היתר בניה בקיבוצים

1. קיבוץ געש אגודה שיתופית (להלן: "הקיבוץ ו/או קיבוץ געש") יזם תוכנית בינוי מס' חש/ש/148/ב (להלן "תכנית הבינוי"), לבניית 32 יחידות דיור בשטח עיקרי של 160 מ"ר ולהגדלת שטחן של 260 יחידות דיור, שבנייתן אושרה בשנת 2007 בשטח עיקרי של 120 מ"ר, ל-160 מ"ר. העובדות 2. תכנית הבינוי אושרה על ידי המשיבה 2 (להלן: "הועדה המקומית") אך נדחתה על ידי ועדת המשנה הנקודתית של הועדה המחוזית (להלן "ועדת המשנה"), ביום 12.9.11, משלושה נימוקים: א. חוסר פירוט מספק בתוכניות המתאר התקפות לצורך רישוי הבנייה. ב. סטיית תוכנית הבינוי מכוונתן האמיתית (והנסתרת) של התוכניות התקפות. ג. קיומה של יוזמה מקבילה הקורמת עור וגידים לאישור תוכנית כוללת לקיבוץ. על החלטת ועדת המשנה הוגשה, על ידי שני חברי ועדה, בקשה לקיים דיון נוסף בפני מליאת הועדה המחוזית לתכנון ולבניה (להלן "הוועדה המחוזית"), בהתאם לסעיף 11 ד' לחוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965 (להלן "חוק התכנון והבניה). ביום 2.4.2012 התקיים הדיון הנוסף במליאת הועדה המחוזית ובסופה, לאחר שמגישי הבקשה לדיון נוסף חזרו בהם, הוחלט לאשרר את החלטת ועדת המשנה. על החלטה זו הוגשה העתירה שבפני. 3. לטענת הקיבוץ דינה של ההחלטה להתבטל ועל תכנית הבינוי להתאשר משני נימוקים: א. כיום אין להיזקק עוד להסכמת הועדה המחוזית לצורך אישור תכנית הבינוי, מאחר ולאור תיקון 43 לחוק התכנון והבניה מוסד התכנון המוסמך בלעדית לדון ולאשר תכנית בינוי, הוא הוועדה המקומית. ב. על אף האמור בנימוקי הוועדה המחוזית, התכנון החל בקיבוץ געש הוא תכנון מקיף ומפורט שנערך במסגרת מספר רב של תכניות, אשר הכל פועלים מכוחם שנים. הואיל ותוכנית הבינוי מבקשת להוציא מהכח אל הפועל תכניות אלה, ללא כל סטיה או חריגה מהן, החלטת הוועדה המחוזית לגופה אינה סבירה, לא כל שכן הדרישה להפקיד תכנית חדשה. המציאות התכנונית 4. על שטח הקיבוץ חלה תוכנית מפורטת חש/3/8 (נספח 7 לעתירה), שאושרה בדצמבר 1983, הקובעת בסעיפים הרלוונטיים לענייננו כי באזור מגורים (וחברה) ניתן יהיה לבנות, בין היתר בנייני מגורים, מוסדות ושירותים לחברים כמקובל בקיבוצים. עוד נקבע כי מקומם, גודלם וייעודם של הבניינים יהיה כמסומן בתכנית הבינוי. תוכנית הבינוי נשוא העתירה מתייחסת לאיזור המגורים. בסעיף ב' פרק ה' לתכנית נקבע: "לא יינתן היתר בניה, אלא בכפיפות לתכנית בינוי, תכנית בינוי יכולה להתייחס לחלק משטח התכנית, אך חייבת לכלול אזורי שימוש קרקע בשלמות, ופתרונות ניקוז ותיעול. תכנית בינוי תאושר על ידי הועדה המקומית ובהסכמת הועדה המחוזית". על יסוד הוראות תכנית חש/3/8 אושרה בשנת 2007 תכנית בינוי לאזור המגורים בקיבוץ (חש/ש/148/א) שאפשרה בנייתם של 260 יחידות דיור בשטח של 120 מ"ר כל אחת. 5. במקביל להליכים אלה, הוחלט על עריכת תוכנית מתאר כוללת לקיבוץ, תכנית חש/18/8. תוכנית חש/18/8 אושרה להפקדה בנובמבר 2007. איזור המגורים של הקיבוץ נכלל בתחומה. בתכנית זו הוצע כי גודל יחידות הדיור לא יעלה על 160 מ"ר. על החלטת ההפקדה של תכנית חש/18/8 הוגש ערר לוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית בינואר 2008, שהוכרע רק בשנת 2011, מבלי ששונתה החלטת הועדה המחוזית לענין שטחם המקסימאלי של יחידות הדיור. תכנית חש/18/8 טרם הופקדה. 6. פרט לתכניות האמורות חלות על שטח הקיבוץ התכניות הבאות: א. תמ"א 35 אושרה בנובמבר 2005 ונועדה ליתן מענה תכנוני לצורכי הבנייה והפיתוח במדינת ישראל. התוכנית קובעת כי בקיבוץ געש המצוי בנפת "השרון", יותרו עד 400 יחידות דיור. סעיף 17.2 להוראות תמ"א 35 קובע כי תוכנית מתאר מקומית ותוכנית מפורטת שאושרו לפני יום תחילת התמ"א, יעמדו בתוקפן על אף האמור בה. ב. תוכנית מתאר למחוז מרכז מס' 21/3 נכנסה לתוקף בנובמבר 2003. בהתאם לתוכנית, תחום הקיבוץ נחשב כ"איזור פיתוח כפרי". סעיף 7.2.1 להוראות התוכנית קובע מגורים כשימוש קרקע מותר. סעיף 10.2.2 לתוכנית קובע כי תוכנית מתאר מקומית ותוכנית מפורטת שאושרו לפני יום תחילת תוכנית זו תעמודנה בתוקפן על אף האמור בתוכנית מתאר המחוזית. ג. תוכנית מפורטת מס' חש/8 "קיבוץ געש" פורסמה ברשומות למתן תוקף ביוני 1967. התוכנית קבעה ייעודי קרקע שונים. באשר לשטחי מגורים קבעה התוכנית כי ניתן לבנות מבנים בני 2 קומות, המרחק המינימאלי בין הבניינים הוא 8 מ' ושטח הבנייה המקסימאלי הוא בהתאם לאישור הועדה המקומית. ד. תוכנית מתאר מקומית מס' חש/2/10: "מרחב תכנון חוף השרון" פורסמה ברשומות למתן תוקף ביולי 1970 ותחולתה על מרבית מרחב התכנון המקומי, לרבות שטח הקיבוץ. בהתאם לתוכנית סומן הקיבוץ כ"אזור ישוב חקלאי וחקלאי קיבוצי". התוכנית קבעה הוראות להסדרת הבנייה בקיבוץ, שטח מגרש מינימאלי, הוראות מרווחים וקווי בניין וכו'. ה. תוכנית מפורטת מס' חש/1/8 "קיבוץ געש" פורסמה ברשומות למתן תוקף בינואר 1976 והיא חלה על שטח הקיבוץ. לגבי אזורי "מגורים" קבעה התוכנית כי שטח הבנייה המקסימאלי יהיה 25%, מספר הקומות המותר הוא שתיים והמרווח המקסימאלי בין הבניינים יעמוד על 15 מ', 3 מ' בין גמלונים ו-20 מ' בין מבנה מגורים למבנה משק. עוד נקבע כי היתרי הבנייה ינתנו על פי תוכנית בינוי שתכלול 10 בניינים לפחות. ו. תוכנית מפורטת מס' חש/2/8 "קיבוץ געש" פורסמה ברשומות בספטמבר 1976 כתוכנית בנייה מפורטת נוספת שאושרה על ידי הוועדה המחוזית. התוכנית לא שינתה מזכויות הבנייה המוקנות במקום והאפשרות להוציא היתרי בנייה למבנים נוספים בשטחי הקיבוץ. התוכנית כללה שינויים מינוריים