תכנית משביחה כדי לאיין או להקטין את הפיצוי המגיע בגין תכנית קודמת ובכך מוקדם למעשה מועד תשלום ההיטל. 47. מפסק הדין בעניין בית הכרם ניתן היה להסיק כי הלכת קהתי נתהפכה, אף אם בית המשפט לא אמר זאת מפורשות. הלכת הרוב בעניין בית הכרם ולפיה במקרה של שרשרת תכניות, יש להתעלם מתכנית פוגעת ולבחון את ההשבחה בין שרשרת התכניות המשביחות, משמעה למעשה ביטולה של ההלכה לפיה תכנית משביחה מאוחרת מאיינת תכנית פוגעת קודמת. בית המשפט בעניין בית הכרם שלל את הקיזוז שבין הפגיעה להשבחה. ברע"א 9063/07 הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה נ' שמי נכסים והשקעות בע"מ (23/11/09), חזר בית המשפט על הדברים שנאמרו בעניין בית הכרם ואף הזכיר כי הכללת תכניות פוגעות במסגרת סעיף 4(5) לתוספת עלולה להביא לפיצויים עקיפים. דברים אלו תומכים בעמדה השוללת קיזוז בין הפיצוי בגין פגיעה לתשלום היטל ההשבחה. 48. למרות זאת, ניתן למצוא מספר התייחסויות בפסיקה להלכת קהתי, אף כי לא נערך דיון מחודש ולא נמצאה פסיקה השוללת את קביעת בית המשפט בעניין בית הכרם. כך למשל בבר"ם 2237/11 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "שורקות" נ' גרמנוב (23/9/12), דחה בית המשפט בקשה לרשות ערעור על חיובה של הוועדה המקומית לשלם פיצויים, תוך שבית המשפט מציין כי נסיבות אותו מקרה נופלות לחריגים להלכת קהתי. בית המשפט אינו מאשר את הלכת קהתי, אך גם אינו מתייחס לשאלת תוקפה של ההלכה כיום, לאור פסק הדין בעניין בית הכרם. פסק דין זה אינו יכול לשמש אסמכתא לטענה כי הלכת קהתי אושרה שוב בפסיקה. גם בבר"ם 4281/06 הוועדה המקומית לתכנון ובניה אצבע הגליל נ' עו"ד שועלי, מפרקה של נו-רסט בע"מ (24/11/08), דחה בית המשפט העליון בקשת רשות ערעור תוך שהוא מציין כי המקרה נופל לחריגים להלכת קהתי. גם במקרה זה לא קובע בית המשפט כי הלכת קהתי בוטלה, אולם גם מפסק דין זה לא ניתן להסיק כי קביעת בית המשפט בעניין בית הכרם, המבטלת למעשה את הלכת קהתי, נתהפכה. 49. ממכלול הדברים האמורים ומן הנימוקים שפורטו בעניין בית הכרם ובדברים לעיל, דומה כי מתחייבת המסקנה ולפיה ככלל אין לשלול פיצויים על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בעקבות אישורה של תכנית פוגעת, רק בשל אישורה של תכנית משביחה מאוחרת. מסלול הפיצוי צריך להבחן על פי הוראות סעיף 197, בנפרד וללא קשר למסלול החיוב בהיטל בעקבות אישור התכנית המשביחה. ייתכן כי יהיו מצבים מיוחדים, כמו למשל אם תכנית הפוגעת תבוטל בשל פגם באישורה וכדומה, ניתן יהיה להגיע למסקנה כי ביטול התכנית הפוגעת מאיין את הפגיעה, אולם במקרה שבו לא נפל פגם באישור התכנית הפוגעת, ולאחריה אושרה כדין תכנית משביחה, אין בהשבחה המאוחרת לפגוע בזכות הנפגע, בעל הזכות במקרקעין, לפיצויים. 