מ"מ הנשיא (לנדוי): נשוא העתירה הזאת היא החלטה של ועדת הערר לשמירה על קרקע חקלאית (להלן - ועדת הערר), מיום 9.1.1978 שבה אישרה הוועדה החלטה קודמת שלה, מיום 10.1.1977, בשינויים מסויימים. ההחלטות נוגעות לקרקע שבגוש 3896, מאדמות המושבה מזכרת בתיה. שטחה הכולל של הקרקע כ-94 דונם, ומזה 18.420 דונם פרדס מניב פרי שבבעלות שני העותרים. יתר אדמות הגוש (כ-76 דונם) הגובלות עם הפרדס מצד צפון ומזרח הן קרקע חקלאית וחלק ממנה מעובדת על-ידי אחרים. אדמות הגוש כולן, ביחד עם אדמות רבות אחרות, נכללו בהכרזה על קרקע חקלאית, לפי סעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק התכון והבניה, תשכ"ה-1965, שפרסמה הוועדה לשמירת קרקע חקלאית (להלן - ועדת השמירה) בהודעה מיום 1.4.1968, בילקוט פרסומים תשכ"ח, בע' 1242. ביום 1972 המקומית מזכרת בתיה בקשה לוועדת השמירה לאישור תכנית מיתאר זמ/200, שלפיה מתוכננת הקמת שכונה של בתים חד- קומתיים ("וילות") על שטח של כ-56 דונם בגוש הנדון (3896). ועדת השמירה דחתה את הבקשה בהיותה סבורה כי: "השטח נמצא במיקום כזה שאישורו לא בא בחשבון, הן בגלל היותו קרקע חקלאית והן בגלל השלכות אשר תהיינה על הקרקעות הגובלות. יש כיום לעוררת מספיק שטח להתפתחות מבלי לפגוע בקרקעות חקלאיות נוספות." על כך עוררה המועצה המקומית לוועדת הערר, לפי סעיף 12(ב) לתוספת הראשונה, וזו החליטה ביום 10.1.1977 - "לקבל את הערר של המועצה המקומית מזכרת בתיה ולשנות את ייעוד השטח נשוא הערר מחקלאי למגורים...." נגד החלטה זו הגישו העותרים שלפנינו עתירה ראשונה לבית-משפט זה (בג"צ 56/77. העתירה בוטלה בהסכמת בעלי-הדין והעניין הוחזר לוועדת הערר לדיון מחדש. ועדת הערר חזרה והחליטה ביום 9.1.1978 "להשאיר על כנה את ההחלטה הקודמת מיום 10.1.77", בשינויים מסויימים, ואחד השינויים ששתי החלקות של העותרים שבגוש 3896 יוצאו מכלל השטח שעליו הותרה בניה למגורים. אינני יודע מה צורך היה לשים סייג זה, כי הרי העותרים הם הקובלים לפנינו על הפיכת הגוש כולו לאדמת מגורים. שאלתי את עצמי מה בעצם עניינם של העותרים בעתירתם זו. הם טוענים שייגרם להם נזק בגלל השחתת הפרדס, אם בסמוך לו ייבנו בתי-מגורים. טענה זו הוכחשה על-ידי המועצה המקומית והיא נראית לי מפוקפקת על פניה. הרי שלא כמו ב-בג"צ 185/62, [1], שם השתמשו ילדי שכונה בקרקע שנועדה לחקלאות כמגרש משחקים (שם, בע' 275), כאן השיכון המתוכנן יהיה על רמה גבוהה למדי, ומה רע בכך שהחצרות של בתי השיכון תהיינה גובלות עם פרדס העותרים? באשר לאופי החקלאי של מזכרת בתיה, חזקה על נציגי הציבור של הישוב המיוצגים במועצה המקומית שהם אמונים על שמירתו לא פחות מאשר שני העותרים. אף הוגש לנו מכתב החתום על-ידי שבעת חברי הוועדה החקלאית של מזכרת בתיה המאשרים ששינוי הייעוד של השטח הנדון לא יפגע בחקלאות שבמקום. אבל לא באה לפנינו טענה שאין לעותרים זכות עמידה בעתירתם זו ועל-כן אניח לשאלה זו ואבדוק את הפרשה על-פי העקרון הכללי על חיוניות השמירה על הקרקע החקלאית שבמדינה, שעניינם של העותרים בו אינו עולה על עניינו של כל בעל אחר של קרקע חקלאית במזכרת בתיה. התעוררה לפנינו השאלה אם פנייתה של המועצה המקומית לוועדת השמירה ואחריה לוועדת הערר היתה בבחינת בקשה לביטול ההכרזה על הקרקע הנדונה כקרקע חקלאית. בגדר סעיף 5 לתוספת הראשונה, או בבחינת בקשה לאישור תכנית בנין ערים החלה על קרקע חקלאית, בגדר סעיף 6 של התוספת הראשונה. בשאלה זו שררה אי-בהירות, כאשר בא העניין לפני בית-המשפט הזה בעתירה הקודמת, ב-בג"צ 146/77. אבל משהוסכם שם על החזרת הענין לוועדת הערר, לא נותר עוד ספק שיש לראות בבקשת המועצה המקומית בקשה בגדר סעיף 6, כי הרי ועדת