מתוכנית חש/1/8, ביניהם השינוי לפיו תוכנית הבינוי, המהווה תנאי למתן היתר בנייה, יכולה לכלול לפחות 6 בניינים (במקום 10). ז. שינוי תוכנית מתאר מקומית מס' משמ/43 פורסמה ברשומות למתן תוקף במאי 1987. בין מטרותיה היה רישום אדמות קיבוץ געש והסביבה בספרי המקרקעין. גם בתוכנית זו יועדה הקרקע עליה חלה תוכנית הבינוי כאיזור מגורים ונקבע שוב כי הבנייה במקום תעשה בהתאם לתוכניות מפורטות אחרות. ח. בנוסף אושרו על מקרקעי הקיבוץ 108 יחידות דיור על פי תוכנית חש/5/8 משנת 99 (שאינה מעניינה של עתירה זו). ההחלטה נשוא העתירה 7. ועדת המשנה החליטה לדחות את בקשת הקיבוץ לאישור תוכנית הבינוי מהטעמים הבאים שיובאו להלן במלואם: "1. תכנית חש/3/8 אשר קיבלה תוקף בשנת 1983 קבעה את המיקום המיועד למגורים בתחום שטח קיבוץ געש. התכנית קבעה כי כל היתר בנייה נדרש לקבל את הסכמת הועדה המקומית והמחוזית לתכנית בינוי...התכנית, בדומה לתוכניות שאושרו בעבר לשטחי המחנה בקיבוצים, לא קבעה את מספר יחידות הדיור המותרות ולא את גודלן והיא אינה קובעת הוראות בנייה וזכויות בנייה כמקובל כיום, ואף לא את האלמנטים המינימאליים הנדרשים לצורך הוצאת היתר בנייה בהתאם לסעיף 145(ז) לחוק התכנון והבנייה. סעיף 145(ז) אינו חל על התכנית, והועדה סבורה כי התכנית אכן ביקשה לאפשר מתן היתרים מכוחה(בכפוף לאישורה של תכנית בינוי) ואולם בבואה לאשר תכנית בינוי על הועדה לבחון מהו היקף ואופי הבינוי שביקשה התכנית התקפה לאפשר לבנות מכוחה. הועדה סבורה על רקע המועד בו אושרה התכנית, אופי הבנייה הקיבוצית בעבר ומכלול הוראותיה כי ברור שכוונתה לא הייתה לאשר יחידות דיור בגודל ובהיקף המבוקש בתכנית הבינוי הנדונה. תכנית הבינוי מציעה יח"ד בגודל של 160 מ"ר שהינן ללא ספק שונות באופיין מאופי הבנייה אליו כיוונה התכנית שהתאפיין ביחידות דיור קטנות (50-70 מ"ר). 2. הועדה אימצה פרשנות תכליתית וגמישה של תכנית חש/3/8 ואישרה בשנת 2007 תכנית בינוי לאזור המגורים בקיבוץ געש (חש/ש/148/א) המאפשרת בנייתן של 260 יחידות בגודל של 120 מ"ר. בעשותה כן נענתה הועדה לצורך באישור יחידות דיור כפי שהוצג ע"י נציגי העותר. הועדה אינה סבורה כי ניתן "למתוח" יותר את הוראותיה של חש/3/8 ולקרוא לתוכה כוונה לאפשר מעבר למאושר בתכנית הבינוי הקודמת. את הבינוי המבוקש בבקשה הנוכחית. הבקשה הנוכחית, לתכנית בינוי נוספת, המבקשת להרחיב את יחידות המגורים עוד יותר, מבקשת הלכה למעשה לקרוא אל התכנית כוונה לאפשר בנייה מכוחה "כפי שהיה מקובל בקיבוצים מעת לעת" וללא כל מגבלה. הועדה סבורה שלא ניתן כיום לקבל פרשנות כזאת. 3. הועדה סבורה כי הבקשה הנוכחית שהוגשה לה לאישור תכנית הבינוי חורגת ממה שביקשה התכנית הסטטוטורית לאפשר ומהווה סטייה ממנה, וכי על מנת לאשרה מתחייבת הפקדתה כשינוי לתכנית חש/3/8. על רקע זה אין הועדה יכולה לקבל את טענת הקיבוץ והועדה המקומית לפיה קיימת לה כביכול חובה לאשר את תכנית הבינוי בהיותה תואמת את התכנית המאושרת, מאחר שלא כך הם פני הדברים. 4. יתר על כן, לאור העובדה כי הוחלט על הפקדתה של תכנית חדשה (חש/18/8) המסדירה את המבוקש בתכנית הבינוי הנדונה סבורה הועדה כי לא ראוי לאשר את המבוקש בהליך של אישור תכנית בינוי. הועדה סבורה כי אישור שינוי שכזה של סביבת המגורים בקיבוץ הכוללת בין היתר תוספת 32 יח"ד בשטחי בנייה של 160 מ"ר עיקרי לכל יח"ד בנוסף להרחבת שטחם של יחידות הדיור המאושרות בקיבוץ עד ל-160 מ"ר בודאי שאינו תואם לרוח התקופה בה אושרה התכנית חש/3/8 וצריך להעשות בתכנון סטטוטורי מפורט, בדרך שבה מאושרות תכניות ובתוך כך פרסום הפקדתה של התכנית לציבור ומתן האפשרות להתנגד לה. אישור תכנית הבינוי הנוכחית, כארבע שנים אחרי שהתקבלה החלטת ההפקדה, אשר לפני מספר חודשים נדחה הערר שהוגש בגינה, יהווה למעשה עקיפה של הליך אישור התכנית הסטטוטורי הקבוע בחוק, שעליו החליטה הועדה, תוך אישור בנייה שלא בהתאם לסטנדרטים עדכניים של תכנון. 5. בנוסף, הועדה לא רואה הצדקה והליך סביר לשנות מדי תקופה את תכנית הבינוי מכוח תוכנית שאושרה בשנת 83. תכנית הבינוי חש/ש/148/א איפשרה שטח של 120 מ"ר לכל יחידת דיור שבתחומה ולא רק ל-30 יחידות דיור כשם שהציג בא כוח היזמים. בפועל, כפי שהצהיר בפני הועדה מהנדס הועדה המקומית, הועדה המקומית מוציאה היתרים בהתאם לתכנית בינוי מספר חש/ש/148/א." ההליכים לאחר הגשת העתירה 8. בד בבד עם הגשת העתירה ניסה הקיבוץ לקדם "תוכנית בינוי מצומצמת" חש/ש/148/ג. כפי שעולה מעדכונים שמסרו הצדדים לבית המשפט, הם חלוקים באשר למטרות התכנית ומכל מקום טרם התקבלה בה החלטה ועל כן אין מקום להתייחס אליה. טענות העותר - הקיבוץ 9. תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה הקנה בסעיף 61א(ג) לחוק סמכויות אוטונומיות ובלעדיות לוועדות מקומיות לאשר תוכניות מתאר מקומית ותכניות מפורטות כגון תכנית הבינוי שעל הפרק. בידי הועדה המחוזית נותרה סמכות שיורית בלבד לדון בתכניות שאינן בתחום סמכותן הייחודית והבלעדית של הועדות המקומיות. מדובר בתפיסה עקרונית של המחוקק הרואה בתכלית תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה כמהפך בחלוקת התפקידים והסמכויות בין מוסדות התכנון, מתוך כוונה לקצר את הליכי התכנון הקיימים. סעיף 62א לחוק התכנון והבנייה מפרט את הנושאים שבסמכות הועדה המקומית לקבוע בתכניות ובכלל זה "שינוי של הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכלי" (סעיף 62א(א)(5)). אם כך לעניין תוכנית מתאר מקומית ותוכנית מפורטת, קל וחומר לגבי תכנית בינוי בלבד שכל כולה בהוצאת התכנון שאושר אל הפועל על ידי קביעת מיקום וגודל מבני המגורים. 