היטל השבחה הפשרת קרקע חקלאית

א. העותר, הטוען לזכויות במקרקעין הידועים כחלקות 161, 174, 177 ו-251 בגוש 7940 בנתניה (להלן המקרקעין), מבקש כי תחול עליו החלטה מספר 727 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל, שעניינה הפיצויים המשולמים לחוכרי קרקע חקלאית עם שינוי יעודהּ, ולמצער הוראות המעבר שהותקנו לאחר ביטולה של ההחלטה האמורה על-ידי בית משפט זה. החלטה 727 והוראות המעבר (החלטה 972) ב. החלטה 727 של מועצת מקרקעי ישראל (מיום 3.7.95) עוסקת ב"קרקע חקלאית שיעודה שונה למטרה אחרת לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960", ומטרתה היתה, כמתואר בפסיקה, "ליצור מלאי גדול של קרקעות זמינות לבנייה ולמגורים באמצעות הפשרת קרקעות שהוגדרו עד לאותה עת כקרקעות חקלאיות. זאת, בדרך של מתן תמריץ של טובות הנאה כלכליות לחוכרים הנוכחיים אשר ישיבו למינהל את הקרקע החקלאית שייעודה שונה" (בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 43, מפי השופט - כתארו אז - אור). נאמר שם (בעמ' 44), כי "עיקר ההטבה שגלומה בהחלטה נעוץ בדרך חישוב הפיצוי בגין השבת הקרקע. חישוב זה נעשה על-פי ערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה, בהתאם לייעודה החדש. לדרך חישוב זו אין עיגון בחוזי החכירה של החוכרים (פרט לחוזים חריגים מעטים), אשר תלו את ערך הפיצוי בערך הקרקע לפני שינוי הייעוד ובהשקעה שהשקיע בה החקלאי". בפסק הדין באותו עניין, שניתן ביום 29.8.02, ביטל בית משפט זה (בהרכב שבעה שופטים) את ההחלטה והחלטות נוספות, הכל כמפורט בפסק הדין. במסגרת העתירה, ביום 15.8.01, ניתן צו ביניים לפיו יופסק יישום ההחלטה. חרף ביטולה של החלטה 727 עמד בית המשפט על הצורך בקביעתן של הוראות מעבר לשם הגנה על אינטרס ההסתמכות של מי שהסתמכו על ההחלטות אשר בוטלו - "יש לגבש הוראות מעבר שיקבעו אילו עסקאות לא יוכלו לצאת אל הפועל לאור בטלות ההחלטות, ואילו עסקאות יוכלו, על-אף בטלות ההחלטות, להגיע לכלל מימוש. בהוראות אלה תינתן הדעת גם על מידת השפעתן על הסדרים שונים שנתקבלו במגזר החקלאי, כמו ההסדר בתנועה הקיבוצית או הסדרים אחרים, ככל שקיימים כאלה, אשר התבססו על ההחלטות או על חלק מהן" (עמ' 84). ג. ביום 2.9.03 פורסמו הוראות מעבר להחלטה 727 (החלטה מספר 972 של מועצת מקרקעי ישראל). בהוראות המעבר נקבע, כי החלטה 727 תוסיף לחול על עסקה מסוימת בהתקיים אחד מהתנאים המנויים בסעיף 1 (הנוגעים לאינטרס ההסתמכות) ואחד מהתנאים המנויים בסעיף 2 (הנוגעים להתקדמות הליכי התכנון) בה. ביום 10.5.04 נדחו עתירות כנגד הוראות המעבר (בג"ץ 10934/02 קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל (2004)). רקע עובדתי ד. כעולה מן העתירה ונספחיה, ביום 6.12.87 חתם העותר על הסכם עם אחד ניסים מנדל (להלן מנדל), לרכישת זכויות החכירה של האחרון במקרקעין, וביום 5.5.88 נרשמה לטובתו של העותר הערת אזהרה. ביום 