בפניי תביעה כספית להחזר סכומים ששילמה התובעת בעד אגרות בניה והיטלים, בגין היתר בניה משנת 2009, בסך של 36,059.4 ₪. רקע עובדתי: 1. ביום 11.5.04 רכשה התובעת את הזכויות במקרקעין הידועים כחלקה מס' 1031 בגוש מס' 10293 בקרית אתא (להלן: "המקרקעין") מחברת שיכון ופיתוח לישראל בע"מ (להלן: "שיכון ופיתוח"), לרבות הזכויות לפי היתר בניה מס' 3932 מיום 4.4.01 שהונפק לשיכון ופיתוח (להלן: "ההיתר הראשון"), ולרבות המחאת הזכות בגין כספים ואגרות ששולמו ביחס להיתר הראשון. ההיתר הראשון ניתן לשיכון ופיתוח בגין הקמת 4 יחידות דיור על המקרקעין, בשטח של 723.71 מ"ר, ובגינו שולמו אגרות והיטלים בסך כולל של 75,658.8 ₪. 2. התובעת רכשה זכויות ל- 2 יחידות דיור נוספות ושטח עיקרי בגודל 215 מ"ר וביקשה להוסיף על זכויות הבניה שאושרו לשיכון ופיתוח. התובעת ביקשה לבנות 6 יחידות דיור על המקרקעין והגישה בהתאם בקשה נוספת להיתר בניה (להלן: "הבקשה הראשונה"). משלא ניתן ההיתר המבוקש, פתחה התובעת בהליך משפטי נגד הנתבעת [עת"מ (חי') 4476/07 א.ג. דביר ייזום ובניה בע"מ נ' יעקב פרץ- ראש העיריה ואח' (לא פורסם, 11.3.08) להלן- "העת"מ"], ובסופו הושג הסכם פשרה, אשר קיבל תוקף של פסק דין, לפיו ההיתר הראשון יחודש ויונפק לתובעת, ובמקביל התובעת תגיש בקשתה לבניית 6 יחידות דיור כתוכנית שינויים מן ההיתר הראשון (שכונה בפסק הדין "ההיתר המקורי"). 3. ביום 20.3.08 הנתבעת הנפיקה לתובעת היתר בניה חדש שמספרו 4961, המהווה חידוש ההיתר הראשון, ביחס ל- 4 יחידות דיור (להלן: "ההיתר המחודש"), כאשר במקביל התקיימו חילופי דברים בין הצדדים באשר להיתר בגין יתרת הבניה המבוקשת על ידי התובעת. בחודש פברואר 2009 הגישה התובעת בקשה נוספת להיתר בניה, ביחס ל-6 יחידות דיור (להלן: "הבקשה השניה"), כאשר במסגרת ערר 128/08, אשר התנהל בוועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה - מחוז חיפה, אושרו השינויים המבוקשים על ידי התובעת בהיתר הבניה. 4. בהתאם, ניתן לתובעת היתר בניה מס' 5266 מיום 2.9.09, בגין בניית 6 יחידות דיור על המקרקעין (להלן: "ההיתר השני"); בגין ההיתר השני חויבה התובעת באגרות והיטלים בסך כולל של 36,059.4 ₪. 5. התובעת שילמה, תחת מחאה, את הסכום המבוקש בעד קבלת ההיתר השני ובמסגרת הליך זה דורשת את השבתו, בטענה כי לא היה מקום לחייבה מלכתחילה בתשלום אגרות בגין ההיתר השני. טענות התובעת: 6. לטענת התובעת, הבקשה השניה הינה בגדר תוכנית שינויים מהבקשה הראשונה ואינה מהווה בקשה חדשה. משכך, טוענת התובעת, כי מקום שמוגשת בקשה לתיקון היתר בניה להיתר בניה קיים, אשר שולמו בעדו אגרות, אין בסמכות הועדה המקומית לגבות מבעל ההיתר המתוקן אגרה הכוללת בחובה את סכום האגרות ששולם בגין ההיתר הקודם. במילים אחרות, טוענת התובעת, כי הנתבעת אינה מוסמכת לגבות אגרת בניה בגין 6 יחידות דיור, כאשר שולמה אגרה בעבר על ידי שיכון ופיתוח בעבור בניית 4 יחידות דיור על המקרקעין וכי היה על הנתבעת לקזז את סכום האגרות ששילמה שיכון ופיתוח בעד ההיתר הראשון. 