10. אין חולק כי טרם תיקון 43 קבעו התכניות החלות בשטחי הקיבוץ פרוצדורה לפיה תכנית הבינוי תאושר על ידי הועדה המקומית ובהסכמת הוועדה המחוזית, אך משחוקק תיקון 43 וקבע פרוצדורה שונה אין ההוראות בתכניות יכולות לגבור על הוראות החוק ולעשותן פלסתר, במיוחד, כאשר אין כל שינוי או תוספת בתוכנית הבינוי שהוגשה לאישור וכי מה שנקבע בתוכנית המתאר המפורטת החלה על שטח הקיבוץ, הוא שנתבקש ואף תואם את הוראות תוכנית חש/18/8 שאושרה להפקדה. יתרה מכך, בתוכניות המתאר המפורטות החדשות החלות בשטח הקיבוץ (חש/5/8; חש/14/8; ו- חש/18/8(שאושרה להפקדה)) נקבע כי היתרי בנייה יוצאו בהתאם לתוכניות בינוי שיאושרו על ידי הועדה המקומית ללא צורך בהסכמת הוועדה המחוזית. אין כל סיבה להבחין בין הפרוצדורה הנדרשת בתכניות החדשות לעומת הפרוצדורה הנדרשת בתכניות הישנות. 11. שיקול הדעת המסור למוסדות התכנון הדנים בתכנית בינוי מצומצם מזה המסור להם שעה שהם דנים בתוכנית מתאר או תוכנית מפורטת. תוכניות המתאר המפורטות אושרו על ידי הועדה המחוזית, פורסמו כדין והפכו לעובדה. אין בסמכות הועדה המחוזית לדרוש הכנת תוכניות חדשות לצורך מימוש זכויות קיימות שעה שהתוכניות התקפות קובעות כי די בתוכנית בינוי. 12. הטענה להיעדר פירוט מספק בתוכניות החלות, אשר לטענת הוועדה המחוזית לא נקבע בהן מספר היחידות המותר, גודלן, הוראות הבניה וזכויות הבניה אינה נכונה. על אדמות הקיבוץ חלות מספר תוכניות הקובעות את ייעוד הקרקע והתכליות המותרות בה, קווי בנין, מספר הקומות או גובה הבניינים, שטחי הבניה המותרים ועוד. גם כשמדובר בתוכניות מפורטות, הוראות התוכנית אינן יכולות ואינן אמורות לפרט את כל הפרטים ויכול ואף ראוי שיוותרו עניינים מסוימים שהמענה התכנוני להם יינתן במסגרת תנאי ההיתר או תוכנית הבינוי. ניתן ללמוד על כך מלשון תקנה 16 לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל - 1970 לפיה ועדה מקומית רשאית להתנות במסגרת בקשה להיתר תנאים רבים, ומלשון תוכניות המתאר המפורטות החלות, הקובעות כי מיקום, גודל וייעוד בנינים יהיה כמסומן בתוכנית בינוי. 13. הועדה המחוזית אפשרה במשך עשרות שנים הוצאת היתרי בנייה מכוחן של התוכניות לגביהן נטען עתה כי אינן מפורטות דיין. המשיבות אישרו בשנת 2007 תוכנית בינוי בקיבוץ מכוח אותן תוכניות עליהן נסמכת הבקשה הנוכחית להיתר בנייה. האם חלוף 4 שנים הפכו את אותן תוכניות ללא מפורטות? 14. הטענה כי תוכניות הבינוי סוטות מהוראות התוכניות התקפות תמוהה, שכן לא ניתן לטעון מחד גיסא כי התוכנית התקפה לא קבעה את מספר יחידות הדיור המותרות, את גודלן ואף לא אלמנטים מינימליים הנדרשים לצורך הוצאת היתר בנייה ומאידך גיסא לטעון כי ברור שכוונת התוכנית המאושרת לא הייתה לאשר יחידות דיור בגודל ובהיקף המבוקש בתוכנית הבינוי. לשיטת הקיבוץ תוכנית הבינוי תואמת לחלוטין, ואינה מגלה כל סטייה מתוכניות מאושרות (ומהתכנית המאושרת להפקדה). גם אם קיימת סטייה, ההחלטה לדחות את תוכנית הבינוי (להבדיל מלהציע תיקונה) אינה מידתית. 15. לא קיימת סתירה בין תוכנית הבינוי לתוכנית שאושרה להפקדה חש/18/8 ותוכנית הבינוי תואמת אותה לחלוטין. גם אם יש מקום להתחשב בתוכנית שטרם הופקדה, הרי שזה רק מקום בו תוכנית הבינוי סוטה ומבקשת להנציח דבר מה העומד בניגוד לחזון מוסדות התכנון. העובדה שהוחלט על הפקדת תוכנית אינו יכול לשמש לעיכוב הבנייה בקיבוץ, הן מאחר ולא ננקטו הליכים הקבועים בסעיפים 77-78 לחוק התכנון והבנייה, הן מכיוון שבפועל תוכנית הבינוי תואמת תוכניות כלליות. על פי דין אין לעכב מימוש זכויות קיימות גם אם הופקדה תוכנית. שינוי של תוכניות שעליהן נסמכים גורמים שונים במשך שנים רבות אינו מעשה של מה בכך ואינו נעשה אלא בנסיבות קיצוניות הדורשות את השינוי. 16. שלושה פגמים מנהליים נפלו, בהחלטת הועדה המחוזית: הועדה המחוזית לא התייחסה בהחלטותיה לתוכניות בינוי נוספות שאושרו על ידה לקיבוצים אחרים במחוז, חלקן זמן קצר מאוד טרם קבלת ההחלטות נשוא העתירה; מעיון בהחלטות ותמלילי ישיבות הועדה המחוזית עולה למזער כי חלק מחברי הועדה, לא היו בקיאים בעובדות; ההחלטה בעניין תוכנית הבינוי התקבלה ללא הצבעה. תשובת הועדה המחוזית 17. יש להורות על סילוק העתירה על הסף מחמת איחור ושיהוי בהגשתה. תקנה 3 לתקנות בתי המשפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א - 2000 (להלן "התקנות") קובעת כי עתירה תוגש תוך 45 יום, לכל היותר, מיום פרסום ההחלטה עליה מלינים. בענייננו, החלטת ועדת המשנה ניתנה ביום 12.9.11 והעתירה הוגשה ביום 24.6.12 ללא טעם המצדיק את האיחור הרב בהגשתה. גם אם יקבע כי את המועד להגשת העתירה יש למנות מיום 2.4.12 (מועד החלטת מליאת הוועדה המחוזית), עדיין הוגשה העתירה בשיהוי. 18. יש להורות על סילוק העתירה על הסף גם לאור ההלכה הקובעת כי בית המשפט אינו יושב כערכאת ערעור על החלטות מוסד התכנון ואינו מתערב בשיקול דעתו אלא אם נפלו בהחלטה פגמים מתחום המשפט המנהלי. טענות הקיבוץ הן ברובן טענות תכנוניות אשר נטענו ונידונו בפני הוועדה המחוזית. העתירה אינה מצביעה על חוסר סבירות קיצונית העולה מההחלטות שהתקבלו או פגם בהליך המנהלי שהתנהל, המצדיק התערבות בית המשפט. 