הערר מוסמכת לדון רק בערר על סירוב של ועדת השמירה לתת אישור לפי הסעיפים 6 או 16 או לתת את הסכמתה לפי סעיפים 7 או 8, כאמור בסעיף 12(ב) של התוספת, ואין היא מוסמכת לבקר סירוב של ועדת השמירה לבטל הכרזת קרקע, כולה או מקצתה, כקרקע חקלאית, בגדר סעיף 5. סמכות זו שמורה בלעדית לוועדת השמירה, לפי סעיף 5 עצמו בצירוף סמכותה של הוועדה לבטל הכרזה הנתונה לה כלכל גוף מינהלי אחר, לפי סעיף 16(1) לפקודת הפרשנות. משזכינו להגדיר את מקומה של בקשת המועצה המקומית בתוך מסגרת התוספת הראשונה, אמשיך ואומר כמה דברים על הסמכויות הנתונות לוועדת השמירה ולוועדת הערר בערר ממנה, כאשר באה לפניה בקשה להוציא קרקע פלונית מכלל הכרזה שניתנה על יסוד סעיף 5 שבה כלולה אותה קרקע, בלי לבטל את ההכרזה עצמה. בנוגע לסעיפי התוספת הראשונה קיימת שורה של פסקי-דין של בית-משפט זה אשר גרמו קשיי פרשנות ועל-כן ביקש מר יאראק, אשר ייצג לפנינו את ועדת הערר ואת הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, הבהרה והדרכה לבנת הדין. פסקי-הדין שניתנו עד כה בסוגיה זו הם אלה (ואני מקווה שהפעם, שלא כמו בכמה מהם, הובאה לפנינו כל הפסיקה הקודמת הנוגעת לעניין): בג"צ 113/68 (הורנשטיין), [2]. בג"צ 324/71 (פרשת סביון), [3] בג"צ 445/71 (נוה מדור), [4]. בג"צ 601/75 (פרשת סביון השניה) [5]. כן הוזכר בג"צ 185/62 (ת.ד.ח.צ.), [1], אשר ניתן אמנם לפי חקיקת חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, אבל נדונה בו פרשה דומה לפי פקודת בנין ערים הקודמת. שאלה החוזרת ומטרידה מדי פעם את בית-המשפט הזה היא מה משמעותו הנכונה של סעיף 11 לתוספת, שזה לשונה: "לא תשתמש הועדה [כלומר ועדת השמירה] בסמכות לפי חוק זה, אלא במידה שהדבר דרוש לשם שמירה על היעוד של הקרקע החלקאית ונצולה החקלאי." האם הוראה זו חלה גם כאשר ועדת השמירה דנה בבקשה לבטל הכרזה שניתנה לפי סעיף 5 או בבקשה לפי אחד הסעיפים 6, 7 או 8 המסמיכים את ועדת השמירה לאשר תכנית (לפי סעיף 6) או לתת היתר לבניה או לשימוש בקרקע חלקאית למטרה לא-חקלאית (לפי סעיף 7(א)), או לתת היתר להקמת מפעלים, מוסדות או מיתקנים באזור שנקבע בתכנית כאזור חקלאי (לפי סעיף 8) או כאשר ועדת הערר דנה בערר על סירובה של ועדת השמירה לתת הקלה לפי אחד הסעיפים הללו, או שמא - וזה הפירוש האחר של סעיף 11 - אינו בא סעיף זה לקבוע הלכה כללית החלה על בקשות מכל הסוגים הללו אלא משמעותו הנכונה אינה אלא זאת שהוא מגביל סמכותה של ועדת השמירה להכריז על קרקע חקלאית לפי סעיף 5. בשאלה זו קיימת מחלוקת בין הפוסקים. השופט ח' כהן אמר ב-בג"צ 324/71, [3], שבו נדונה בקשה לשינוי הייעוד של קרקע אשר היתה כלולה בהכרזה לפי סעיף 5 (שם, בע' 90), אחרי ציטוט סעיף 11: "לשון אחרת: לא יהיה לנגד עיני הוועדה.... כל שיקול זולת צרכי השמירה על היעוד החקלאי ועל הניצול החקלאי של הקרקע הנדונה." דעה אחרת הביע השופט שמגר בחוות-דעתו הנפרדת ב-בג"צ 601/75, [5] (שם, בע' 111), וכה אמר הוא: "....יש לדעתי להבין מגמתו של סעיף 11 על-פי הדברים העולים מכותרת השוליים לסעיף זה, שזו לשונה: 'הגבלת השימוש בסמכויות הועדה'. מטרתו המרכזית של סעיף 11 היא, כי יימנע שמוש לרעה בסמכותה של הוועדה, אשר בכוחה, להלכה ולמעשה, להקפיא כל שימוש בקרקע על-ידי הכרזתה כחקלאית. המחוקק חשש ככל הנראה מכך שהוועדה תפעיל סמכותה כדי להקפיא את הבניה כאשר המטרה איננה קידום החקלאות, אלא למשל, יצירת רזרבות קרקע לתכנון ולבניה בעתיד." אותה גישה עולה מדברי השופט ברנזון ב-בג"צ 445/71, [4] (שם, בע' 301), כאשר השיב על בקשת העותרות לשינוי ייעוד של קרקע חקלאית לשם בניה בעתיד: "....