50. בשים לב למסקנתי זו, ברי שדין החלטות וועדת הערר השנייה מיום 13/11/11 להתבטל. עם זאת, נותר לבחון את הטענות הנוספות ועל כן נפתח בבחינת הטענות לעניין זכות הפיצוי בעקבות אישורה של התכנית הארצית. האם התכנית הארצית היתה תכנית פוגעת 51. כאמור, התכנית הארצית (תמ"א/32), שאושרה ביום 3/8/2000, נועדה לקבוע אתרים חדשים לחוות הגז. התכנית אף קבעה כי המשך השימוש במקרקעין לחוות הגז יוגבל וכי תוך 12 חודשים יבוטל האתר, אלא אם יינתן אישור זמני להמשך הפעלת החווה. התכנית אף קבעה מגבלות על השימושים בתקופת הביניים ועד לביטול האתר. 52. השמאית המייעצת בחנה את טענות הצדדים וקבעה כי ערב אישורה של התכנית הארצית, רשאיות היו חברות הגז לצפות כי יוכלו להמשיך בשימוש הקיים של חוות גז. לפי חוות דעתה ערב אישור התכנית הארצית חלה על המקרקעין תכנית המתאר כ/150. תכנית זו ייעדה את המקרקעין לתעשייה קלה, הכוללת "מלאכות ותעשיות לא מזיקות באישור משרד הבריאות". על פי חוות דעתה תכנית כ/150 לא שללה את השימוש במקרקעין לחוות גז, ואף אם ניתן היה להניח כי חברות הגז יידרשו לשיפור אמצעי המיגון, ברי שלא היה בתכנית האמורה כדי לשנות את הייעוד ולשלול את השימוש. לעומת זאת, התכנית הארצית קבעה את ביטול היתר השימוש לחוות הגז, והתנתה את המשך השימוש לתקופה זמנית במגבלות שונות. לפיכך סברה השמאית כי התכנית הארצית "הינה בבחינת תכנית פוגעת במקרקעין, ביחס למצב ששרר עכב אישורה, ע"פ התכנית התקפה באותו מועד, כ/150" (עמ' 62 לחוות דעתה). 53. ועדת הערר אימצה את קביעותיה של השמאית המייעצת. הוועדה מצאה כי תכנית כ/150 לא חייבה את הפסקת השימוש במקרקעין לחוות גז. הוועדה הדגישה כי בעת הקמת החווה חלה תכנית המתאר חפ/222 שאישרה את הקמת החווה ומכוחה ניתנו היתרים. תכנית כ/150 ששינתה את היעוד לתעשיות ולמלאכות בלתי מזיקות, לא חייבה את הפסקת השימוש וכראיה לכך ציינה כי גם לאחר אישורה ניתנו היתרים לבניה בחוות הגז. הוועדה הדגישה כי מכוחה של תכנית כ/150 ומהוראות נוספות נדרשו רק "שיפור" מיגון והטמנת המכלים, אולם בכפוף לאלו, ניתן היה להמשיך את השימוש במשך שנים רבות (עמ' 18, פסקה 188 להחלטת הועדה מיום 5/11/12). בהתאם קבעה הוועדה כי עם אישורה של התכנית הארצית נפגע ערך המקרקעין, משמע התכנית הארצית הינה בבחינת תכנית פוגעת המזכה בפיצוי לפי סעיף 197 לחוק. 54. הוועדה המקומית טוענת בערעורה כי השמאית המייעצת וועדת הערר שגו כאשר קבעו כי ערב אישורה של התכנית הארצית רשאיות היו חברות הגז להמשיך את השימוש במקרקעין. לגישתה, עם אישורה של התכנית כ/150, שונה ייעוד המקרקעין ונאסר השימוש בהם לחוות גז, שכן שימוש זה אינו בגדר תעשיות ומלאכות בלתי מזיקות. הוועדה המקומית מדגישה כי גם אם במועד הקמת החווה חלה על המקרקעין תכנית חפ/222 שהתירה את הקמת חוות הגז, אין לתת לכך כל נפקות, שכן השאלה העומדת לדיון הינה השימושים והיעודים שהיו בתוקף ערב אישור התכנית הארצית ולא אלו שהיו בתוקף בעת הקמת החווה. לפיכך, לטענת הוועדה המקומית, לא ניתן היה להמשיך את השימוש במקרקעין לחוות הגז. 55. חברות הגז תומכות בקביעה כי התכנית הארצית הינה תכנית פוגעת, אולם בערעורן טוענות הן כי לפני אישורה של התכנית הארצית לא הייתה מוטלת עליהן כל חובה להטמין את המכלים. חברות הגז מבהירות כי חוות דעתה של השמאית המייעצת ולפיה חלה חובת הטמנה, מושתתת על המלצות או דרישות שאינן חלק מתכנית המתאר כ/150 (עמ' 53, 54 לחוות הדעת). בהעדר חובה חוקית להטמנה, כך לטענתן, יש לבחון את ערך המקרקעין עובר לאישורה של התכנית הארצית רק בהתאם לשימושים ולמגבלות שבתכנית המתאר המאושרת כ/150. 