השאלה 1.לפנינו ערעורים על 23 החלטות של ועדת הזכאות לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות, תשס"ה-2005 (להלן - החוק או חוק יישום תכנית ההתנתקות). בכל הערעורים מתעוררת אותה שאלה: האם השטחים המקורים (המכונים בערעורים "מרפסות") שהיו צמודים לבתי המערערים ביישובים מפונים בחבל עזה נחשבים לחלק מ"שטח הבית" כהגדרתו של מונח זה בסעיף 1 לתוספת השניה של החוק, ולפיכך מזכים גם הם את המערערים בפיצוי בשל בית המגורים בהתאם לסעיף 2 לאותה תוספת. "שטח הבית" מוגדר בסעיף 1 לתוספת: "שטח המחושב לפי השטח למטרה עיקרית כמשמעותו בתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992, שהיה בנוי בפועל ביום הקובע...". המערערים טוענים כי לפי תקנות אלו (להלן - תקנות חישוב שטחים) יש לסווג את השטחים המקורים כשטחים למטרה עיקרית. לעומתם טוענת ועדת הזכאות כי מאחר שהשטחים המקורים נמצאו בקומת הכניסה של בתי המערערים והיו מתוחמים כולם בלא יותר משני קירות, הרי הם נחשבים לשטחי שירות על פי תקנות חישוב שטחים, וכפועל יוצא אינם באים בכלל שטח הבית לצורך חוק יישום תכנית ההתנתקות. טענות הצדדים 2.ועדת הזכאות מסתמכת על תקנה 4(ט) לתקנות חישוב שטחים, שזו לשונה: "היה שטח בקומת כניסה לבנין מקורה באופן כלשהו בגובה שאינו עולה על שתי קומות, ולא היה סגור ביותר משני קירות, יבוא שטח זה במנין שטחי השירות לענין תקנות אלה; היה גובה הקירוי של שטח כאמור שתי קומות או יותר, לא יבוא אותו שטח במנין השטח הבנוי". ועדת הזכאות טוענת כי מאחר שכל השטחים המקורים היו במפלס הכניסה לבתים, שכולם צמודי קרקע, הרי הם בגדר "שטח בקומת כניסה לבנין" עליו חלה תקנה 4(ט). מכאן קצרה הדרך להחלת הרישא של התקנה על השטחים המקורים, שכן אין חולק כי קירוּיָם לא הגיע לגובה של שתי קומות וכי הם לא היו סגורים ביותר משני קירות. שטח הנתון לתחולתה של הרישא "יבוא... במנין שטחי השירות לענין תקנות אלה". 3.המערערים דוחים את עמדתה של ועדת הזכאות, וטוענים כי מאחר שבתיהם היו חד-קומתיים או דו-קומתיים וצמודים לקרקע, ממילא לא ניתן לראות בשטח המקורה במפלס הקרקע של הבתים "שטח בקומת כניסה לבנין", אליו מתייחסת תקנה 4(ט), שכן אין לך קומת כניסה אלא בבנין רב-קומות. בבנין כזה, קומת הכניסה אינה משמשת בהכרח למטרות עיקריות או למטרות שירות, ולפיכך נודעת משמעות הן למספר הקירות הסוגרים את שטח קומת הכניסה והן לגובה של קירוי הקומה. לעומת זאת, שטח מקורה הצמוד לשטח המגורים בבנין חד-קומתי או דו-קומתי מהווה לעולם חלק ממרחב המחייה של דיירי הבית, גם בהיותו סגור בשני קירות ומטה, ואין הוא מיועד לשמש - למצער לא באופן בלעדי - לאחת ממטרות השירות המפורטות בתקנה 9(ד), לאמור: ביטחון ובטיחות; מערכות טכניות ומתקני שירות; אחסנה; חניה; מבואות