ימתינו נא עד אשר ירצו לגשת לביצוע תכנית בניה בפועל, ואז עדיין פתוחה לפניהן הדרך להשיג אישור לכך לפי הסעיפים 6-9 ו-12 לתוספת, אם לא ישיגו שינוי הייעוד. דוקא העובדות שהעותרות מצביעות עליהן, כי בהסכמת הוועדה הפכו אדמות אחרות בקרבת מקום לאדמות נין, מחזקת את הדעה שהוועדה אינה פועלת בשרירות-לב, אינה כובלת עצמה לדוגמות קבועות ואינה אוטמת את אזניה בפני טענה מוצדקת, אלא כל מקרה ומקרה נדון לפי נסיבותיו והוועדה מתחשבת במציאות הקיימת ובצרכי הזמן לבניה נוספת. עם זאת, אין לשכוח כי תפקידה המרכזי של הוועדה הוא לשמור על השטחים החקלאיים במדינה לבל ייבלעו ללא מחשבה וללא צורך חיוני על-ידי הממותה העירונית ששולחת את זרועותיה לכל עבר והופכת חבלים שלמים ליער של בניינים ושיכונים. 'איזון' בין הצרכים החקלאים החיוניים של המדינה והצרכים העירוניים הדוחקים הוא המונח ביסוד פעולתה של הוועדה...." ברי שהשופט ברנזון לא היה יכול לדבר בלשון זו אילו דבר גם הוא, כמו השופט ח' כהן שב-בג"צ 324/71, [3], שבכל עניין המובא לפני הוועדה לא היה לנגד עיניה אלא השיקול של צרכי השמירה על הייעוד החקלאי והניצול החקלאי של הקרקע הנדונה. השופט ברנזון המשיך באותה רוח ב-בג"צ 601/75, [5] (שם, בע' 106) ואמר בהתייחסו במישרין לאמרתו של השופט ח' כהן ב-בג"צ 324/71, [3]: "....אין בכך כדי למנוע מהוועדה החלקאית [הנקראת כאן ועדת השמירה] להחליט על שינוי היעוד, אם יש צידוק לכך מבחינה אחרת, היינו בגלל חשיבותו של השטח לצורך חיוני אחר, ואין להוציא מכלל זה מגורים במקרה מתאים. קשה ליישב את הדעה הנ"ל שהובעה ב-בג"צ 324/71, [3], שבבוא הוועדה החלקאית להשתמש בסמכותה, גם כשהיא דנה לא בהכרזת קרקע כקרקע חקלאית כי אם בביטולה, אינה רשאית לשקול כל שיקול זולת צרכי השמירה על היעוד החקלאי והניצול החקלאי של השטח. אפשר להבין את כוונת המחוקק, כי רצה למנוע עד כמה שאפשר הקרבת האדמות הראויות לניצול חקלאי למולך ההתפתחות העירונית, המוכן לבלוע עוד ועוד כל חלקה חקלאית טובה בלי שנודע כי באה אל קרבו. אבל לא מתקבל על הדעת, כי, נוכח הצרכים החיוניים השונים של ארץ נבנית ומתפתחת, התכוון המחוקק לכך שקרקע, שפעם הוכרזה כקרקע חקלאית, לעולם חייבת להישאר חקלאית ולא יהיה בכוחה של הוועדה החקלאית להכשירה לצרכים חיוניים אחרים. הרכב הוועדה החקלאית, כפי שנקבע בסעיף 2 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, המכיל רוב מכריע של נציגים שאינם בעלי אינטרס חקלאי או אינטרס חקלאי בלעדי, כמו נציגי שרי הפנים, השיכון, והבטחון, המוסדות המיישבים, הרשויות המקומיות וכו', מראה שהמחוקק חפץ כי הוועדה תשקול מגוון רחב של שיקולים שהאינטרס החקלאי - הגם שהוא המרכזי והחשוב ביותר - הוא רק אחד מהם." להלן מזכיר השופט ברנזון את דבריו ב-בג"צ 445/71, [4], והוא ממשיך ואומר: "....בראש מעייניה צריכה הועדה לשים את הצורך לשמור על יעודה של קרקע חלקאית, אבל היא רשאית משיקולים כלליים להתיר שינוי, אם ישנו גורם חיוני עדיף, המצריך ומצדיק שינוי. יחד עם זאת, משהוכרזה קרקע פלונית כקרקע חלקאית, היא נמצאת במעמד מועדף שהמחוקק חפץ ביקרו, וכדי לבטלו שומה על הוועדה החקלאית להראות, כי מאז שנעשתה ההכרזה חל שינוי מהותי בנסיבות המצדיקות את החלטת הביטול." באותה רוח מדבר השופט שמגר, אם כי כידוע אין שני נביאים מתנבאים בסגנון אחד (שם, בע/111, אחרי הדברים שהבאתי לעיל מדבריו): "אך מובן הוא, כי מכאן אין ללמוד כלל ועיקר על דחיקת האינטרס של ניצול קרקע חקלאית לייעודה, ממעמדו כראש וראשון בשיקוליה של הוועדה. לאור מטרתה הברורה והמפורשת של התוספת, אין השמירה על הייעוד של קרקע חקלאית וניצולה החקלאי בגדר שיקול שהוא אחד בין שווים, אלא זהו שיקול מכריע אשר יסוג