56. כפי שראינו השמאית המייעצת וועדת הערר לא קבעו מה היה ערך המקרקעין לפני אישור התכנית הארצית ובכמה ירד ערכם. חוות הדעת של השמאית המייעצת אינה כוללת כל ערכים שמאיים. לפיכך הדיון מתמצה רק בשאלה האם התכנית הארצית הינה תכנית פוגעת, דהיינו האם הביאה לירידת ערך המקרקעין. 57. בהעדר נתונים שמאיים לא ניתן למעשה לקבוע האם ובכמה ירד ערך המקרקעין. ההכרעה במחלוקת שבין הצדדים צריכה להיות במישור העקרוני בלבד, דהיינו אך ורק לקבוע מהם היעודים, השימושים והמגבלות הרלבנטיות שהיו מותרים ערב אישור התכנית לעומת השימושים והייעודים המותרים לאחר האישור. הנפקות השמאית של השינויים בייעודים ובשימוש, צריכה להיקבע על ידי שמאי. 58. סעיף 197 לחוק התכנון והבניה קובע כי בעל זכות במקרקעין זכאי לפיצוי בגין פגיעה בערך המקרקעין בעקבות אישורה של תכנית פוגעת. לפיכך יש לבחון מה היה ערך המקרקעין ערב האישור ומה היה ערכם בעקבות האישור ולאתר האם אירעה ירידה בערך המקרקעין שמקורה באישור התכנית. כל פגיעה בערך המקרקעין שאינה נובעת, שאינה קשורה סיבתית, לאישורה של התכנית, אינה מזכה בפיצויים. בהערכת שווי המקרקעין ערב אישורה של תכנית פוגעת יש להביא בחשבון את כל הנתונים הרלוונטיים להערכת השווי, ובהם השימושים והייעודים המותרים על פי תכניות המתאר שבתוקף. יש להביא בחשבון גם את כל הנתונים האחרים שעשויים להשפיע על ערך המקרקעין, לרבות מגבלות שבדין, מגבלות הנובעות מהחלטות הרשויות המוסמכות וכדומה. כך ברע"א 1968/00 הנ"ל בעמ' 559, אומר בית המשפט: נקודת המוצא לאומדן הפגיעה טמונה אפוא בהשוואה בין מצב המקרקעין מבחינה תכנונית עובר להחלתה של התכנית הפוגעת לבין מצבם לאחר החלתה. עם זאת במסגרת בחינה זו יש להתחשב לא רק בתכנית המקורית החלה על המקרקעין, אלא גם בהגבלות שונות שהוחלו על המקרקעין מכוח פעולות הרשות המוסמכת שלא במסגרת תכנית, העשויות להשפיע על ערכה. 59. עוד נציין כי גם אם קבלת היתרים על פי המצב התכנוני הקודם הייתה מותנית בהליכים תכנוניים נוספים, וכי היו קשיי זמינות (כגון לצורך הכנת תכנית מפורטת), הדבר אינו שולל את האפשרות להעריך את שווי המקרקעין ואת זמינות השימושים וקבלת ההיתרים. כך למשל בבר"מ 3781/04 הנ"ל אומר בית המשפט: אכן, קיימות קרקעות רבות שאינן זמינות באופן מיידי לבנייה, וניצולן למטרה זו מחייב קיומם של הליכים תכנוניים נוספים, כמו הכנת תכנית איחוד וחלוקה. בעובדה זו, כשלעצמה, אין כדי למנוע את הערכת שווי הקרקע. 60. עוד נזכיר כי גם אם השימושים בפועל במקרקעין מסוימים לא היו כדין, אין בכך לשלול את האפשרות לתת להם משקל בהערכת שווים של המקרקעין ערב אישורה של התכנית. כך למשל כאשר בתחום ועדה מקומית היה נוהג של מתן היתר בניה שלא על פי תכנית מאושרת, נקבע כי יש לתת משקל לנוהג קודם זה (ע"א (ת"א) 3126/98 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה אונו נ' קרן, פ"מ התשנ"ט(ב) 856 (1999)). 