וחדרי מדרגות; קומות עמודים מפולשות ומקמרות; מעברים ציבוריים. כפועל יוצא, יש לראות שטח זה כמיועד לשלוש מבין המטרות העיקריות המפורטות בתקנה 9(ב): "(1)מגורים; ... (10) שימושים אחרים הדומים לאלה המפורטים בפסקאות (1) עד (10); (11) מטרות שירות בחלקים בבנין אם הם מיועדים גם לשימוש מהשימושים המפורטים בפסקאות (1) עד (11)...". כמו כן, טוענים המערערים, חלה על השטח הנדון הוראת תקנה 9(ג) הקובעת כי "לענין תקנה זו ייראו כל חלקי הבנין שאינם שטחי שירות גם כן כשטחים למטרות עיקריות". השילוב בין המטרה העיקרית אותה באים לשרת השטחים שבמחלוקת לבין הנתון הפיזי בדבר היותם מקורים, מוביל את המערערים למסקנה כי יש לראותם חלק מהשטח העיקרי של הבית בהתאם לתקנה 4(א) הקובעת: "לענין תקנות אלה, השטח הכולל המותר לבניה, בבנין פלוני, הוא הסכום, במטרים רבועים, של השטחים המקורים בכל קומותיו, בין אם שטחים אלה נמצאים מעל פני הקרקע ובין אם הם מתחתיה, הכל בכפוף להוראות האחרות שבתקנות אלה". 4.על דבר אחד מסכימים המערערים וועדת הזכאות, והוא שאין להחיל על השטחים המקורים את תקנה 4(ח) הקובעת הוראות מיוחדות ל"מרפסות הבולטות מקירותיו החיצוניים של הבנין (בתקנת משנה זו - גזוזטרה)". אחת מהוראות מיוחדות אלו היא שבכלל השטח העיקרי המותר לבניה לפי תקנה 4(א) אין מביאים בחשבון אלא את סך שטחן של כל הגזוזטרות בבנין העולה "על 12 מטרים רבועים או על עשרה אחוזים משטחה העיקרי של הדירה שהן חלק ממנה, הכל לפי הנמוך יותר". שני הצדדים מסכימים כי הוראה זו אינה חלה על השטחים נשוא הדיון, שהיו לכל היותר מרפסות סתם, להבדיל מגזוזטרה שהנה מרפסת התלויה באוויר החל מהקומה השניה ובולטת מהקיר החיצוני של הבנין. יצוין כי תקנה 4(ח) בוטלה לאחרונה במסגרת תקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים) (תיקון), תשס"ח-2008 (ק"ת 6670, מיום 30.4.08, עמ' 875). הביטול ייכנס לתוקף ביום 30.5.08; ועד ליום 1.1.2010 יחולו הוראות מעבר המפורטות בתקנות. המצב בשטח 5.כל אחד מהצדדים הציג את עמדתו ככזאת המבטאת את המדיניות הנקוטה הלכה למעשה על ידי רשויות התכנון ברחבי הארץ. בכתבי הערעור נאמר: "אף יודגש כי ועדות תכנון מסווגות מרפסות מקורות כדבר שבשגרה כשטח עיקרי, הן לענין חישוב שטחים והן לענין אגרות הבניה הנגזרות מכך" (ההדגשה במקור). מנגד נטען בכתב התגובה של ועדת הזכאות כי הפרשנות המוצגת על ידה לתקנות חישוב שטחים מבטאת "את האופן בו הן מתפרשות כדבר שבשגרה ברשויות התכנון ובבתי המשפט הדנים בתיקי תכנון ובניה". בנסיבות אלה, בהן כל צד הציג את המצב בשטח בצורה הפוכה, ראיתי לנכון לברר תחילה מהי עמדתן בנדון של הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה ברחבי הארץ. הצדדים הסכימו להסדר דיוני לפיו חמישה