בפני שיקולים אחרים רק במקרים קיצוניים וחיוניים. במילים אחרות, הכרזתה של קרקע כחקלאית יכולה להתבטל רק אם קיים צורך חיוני, אשר אין לפתרו בכל דרך סבירה אחרת וכאשר צורך חיוני זה עולה בחשיבתו על המגמה של שמירת קרקע חקלאית לייעודה." במחלוקת זו נראית לי דעתם של השופטים ברנזון ושמגר מדעתו של השופט ח' כהן, וטעמי עמי, הוא טעמו של השופט שמגר ביחס לפרשנות הנכונה של סעיף 11 לתוספת הראשונה: ברור גם לדעתי שסעיף זה בא להגביל את סמכותה של ועדת השמירה להוציא קרקע מן המחזור הכללי, בדרך הכרזה לפי סעיף 5 של התוספת הראשונה, ואין הוא בא לשים סייג בפני ביטולה, המלא או החלקי, של הכרזה לפי אותו סעיף. מקל וחומר, אין הוא בא לשים סייג בפני סמכויותיה של ועדת השמירה לתת היתר לשימוש לא-חקלאי בקרקע שהוכרזה כקרקע חקלאית, לפי אחד הסעיפים 6, 7 או 8. הדבר ברור לדעתי מלשון סעיף 11 עצמו, הבא לסייג הטלת איסור ולא לסייג מתן היתר, וגם מהגיון הדברים, שאם המטרה המבוקשת היא גם בלאו הכי מטרה התואמת את השמירה על הייעוד החקלאי והניצול החקלאי של הקרקע, לשם מה הותקנה האפשרות לבקש ביטולה של הכרזה לפי סעיף 5 או מתן היתר לפי הסעיפים 6, 7 או 8? משום כך אני מסכים לניסוח שנקט השופט ברנון ב-בג"צ 445/71, [4] וב-בג"צ 601/75, [5], בדבר האיזון הנכון בין צרכי השמירה על קרקע חקלאית, הצריכים לעמוד בראש מעייניה של ועדת השמירה ובין צרכים חשובים אחרים המצדיקים את ביטול ההכרזה או את מתן ההקלה; והוא הדין בוועדת ערר בערר על סירוב ועדת השמירה לתת אישור, כאמור בסעיף 12 (ב). הוועדות מופקדות אמנם על הלוחמה בממותה הדורסת (או במולך האוכל בכל פה, או בתמנון השולח זרועותיו לכל עבר), אבל אין עליהן לנהוג בדוקטרינריות נוקשה, אלא יש לבחון כל מקרה לגופו, כדי לגלות אם יש מקום להקלה מסיבות דוחקות הנעוצות בצרכי פיתוח הכרחיים, בלי להזיק לעיקר שהוא השמירה על קרקע חקלאית בתור שכזאת. עוד נראה לי שיחסה של ועדת השמירה חייב להיות מחמיר יותר לצד שמירת הקרקע החלקאית, כאשר היא באה לדון בבקשה לביטולה של הכרזה אשר כבר ניתנה לפי סעיף 5 של התוספת, מאשר בדיון בבקשה לפי אחד הסעיפים האחרים. יצויין בהקשר זה, שבית-המשפט התייחס לבקשתה של העותרת ב-בג"צ 601/75, [5], כבקשה הנופלת בגדר סעיף 5, כי השופטים מדברים שם על ביטולה של הכרזה (אם כי אינני בטוח שזו היתה מהותה של הבקשה שנדונה שם). הטעם להבחנה הוא כי המבקש לשנות הכרזה קיימת, עליו הראיה שחל בינתיים שינוי ממשי בנסיבות, כמו שאמר השופט ברנזון. במקרה כזה השיקול החקלאי הוא השיקול המכריע, בלשון השופט שמגר (אם כי גם הוא רואה אפשרות ששיקול אחר יכריע את השיקול החקלאי). לעומת זאת יש מקום לייחס יותר משקל כלפי המבקש, כאשר בקשתו איננה לביטול מלא או חלקי של הכרזה לפי סעיף 5 אלא למתן אישור לפי אחד הסעיפים 6, 7 או 8 של התוספת. יאמר מי שיאמר שבדרך זו ניתן לרוקן את ההכרזה עצמה, עד שהיא נשארת כקליפה ריקה מתוכן, בדרך מתן הקלות המכסות בסופו של דבר את שטח ההכרזה כולו. שתי תשובות לחשש זה: ראשית, כפי שציין מר יאראק בטענותיו לפנינו, גם כאשר ניתנת הקלה לפי אחד הסעיפים 6, 7 או 8, עדיין לא השמיטה ועדת השמירה מידה את הפיקוח על הקרקע נושא ההכרזה או על אותו חלק ממנה שאליו מתייחסת התקלה. טול את המקרה שלפנינו: גם אם ועדת השמירה (או ועדת הערר בערר ממנה) מאשרת הקמת שכונה של בניינים בעלי קומה אחת על הקרקע נשוא העתירה הזאת, עדיין יהיה צורך להעביר גם בעתיד כל הצעה לשינוי נוסף בתכנית בניין הערים, לוועדת השמירה, שתוכל לשמור על האופי הכפרי של הבניה ולמנוע גם להבא הקמת בניינים רבי-קומות על אותה קרקע. שנית, דבר ידוע הוא שטענות רבות, הנכונות כשהן