61. ניתן לסכם ולקבוע כי שווים של המקרקעין במועד הקובע לאישורה של התכנית הארצית צריך להיקבע על פי השימושים בפועל, על פי הייעודים המותרים, על פי המגבלות החוקיות השונות שהוטלו על השימושים, ועל פי הצפי והסבירות להמשך הפעלת חוות הגז במגבלות שהוטלו. השמאית המייעצת פעלה כך אולם לא קבעה הערכה שמאית של השווי הקודם ושל השווי החדש. לפיכך אין מנוס אלא להורות על החזרת הדיון לוועדת הערר על מנת שתורה לשמאית המייעצת להשלים את חוות דעתה ולקבוע את ערכי המקרקעין במועדים הרלוונטיים. האם תכנית השינוי הינה תכנית משביחה 62. תכנית השינוי תמ"א/32/ג' פורסמה למתן תוקף ביום 30/4/2006, והיא מהווה שינוי לתכנית הארצית. תכנית השינוי הוגדרה כ"תכנית מתאר ארצית חלקית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת מס' תמ"א 32/ג - אתר גפ"מ לזמן מוגבל בקרית אתא". תכנית השינוי הותקנה לאחר שהוברר כי העתקת חוות הגז לאתר חלופי, העתקה שהייתה הבסיס להכנת התכנית הארצית, מתעכבת. בהתאם נקבעו בתכנית השינוי הוראות בדבר המשך הפעלת חוות הגז לזמן מוגבל שלא הוגדר. בין היתר נקבעו הוראות בדבר הטמנת מכלי הגז, תנאים למתן היתרי בניה ועוד. 63. הוועדה המקומית סברה כי תכנית השינוי משביחה את המקרקעין, מאפשרת המשך הפעלת חוות הגז ועל כן פנתה לשמאי שהעריך את עליית ערך המקרקעין בסך של 103,500,000 ₪ ביחס לזכויותיה של כל אחת מחברות הגז. בהתאם נדרשה כל אחת מהחברות לשלם היטל השבחה בסך של 51,750,000 ₪. 64. חברות הגז טוענות כי תכנית השינוי אינה תכנית משביחה. טענותיהן מתחלקות לשתיים; האחת, תכנית השינוי הינה תכנית מתאר ארצית ועל כן אישורה אינו מהווה אירוע משביח המקים חבות בהיטל; שנית, תכנית השינוי הותירה חוסר וודאות לגבי תקופת הזמן שבה יימשך השינוי, שכן לא הגדירה את תום התקופה. התכנית גם חייבה את החברות להטמין את מכלי האחסון. לטענתן הטמנה כזו מחייבת רכישת מכלי אחסון חדשים שעלות הטמנתם הינה בין 35,393,394 ₪ ל-43,495,000 ₪. לפיכך טענו חברות הגז, בהתבסס על חוות דעת שמאית מטעמן, כי תכנית השינוי אינה תכנית משביחה. 65. השמאית המייעצת סברה כי תכנית השינוי מעלה את ערך המקרקעין. בחוות דעתה ציינה כי אף שתכנית השינוי אינה נוקבת בזמן מוגדר, ברור כי מטרת מתקיני התכנית הייתה לאפשר המשך הפעלת חוות הגז לתקופה ממושכת דיה שתצדיק את ההשקעה. על כן, למרות אי הוודאות, מצאה כי תכנית השינוי מהווה שיפור למצב הקודם בעקבות התכנית הארצית. 66. גם ועדת הערר סברה כי תכנית השינוי משביחה את המקרקעין ואימצה את חוות דעתה של השמאית המייעצת. ועדת הערר הדגישה כי קונה סביר היה יכול לצפות כי תקופת הזמן המוגבלת להפעלת חוות הגז יהיה "ארוך" (סעיף 203 להחלטה). הוועדה הוסיפה כי השינוי מאתר "גפ"מ לביטול", ל"אתר גפ"מ לתקופה מוגבלת", כולל בחובו בהכרח שיפור והשבחה. 