עובדים בכירים בוועדות מקומיות לתכנון ולבניה בארבע עיריות (תל-אביב-יפו, ירושלים, נתניה ורעננה) התבקשו לתת תעודות עובד ציבור לגבי אופן ההתייחסות של ועדת התכנון בה הם משמשים לשאלת סיווג השטחים המקורים נשוא הערעורים במסגרת תקנות חישוב שטחים. עוד הוסכם כי ההתייחסות של עובדי הציבור תהיה לארבעה בתים מדגמיים שייבחרו במשותף על ידי ב"כ הצדדים מתוך 23 הבתים הנדונים בערעורים. הבתים שנבחרו היו של המערערים הבאים: אהרון ומרים פרג'ון (וע 130/05); גדעון ותמר חלילי (וע 155/05); דורון וורד טרנקס (וע 125/05); איתן וזהבה שפריר (וע 121/05). כל אחד מעובדי הציבור קיבל לידיו תשריטי מדידה ותמונות של ארבעת הבתים הללו, ובזיקה אליהם נתן את התעודה. 6.מסתבר כי הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה אינן מפרשות את תקנות חישוב שטחים באופן זהה, וכי גישתן לגבי השאלה שבמחלוקת אינה אחידה. 7.מנהלת המחלקה לרישוי בניה בעיריית תל-אביב-יפו, גב' ריטה דלל, קובעת בתעודה שהגישה כי אילו ועדת המשנה לתכנון ולבניה בתל-אביב-יפו הייתה מתבקשת לתת היתר בניה לשטחים המקורים שבמחלוקת בארבעת הבתים, כי אז ההתייחסות אל שטחים אלה הייתה כאל שטחי שירות לפי תקנה 4(ט) לתקנות חישוב שטחים. זאת מאחר שמדובר בשטחים מקורים בגובה שאינו עולה על שתי קומות, שאינם סגורים ביותר משני קירות. אמנם חלק מהשטחים תחומים גם במעקה. אולם המעקה אינו נחשב לקיר. גב' דלל מסבירה כי בשל היות השטחים סגורים בלא יותר משני קירות, הם חשופים לפגעי מזג האוויר ואינם מיועדים למגורים. הדבר ממחיש, לדבריה, את הקשר שבין מספר הקירות הסוגרים את השטח לבין הגדרתו כשטח למטרה עיקרית או כשטח שירות, שכן כמספר הקירות כך "מידת ההגנה שניתן לשטח כזה". תחולת תקנה 4(ט) על השטחים מספיקה, לדעתה, על מנת לעשותם שטחי שירות אף בהעדר קביעה נוספת לגבי מטרות השירות אשר לשמן מיועדים השטחים. לחלופין סבורה גב' דלל כי ניתן לסווג את השטחים כשטחי שירות לצורך המטרה שבתקנה 9(ד)(3) ("אחסנה") או בתקנה 9(ד)(6) ("קומות עמודים מפולשות ומקמרות"). 8.עמדה דומה, אך לא זהה, נוקטת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נתניה. מנהל אגף רישוי ופיקוח בעירייה, מר אמיליו מיטרני, מציין בתעודת עובד הציבור כי השטחים המקורים (להבדיל מהמצללות) בבתים שהודגמו, שאינם סגורים ביותר משני קירות, מהווים שטחי שירות לפי תקנה 4(ט). זאת להוציא בליטת הגג בבית משפחת שפריר במרחק של עד 50 ס"מ מהקיר החיצוני של הבית, שלפי תקנה 4(ה) אינה באה במנין השטח המותר לבניה, ויתרתה נחשבת לפי אותה תקנה לשטח שירות. חריג נוסף, לדבריו של מר מיטרני, הנו השטח המקורה בבית משפחת פרג'ון הסגור בשני צידיו במעקה (מעבר לשני הקירות הסוגרים את שאר הצדדים). בעוד גב' דלל סבורה כי המעקה אינו קיר ולפיכך גם שטח זה הנו בגדר שטח שירות, סבור מר מיטרני כי העובדה שהקיר אינו מגיע למלוא הגובה אינה מבטלת את מעמדו כקיר ואת ראיית השטח כשטח עיקרי הסגור בקירות מכל צידיו. 