19. החלטת הועדה המחוזית ראויה וסבירה ואין להתערב בה. לצורך קבלת ההחלטה בחנה הוועדה המחוזית את היקף ואופי הבינוי אותו מבקשת תוכנית חש/3/8 לאפשר. נבחן הבינוי המבוקש על פי תוכנית הבינוי והאם הוא עולה בקנה אחד עם התוכנית התקפה או חורג ממנה. בתום בחינת התוכניות נקבע כי תוכנית הבינוי, שאינה תוכנית סטטוטורית ועל כן נעדרת זכות חוקית להתנגד לה, חורגת ממה שביקשה התוכנית הסטטוטורית לאפשר ומהווה סטייה ממנה, ונקבע כי על מנת לאשר את התוכנית יש להפקידה כשינוי לתוכנית חש/3/8. החלטה זו סבירה ועולה בקנה אחד עם הרציונל העומד בבסיס ההלכה שנקבעה בפסיקת בתי המשפט לפיה השימוש בתוכנית בינוי מביא למעשה לשלילת זכות ההתנגדות לתוכנית. במועד בו אושרה תוכנית מש/3/8, אופי הבניה בקיבוצים התאפיין ביחידות דיור קטנות 50 - 70 מ"ר. ממכלול הוראותיה של התכנית, ברור שלא היה בכוונתה לאשר יחידות דיור בגודל של 160 מ"ר, ובהיקף כמבוקש בתכנית הבינוי הנדונה. מתן אפשרות לבנות 260 יחידות דיור בגודל של 120 מ"ר כל אחת כפי שנעשה באישור תוכנית הבינוי ב-2007 (חש/ש/148/א) נעשה לאחר שהוועדה אימצה פרשנות תכליתית גמישה של תכנית חש/3/8. אך לא ניתן "למתוח" יותר את הוראות תוכנית חש/3/8. 20. אין ממש בטענת הקיבוץ כאילו החוק ביטל בחקיקה ראשית את הצורך בהסכמת הוועדה המחוזית הואיל וההוראה לקבלת הסכמת הוועדה המחוזית קבועה בתוכנית בת תוקף. זאת ועוד, חוק התכנון והבניה, לאחר תיקון 43, לא התיר לוועדות מקומיות לאשר תוכניות בינוי, שכן מושג זה כלל לא נזכר בחוק. מסקנת הקיבוץ לפיה מאחר והוועדה המקומית מוסמכת לאשר תוכנית מתאר מקומית או מפורטת הכוללת הוראות בינוי, כאמור בסעיף 62א(א)(5) לחוק התכנון והבניה, משמע מקל וחומר כי היא מוסמכת לאשר תוכנית בינוי אינה נכונה. סעיף 62א(א) לחוק התכנון והבניה מאפשר לוועדה המקומית לאשר תוכניות מסוימות בנושאים המפורטים באותו סעיף לאחר שהתכנית עברה את מסלול ההליך התכנוני הקבוע בחוק. בענייננו מדובר באישור תכנית שאין לגביה חובת פרסום אין לגביה זכות ערר והתנגדות והיא בעלת השפעה על הזולת, חובה לנהוג משנה זהירות בהיקף העניינים הקבועים בתוכנית הבינוי ועל הוועדה המחוזית ליתן את הדעת באשר לתוכנית המבוקשת. 21. הקיבוץ מנוע ומושתק מלטעון כנגד הצורך באישור הוועדה המחוזית, בשל התנהגותו והתנהלותו לאורך ההליך התכנוני. הקיבוץ הסכים להעברת תוכנית הבינוי לוועדה המחוזית לצורך קבלת הסכמתה עוד בשנת 2010. תקיפת פעולה כזו עתה, נגועה בשיהוי ניכר ורק משום שהחלטת הועדה המחוזית אינה נושאת חן בעיני העותר הוא טוען לראשונה כי לא היה מקום להפנות העניין לוועדה המחוזית. מדובר בשימוש לרעה בהליכי בית משפט וחוסר תום לב. 22. אין ממש בטענת הקיבוץ כי מכוח התכניות התקפות קיימות זכויות להקמת 400 יחידות דיור בשטח של למעלה מ- 169 מ"ר. תמ"א 35 היא תכנית מתאר ארצית שקובעת את הגבול המקסימאלי להרחבת הקיבוץ ומעמידה אותו על 400 יחידות דיור. לצורך התרתן של יחידות אלה בפועל מתחייבת לפחות עוד תוכנית אחת (חוליה סטטוטורית) בהתאם להירארכית התוכניות על פי חוק התכנון והבניה. 23. בהתייחס לתכנית חש/18/8, תוכנית זו טרם הופקדה, לפיכך העובדה כי תוכנית הבינוי תואמת אותה אין בה כדי להועיל. נהפוך הוא, העובדה שיש תוכנית מתהווה באותו ענין היא הנותנת כי אין לאשר את המבוקש בשלב זה. 24. טענת הקיבוץ בקשר לקיבוצים אחרים בהם אושרה תוכנית בינוי אינה ברורה שכן, גם בקיבוץ געש אישרה הוועדה המחוזית תוכניות בינוי אחרות. תגובת הועדה המקומית 25. הועדה המקומית מצטרפת לטיעוני הקיבוץ. לטענתה, תוכנית הבינוי נושא העתירה מהווה השלמה לתוכנית הבינוי הקודמת שאושרה על ידי הועדה המחוזית בשנת 2007, שם גילתה הועדה המחוזית דעתה כי תשמש כמפקח ומאשר של מרכיבי תוכנית בינוי במקום תוכנית מפורטת. עתה, שכל שנותר הוא לאשר 32 יחידות, החלטת הועדה המחוזית מהווה סטייה מהחלטות קודמות מבלי שניתן הסבר הגיוני וללא הנמקה משפטית תקפה ולכן ההחלטה חסרת סבירות ופוגעת ודינה להתבטל. 26. על פי ההלכה הפסוקה, תוכנית היא דין ובפרשנות תוכנית יש ליישם כללי פרשנות הנקוטים בפירוש הדין. תוכנית היא דבר דינמי שאינו קופא על שמריו ויש ליתן לו את הפירוש הנכון היום, המתיישב עם המשמעות ההגיונית והטבעית של דברים. תוכנית הבינוי ביקשה לאשר את הבינוי המקובל בקיבוצים כיום. אין מדובר "במתיחת" הוראותיה של תוכנית חש/3/8 אלא יישום מקובל. ייתרה מכך, אם בשנת 2007 אישרה הועדה המחוזית בניית 260 יח"ד בשטח של 120 מ"ר, מדוע לא אישרה עתה בנייה בגודל 120 מ"ר אלא דחתה את התוכנית כולה? היה מקום לאשר את התוכנית לכל הפחות בהתאם למה שאושר לבניה ב-2007. העיסוק בבניית מבני מגורים בתחום אזור המגורים של הקיבוץ אינו חורג מתחומו המצומצם של היישוב. אין לבנייה המבוקשת כל השפעה על הסביבה, לא סביבתית ולא תכנונית אלא על חברי הקיבוץ בלבד. 27. הועדה המחוזית טעתה כאשר שקלה, במניין שיקוליה, את ההחלטה להפקיד את תוכנית חש/18/8 על אף שידעה כי התוכנית לא הופקדה ולא הגיעה לשלב בו יש להתחשב בה, לאור ההלכה לפיה אין להתחשב בתוכניות אשר טרם הגיעו לשלבים אשר החוק מאפשר להתחשב בהן. דיון והכרעה לאחר ששמעתי טיעוני הצדדים ועיינתי בכל המסמכים שבאו בפני, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להתקבל ואסביר טעמיי; שיהוי 28. לענין טענת השיהוי, אין מקום להתייחס למועד החלטת ועדת המשנה לנוכח העובדה כי שני חברי ועדה ביקשו לקיים דיון במליאת הוועדה המחוזית ובטרם מוצו ההליכים בפני הוועדה המחוזית לא היה מקום להגיש עתירה. ואולם, גם ממועד החלטת הוועדה המחוזית חלף המועד, הקבוע בסעיף 3 לתקנות הקובע כי עתירה תוגש ללא שיהוי ולכל המאוחר תוך 45 יום מיום קבלת ההחלטה עליה