67. בהחלטה השנייה, בטרם מינוי השמאית המייעצת, בחנה ועדת הערר את השאלה האם אישורה של תכנית ארצית הכוללת הוראות ברמה של תכנית מפורטת מהווה אירוע משביח המטיל חבות בהיטל. דעת רוב חברי ועדת הערר קבעה כי תכנית השינוי מהווה אירוע משביח. לגישתם, הגדרת תכנית בתוספת השלישית כתכנית "מקומית" או "מפורטת" כוללת בחובה כל תכנית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת, בלי קשר לשאלת מיקומה במדרג התכניות. המבחן לדעתם הינו מבחן מהותי, כלומר האם התכנית מוגדרת כמפורטת. הוועדה סברה גם כי פירוש זה מתיישב עם תכלית החקיקה, כלומר עם הרעיון של "צדק חלוקתי", שמשמעו כי מי שהתעשר כתוצאה מפעולה תכנונית ישתף את הציבור בהתעשרותו. לבסוף הפנתה ועדת הערר לפסיקת בית המשפט ברע"א 384/99 מועש בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה טבריה (19/10/1999) (להלן "עניין מועש"), ממנה הסיקה כי גם תכנית מתאר עשויה להיחשב כתכנית מפורטת. דעת המיעוט בוועדה הייתה כי אישור תכנית מתאר ארצית אינה אירוע משביח אף אם התכנית כוללת הוראות של תכנית מפורטת. על פי עמדה זו גם תכלית החקיקה אינה מחייבת לקבוע חובת תשלום היטל, שכן מדובר באקט של הרשות הציבורית המרכזית ולא בפעולה של הוועדה המקומית או של בעל המקרקעין שפעל להשבחת נכסיו. הכרעה 68. כפי שציינתי לעיל היטל השבחה מוטל רק בעקבות אירוע משביח כמוגדר בתוספת השלישית. אירוע משביח כולל אישורה של תכנית, ותכנית מוגדרת בסעיף 1 כ"תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת". משמע, השבחת מקרקעין בעקבות אישורה של תכנית שאינה מקומית או מפורטת, כמו למשל תכנית ארצית או מחוזית, או תכנית אחרת, אינה מקימה חבות בהיטל (יוער כי לעיתים ימצאו תכניות אשר לגביהן נקבע בדין כי יאושרו כתכנית מקומית ובמקרים שכאלו תחול חובת תשלום היטל. כך למשל סעיף 2(א) לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה הקובע כי דין תכנית לשימור אתרים כדין תכנית מקומית). 69. חוק התכנון והבניה קובע מדרג של תכניות ומונה ארבע תכניות עיקריות שמצויות במדרג היררכי ביניהן; תכנית מתאר ארצית; תכנית מתאר מחוזית; תכנית מתאר מקומית; ותכנית מפורטת (ראו סעיפים 131-129 לחוק התכנון והבניה; בג"צ 2920/94 לעיל; עע"מ 9654/06 החברה להגנת הטבע נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד סב(4) 132 (2008)). המדרג ההיררכי שבין התכניות מלמד גם על מידת הפירוט הנדרשת מכל תכנית. בבג"צ 2920/94 נאמר (עמ' 460): ארבע תכניות הן על-פי החוק, בהן שלוש תכניות מיתאר ועמהן תכנית מפורטת. ארבע תכניות אלו מצויות במידרג הירארכי ביניהן לבין עצמן: ראשונה ועליונה תכנית מיתאר ארצית, וכוחה יפה מכל תכנית אחרת. אחריה - ותחתיה - תכנית מיתאר מחוזית; אחריה ותחתיה תכנית מיתאר מקומית; ומתחת לכל אלו - תכנית מפורטת. ראו סעיפים 129 עד 131 לחוק התכנון והבניה. מידרג הירארכי זה - אך לא רק הוא - מלמד כמו מעצמו על מידת הפירוט שבכל תכנית ותכנית. טבע הדברים הוא, שמידת פירוטן של תכניות ילך ויגבר ככל שנרד במידרג ההירארכי, והרי אחד מייעודיהן של תכניות הוא לבצע תכניות שמעליהן. הנה כי כן, אחת ממטרותיה של תכנית מיתאר מחוזית היא "לקבוע את הפרטים הדרושים לביצוע תכנית המיתאר הארצית במחוז" (סעיף 55 לחוק התכנון והבניה), וכן הן, בהתאמה, מטרותיהן של תכניות מיתאר מקומיות ותכניות מפורטות. דומים הם הדברים לצפייה מבעד לעינית הטלסקופ (או מבעד לעינית המיקרוסקופ - איש איש לפי