לעצמן, אפשר להביאן "עד אבסורדום" על-ידי מתן דוגמאות קיצוניות להדגמת הטענה. נוכל לסמוך על שתי הוועדות שהן תעמודנה על המשמר נגד כל נסיון לבטל בעקיפין הכרזה שניתנה, על-ידי ריבוי הקלות, עד שהיוצא-מן-הכלל ייהפך לכלל. במקרה דנן מתייחסת בקשתה של המועצה המקומית לשטח קטן יחסית מתוך שטח כולל גדול מאד של הקרקעות הכלולות בהכרזה, ואין כל חשש של שימוש לרעה בסעד שהוועדות יכולות לתת לפי סעיף 6 של התוספת. ועתה לגוף הבקשה שנדחתה על-ידי ועדת השמירה והיא נתקבלה על-ידי ועדת הערר: אנו עוסקים בשטח של כ-50 דונם המשתרע צפונה ממזכרת בתיה "ההיסטורית". השטח מעובד בחלקות עיבוד חקלאי (גידול חיטין) וחלק אחר כנראה אדמת בור. גבולו המערבי של השטח אינו רחוק מבתי ישוב כפרי אחר, הוא המושב גני יוחנן. שטחן של אדמות מזכרת בתיה כולן הוא כ-7,500 דונם ומזה הוקצה עד כה שטח של כ-300 דונם בלבד לבניה. קיימת מחלוקת בין בעלי-הדין שלפנינו, אם הקרקעות שהוקצו לבניה לפני ההקצאה הנדונה כאן מספיקות כדי לאפשר את הקמת הבתים הנוספים שהמועצה המקומית מתכננת. ועדת השמירה היתה סבורה שישנו מלאי מספיק של קרקע לבניה באדמות המושבה ועל-כן אין צורך בהקצאה נוספת זו. ועדת הערר התרשמה כנראה אחרת, כי חזקה עליה שאלמלא כן לא היתה מבטלת את החלטתה של ועדת השמירה. על פני הדברים גלוי שלעת עתה אין בכלל ההקצאות לבניה שנעשו מאדמות מזכרת בתיה, כדי לפגוע פגיעה של ממש באפיה החקלאי של המושבה, כי עדיין ישנם שטחים נרחבים של למעלה מ-7,000 דונם המשתרעים מן המושבה בעיקר לצד דרום והן משמשות למושבה "ריאה" שדרכה תמשיך לנשום כישוב חקלאי. גם העותרים אינם מכחישים זאת אלא כאזרחים שענייני החקלאות קרובים ללבם הם חוששים שוועדת הערר עלולה לנהוג בעתיד לפי "שיטת הסלמי" במתן הקלות נוספות, וכך תושחת בסוף כל חלקה חקלאית טובה. ושוב, חזקה על ועדת הערר המורכבת מחברי המועצה הארצית לתכנון ולבניה שסכנות העייור (אורבניזציה), בעיקר בשפלת החוף, נהירות להם, וכן נהיר להם הצורך בשמירה על קרקע חקלאית והם יידעו לעמוד בתוקף בפני הסכנה שמושבה חקלאית זו כולה תיהפך במרוצת הזמן לעוד פרבר של המגלופוליס הישראלית. טוען מר ב' גרוס בשם העותרים שהמועצה המקומית לא היתה עקבית בהרצאת טענותיה לפני שתי הוועדות, כי היא פתחה לפני ועדת השמירה בבקשת התחשבות במצב הקשה שאליו תיקלע, אם ועדת השמירה לא תיעתר לה, מאחר שהמועצה התחייבה כלפי קבוצת עולים מצרפת להעמיד לרשותם חלק מן האדמה הנדונה להקמת בתי שיכון עבורם; ואילו בערר לפני ועדת הערר הוצגו הדברים באור שונה, אשר השתקף לאחר מכן בנימוקי ועדת הערר לקבלת הערר, כפי שהובאו בתצהיר התשובה של מר חיים קוברסקי, יושב-ראש המועצה הארצית לתכנון ולבניה, המשמש גם כיושב-ראש ועדת הערר. אביא את הדברים כלשונם מתצהיר התשובה (בפסקה 10(א)): "המדובר בישוב שרובו חקלאים וחקלאות, אלא שלא על הלחם לבדו יחיה האדם. ישוב זקוק לשירותים ולאנשי מקצוע שונים כדי שיתפתח וישגשג. גם חקלאי זקוק לרופא, למורה, לאחות, לאיש שירותים, ואפילו (ודיון זה יוכיח) לעורך-דין. יתרה מזו, לחקלאי יש בנים ובנות והם רוצים להשתקע במקום, לבנות ביתם ולהקים משפחתם. בנית שיכון ומדור לכל אלה חייבת להיעשות בתחום היישוב, אף כשהקרקע מוכרזת כחקלאית. זו בניה אשר, על פי הערכת ועדת הערר (בין היתר בעקבות סיור שאני עצמי ערכתי במזכרת בתיה) תחזק ישוב זה ותאפשר קיומו כישוב חקלאי בעיקרו, ועל כן יש בה, בבניה, כדי לקדם את המשך הניצול החקלאי של הישוב (צ"ל אדמת הישוב?) שרק חלק מיזערי הימנה מוקרב לבניה האמורה. מאידך, אם שיתוק הבניה הנוספת יגרום לעזיבת הישוב, על-ידי חלק מדור ההמשך, ימנע משיכת תושבים חדשים (אפילו לא חקלאים) ועל