28.2.88 הודיע המינהל, כי יסכים להעברת זכויותיו של מנדל במקרקעין לעותר בכפוף לתשלום דמי הסכמה ודמי חכירה שנתיים, להמצאת נסח רישום לפיו מנדל הוא החוכר, ולהתחייבות מצד העותר כי יטע את השטח או יְעבּדוֹ. העותר שילם דמי הסכמה ודמי חכירה וכן המציא התחייבות כאמור, אולם אין חולק כי רישום זכויות החכירה על שמו לא הושלם. בחלוף השנים נקלע העותר לקשיים כלכליים ונפתחו הליכי פשיטת רגל בעניינו, בגדרם מונו נאמן לנכסיו וכונס נכסים על זכויותיו במקרקעין. ה. בשנת 1997 אושרה תכנית בניין עיר נת/14/537/א בה שונה ייעודם של המקרקעין לבניה למגורים. ביום 5.2.98 שלח המינהל מכתב לנאמן ולכונס הנכסים, בו נאמר כי נוכח שינוי ייעודם של המקרקעין הגיעה החכירה לסיומה ויש להשיב את המקרקעין למינהל. נאמר, כי הקרקע אינה נטועה, דבר המהוה הפרה של הסכם החכירה ועילה לביטולו, אולם אם תפונה הקרקע "המינהל יהיה מוכן ליתן פיצוי בהתאם להחלטות המועצה ולנוהלי המינהל". ו. ביום 4.3.98 החליטה הנהלת המינהל (החלטה מס' 1368), בהתייחס למקרקעין, על "פדיון זכויות החוכרים עפ"י החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 727 או כל החלטה שתבוא במקומה". ז. ביום 21.1.99 פנה הנאמן למינהל בבקשה כי יודיע "מהו הסכום המדויק שהמינהל מוכן לשלם לינון בנין [העותר - א"ר], עפ"י החלטה 727, אם נבחר בפיצוי כספי". בתשובה השיב נציג המינהל (ביום 31.1.99) כי פדיון זכויותיו של העותר הוא בסך של 6,056,969 ש"ח. ביום 31.8.99 שלח הנאמן מכתב למינהל, בו נאמר כלהלן: "בהמשך לפגישה מיום 29 לאוגוסט 99 אני אמחוק את החכירה הרשומה על שם מנדל ניסים ואמחוק את כל העיקולים והשעבודים הרובצים על זכויות ינון בנין בחלקה וכן אמציא לכם אישור מס שבח ומס רכישה ביחס לעסקה שבין נסים מנדל הנ"ל לבין החייב ינון בנין. אבקש לאשר לי כי לאחר שאבצע את האמור לעיל תהיו מוכנים להעביר אלי כנאמן על נכסי החייב את הפיצוי הכספי המגיע לינון בנין וזאת כמובן לאחר שייחתם הסכם לפיצוי כספי בינינו". עוד באותו יום השיב המינהל, כי הסכם לפיצוי כספי ייחתם לאחר מחיקת העיקולים והשעבודים הרובצים על המקרקעין, לאחר המצאת נסח רישום נקי ואישור מס שבח ומס רכישה "הכל בכפוף לכך שלא קיימת ו/או תיווצר מניעה משפטית כל שהיא לבצע את האמור לעיל". ביום 16.6.99 ניתנה פסיקתא במסגרת הליכי פשיטת הרגל של העותר, לפיה יש למחוק את השעבודים, העיקולים והצווים הרשומים על המקרקעין, אולם ביחס לשעבודים הרשומים לטובת רשויות המס - יש להסירם לאחר קבלת הסכמת הרשויות; ולרשום את זכויות החכירה על שמו של העותר. ח. במכתבו מיום 25.10.99 טען הנאמן, כי עירית נתניה דורשת - כתנאי להעברת זכויות החכירה על שמו של העותר - תשלום היטל השבחה בסך 3,490,000 ש"ח, ודרש כי המינהל ישא בהיטל זה. ביום 7.11.01 פנה הנאמן למינהל בדרישה כי יקיים את התחייבותו על פי ההסכם; ההסכם הנטען הוא מכתבו של המינהל מיום 