טעמו): תכנית מיתאר ארצית היא בבחינת צפייה ראשונה וכללית; הגברת את עוצמת הטלסקופ (המיקרוסקופ) והגעת לתכנית מיתאר מחוזית; הוספת והגברת - הגעת לתכנית מיתאר מקומית; הגברת עוד, והגעת לתכנית מפורטת. עם זאת נקבע לא פעם, כי תכנית מתאר ארצית יכולה להכיל בצד עקרונות המדיניות, גם פירוט המתאים לתכניות במדרג נמוך יותר. בבג"צ 594/89 מועצה אזורית ערבה תיכונה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פ"ד מד(1) 558 (1990), מציין בית המשפט כי מקום שבו מוענקת למועצה הארצית סמכות תכנון למטרות ומפעלים מיוחדים הרי שסמכות זו כוללת גם סמכות "נ...] לקבוע בתכנית הוראות, אשר ועדה מחוזית רשאית לכוללן בתכנית מתאר מחוזית, ואשר ועדה מקומית רשאית לכלול בתכנית מתאר מקומית או בתוכנית מפורטת" (שם, עמ' 562 ). בתי משפט הדגישו גם את הקשיים הנובעים מקביעת תכנון מפורט בתכנית מתאר ארצית ובמיוחד את העובדה כי תכנית מתאר ארצית אינה טעונה הפקדה, ולא קיימות לגביה זכויות התנגדות (בג"צ 594/89 הנ"ל; עע"מ 8489/07 ריכטר נ' ועדת המשנה הנקודתית של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה (23/11/09)). 70. תכנית השינוי שהיא תכנית מתאר ארצית, כוללת בחובה הוראות כשל תכנית מפורטת. השאלה הנצבת בפנינו הינה האם תכנית שכזו מטילה חובת תשלום היטל. דומני שהתשובה הינה שלילית. התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה מבחינה בין סוגי תכניות בהתאם למדרג הקבוע בחוק. תכנית מפורטת הינה על פי טיבה תכנית במדרג הנמוך ביותר. היא כוללת את ההוראות המפורטות ביותר (סעיף 69 לחוק התכנון והבניה). תכנית מפורטת הינה תכנית שבסמכות ועדה מקומית, בעניינים המסורים לסמכותה או בסמכות ועדה מחוזית בכל שאר העניינים (סעיף 61א לחוק התכנון והבניה). תכנית מתאר ארצית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת, אינה בבחינת תכנית מפורטת במובן החוק. בשונה מתכנית מפורטת שהותקנה על ידי ועדה מחוזית או ועדה מקומית, היא אינה מופקדת, לא ניתן להשמיע התנגדויות בטרם אישורה ולא חלות עליה כל אותן הוראות ומגבלות החלות על אישורה של תכנית מפורטת כאמור בסעיפים 61א' ו-62א' לחוק. תכנית ארצית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת אינה חייבת לעמוד בכל הדרישות כקבוע בסעיף 69 לחוק. 71. הקביעה כי תכנית מתאר ארצית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת הינה בגדר "תכנית מפורטת" לצורך התוספת השלישית, סותרת את הוראות החוק לעניין המדרג בין התכניות. סעיפים 129- 131 קובעים את ההיררכיה שבין התכניות. סעיף 129 קובע כי " תכנית מיתאר מקומית - כוחה יפה מתכנית מפורטת, אם לא נאמר אחרת בתכנית המיתאר". היעלה על הדעת כי תכנית מקומית תהא במדרג גבוה משל תכנית מתאר ארצית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת? הייתכן כי ניתן יהיה לשנות את תכנית המתאר הארצית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת בתכנית מקומית? ברי כי התשובה לשאלות אלו הינה שלילית ועל כן מתחייבת המסקנה כי תכנית ארצית אינה בבחינת תכנית מפורטת, אף אם נכללו בה הוראות של תכנית מפורטת. 