מלינים. למרות האמור איני סבורה כי יש לדחות את העתירה על יסוד טענת השיהוי, על אף שלא התבקשה הארכת מועד להגשת העתירה, הן מהטעם כי מדובר בשיהוי קצר מועד, הן מאחר ובפרק הזמן שחלף מאז מתן ההחלטה ועד להגשת העתירה לא ניתן היה להתרשם כי הקיבוץ זנח את עתירתו (בחינת השיהוי הסוביקטיבי) ואף לא נטען כי צד ג' כלשהו שינה את מצבו לרעה כתוצאה מהשיהוי (שיהוי אוביקטיבי). מטעם זה אני דוחה את טענת השיהוי. היקף ההתערבות בית המשפט בהחלטות מוסדות התכנון 29. הלכה היא כי בית המשפט אינו יושב כערכאת ערעור על החלטות מוסדות התכנון ואינו מחליף את שיקול דעתו בשיקול דעתם. התערבות בית משפט לעניינים מנהליים נדרשת רק מקום בו נפלו בהליך פגמים מנהליים או כאשר ההחלטה שהתקבלה חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות (ראה אחד מני רבים בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (; ניתן ביום 28.7.96)). הקיבוץ טוען הן כי נפלו פגמים מנהליים בדרך קבלת ההחלטה (ראה סעיף 16 לעיל), הן כי ההחלטה חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות. בנסיבות אלה אין מקום לדחות את העתירה על הסף אלא לברר את הטענות לגופן. תחולת תיקון 43 30. לטענת הקיבוץ הפרוצדורה שנקבעה לפני שנים רבות בתכניות החלות על הקיבוץ, הנדרשת להסכמת הוועדה המחוזית לצורך אישור תכנית בינוי שכבר אושרה על ידי הוועדה המקומית, תוקנה בתיקון מס' 43 של חוק התכנון והבניה ואין להזדקק לה יותר. משכך, תוכנית הבינוי חש/ש/148/ב שאושרה על ידי הוועדה המקומית בת תוקף ללא צורך באישור הוועדה המחוזית. 31. אין בידי לקבל טענה זו. עד תיקון 43 לחוק התכנון והבניה היתה הועדה המקומית גורם ממליץ בלבד לוועדה המחוזית ורוב תפקידה הסתכם בהכנת תוכניות מתאר מקומיות ותוכניות מפורטות לצורך הגשתן לוועדה המחוזית, אשר מכוח הסמכויות שהוקנו לה בחוק, היתה מופקדת על ההליך התכנוני. לועדה המקומית היה אופי מפקח ומבצע של תוכניות הבניה והיא פעלה ליישום נאות של התוכניות ברשויות המקומיות בעוד שהוועדה המחוזית הייתה הגורם שהופקד על קביעת התשתית הנורמטיבית. 32. חלוקת תפקידים זו נבעה מהשוני המהותי בהרכבן של הוועדות. הועדה המקומית מורכבת מנציגי הרשויות המקומיות ופעילים מקומיים והיא רואה לנגד עיניה את צרכי הציבור המתגורר בשטח שיפוטה. היא מושפעת מההכרה הקרובה של צרכיי התושבים במרחב התכנון שלה, אך חשופה ללחצים והשפעות של הסביבה. הרכב הועדה המחוזית אמור להיות מנותק מאינטרסים מקומיים והיא מתרכזת במדיניות תכנון מרחבית. ראה לעניין זה בג"צ 5145/00, הועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חוף השרון נ' שר הפנים, פ"ד נז (2) 179 (להלן: "עניין חוף השרון"): "תפיסה זו של חלוקת האחריות בין מוסד התכנון המחוזי-הממלכתי, המאשר את התכניות, לבין מוסד התכנון המקומי, המפקח על הביצוע ועל היישום שלהן, הוצבה כבריח תיכון במבנה רשויות התכנון במדינה ובחלוקת הסמכויות ביניהן על-פי החוק. היא נשענה על ההנחה כי התכניות מהוות את התשתית הנורמטיבית של ההליך התכנוני וקובעות ככאלה את פניו של אזור התכנון ממכלול היבטים - עיצוב הנוף; תנאי שימוש בקרקע; תשתיות תחבורה, מים, חשמל ועוד; חלוקה בין שטחי בינוי לשטחים פתוחים; שמירה על איכות הסביבה וכיוצא באלה עניינים. חשיבותן המכרעת של התכניות בעיצוב פני הארץ והשלכתן על איכות חייו של הפרט והציבור הולידו את הגישה שעוגנה בחקיקה, ושלפיה ראוי שאישור תכניות מקומיות ייעשה בידי גוף תכנוני בעל אופי ממלכתי-מקצועי, ולא יושאר כסמכות אוטונומית בידי גורם התכנון המקומי המורכב מנבחרי הרשות המקומית, והעלול להיות נתון ללחצים ולהשפעות של גורמים פרטיים וציבוריים העלולים להכביד על אופן הפעלת שיקול-הדעת הענייני בהליך התכנוני..." בתיקון 43 נמסרו לוועדה המקומית סמכויות תכנון שעוגנו בסעיף 61א(א) לחוק הקובע: "בחוק זה - "תכנית בסמכות ועדה מקומית" - תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים בסעיף 62א(א)(1) עד (12), או תכנית שמתקיימים לגביה ולגבי הועדה המקומית הוראות סעיף 62א(ג); "תכנית בסמכות ועדה מחוזית" - תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת שאינה תכנית בסמכות ועדה מקומית." בבסיס התיקון עמדו לנגד עיני המחוקק שילוב ואיזון שיש בהם כדי להביא להקלה בעומס. לוועדות המקומיות הועברו עניינים בעלי אופי נקודתי מוגבל בהיקפו ובהשפעתו, בתחומים שלא משפיעים על מדיניות התכנון הכוללת. רשימת הנושאים שהם בסמכות הוועדה המקומית מצויה בסעיף 62א (א) ובכללם סעיף 62א(א)(5) הקובע: "תכנית מפורטת או תכנית מקומית, הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן, היא תכנית בסמכות הועדה המקומית כאמור בסעיף 61א(א): ... (5) שינוי של הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים;..." ואולם, סמכות התכנון שנמסרה לוועדה המקומית נמצאת תחת פיקוח השר, מכח סעיף 109 לחוק התכנון והבניה, שהואצלה לממונה על המחוז. סמכויות הועדות המקומיות על פי סעיף 62א הן, אפוא, חלקיות ומוגבלות, ואין בהן כדי לשנות תפיסה תכנונית שלטת, לפיה קביעת תשתית התכנון הנורמטיבית הבסיסית היא בידי הוועדה המחוזית. זאת ועוד, בין אם התכנית היא בסמכות ועדה מקומית או בסמכות ועדה מחוזית הליכי אישורה זהים והם כוללים פרסום, הפקדה מתן זכות התנגדות, הכל כמפורט בחוק התכנון והבניה תוכנית בינוי אינה כפופה להליכי אישור כמפורט בחוק התכנון והבניה ועל כן אין בסיס לטענה כי משנמסרו לוועדה המקומית סמכויות תכנון מסוימות התייתר הצורך