31.1.99. במכתב זה נאמר, כי "אנו המתנו כל התקופה תוך ציפיה כי המינהל יסדיר את סוגית היטל ההשבחה עם העיריה, ובכך תתאפשר מחיקת החכירה, אך כעת נודע לי ממך, כי המינהל לא הצליח בכך". תשובתו של המינהל לא בוששה לבוא, ובמכתבו מיום 11.11.01 נאמר כי השלמת הליכי הפדיון עוכבו בשל אי העברת הזכויות ממנדל לעותר, וכי מכתבו של המינהל מיום 31.1.99 אינו מהוה הסכם. עוד נאמר, כי נסיונותיו של המינהל להסדיר את סוגית היטל ההשבחה נבעו מתוך רצון לסייע לעותר ולא עיכבו את העברת הזכויות. המינהל הודיע לנאמן, כי מכוח צו הביניים שניתן בגדרי בג"ץ 244/00 יוקפא הטיפול בעסקאות על יסוד החלטה 727. ט. ביום 13.4.03 הגיש הנאמן המרצת פתיחה בבית המשפט המחוזי בתל אביב (ה"פ 506/03), בה התבקש סעד הצהרתי לפיו מכתבו של המינהל מיום 31.1.99 (ובלשונו של הנאמן - "מסמך ההתחייבות") מחייב אותו ועליו לפעול לפיו. בפסק דין מיום 8.9.04 (השופטת - כתארה אז - גרסטל) נדחתה המרצת הפתיחה. נאמר, כי קודם להידברות בין הצדדים הודיע המינהל לעותר שעליו לפנות את המקרקעין בשל הפרת התחייבותו לעבדם. נאמר, כי חרף זאת היה המינהל מוכן לפצות את העותר ובלבד שימלא אחר התנאים שהוצבו לו, לרבות רישום הזכויות על שמו, וכי "לית מאן דפליג שעד עצם היום הזה לא מולאו התנאים המקדמיים לחתימת הסכם פיצוי כספי וממילא לא קמה זכאות לפיצוי כספי". נאמר, כי "המסמך [המכתב מיום 31.1.99 - א"ר] אינו מהוה התחייבות, ואף נכונות עקרונית אינה מהוה התחייבות". י. ביום 10.1.05 פנה העותר למינהל בבקשה להחיל עליו את הוראת המעבר לפי החלטה 972. בתשובת המינהל מיום 5.9.05 נאמר, כי הואיל וטרם הושלמה העברת הזכויות על שמו של העותר והוא עדיין אינו בעל זכויות, אין הוא זכאי לפיצוי לפי החלטה 727, וממילא אין הוראת המעבר חלה עליו. יא. בחלוף למעלה מ-15 חודשים, ביום 26.12.06, פנה העותר למינהל בבקשה נוספת להחלת הוראות המעבר. בפניה זו נטען, כי מתקיימים שני התנאים לפי החלטה 972 - סעיף 1.3 לעניין ההסתמכות, וסעיף 2.1 לעניין התכנון. בתשובת המינהל מיום 9.1.07 נאמר, כי נוכח פסק דינו של בית המשפט המחוזי בה"פ 506/03 בה נדחתה עתירתו של העותר לאכיפת התחייבותו הנטענת של המינהל, וכיון שבקשתו אינה נכנסת לגדר סעיף 1 להוראות המעבר, אין ניתן להיעתר לה. במכתבו של המינהל צוין, כי פנייתו של העותר נעשתה ימים ספורים בטרם חלף המועד האחרון לעריכת עסקאות בהתאם להחלטה 727 (31.12.06). יב. בחודש יולי 2011 - ארבע שנים ומחצה לאחר שניתנה תשובתו של המינהל - הגיש העותר תובענה בבית המשפט המחוזי מרכז (ה"פ 28395-07-11), בה עתר לסעד הצהרתי לפיו הוא בעל הזכויות במקרקעין וזכאי שיחולו עליו הוראות המעבר שהותקנו לאחר ביטול החלטה 727. בפסק דין מיום 18.7.12 (הנשיאה גרסטל) נדחתה התובענה מחמת היעדר סמכות עניינית. נאמר, כי הסעד השני בתובענה - תחולתן של הוראות המעבר על עניינו של העותר - מצוי בתחום סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק, וכי סעד זה הוא היסוד הדומיננטי בה. העתירה יג. מכאן העתירה, בה נטען כי דרישותיו של המינהל להשלמת רישום הזכויות במקרקעין על שמו של העותר היו בלתי סבירות, וכך גם הדרישה להמצאת אישור בדבר תשלום היטל השבחה, וממילא לא בא זכרן בגוף החלטה 727. נטען, כי שני התנאים שנקבעו בהוראות המעבר (החלטה 972) - מידת הסתמכותו של החוכר ומידת התקדמותו של ההליך התכנוני - התקיימו במקרה דנא במועד הקובע (15.8.01). לטענת העותר, בענייננו ראוי להפעיל את החלופה שבסעיף 1.1 להוראות המעבר, לפיה "קיימת החלטה של הנהלת המינהל להחיל על השטח את החלטה 727 ולא נקבע אחרת בהסכם השבה או בהסכם הרשאה מאוחר יותר". כנטען (סעיף 67 לעתירה), כי "יש לראות במכתב מיום 31.1.1999 הודעה בדבר החלטת המינהל לפצות את מר בנין על פי החלטה 727". יד. בתגובת המינהל מיום 3.12.12 נטען, כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת השיהוי שדבק בה. נטען, כי הניסיון להחיות מחדש את החלטה 727, שנים לאחר שבוטלה, עומד בניגוד לאינטרס הציבורי עליו עמד בית משפט זה בבג"ץ 244/00 הנזכר. לגוף הדברים נטען, כי העותר מעולם לא השלים את הליך רישום זכויותיו במקרקעין, ועל כן אין להיעתר לבקשתו לקבוע כי הוא בעל הזכויות בהם. לפי הטענה, מדובר בעניין מהותי, שכן העותר לא יכול היה להשיב את המקרקעין למינהל כשהם נקיים מכל חוב, עיקול או שעבוד כנדרש. באשר להוראות המעבר נטען, כי משלא נתקיימו בעותר התנאים הנחוצים לצורך תחולתה של החלטה 727, אין הוא יכול לחסות תחת הוראות המעבר, וכי העותר ממילא לא עמד בתנאי ההסתמכות, הנדרש לצורך תחולתן של הוראות המעבר. עוד נטען, כי את הוראות המעבר יש לפרש על דרך הצמצום. טו. ביום 8.1.14 - ערב הדיון - צירף העותר תצהיר משלים, לו צורפה תגובה שהגיש המינהל בגדרי עת"מ (תל אביב) 33497-05-11 אס.ג'י.אס חברה לבניין בע"מ נ' עיריית רמת השרון. מתגובה זו עולה, כך לפי העותר, כי עמדת המינהל בשאלת זהותו של החייב בתשלום היטל השבחה הפוכה מן העמדה אותה הוא נוקט בעניינו של העותר. בתגובת המינהל מיום 12.1.14 נאמר (סעיף 4), כי חובת תשלום היטל השבחה לא חלה בעבר ולא כיום על מינהל מקרקעי ישראל. הדיון טז. בדיון בפנינו ביום 13.1.14 חזרו הצדדים על טענותיהם. בא כוח העותר טען בהרחבה, כי אין לפקוד על העותר את חלוף הזמן, שכן היה מכבר נתון בכינוס נכסים; משאלתו היא למקד את התמונה בהחלטה 727, שלטענת העותר יש להחילה עליו הגם שזכותו לא נרשמה, שכן לא היתה חובת רישום; והנסיונות לרישום מכל מקום לא צלחו בשל עיכובים שלשיטתו אין לתלותם בו, לרבות המחלוקת בעניין היטל השבחה עם העיריה; הוא זכאי איפוא לפיצוי, למצער לפי החלטות המעבר בשעתן. אם יעניק לו בית המשפט את הזכות, יטול הוא על עצמו - לדבריו - "לנקות" את נסח הרישום, קרי, להסיר את העיקולים והשעבודים הרובצים על המקרקעין. מנגד, הדגש בדברי