7. התובעת הוסיפה וטענה, כי ככל שיש פער בין האגרה ששולמה ע"י שיכון ופיתוח לבין האגרה הנדרשת לתשלום בגין ההיתר השני, בגין השינויים שהוכנסו בהיתר, הרי שפער זה מכוסה באמצעות הפרשי הצמדה וריבית שנצברו במשך 5 שנים בגין האגרה ששולמה על ידי שיכון ופיתוח בשנת 2001. 8. עוד טוענת התובעת, כי ההיתר המחודש משנת 2008 הינו תקף, מאחר והתובעת החלה בעבודות טרום בניה, בטרם חלפה שנה מיום מתן ההיתר המחודש, וכי הבקשה השניה מהווה תיקון של היתר אשר עומד בתוקפו. 9. במצב דברים זה, טוענת התובעת, כי דרישת הנתבעת לתשלום מלוא אגרת הבניה בגין 6 יחידות דיור הינה בלתי חוקית ובלתי סבירה, ועל כן מבקשת התובעת השבת מלוא סכום האגרות ששולמו על ידה. טענות הנתבעת: 10. לטענת הנתבעת, ההיתר הראשון שניתן לשיכון ופיתוח בחודש אפריל 2001 פקע כעבור שנה מיום הוצאתו, מאחר ולא החלה בעבודת בניה במקרקעין. מאחר והתובעת רכשה את המקרקעין משיכון ופיתוח בחודש מאי 2004, למעלה מ- 3 שנים ממועד מתן ההיתר, אשר בינתיים פקע, אזי לא היתה זכאית להחזר אגרה ששולמה וגם לא לקיזוזה כנגד בקשה חדשה. כמו כן, טוענת הנתבעת, כי ההיתר המחודש שהונפק לתובעת בשנת 2008, פקע אף הוא, מאחר והתובעת לא החלה בעבודות בניה על פיו בתוך שנה מיום שהוצא. מאחר וההיתרים הנ"ל פקעו, טוענת הנתבעת, כי הבקשה השניה הינה בקשה חדשה ומשכך מחויבת באגרה מלאה. 11. הנתבעת מוסיפה וטוענת, כי בקשתה של התובעת למתן היתר ל- 6 יחידות דיור הוגשה כבקשה חדשה, ללא קשר להיתר הראשון שניתן לשיכון ופיתוח. במקביל לחידוש ההיתר הראשון לתובעת, וכפי שסוכם בעת"מ, נדונה בקשתה של התובעת לתכנית שינויים ל-6 יחידות דיור. אולם אז, כאשר הוצבו ע"י הנתבעת תנאים מקובלים ולגיטימיים כשלעצמם להיתר, החליטה התובעת משיקוליה שלה לוותר על הדיון בבקשתה לתכנית שינויים ולהגיש תחתיה בקשה חדשה לחלוטין להיתר בניה עבור 6 יחידות דיור (היא הבקשה השניה). הבקשה השניה, אשר הוגשה על ידי התובעת בחודש 2/09, הוגשה ע"י אדריכל חדש, כאשר המבנה אשר התבקש במסגרתה היה שונה לחלוטין בכל הפרמטרים מן המבנה נשוא הבקשה הראשונה. המבנה נשוא הבקשה השניה שונה בצורתו, במיקומו בחלקה ובקווי הבניין שלו ("קונטור") מאלה שבבקשה הראשונה. כמו כן, הבקשות נבדלות זו מזו בשטח הבניה הכולל המבוקש, במספר הקומות ובסוגיית ההקלות. בנוסף, מפנה הנתבעת לקביעתו של יו"ר ועדת הערר המחוזית, בהחלטתו מיום 18.6.09 (צורף כנספח ה' לכתב ההגנה), לפיה הבקשה השניה הינה בגדר בקשה חדשה, אשר ניתן להגיש ערר חדש בגינה. משכך, טוענת הנתבעת כי הבקשה השניה היתה בקשה חדשה לבניה חדשה לגמרי, ועל כן חיוב התובעת בתשלום מלוא אגרת הבניה בוצע כדין. סיכומי הצדדים: 12. הצדדים הסכימו כי יגישו סיכומים בצירוף מסמכים, וכי פסק הדין יינתן על פי החומר שיונח בפני בית המשפט. 