באישור הוועדה המחוזית כקבוע בתכנית מש/3/8. יצוין עוד כי הטענה הועלתה לראשונה בעתירה, לאחר שהקיבוץ לא היה שבע רצון מהחלטת הוועדה המחוזית. עם הגשת תוכנית הבינוי לוועדה המקומית בשנת 2010, והעברתה לאישור הוועדה המחוזית לא מחה הקיבוץ ולא "גילה את דעתו" כי התכנית אינה טעונה אישור הוועדה המחוזית, פשיטא משום שלא סבר כך. 33. הקיבוץ הפנה לתכניות מפורטות חדשות החלות בשטח הקיבוץ, שאושרו לאחר תיקון 43, ונקבע בהן כי היתרי בניה יוצאו בהתאם לתכניות בינוי שיאושרו על ידי הוועדה המקומית ללא צורך באישור הוועדה המחוזית, וביקש ללמוד גם מכך שאין יותר צורך באישור הוועדה המחוזית. מעיון בתכנית חש/5/8 (שצורפה כנספח 9 לעתירה) עולה כי במסמכי תוכנית זו נכלל נספח בינוי מנחה המהווה חלק ממסמכי התכנית. נספח הבינוי אושר כחלק מהתכנית במסגרת הליך אישור התכנית לרבות פרסום, הפקדה וזכות התנגדות ועל כן שינוי בו אינו דורש את אישור הוועדה המחוזית. יתרה מכך, תכנית חש/5/8 כוללת את מספר יחידות הדיור המותרות על פי התכנית (120), את השטח המירבי לתכסית (30%), את שטח הבניה הכולל (50%), את השטח העיקרי (35%), שטחי השרות (15%), וכן מספר הקומות מעל לקומת הקרקע (3). מה שנותר לקבוע בתוכנית הבינוי הם קווי הבנין. אין תמה איפה ששינוי תכנית הבינוי אינו דורש את אישור הוועדה המחוזית. ברור כי רמת הפרוט בתכנית מש/5/8 היא רמה גבוהה שניתן בצירוף לתוכנית בינוי להוציא על פיה היתר. מטעם זה גם אם יבוצע שינוי בתוכנית הבינוי, דהיינו בקווי הבנין אין מדובר בשינוי מהותי המצדיק את אישור הוועדה המחוזית. 34. לאור האמור אני דוחה את טענת הקיבוץ בדבר העדר הצורך באישור הוועדה המחוזית, לאור תיקון 43. חוסר פירוט בתוכנית המיתאר 35. עיון בחוק התכנון והבניה מגלה כי המונח "תוכנית בינוי" אינו מעוגן בחוק. מפסיקת בתי המשפט עולה כי מדובר בפרי המציאות התכנונית, כלי עזר המשמש לצורך השלמת תוכנית סטטוטורית באמצעות מתן הוראות והנחיות מפורטות המאפשרות הוצאת תוכנית אל הפועל, באמצעות היתרי בנייה מפורטים. מדובר בהנחיות יישומיות מפורטות, הנלוות לתוכנית סטטוטורית ומשמשים ככלי ביקורת להתאמת היתרי בנייה לתוכניות מאושרות. ראה האמור בעע"מ 8489/07, ריכטר נ' ועדת המשנה הנקודתית של הועדה המחוזית ( ביום 23.11.09) "...השלד התכנוני המרכזי של חוק התכנון והבניה מורכב ממדרג של ארבע סוגי תוכניות: תוכנית מתאר ארצית, תוכנית מתאר מחוזית, תוכנית מתאר מקומית ותוכנית מפורטת. היתר הבנייה הינו החוליה המחברת בין התוכנית לבין הבנייה בשטח. במציאות התכנונית הישראלית, קיים לעתים מרכיב נוסף, הוא תוכנית בינוי (המכונה גם "תוכנית עיצוב" או "נספח בינוי/עיצוב"). תוכנית בינוי הינה מסמך המשרטט ברמת פירוט גבוהה, באמצעים גרפיים או מילוליים, את תמונת הבנייה המתוכננת בשטח שעליו חלה תוכנית סטטוטורית. כאשר דנים אנו בתוכניות בינוי, יש להבחין בין שני סוגים של תוכניות: האחד, תוכניות בינוי המצורפות לתוכנית הסטטוטורית ומהוות חלק הימנה. תוכנית בינוי מסוג זה אינה אלא פירוט והרחבה של התוכנית הסטטוטורית והיא עומדת לנגד עיני הגופים הדנים בה לכל אורך הדרך. תוכנית בינוי מסוג זה לא מעוררת בעיה מיוחדת והיחס אליה הוא כאל חלק מהתוכנית הסטטוטורית...סוג שני של תוכניות בינוי כולל תוכניות הנעשות לאחר אישורה של תוכנית סטטוטורית ועל פי הנחיות הקבועות בה. תוכנית בינוי מסוג זה אינה עוברת את מסלול האישור הקבוע בחוק התכנון והבניה. כתוצאה מכך, אין לציבור זכות התנגדות בנוגע לתוכנית הבינוי. השימוש בתוכניות בינוי מן הסוג השני נפוץ אצל רשויות התכנון, אף כי מדובר בתוכנית שאין לה מעמד פורמאלי לפי חוק התכנון והבניה...". כיום מוגבל היקפה של תכנית בינוי מהסוג השני לאור האמור בסעיף 145(ז) לחוק תכנון והבניה: "(ז) מוסד תכנון לא יתן היתר, מכוח תכנית שהופקדה אחרי ט' בטבת תשנ"ו (1 בינואר 1996) אלא אם כן אושרה למקרקעין, שלגביהם מבוקש ההיתר, תכנית הקובעת הוראות בכל אלה: (1) פירוט יעודי הקרקע; (2) חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, אם אלו לא נקבעו בתשריט חלוקת קרקע; (3) קווי הבנין, מספר הקומות או גובה הבנינים; (4) שטחי הבניה המותרים". מכלל הן אתה שומע לאו. דהיינו, ניתן לאשר היתר בניה על פי תוכנית שהופקדה לפני 1.1.96 ואינה כוללת את כל הפרטים המפורטים בסעיף 145(ז) לחוק התכנון והבניה. ואולם, אין מדובר בסמכות גורפת והושמו לה סייגים בפסיקה. בע"א 7654/00 ועדת הערר מחוז חיפה נ' חברה לבניה ירדן בע"מ (פד"י נ"ז (2) 895 להלן: "פס"ד הירדן") נקבע כי בטרם יוצא היתר בניה יש צורך בקיום תכנית בעלת רמת פירוט סבירה שתקבע את הפרטים הנוגעים לבניה ולשימוש במקרקעין, תשתית כללית ובלתי מפורטת תוביל לאנרכיה תכנונית ולסכנה שיוצא היתר שאינו נשען על תכניות מאושרות, תוצאה של פעולה כזו הינה פיתוח של מקרקעין באופנים שונים מבלי שאלו עברו את מסננת הבקרה של מוסדות התכנון. וכך נאמר: "מכאן גם ההוראה שבסעיף 145(ז) לחוק הקובעת כי דרך כלל מוסד תכנון לא ייתן היתר מכוח תכנית שהופקדה אחרי 1.1.1996, אלא אם כן אושרה למקרקעין אשר לגביהם מבוקש ההיתר תכנית הקובעת הוראות בעניין פירוט ייעודי הקרקע, חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, קווי בניין, מספר קומות או גובה בניינים ושטחי בנייה מותרים. הדרישה לקיום תכנון מפורט לגבי המקרקעין נושא בקשת ההיתר מצאה את ביטויה הסטטוטורי בהוראה זו, והיא משתלבת בתפיסה הכללית בדבר קיום היררכיה של הסדרי תכנון ההולכים מן הכללי אל המפורט ומסתיימים במתן היתר לביצוע עבודות הנסמך על התכנון המפורט במשבצת הקרקע" (עמ' 904 ו-ז, עמ' 905 א) ובהמשך נקבע: "אף שסעיף 145(ז) לחוק אינו מחייב ככזה לגבי ההסדר התכנוני החל מכוח תכנית כ/150 בהיות התכנית קודמת למועד תחולתו, האמור בו מתווה את הצורך העיקרי בתכנון המפורט ונותן השראה פרשנית לפירושן של דרישות התכנית. הפרשנות המתבקשת מהמדרג התכנוני הקיים ומכוחו של סעיף 145(ז) לחוק מובילה למסקנה כי אין הפירוט בתכנית כ/150 מספיק לצורך תכנון מפורט של כל משבצת שטח בתחום התכנית". (עמ' 906 ה-ו) (ההדגשות בקו אינן במקור - ז.