ידי כך להתנוונות המקום מבחינה חברתית ומבחינה כמותית, הרי, בסופו של דבר, ייפגע גם הניצול של הקרקע החקלאית - שכן הישוב הנטוש-למחצה יהיה הרבה פחות יצרני ופעיל גם בשטח החקלאי." אלה דברי טעם (אם כי ספק בעיני אם מזכרת בתיה זקוקה לעור- דין תושב) ואם כך סברה ועדת הערר, אין אני סובר שמתפקידו של בית-משפט זה הוא להיות "יותר אפיפיורי מן האפיפיור" ולעמוד בכל תוקף על הפעלה קיצונית של עקרון ההגנה על קרקע חקלאית, בניגוד לדעתה של ועדת הערר. ואף זאת יש לזכור, שלפי סעיף 12(ה) של התוספת הראשונה "אין אחרי החלטת ועדת הערר ולא כלום". אמנם אין הוראה מעין זו שוללת את סמכות הפיקוח של בית-משפט זה, אבל אין להתעלם מרצונו של המחוקק שבנושא זה יותר מאשר באחרים יכובד שיקול-דעתה של הרשות המינהלית. אולם מר גרוס מוסיף וטוען שאין יסוד עובדתי לכל אותו שיקול בדבר התרת הרצועה במידת מה, כדי לשמור על עיקר האופי החקלאי של המושבה ולמנוע את התנוונותה בשל ירידת רמתה החברתית ועזיבת דור ההמשך. אודה שבעניין זה היו לי גם ספקות, כאשר עיינתי ברשימת המועמדים לשיכון שנועד לקום על האדמה הנדונה, לפי משלח-ידם שלהם ושל נשותיהם, כמפורט בפרוטוקולים של ועדת ההנהלה של המועצה המקומית ושל ועדת המכרזים שלה אשר הוגשו לנו. פרוטוקולים אלה מתייחסים לאו דוקא לאותה קבוצת עולים מצרפת שעניינם נדון כנראה בנפרד, אלא למועמדים מבני המושבה וזוגות אחרים מבני הארץ. מרשימות אלה מתברר שרוב המועמדים (עובדים במכון וייצמן, איש צבא, סטודנט להנדסה, כלכלן חקלאי העובד בבנק, עובד משרד הבטחון, ועוד) לא יוכלו לתרום דבר לחיזוק אפיה החקלאי של המושבה, אלא אולי בעקיפין על-ידי העלאת רמתה החברתית הכללית. ספק בעיני גם אם נשותיהם של כמה מאלה שהן, למשל, מורות לריתמיקה תמצאנה את פרנסתן בתחום המושבה. יש להניח שעיני מועמדים מסוג זה אינן נושאות לחיים בישוב חקלאי דוקא, אלא לבריחה ממדבר הביטון של מרכזי הישוב בעירוני אל שוכנה יותר רגועה. אבל ישנם ברשימה גם אחרים כגון אגרונום, חקלאי, נגר עצמאי ובני איכרים היכולים לתרום במישרין לחיזוק המושבה כישוב חלקאי. הייתי מוסיף ואומר שאפילו הקמת שיכון חצי-עירוני מעין זה המתוכנן כאן עלולה להוסיף לישוב כולו מרכיב אנושי רצוי, שיהיה בו כדי לשמור על רמה חברתית נאותה. אבל בסופו של דבר לא בית-משפט זה חייב להיכנס לפני ולפנים של שיקולים מעין אלה, אלא הגופים שהחוק הקים כדי למצוא במקרה הקונקרטי את נקודת התיחום הראויה בין צרכי החקלאות פשוטה כמשמעה, ובין שיקולים כלליים יותר, עליהם הטיל החוק תפקיד זה. סיכומו של דבר. אינני מוצא שוועדת הערר חרגה מסמכותה בהחליטה את אשר החליטה או שהחלטתה בלתי-סבירה במידה כה קיצונית, שעלינו לומר כי היא חטאה נגד הוראות החוק, כלשונן או כרוחן. מכיון שכך, יש לדעתי לבטל את הצו-על-תנא ולדחות את העתירה. השופט בכור: אני מסכים. השופט אשר: לצערי עלי להסתייג מהתוצאה שאליה הגיע חברי הנכבד מ"מ הנשיא. לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון) מצורפת תוספת ראשונה (להלן - התוספת) הדנה בהקמת ועדה לשמירה על קרקע חקלאית (להלן - ועדת השמירה). על-פי סעיף 5 לתוספת הוסמכה ועדת השמירה להרכיז, על יסוד חוות-דעת של מומחים, כי קרקע פלונית תהא קרקע חקלאית לעניין חוק זה, היינו לעניין חוק התכנון. התוספת אינה מגדירה קרקע חקלאית מהי ומנוסח הסעיף ברור, כי המחוקק סומך בעניין זה על דעתם של מומחים. אין ועדת השמירה נדרשת להתייחס מראש לכל הקרקעות שהן בפוטנציה חקלאיות, והיא נכנסת לפעולה רק כשמתברר לה שקרקע מסויימת, שהיא מטבעה חקלאית, נכללה או עשויה להיכלל בתכנית בניין כלשהי, כי אז עליה להפעיל את סמכותה ולהכריז, או לא להכריז, עליה