באת כוח המינהל היה בעניין השיהוי, וכן טענה כי עד עצם היום הזה מוטלים עיקולים על המקרקעין. לדבריה, בין אם בוחנים את עניינו של העותר במשקפי ההחלטה המקורית (727) ובין אם במשקפי הוראות המעבר - העותר לא יכול היה להשיב למינהל קרקע נקיה, ועל כן יש לדחות את עתירתו. לשיטת המינהל, אין להחיות עתה הליכים שצריכים היו להיפתר בשלהי שנות התשעים ובראשית שנות האלפיים. העותר עצמו טען בפנינו, כי רכש את המקרקעין בשנת 1987, שילם דמי חכירה, דיוח לשלטונות וקיבל משכנתא בשנת 1988, ועל כן יש לראות בו חוכר של המקרקעין. הכרעה יז. לאחר העיון בעתירה, בתגובה ובנספחיהן, חוששנו כי אין מנוס מאי-היעתרות לעתירה. זאת, בראש וראשונה, נוכח השיהוי הניכר שדבק בה. אכן, תולדות הפרשה עגומות, אך אין בכך כדי לקומם את שלא ניתן לקוממו, נוכח מחדליו המצערים של העותר. כמפורט מעלה, העותר בא בדברים עם המינהל החל מסוף המאה הקודמת. ביום 8.9.04, בגדר פסק הדין בה"פ 506/03, נקבע כי במכתבו של המינהל מיום 31.1.99 אין כדי לחייבו. בחודש ינואר 2005 פנה העותר למינהל בבקשה להחיל עליו את הוראות המעבר. פניה זו נדחתה בחודש ספטמבר 2005. העותר המתין למעלה מ-15 חודשים, ואז שב ופנה אל המינהל (בחודש דצמבר 2006). פניה זו נדחתה בחודש ינואר 2007. מני אז, ישן העותר על טענותיו, והֵקִיץ בחלוף ארבע שנים ומחצה, עם הגשת המרצת הפתיחה בבית המשפט המחוזי מרכז (בחודש יולי 2011). מדובר בפרק זמן ארוך, ארוך מאד בנסיבות העניין, לו לא ניתן כל הסבר בעתירה. בעתירה נטען אמנם (סעיף 15), כי "משך השנים לא נם העותר על זכויותיו ופעל בכל דרך שעמדה בפניו לשם מיצוי זכויותיו". דא עקא, שהעותר לא הצביע על פעולה שנקט במשך השנים שחלפו, ובטענה כוללנית זו אין - בכל הכבוד - כדי לרפא את השיהוי הכבד שדבק בעתירה. סבורנו, כי נוכח שיהוי זה, יש להורות על דחייתה של העתירה (השוו בג"ץ 8122/11 עירית ירושלים נ' הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו (2012), בפסקה 8 לפסק דינו של השופט - כתארו אז - גרוניס). אכן, החלטה 727 בוטלה בשנת 2002. לפי הוראות המעבר, המועד האחרון לביצוע עסקאות לפי החלטה 727 היה 31.12.06 (ראו בג"ץ 9151/07 טל נ' מינהל מקרקעי ישראל (2010), בפסקה 5 לפסק דינה של השופטת - כתארה אז - נאור). גם אם פנייתו של העותר נעשתה ימים ספורים (חמישה ימים) לפני מועד זה, פשיטא כי לא היה בידיו להמתין עם השגותיו על תשובתו של המינהל כאוות נפשו, והשתהותו הארוכה עומדת בעוכריו וחורצת את דינה של העתירה - לשבט (ראו גם הערתה של השופטת נאור בפסקה 14 לפסק הדין בבג"ץ טל הנזכר). השיהוי במקרה זה אינו משמיע "תרדמה גרידא"; ההתפתחויות המשפטיות והנורמטיביות הרבות במשך התקופה בה עסקינן הפכו מה שהיה אולי אפשרי בהתנהלות תקינה לפני עשור ועשור ומחצה, לבלתי אפשרי כיום, ועל פי ניסוח ההחלטות הרלבנטיות גם לא יכלה להיות הסתמכות של ממש באשר למצב (ראו למשל