ב) עוד נקבע בפסק דין הירדן כי : "מתן היתרי בנייה על פי תכנית כללית ובלתי מפורטת עשוי להיות שקול למתן היתר בלי תכנית כלל. הוא כרוך בחופש פעולה בלתי מוגבל או מוגבל באופן חלקי בלבד של הרשות המעניקה את ההיתר. הוא עשוי לחרוג מתפיסות תכנוניות בסיסיות של המרחב התכנוני הכולל, ושל התכנון הנקודתי הראוי ....... בהיות היתר הבניה אמצעי למימוש התכנון הקיים בשטח, הדעת נותנת כי עליו להיגזר מתוכנית שיש לה פירוט מספיק על מנת שתשמש תשתית נורמטיבית נאותה לביצוע הבניה. ככל שהתשתית כללית יותר ובלתי מפורטת, כך גוברת הסכנה כי יינתן היתר ביצוע שאינו נשען על נורמות תכנוניות מאושרות, ועלולה להיפתח דרך לפיתוח הקרקע באופנים שלא עברו מסננת הליך תכנוני מסודר ומבוקר על ידי מוסדות התכנון כמקובל". כלומר הפרשנות המתבקשת מכוחו של סעיף 145(ז) לחוק הינה כי רק בהעדר פירוט מספיק בתכנית לצורך תכנון מפורט בתחום התכנית גם אם עסקינן בתכנית שאושרה קודם למועד הקובע, לא ניתן להוציא מכוחה היתר (ראה גם עת"מ 382/12 עמר ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה רחובות ( 31.8.13)). 36. תוכנית הבינוי בענייננו עוסקת במיקומן וגודלן של יחידות הדיור בשטח המגורים בקיבוץ, כאשר על פי התוכניות החלות על שטח הקיבוץ נקבע יעוד הקרקע והתכליות המותרות בה, קווי הבנין, מספר הקומות וגובה הבניינים ומספר יחידות הדיור המקסימלי. מטרתה של תכנית הבינוי להוציא אל הפועל תכנון שאושר בתוכניות מתאר. יתרה מכך, אני מסכימה עם טענת הקיבוץ והועדה המקומית שבניית יחידות דיור בתוך תחום אזור המגורים של הקיבוץ, שאושר בתוכנית מתאר, אינו חורג מתחומו המצומצם של הקיבוץ. אין לאופי הבנייה המבוקש כל השפעה על הסביבה שמחוץ לתחומי הקיבוץ, לא השפעה סביבתית ולא תכנונית. ההשפעה שיש לאישור תוכנית הבינוי תהא רק על חברי הקיבוץ והיות וההחלטה על הליכי התכנון אושרה במסגרת הקיבוץ, נעקף המכשול (או לפחות עומם) לפיו לא ניתן להתנגד לתוכנית בינוי. זאת ועוד, בתוכנית הבינוי לא מדובר בשינויים ו/או תוספות לתוכניות שכבר קיימות. מה שנקבע בתוכניות המתאר המפורטות הוא שנתבקש במסגרת תוכנית הבינוי. 37. פרט לתוכניות החלות לא ניתן להתעלם מהחלטה 979 של מינהל מקרקעי ישראל שעסקה בהנחייה באשר לזכויות המגורים באיזורי מגורים בישובים חקלאיים וקבעה כי בקיבוצים, ניתן לקבוע, בכפוף לתנאים, יחידות דיור בשטח של עד 160 מ"ר. בבג"צ 1027/04, פורום הערים העצמאיות ואח' נ' מועצת מינהל מקרקעי ישראל ואח' (ניתן ביום 9.6.2011; ), הגנה המדינה על החלטות מינהל מקרקעי ישראל בדבר היקף זכויות הבנייה הבסיסי למגורים בקיבוצים, המאפשר בנייה של עד 160 מ"ר, כאשר החסמים היחידים היו ההגבלות שנקבעו בתמ"א 35. בית המשפט העליון אישר את החלטות המינהל לגבי גודל יחידות הדיור. במצב דברים זה, לא היה מקום לדחות את תוכנית הבינוי לחלוטין והיה על הועדה המחוזית (לכל הפחות) לאשר תוכנית בינוי שתאפשר בניית יח"ד בשטח של 120 מ"ר כפי שאושרו לבנייה בשנת 2007, וכפי שפעלה בקיבוץ גבעת השלושה, השייך לאותה מועצה איזורית, וחלות עליו אותן תוכניות מיתאר. שם (בקיבוץ גבעת השלושה), נתבקש בתןכנית הבינוי אישור לבניית יחידות דיור בשטח של 180 מ"ר אולם הועדה המחוזית לא דחתה את התוכנית לחלוטין אלא אישרה בנייה של 120 מ"ר בלבד. בהעדר הנמקה לאבחנה היה על הוועדה המחוזית לפעול באותה דרך ולאשר יחידות דיור בשטח של 120 מ"ר. קביעת הועדה המחוזית כי לא ניתן "למתוח" את הוראות לשונה של תוכנית חש/3/8 שגויה. 38. אני סבורה כי עסקינן בתכנית בינוי שהיה מקום לבוחנה לגופה ולא לדחותה בנימוק של העדר תכנית מפורטת. סטיית תוכנית הבינוי מכוונת התוכניות התקפות 39. בסעיף 1 להחלטתה, קובעת הועדה המחוזית כי תוכנית הבינוי המוצעת שונה באופיה מהכוונה של תוכנית חש/3/8 וכי היא חסרה את הפירוט המתבקש לצורך הוצאת היתר בנייה. אין בתוכנית חש/3/8 ציון של שטחי הבנייה למגורים בשטח הקיבוץ ואין ספק כי נושא זה הושאר לטיפול בתכנית הבינוי. גם אם נכונה העובדה כי בעבר התאפיינה בניית יחידות הדיור בקיבוצים בבנית יחידות מצומצמות בשטחן, אין להקיש משנות ה-70 וה-80 לשנת 2014 ויש להתאים את התוכניות למציאות ולצרכי החיים המשתנים של חברי הקיבוץ. התוכניות המפורטות החלות על המקרקעין קובעות את ייעוד הקרקע והתכליות המותרות בה. בתוכניות המפורטות קיים מירב המידע הדרוש לצורך הוצאת היתר בנייה ובשילוב עם תוכנית הבינוי ניתן לממשן באופן מיידי מבלי להידרש לתוספות ושינויים. יודגש, הועדה המחוזית אישרה את תוכנית הבינוי הקודמת משנת 2007 ואיפשרה על ידי כך להוציא היתרי בנייה מכוחה ומכוחן של אותן תוכניות החלות על מקרקעי הקיבוץ לגביהן היא טוענת עתה כי אינן מפורטות דיין. טוב עשתה הוועדה המחוזית כאשר אימצה, לטענתה, פרשנות תכליתית וגמישה של תוכנית חש/8/3, ובכך איפשרה את אישורה של תוכנית הבינוי משנת 2007. אין הסבר מדוע אין היא פועלת בדרך זו גם עתה. כידוע, תוכנית היא דין, ובפרשנות תיכנונית יש ליישם את כללי הפרשנות הננקטים בפירוש הדין. את הדין יש לפרש בהתאם לתקופתו, וליישבו עם המשמעות ההגיונית והטבעית של הדברים. תוכנית הבינוי ביקשה לאשר את הבינוי המקובל כיום בקיבוצים ובכך אין סטייה מתוכנית המתאר. 