72. זאת ועוד, תכלית הטלת היטל השבחה בעקבות אישורה של תכנית מתאר מקומית או מפורטת הינה לשתף את הציבור בהתעשרותו של הפרט ולממן את העלויות שבהן נושאת הוועדה המקומית בהליך אישורה של התכנית. כאשר עסקינן בתכנית מתאר ארצית, לא נושאת הוועדה בכל הוצאות לייזום והכנת התכנית. משמע אין כל הצדקה לחייב את הנהנה לשלם לוועדה המקומית את ההיטל. ודוק, בגין ההתעשרות שנצמחה לו יישא בעל הזכויות בתשלום רווח הון, אם וכאשר יממש את זכויותיו בדיוק כמו כל מי שהתעשר בשל פעולה תכנונית שאיננה בגדר תכנית כמוגדר בחוק (כגון מי שהתעשר כתוצאה מתיקוני חקיקה, תקנות, הכרזה או ביטול הכרזה על קרקע חקלאית, אישור תשריט חלוקה - להבדיל מתכנית חלוקה - ועוד). 73. גם ועדת הערר וגם הוועדה המקומית מפנות לפסק דינו של בית המשפט בעניין מועש, כהלכה ממנה ניתן להסיק כי גם אישור תכנית מתאר ארצית עשוי להיחשב כאירוע משביח. דומני, כי הסתמכות זו הינה מוטעית. בעניין מועש, נדונה חבותה של בעלת מקרקעין בתשלום היטל השבחה בעקבות אישורה של תכנית המתאר הארצית תמ"א/18 שינוי מס' 2, אשר הוסיפה לשימושים המותרים במקרקעי המערערת שימוש לתחנת תדלוק. עם זאת, בית המשפט הדגיש כי תכנית המתאר הארצית כללה הוראות בדבר שינוי תכנית המתאר המקומית. ההשבחה נבעה משינויה של תכנית המתאר המקומית ולא מהתכנית הארצית. זאת ועוד, בית המשפט העליון מדגיש כי בסעיף 9.1(א) לתכנית המתאר הארצית נקבע כי "לא תוקם תחנת תדלוק אלא על פי תכנית הכוללת הוראה של תכנית מפורטת". בהתאם, הדגיש בית המשפט כי היתרי הבנייה יינתנו על פי התכנית המקומית שביטלה את ההוראות המפורטות. ניתן ללמוד מכך כי מקום שבו תכנית מתאר ארצית משנה תכנית מתאר מקומית או מפורטת, יתכן ותחול חובת תשלום היטל, אולם מקורה של החובה אינו באישור התכנית הארצית אלא באישור השינוי לתכנית המקומית. 74. הוועדה המקומית וועדת הערר מפנות גם לעניין סמפלסט (רע"א 8538/99 סמפלסט בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה קרית גת (3/4/2000)), שבו נדחתה בקשת רשות ערעור על בית המשפט המחוזי בבאר שבע, שקבע כי חלה השבחה במקרקעין בעקבות שינוי תכנית מתאר מקומית ומתן היתר לתוספת שטחי שירות על פי תקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992. בית המשפט המחוזי ובעקבותיו בית המשפט העליון קבעו, כי האירוע המשביח הנו החלטת הוועדה ולא התקנת התקנות, שרק הסמיכו את הוועדה לקבוע שינויים. מפסק דין זה לא ניתן ללמוד כי פעולה תכנונית במדרג גבוה עשויה להיחשב כאירוע משביח. להיפך. מפסק הדין ברור כי האירוע המשביח הינו החלטת הוועדה המקומית שהורתה על שינוי תכנית והתאמתה לתקנות. התקנת התקנות אינה אירוע משביח אולם מקום שבו תקנות, או כל פעולה תכנונית אחרת שאינה בבחינת תכנית מתאר מקומית או מפורטת, מקנות סמכות לוועדה מקומית, הרי שההשבחה נעוצה בהפעלת הסמכות ולא בתקנות המסמיכות. 