13. התובעת חזרה על כל טענותיה בכתב התביעה ובכתב התשובה, והוסיפה כי בקשתה השניה הינה תוכנית מתוקנת, עם התאמה לתנאים אשר הציבה העירייה למתן ההיתר השני, בדגש על התנאי בדבר פרסום הקלות. זאת, למרות שבפסק הדין המוסכם בעת"מ נאמר בבירור כי בבקשה לתוכנית שינויים לא יידרש פרסום. התובעת הפנתה לסעיף 1.00.7 לתוספת השלישית לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל - 1970 (להלן: "תקנות האגרות"), לפיו בעד כל עבודה או שימוש הטעונים היתר, תשולם אגרה, אשר ממנו היא למדה, כי בהגשת בקשה המהווה תיקון להיתר בניה אשר בגינו שולמו אגרות, אין בסמכות הועדה המקומית לגבות מבעל ההיתר המתוקן אגרה הכוללת את סכום האגרות בגין ההיתר שקדם לו. בהתאם להנחייתי בדיון שהתקיים, התובעת צירפה לסיכומיה את הבקשות להיתר בניה אשר הגישה לנתבעת ("גרמושקות") וציינה כי השוואה בין הבקשות מלמדת על כך שהבקשה השניה עונה על מילוי תנאים שהציבה הנתבעת עצמה וכי אין חולק כי מדובר בבקשה לשינויים גרידא. 14. גם הנתבעת חזרה על טענותיה בכתב ההגנה וביקשה להביא בפני בית המשפט את העובדה, כי התובעת הגישה בקשה נוספת וחדשה להיתר בניה מיום 7.12.09 בה מתבקשת בניית 11 יחידות דיור, כאשר השטח המבוקש בה הינו 1,355 מ"ר, כמעט פי 2 מהשטח המבונה בהיתר השני. בקשה ("גרמושקה") נוספת זו צורפה לסיכומי הנתבעת. לטענת הנתבעת, ניתן לראות כי התובעת מגישה סדרת בקשות למתן היתרים, השונות זו מזו בצורה מהותית, ביחס למספר יחידות הדיור, מספר הקומות, השטח המבונה, אופי התוכנית, ההקלות וכו', ואין מקום להעניק לה החזר כספי. התובעת השיבה, כי הבקשה הנוספת ל- 11 יחידות דיור אינה רלבנטית. יתרה מכך; אילו בקשה זו היתה מאושרת על ידי הנתבעת, אזי גם במקרה כזה לתובעת היתה עומדת זכות קיזוז מהאגרות הקודמות ששילמה. דיון והכרעה תכלית האגרה 15. אגרת הבניה נגבית מכוח תקנה 19 לתקנות האגרות, הקובעת, כי "בעד מתן היתר ישולמו האגרות שנקבעו בתוספת השלישית". אגרה, בשונה ממס, משולמת בזיקה לשירות מסויים שניתן לאזרח, ברם שיעור האגרה אינו חייב להיות מתאים לערך השירות שניתן בגינה (ראו: ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור, פ"ד מ"ו (3) 374 (1992), 377; וכן אליהו וינוגרד דיני רשויות מקומיות כרך שני (1998) 541). לעניין ההבדל בין מס, אגרה ומחיר, כותב המלומד אהרן נמדר בספרו מס הכנסה (מהדורה שלישית, 2010) 39-40, כדלקמן: "אגרה הינה תשלום חובה המוטל על ידי רשות ציבורית בכפייה, אך בהבדל ממס, היא משולמת בעבור שירות מסוים שהרשות מגישה לאזרח ולא בעבור מכלול שירותים בלתי מוגדר. בלשון אחרת, באגרה ישנו קשר ברור בין מתן השירות על ידי הרשות לבין תשלום האגרה על ידי האזרח... אגרה עדיין נבדלת ממחיר בזה שהיא לא נקבעת בהכרח על בסיס מסחרי - לפעמים היא תהיה נמוכה יותר מערך השירות שהיא באה להשיג ולפעמים אף גבוהה ממנו. ניתן לאמר כי אגרה הינה תשלום חובה המצוי בין מס לבין מחיר אך קרובה יותר בתכ[ו]נותיה לתכונות של מס". [ההדגשות אינן במקור - א.