הסייג שבהחלטה 1368 אשר הציעה אפשרויות לכגון ענייננו, בו דובר על הסדר לפי החלטה 727 "או כל החלטה אחרת"). יח. יתר על כן: בעוד שבפנייתו למינהל מיום 26.12.06 טען העותר, כי מתקיים בו סעיף 1.3 להוראות המעבר, המדבר במקרה בו "החוכר או היזם הוכיחו במסמכים רשמיים את הסכמת המינהל למתן פיצוי עפ"י החלטה 727, ובלבד שהמצג לא שונה לאחר מכן", הנה בעתירתו טען (סעיף 65), כי "בעניין שלפנינו נכון וראוי להחיל את החלופה המנויה בסעיף 1.1", העוסקת במקרה בו "קיימת החלטה של הנהלת המינהל להחיל על השטח את החלטה 727, ולא נקבע אחרת בהסכם השבה או בהסכם הרשאה מאוחר יותר". כִּרְכּוּרוּ של העותר בין החלופות השונות שבהוראות המעבר (החלטה 972) אינו במקומו; העתירה אינה יכולה להיות מצע למקצה שיפורים או מקצה שינויים לטענותיו של העותר בגדר ההליך מול המינהל. יט. ואם באמור לא סגי, בעתירה נטען (סעיף 67) כי "יש לראות במכתב מיום 31.1.1999 הודעה בדבר החלטת המינהל לפצות את מר בנין על פי החלטה 727". ברם, בפסק דינה (החלוט) של השופטת גרסטל בה"פ 506/03 נקבע, כי המכתב מיום 31.1.99 "מהוה רק מסמך אחד ברצף מסמכים ושיחות, ואין לו כל מעמד עצמאי", וכי - כאמור מעלה - "המסמך אינו מהוה התחייבות, ואף נכונות עקרונית - אינה מהוה התחייבות". נוכח קביעות אלה, קיים קושי רב להלום את טענתו של העותר, כי יש לראות במכתב מיום 31.1.99 משום החלטה של המינהל לפצותו, כנדרש בסעיף 1.1 להחלטה 972. נזכיר את הידוע, כי בית המשפט הגבוה לצדק אינו יושב כערכאת ערעור על פסקי דינן של הערכאות האזרחיות, ובודאי שאין ניתן - בגדרי עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק - לערער על פסקי דין אזרחיים חלוטים. כ. ועוד נוסיף, כי הזכויות לא היו רשומות על שם העותר, ועיקולים היו מוטלים. קשה איפוא להלום את עמדת העותר, כאילו יש "להקפיא" לגביו את שעון הזמן, ולהתבונן על התיק כאילו עודנו מצוי שנים רבות אחורנית. דבר זה, בחינת קרב מאסף, לא יצלח הן בנסיבות הספציפיות והן במבט כולל אל ההתפתחויות שנסקרו מעלה. החלטה 727 בוטלה; הוראות המעבר שנקבעו לה עבר זמנן; מדובר במקרקעין לחקלאות שכנראה אף לא עובדו על-ידי העותר. נוסיף מעבר למקרה זה: משבוטלה החלטה 727 בפסק הדין שיח חדש, ולשם הגינות כלפי כולי עלמא וכהוראת פסק הדין, באו הוראות מעבר. משתמו הוראות המעבר, תם פרק 727 ודומותיה ונשלם, ומצויים אנו בעולם הנורמטיבי שלאחריהן. כך באופן כללי וכך בנדוננו. כא. על יסוד האמור באנו לכלל מסקנה, כי לא נוכל להיעתר לעתירה. יובהר, כי אין בהכרעתנו זו כדי לגרוע מזכויותיו של העותר ככל שהן קיימות לפי הסכמי החכירה החקלאיים, בלא שנידרש לפרטים ובלא שנכמת אותן באופן מחייב כלשהו. כללם של דברים כב. אין בידינו איפוא להיעתר לעתירה. העותר ישא בשכר טרחתו של המשיב בסך 10,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין. הפשרת קרקעותקרקע חקלאיתחקלאותהיטל השבחה