75. בענייננו, תכנית השינוי לא באה לשנות תכנית מתאר מקומית ולא באה להסמיך את הוועדה המקומית. תכנית השינוי היא תכנית מתאר ארצית וככל שבאה לשנות, הרי שהשינוי הינו בתכנית המתאר הארצית תמ"א/32 ולא בתכנית מתאר מקומית. ההשבחה שנוצרה נובעת מהשינוי בתכנית הארצית ולא משינוי בתכנית המתאר המקומית. הדבר מופיע מפורשות בסעיף 1.7 לתכנית השינוי שבו נאמר: 1.7.1 תכנית זו מהווה שינוי ותוספת לתמא/32 כלהלן: 76. משקבעתי כי תכנית השינוי אינה בבחינת תכנית משביחה במובן התוספת השלישית, אין צורך לבחון את השפעתה בפועל על ערך המקרקעין. למען הזהירות אעיר כי ככלל שאלת השפעה של תכנית על ערך המקרקעין הינה שאלה שמאית מובהקת המסורה להחלטת הגורמים המקצועיים, דהיינו ועדת הערר והשמאי המייעץ. מאחר והוועדה שהלכה בעקבות השמאית המייעצת נמנעה מלקבוע את הערכים השמאיים, דהיינו לקבוע עד כמה עלה ערך המקרקעין בעקבות אישורה של התכנית, אין אפשרות לקבוע האם תכנית השינוי העלתה את ערך המקרקעין או שמא בשל העלויות הגבוהות להמשך הפעלת חוות הגז מתקזזת עליית הערך בעלויות הצפויות. עוד אעיר כי לצורך הערכת שווי המקרקעין יש להביא בחשבון כי השימוש המותר הינו לזמן מוגבל ולא ברור לי מהיכן שאבה השמאית המייעצת את הערכתה כי הזמן הצפוי להפעלת החווה צפוי להיות ארוך דיו כדי להצדיק את ההשקעה. הגבלת הזמן לשימוש משפיעה כמובן על ערך המקרקעין אך גם זהו עניין שמאי, ועל השמאי להעריך עד כמה מגבלת הזמן וחוסר הוודאות מעלים או מורידים את ערך המקרקעין. האם חלה חובת תשלום היטל השבחה בעקבות החלטת המועצה מיום 7/2/12? 77. הוועדה המקומית סברה כי החלטת המועצה שבגדרה נקבע כי הפעלת האתר תאושר לתקופה מוגדרת עד 1/2029, מהווה אף היא אירוע משביח. על כן שלחה לחברות הגז דרישות לתשלום היטל השבחה. ועדת הערר סברה כי החלטת המועצה אינה בגדר אירוע משביח, שכן אינה תכנית. החלטת המועצה אינה בגדר אישור תכנית, מתן הקלה או היתר לשימוש חורג. 78. על החלטה זו הוגש ערר על ידי הוועדה המקומית. בין היתר מפנה הוועדה המקומית לעניין סמפלסט שנזכר לעיל וטוענת כי החלטה להסרת מגבלה או לקביעת תנאי השימוש מהווה אירוע משביח בהיותה שינוי לתכנית. 79. טענות הוועדה המקומית דינן להידחות. ראינו, כי לא כל פעולה תכנונית המשביחה את ערך המקרקעין מטילה חבות בהיטל השבחה. על הוועדה המקומית להצביע על אירוע משביח במובן התוספת השלישית לחוק. החלטת המועצה הארצית אינה אירוע משביח מאחר ואינה בבחינת תכנית. החלטת המועצה גם אינה מהווה הוראת שינוי לתכנית מתאר מקומית או לתכנית מפורטת, אלא לכל היותר שינוי לתכנית מתאר ארצית. אישור תכנית מתאר ארצית או שינויה, אינן בבחינת אירוע משביח. סוף דבר 80. בשים לב לכל האמור הנני קובע כי חברות הגז זכאיות לפיצוי בגין ירידת ערך המקרקעין בעקבות אישורה של התכנית הארצית. כמו כן אני קובע כי אישור תכנית השינוי והחלטת המועצה אינם אירועים משביחים ועל אין לחייב את חברות הגז בתשלום היטלי השבחה בעקבותיהם. על-כן הנני מקבל את הערעור שכנגד שהגישו חברות הגז בתיק 59598-12-12 ומורה לוועדת הערר ליתן הנחיות מתאימות לשמאית המייעצת לקבוע את היקף הפגיעה וסכום הפיצוי. אני דוחה את ערעוריה של הוועדה המקומית הן בתיק 59598-12-12 והן בתיק 5458-02-13. הוועדה המקומית תשלם לחברות הגז הוצאות הערעור בסך של 50,000 ₪. היטל השבחה