40. אני סבורה כי שגגה נפלה בהחלטת הוועדה המחוזית בדחותה את תוכנית הבינוי שעה שקבעה כי היא סוטה וחורגת מהוראות התוכניות התקפות. סעיף 1ג' לתוכנית חש/3/8 קובע "מקומם, גודלם וייעודם של הבניינים יהיה כמסומן בתוכנית הבינוי". בשנת 2007 אישרה הועדה המחוזית, על סמך אותן תוכניות, בניית 260 יחידות דיור בגודל של 120 מ"ר. אם הייתה זו עמדתה התכנונית 4 שנים טרם הגשת תוכנית הבינוי נושא עתירה זו, מדוע לא אישרה את בנייתן של 32 היחידות הנוספות? במהלך 4 השנים שבין תוכנית בינוי אחת לשנייה, לא מצאתי כי אירע כל שינוי תכנוני בתוכניות המיתאר התקפות שמכוחו יכלה הועדה המחוזית לסרב לחלוטין לאשר את תוכנית הבינוי. עיון בתוכניות הבינוי לשם השוואתן מלמד כי תוכניות הבינוי תואמות לחלוטין ואינן מגלות כל סטייה מהתוכניות המאושרות, אף אם מכוחן לא ניתן להוציא היתר בניה ולצורך כך נדרש צורך בגישור של תוכנית בינוי ומדובר במיקומם וגודלם של המבנים בהתאם לייעוד ולזכויות הקיימות בתוכניות החלות. ההחלטה להפקיד תוכנית חש/18/8 41. בחינת הטעם השלישי אותו נתנה הועדה המחוזית לדחיית תוכנית הבינוי כי בשל ההחלטה להפקיד תוכנית חש/18/8 לגבי כלל הקיבוץ, אין לאשר תוכנית בינוי לאחר ההחלטה על הפקדת התוכנית, גם היא שגויה. מהעובדות שבאו בפני, תוכנית חש/18/8, טרם הופקדה בפועל. עוד אציין כי תוכנית הבינוי שאישורה מבוקש, תואמת את תוכנית חש/18/8 ואף הועדה המחוזית לא ציינה שקיימת סתירה. אין להתחשב בעובדה שהייתה החלטה על הפקדת תוכנית כוללנית חדשה, כל עוד לא הבשילה והגיעה התוכנית החדשה לשלבים שחוק התו"ב מאפשר להתחשב בה. ההלכה היא כי אין בתוכנית עתידית, שטרם קרמה עור וגידים כדי לעכב מימוש זכויות קיימות. אומנם, הלכה היא שמוסדות תכנון אינם כבולים בהחלטותיהם, וגם החלטות לגבי תוכניות סטטוטוריות ניתנות לשינוי, אולם שינוי של תוכניות שעליהן נסמכו גורמים רבים איננו דבר של מה בכך ונדרשות נסיבות קיצוניות לאפשר זאת, נסיבות שאיני מוצאת שמתקיימות בענייננו. בבג"צ 318/75, חדג'ס נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה חיפה, פ"ד ל(2) 133, נקבע: "אין רשות התכנון יכולה לדחות בקשה להיתר בנייה התואמת את התוכניות הקיימות, בהסתמכה על תוכנית חדשה שטרם הגיעה לשלבים שבהם מאפשר החוק התחשבות בה..." יפים לעניין זה הדברים העולים מפסיקתו של בית המשפט העליון בע"א 3139/05, כלפון נווה ארזים בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, : "רשות התכנון אינה רשאית לדחות בקשה להיתר בנייה, התואמת תוכניות קיימות בהסתמכה על תוכנית חדשה שטרם הגיעה לשלבים שבהם מאפשר החוק התחשבות בה...היא רשאית אומנם להתלות תוכנית ומשנתקבלה החלטה כזו ופורסמה, אין להוציא היתרים על פיה, אך כל עוד ההתלייה היא בגדר אפשרות הנשקלת על ידי הרשות אין הרשות רשאית לסרב למתן היתר, התואם תוכנית קיימת" כך עולה גם מפסיקתה של כב' השופטת קובו (מחוזי תל אביב) בעת"מ (תא) 56140-11-10 א.ר.י מ.א.י נכסים והשקעות בנדל"ן בע"מ נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב הגם שבניגוד לענייננו בו תוכנית עתידית היא רק אחד הנימוקים לדחיית תוכנית בינוי, שם דובר על נימוק יחיד בסירוב לאשר תוכנית בינוי - "בשלב הכנתה של תוכנית ובמקום בו רואה מוסד התכנון להגביל על סמך תוכנית עתידית את מתן היתרי הבנייה בתחומה, אין די בגילוי דעתו בעלמא שיש בתוכנית העתידית כדי לחולל שינוי במצב הנורמטיבי התכנוני הקיים..." פגמים מנהליים 42. הקיבוץ העלה שלוש טענות שעניינן פגמים מנהליים שנפלו, כך לשיטתו, בהחלטת הועדה המחוזית. בסעיף 37 לעיל התייחסתי לטענה לפיה הועדה לא התייחסה בהחלטותיה לתוכניות בינוי נוספות שאושרו בקיבוצים אחרים במחוז, ואין לי אלא להפנות לדברי שם. אני מוצאת לנכון לדחות את הטענה כי עיון בתמלילי הדיונים והחלטות הוועדה המחוזית עולה כי למזער חלק מחברי הועדה לא היו בקיאים בעובדות. אני סבורה כי טוב היה עושה הקיבוץ אם היה נמנע מטענה זו שכן לא מצאתי בה ממש. הערות חברי הועדה ביחס להיטל השבחה הן נכונות ככל שהן נוגעות להרחבת אזור המגורים, נושא עתירה זו, הגם שלא הייתה כל טענה כזו כנגד הקיבוץ, ואף הייתה לכך התייחסות בפסיקה (ראה עת"מ 6/97, ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב, (; ניתן ביום 10.5.1999). במסגרת הדיון, נסובה השיחה גם על עניין זה ויש לקרוא אותו בהקשרו. אני דוחה גם את הטענה לפיה ההחלטה בעניין תוכנית הבינוי התקבלה ללא הצבעה. טענה זו נטענה במסגרת הבקשה לדיון פי סעיף 11ד, אולם הבקשה נמשכה משום שהובהר שאין בטענות שהועלו בה ממש. סוף דבר 43. לאור כל האמור לעיל, העתירה מתקבלת באופן שהחלטת הוועדה המחוזית לפיה נדחתה תוכנית בינוי שמספרה חש/ש/148/ב - בטלה. לאור המצב התכנוני ואישור הזכויות בתכנית הבינוי הקודמת משנת 2007 ובקיבוצים אחרים בתחום המועצה האזורית, אני מורה כי הדיון יחזור לוועדה המחוזית על מנת שתתכנס תוך 3 חודשים ממועד פסק הדין, על מנת שתחליט אם לאשר את תוכנית הבינוי כפי שהוגשה או לאשר בניה בשטח של 120 מ"ר, כפי שאושר בעבר. המשיבה 1 תישא בהוצאות העותר ובשכר טרחת עורך דינו בסך של 25,000 ₪, אין הוצאות למשיבה 2. קיבוץהיתר בניהבניה