כקרקע חקלאית לעניין חוק התכנון. הכרזתה של קרקע כלשהי כקרקע חקלאית על-ידי ועדת השמירה כמוה כיצירת מעמד מיוחד בשבילה בכל הנוגע להוראותיו של חוק התכנון ותו לא. התוספת אינה כוללת הוראה המסמיכה את ועדת השמירה לבטל את הכרזתה, אך מוסכם על הכל כי סמכות זאת נתונה לה על-פי סעיף 16(1) לפקודת הפרשנות (ראה דברי השופט ח' כהן ב-בג"צ 324/71, [3], בע' 89, מול האות ג). עם הכרזתה כקרקע חקלאית חלות עליה הגבלות שונות כמפורט בסעיפים 6-8 לתוספת. סעיף 6 מורה כי לא תאושר הבניה (על-פי חוק התכנון) שחלה על קרקע חקלאית אלא אם אושרה על-ידי ועדת השמירה; ואם היא תכנית מפורטת, אזי לא תאושר אלא אם היא מקיימת את כל ההוראות של תכנית המיתאר שאושרה על-ידי ועדת השמירה. סעיף 7 אוסר על מתן היתר בניה או היתר לשימוש בקרקע חקלאית שלא למטרה חקלאית זולת אם נתמלאו דרישותיו של סעיף 6, או שוועדת השמירה הסכימה לכך וסעיף 8 קובע כי הסכמתה של ועדת השמירה דרושה למתן היתר בכל מקרה שמיקומם של מודות, מפעלים, מיתקנים וכו' באזור חקלאי טעון היתר. אין צורך להדגיש שכל האיסורים האמורים כוללים בתוכם מתן סמכויות לוועדת השמירה, והשאלה היא מהי השפעתו של סעיף 11 לתוספת על שימושה בסמכויות אלה. סעיף 11 מורה: "לא תשתמש הועדה במסכות לפי חוק זה, אלא במידה שהדבר דרוש לשם שמירה על הייעוד של הקרקע החקלאית וניצולה החקלאי." נסקור תחילה את השפעתו של הסעיף הנ"ל על הכרזת קרקע כקרקע חקלאית ועל ביטולה של הכרזה כזאת. לדעתי אין קשיי פירוש מתעוררים בהחלת הוראותיו של סעיף 11 על הכרזה לפי סעיף 5. כאמור, אין הכרזתה של ועדת השמירה "יוצרת" קרקע חקלאית כי אם מטילה עליה הגבלות מסויימות, ובבואה להשתמש בכוחה על-פי סעיף 5 חייבת ועדת השמירה להשתכנע שהדבר דרוש לשם שמירה על ייעודה החקלאי של הקרקע וניצולה למטרות חקלאות. רעיון זה ניתן לבטא על דרך השלילה, היינו שהוועדה לא תשתמש בסמכותה על-פי סעיף 5 אלא אם הדבר דרוש בנסיבותיו של המקרה המסויים - ולעניין זה דעתי היא כדעתו של השופט שמגר כפי שבוטאה על- ידו ב-בג"צ 601/75, [5], בע' 111, מול האות ב. אשר לביטול ההכרזה שנעשתה על-פי סעיף 5 אין להחיל עליו את הוראות סעיף 11 מהטעם הפשוט שהוראות אלה חלות רק על שימוש בסמכות על-פי חוק התכנון, ואילו ביטול ההכרזה אינו נעשה על-פי חוק זה. השאלה שהועמדה לפנינו על-ידי באי-כוח הצדדים במקרה דנן היא איך, ובאיזו מידה, ניתן להטיל את הגבלותיו של סעיף 11 על סמכויותיה האחרות של ועדת השמירה - אלה הסמכויות המפורטות בסעיפים 6 עד 8 לתוספת. גם כאן אין, לדעתי, קושי כל שהוא מתעורר לגבי החלת הוראות סעיף 11. כוונת הדברים היא שאסור לוועדת השמירה לאשר תכניות בניין, להסכים למתן היתר או להסכים למיקומם של מוסד, מפעל וכו' אלא כשהדבר דרוש לשם שמירה על הייעוד של הקרקע החקלאית וניצולה החקלאי. שואלים הצדדים, ובצדק, במה מתבטאת השמירה על ייעוד חקלאי ועל ניצול חקלאי של קרקע; האם יש לפרש את הדברים בצורה דווקנית, כלומר שהשימוש היחידי המותר הוא שימוש לעיבוד חקלאי והקמת מבנים חקלאים כגון לול, רפת וכו'? ואם כן - היכן יגורו האיכרים אם תיאסר הקמת בתי מגורים על אדמת הכפר, ואיך ינהלו את חייהם אם תימנע מהם האפשרות להקים את המוסדות ההכרחיים לקיומם? לדעתי התשובה לשאלות הנ"ל ואחרות היא זאת: השמירה על ייעודה החקלאי של קרקע "מוכרזת" וניצולה לצרכי ייצור חקלאי היא מטרתה של התוספת, וכל בניה על קרקע חקלאית חייבת לשרת מטרה זו. אך אין לצמצם באופן מלאכותי את היקפה של המטרה ולהגבילה להקמת מבני משק בלבד. לדידי אין לקיים חקלאות ללא ישובים חקלאיים ולקיומו של ישוב חקלאי דרושים לא רק דירים, אורוות ומבני משק אחרים אלא גם בתי