ד.] עוד לעניין זה ראו יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א' (מהדורה שניה מורחבת, 2010) עמ' 255-257: "העיקר הוא שאגרה קשורה לשירות מסוים והיא משתלמת על ידי מי שמקבל את השירות. . . "ההבחנה המקובלת בקרב המלומדים ובפסיקתו של בית משפט זה בין 'אגרה' ל'מחיר' היא, בעוד ש'אגרה' עשויה לכלול רכיב של מס או סובסידיה, הרי שה'מחיר' הינו בגדר תשלום תמורת ערך השירות". כלומר גובה האגרה בעד שירות מסוים אינו חייב לשקף רק שיקולים כלכליים הנוגעים לאותו שירות. אפשר שאגרה תשמש גם מקור הכנסה לגוף ציבורי, מעל ומעבר העלות של השירות, ואפשר גם שגובה האגרה ייקבע על פי שיקולי מדיניות הקשורים לשירות הנדון". 16. מהו השירות בגינו נגבית אגרת הבניה? לפי תקנה 19 לתקנות האגרות, האגרה משולמת בגין מתן ההיתר, כלומר בגין העבודות להן נדרשות רשויות התכנון, הבודקות את הבקשות והתכניות, על מנת לקבוע האם ניתן לאשר אותן (ראו: ת.א. (מחוזי חיפה) 914/00 גדעון החזקות בע"מ נ' עיריית חיפה ואח' (לא פורסם, 7.8.2006) (להלן: "פס"ד גדעון החזקות")). אגרת בניה משתלמת בגין הבקשה להיתר והשירות שניתן למבקש ההיתר, בבדיקת התוכניות המוגשות על ידו, ואין מקום לטענה כי חישוב האגרה נעשה על בסיס שטח הבניה בפועל (ראו דברי כב' השופטת ש' שטמר בפס"ד גדעון החזקות). ודוק; חישוב האגרה נעשה אמנם לפי השטח המבונה, שלגבי בנייתו מתבקש ההיתר (פרט 1 בטבלה שבסימן ד' בתוספת השלישית לתקנות האגרות). ברם, אין משמעות הדבר כי האגרה משולמת בגין "מטראז' " מסויים, אשר "עומד לזכותו" של מבקש ההיתר גם אם יגיש בקשה חדשה. שיטת החישוב נובעת מצרכי יעילות ונוחיות בקביעת התעריף (פס"ד גדעון אחזקות). השאלה אם הזכות בגין אגרה ששולמה "שמורה" למשלם האגרה, מן הראוי כי תיחתך בהתאם למהות המושג אגרה ולתכליתה ולא על פי שיטת החישוב. המבחן הינו האם מוסד התכנון חייב להידרש לבדיקת התכניות מחדש. ברור כי במידה ומדובר אך בשינוי ביחס לתכניות המצורפות להיתר שניתן, אין לגבות את מלוא סכום האגרה. סעיף 1.00.12 בתוספת השלישית לתקנות האגרות קובע כי "בעד שינוי בתכניות בניה המצורפות להיתר, הטעון דיון חוזר בוועדה המקומית", תשולם אגרה בשיעור מופחת, כמפורט שם. מאידך ברור כי במידה ומתבקש היתר להקמת מבנה שונה לחלוטין מזה שנכלל בתכניות המצורפות להיתר שניתן - גם אם בשטח זהה - הרי שעל רשויות התכנון לבחון בקשה מעין זו מן המסד ועד הטפחות, תרתי משמע, ועל כן מן הראוי כי תשולם אגרה מלאה בגינה. מן הכלל אל הפרט: בקשה חדשה או תוכנית שינויים 17. מצויידים בתובנה בגין מה משתלמת האגרה, ומהו המבחן על פיו תוכרע התביעה, נפנה עתה לבחון האם יש לחייב את התובעת בתשלום מלוא האגרה בגין בקשה חדשה או שמא באגרה מופחתת בגין הגשת תוכנית שינויים. 18. מהשוואה בין הבקשות להיתר בניה ("הגרמושקות") שהגישה התובעת עולה בבירור, כי מדובר במבנים השונים באופן ניכר בצורתם, בהעמדתם, בשטח הבניה המבוקש ובקווי הבניין שלהם. עוד אוסיף, כי מן הראוי ליתן משקל של ממש לקביעתו של יו"ר ועדת הערר המחוזית בהחלטתו מיום 18.6.2009 ולפיה מדובר בבקשה חדשה. אמנם הדברים נאמרו שלא בהקשר של פרשנות תקנות האגרות, אולם הקביעה לפיה ניתן היה לדרוש הגשת ערר חדש בגין הבקשה השניה, מדברת בעד עצמה. אכן, צודקת הנתבעת בטענתה, כי הבקשה השניה שונה לחלוטין מן הבקשה הראשונה שהגישה התובעת וכי אין המדובר בתוכנית שינויים כלל ועיקר. הבקשה השניה להיתר הצריכה את עבודתה מחדש של הועדה המקומית לתכנון ובניה, אשר דנה בבקשה ובתוכניות, בחנה את הדרישות החדשות, השונות כמעט בכל היבט מן הבקשה הראשונה, ואישרה את הבקשה. משכך, הבקשה השניה שהגישה התובעת מהווה בקשה חדשה המחוייבת במלוא אגרת הבניה, בהתאם לתוספת השלישית לתקנות האגרות, ועל כן, האגרה נגבתה כדין. 19 .