מגורים לתושבי הכפר; ולא רק לחקלאים שבתוכו דרושים בתי מגורים אלא גם לאלה הקשורים עם הכפר ומספקים לו את השירותים ההכרחיים לקיומו. ולא רק בתי מגורים דרושים לתושבים אלא גם מבני ציבור, חינוך, ספורט ובידור, בתי- מלאכה וכיוצא באלה מבנים שייעודם לספק את צרכי האוכלוסיה; ויתכן גם שישוב חקלאי נזקק שם קיומו למפעלי-עזר שאינם נמנים על ענפי החקלאות, וגם אלה ייחשבו כממלאים אחרי הדרישה העקרונית הקבועה בסעיף 11 לתוספת. במילים אחרות - שמירה על הקרקע החקלאית וניצולה החקלאי משמעותה, לדידי, מניעת כל בניה עליה שאין בה הסממן של עזרה לקיומו של ישוב חקלאי. נראה לי, שאם כך נפרש את הוראות התוספת, ייעלמו מאליהן כל השאלות וכל התהיות על השוני שבין גישתו "המחמירה" של השופט ח' כהן לבין גישתם "המקילה" של השופטים ברנזון ושמגר. ומכאן לגוף העתירה שלפנינו. כפי שאמר חברי מ"מ הנשיא, ניטשה מחלוקת בין בעלי-הדין בשאלה אם מספיקים השטחים שהוקצו מקודם לצרכי הבניה של תושבי מזכרת בתיה או שמא יש צורך להוסיף עליהם את השטח נשוא הדיון. לדעתי העובדות הן החד-משמעיות. פני המועצה פונות לחריגה ממש שנראה בעיניה כהסתגרות יתירה בהווי כפרי ורצונה להקים שכונת וילות עירונית בשביל אנשים שברובם אינם בני המקום ואינם עתידים לעסוק בחקלאות או במקצוע המשרת ישוב חקלאי. תחילתו של הפרוייקט בהתחייבותה של המועצה המקומית למכור מגרשי בניין לעולים חדשים מצרפת, וכשתכנית זאת עוררה התנגדות "המתיקה" המועצה את הגלולה המרה על-ידי הרחבת מסגרת הנהנים ממנה. מהפרוטוקולים של המועצה למדנו שבכוונתה "לדאוג" למועמדים שונים כגון עובדי מכון וייצמן, איש צבא, סטודנט להנדסה, כלכלן העובד בבנק ועד אנשי עיר מובהקים כמו אלה, בתוספת צנועה של בני מושבה מהדור הצעיר. בצדק השיבה על כך ועדת השמירה שבשביל בני הדור הצעיר כבר הוכשרה קרקע לבניה בהזדמנות קודמת והיא מספיקה בשבילם, ואילו הקצאת קרקע חקלאית מובהקת לבניית וילות עבור אנשי עיר אין בינה לבין צרכיו של ישוב חקלאי ולא כלום. ועדת הערר מצאה לנכון לחלוק על דעתה הנ"ל של ועדת השמירה, וחברי הנכבד מ"מ הנשיא אף מוכן להצדיק את עמדתה שלפיה "הקמת שיכון חצי-עירוני המתוכנן עלולה להוסיף לישוב כולו מרכיב אנושי רצוי שיהיה בו כדי לשמור על רמה חברתית נאותה". לכשעצמי אני מסופק אם ניתן להעלות, או לשמור, על רמתו החברתית של ישוב כל שהוא, ועל ישוב חקלאי לא-כל-שכן, על-ידי נטיעת נטע זר בגופו. אך יהא הדבר כפי שיהיה, הרי הדאגה לשיפור רמתם החברתית של תושבי מזכרת בתיה אינה מענייניה, ואינה מתפקידיה של ועדת השמירה. תפקידה הקבוע בחוק, במילים ברורות ומפורשות, הוא לשמור על קרקע חקלאית שלא תבוזבז לצורך בניה עירונית ולא אחרת. שמעתי טענות ה"ריאליסטים" שבקרבנו המסבירים שאין בכוחו של חוק לעכב את התקדמות האורבניזציה של אוכלוסיית המדינה, ויתכן שעלינו להשלים עם הפרוגנוזה, שבעוד דור יהווה כל שטח המדינה עיר גדולה אחת מבאר-שבע ועד מטולה, ומהים התיכון עד ים המלח. אך אם קיים אצלנו גוף שלטוני שמתפקידו למנוע התגשמותה של "נבואה משמחת" שכזאת, הרי זוהי ועדת השמירה וועדת הערר שלצדה. עליהן מוטל לשמור על ייעודה החקלאי של הקרקע הנדונה, והצורך לבנות שכונת וילות בשביל אנשי עיר ועולים חדשים מצרפת אינו ממין השיקולים הלגיטימיים שבהם הן רשאיות להתחשב. החלטת ועדת הערר שביסודה מונח שיקול מוטעה כזה הנה, לדעתי, בטלה וחסרת תוקף, ואילו נשמע קולי הייתי הופך את הצו-על-תנא שיצא נגד המשיבים לצו מוחלט. הוחלט, ברוב דעות, לבטל את הצו-על-תנאי ולדחות את העתירה. על שני העותרים, סולידרית, לשלם הוצאות בעתירה זו למשיבות מס' 1 ו-3, בסך 2,000 ל"י, ובאותו סכום למשיבה מס' 4. בניההיתר בניה