טרם סיום, ועל אף שאיני נדרש לכך לצורך הכרעה בתביעה דנן, אוסיף מספר הערות. ראשית, ביחס לטענת הנתבעת כי ההיתר הראשון שניתן לשיכון ופיתוח - פקע. טענה זו אינה מסייעת לנתבעת. תקנה 20א.(א) לתקנות האגרות עוסקת בחידוש תוקפו של היתר אם זה פקע. בענייננו, אף שחלף המועד הקבוע בתקנה, בעקבות העת"מ, וכעניין שבעובדה, ההיתר אכן חודש, ואף תוך שינוי זהות בעל ההיתר כפי שמאפשרת תקנה 20א.(ד) לתקנות האגרות. האגרה המירבית שרשאית היתה הנתבעת לגבות בגין חידוש ההיתר הינה האגרה המופחתת הקבועה בסעיף 1.00.16 בתוספת השלישית לתקנות האגרות ואפילו את זאת לא עשתה (לטענתה, הלא-משכנעת, בשל טעות). מכל מקום בנסיבות אלה, לפקיעת ההיתר הראשון, אין נפקות לעניין תשלום האגרה בגין ההיתר השני. שנית, ביחס לטענת הנתבעת כי גם ההיתר המחודש פקע. אמנם לאור המסקנה אליה הגעתי לעיל, אין צורך בקביעת מסמרות לעניין פקיעת תוקפו של ההיתר המחודש. ובמיוחד כך לאור האמור בהערה הקודמת באשר למשמעות הפקיעה לעניין החיוב באגרה. אולם, יש לציין כי ככל שייקבע כי מחלוקת זו רלבנטית, הרי שהתובעת לא עמדה בנטל להביא ראיות ולהראות כי ההיתר המחודש שניתן לה בחודש מרץ 2008 לא פקע, כפי שעולה לכאורה מהמועדים. תקנה 20(ג) לתקנות האגרות קובעת, כי אם לא הוחל בעבודות או בשימוש בתוך שנה מיום הוצאת ההיתר, אזי ההיתר בטל. בענייננו, התובעת לא הוכיחה כי אכן החלה בעבודות בניה במקרקעין, תוך שנה מיום שהוצא ההיתר המחודש. התמונות שצורפו לכתב התשובה אינן ברורות והתובעת לא השכילה להראות באמצעות הגשת ראיות ו/או מסמכים כי אכן החלה בעבודות בניה בכלל, ותוך התקופה האמורה בפרט. שלישית, התובעת הגישה תביעתה להשבת כל האגרות ששולמו על ידה בעד ההיתר השני, מבלי שהבחינה בין רכיב אגרת הבניה לבין רכיב ההיטלים, שעה שמן המסמכים שצירפה התובעת עצמה לכתב תביעתה (נספחים ד' ו- ו'), עולה בצורה ברורה, כי שיעור ההיטלים שנגבה ממנה, הינו ביחס ליחידות הנוספות בלבד ולא בגין כל הבניה. אף שמן הראוי היה כי התובעת תתייחס לעניין זה במסגרת תביעתה, לאור המסקנה אליה הגעתי, ממילא אין צורך להידרש לסכום התביעה הנכון אילו היו טענות התובעת מתקבלות. אך ככל שייקבע כי יש לקבלן, הרי שברור כי הוא נמוך משמעותית מהסכום הנתבע. סוף דבר 20. לאור האמור לעיל, דין התביעה להידחות. התובעת אינה זכאית להשבת האגרה, אשר נגבתה ממנה כדין. אני מחייב את התובעת לשלם לנתבעת הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסכום כולל של 5,000 ₪ בצירוף מע"מ כחוק. סכום זה ישולם תוך 30 ימים מהיום, שאם לא כן יישא ריבית פיגורים כחוק. בניההיתר בניה