9.היפוכו של דבר בירושלים וברעננה. בתעודת עובד הציבור של הממונה על רישוי בניה בעיריית ירושלים, גב' רות ביקסון, נאמר כי כל השטחים המקורים בגג רעפים - להבדיל מפרגולה העונה על הגדרת "מצללה" ומוסדרת באופן מיוחד בתקנה 4(י) - נחשבים לשטח למטרה עיקרית בהתאם לתקנות 4(א) ו-4(ח). יוצאים מכלל זה לדבריה, החניה המקורה בבית משפחת חלילי, הנחשבת לשטח שירות לפי תקנה 9(ד)(4), והגגון בכניסה לבית משפחת שפריר הנחשב לשטח שירות לפי תקנה 4(ט). עמדה דומה מוצגת בתעודות עובדי הציבור של האחראי על מחלקת הרישוי בעיריית רעננה, מר יצחק אטינגר, ושל ראש אגף הנדסה ותשתיות בעירייה, מר שלמה גואטה. עולה מהן כי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה רואה בכל השטחים המקורים - פרט למצללות - שטחים למטרה עיקרית, למרות היותם מתוחמים בקיר אחד או שניים בלבד. זאת בקיזוז שטחה של רצועת קירוי ברוחב של 50 ס"מ לאורך חזיתות הבתים, המחושבת "כהבלטת גג מותרת שלא במסגרת אחוזי הבניה". עמדת היועץ המשפטי לממשלה 10.הנה כי כן, הדיון בערעורים שלפנינו חשף הבדלים מהותיים בין הפרשנות הניתנת על ידי רשויות התכנון השונות ברחבי הארץ לאותו דבר חקיקה, הוא תקנות חישוב שטחים. זאת בניגוד לסברתם של שני הצדדים בכתבי הטענות שהגישו, בהם כל צד הציג את עמדתו כמבטאת את גישתם העקבית של מוסדות התכנון בארץ. אין צורך לומר כי תופעה שכזאת איננה תקינה ואיננה מקובלת. לא ייתכן שתוכן הדין החל במדינת ישראל, בתחום התכנון והבניה כמו בכל תחום אחר, יהיה ענין של גיאוגרפיה. "תחולתו של החוק היא בכל שטח המדינה, ומן הראוי לפרשו, ככל הניתן, כך, שלא יחול דין שונה על פיו במקומות שונים בארץ" (בג"ץ 465/89 רסקין נ' המועצה הדתית ירושלים, פ"ד מד(2) 673, 686). אכן, לאחר שקיום התופעה התגלה תוך כדי ההליך דנן, הודיע היועץ המשפטי לממשלה כי המצב בשטח אינו מקובל עליו וכי יפעל לתיקונו ככל שפרשנות המדינה תאומץ על ידי בית המשפט. וכך אמרה בהקשר זה נציגת המדינה במהלך הדיון מיום 26.11.06 (עמ' 15 לפרוטוקול): "אני מוכנה להצהיר, בשם היועץ המשפטי לממשלה, שככל שבית המשפט יקבל את עמדתנו ויראה במקרים האלה כמקרים שחלה עליהם תקנה 4(ט) כי אז תועבר הנחיה ברורה לכלל רשויות התכנון כי זו הדרך בה הם נדרשים, מחוייבים, לפרש את התקנה. התיק הזה מלווה ע"י [המשנה ל]יועץ המשפטי לממשלה, גב' שרית דנה, והיא המופקדת על הרשויות המקומיות. זוהי עמדה מערכתית כללית שאנו בוודאי מחוייבים לה ומחוייבים שתבוצע בצורה שוויונית ע"י כלל הרשויות המקומיות. זו הנחיה שבגדול אמורה לסייע לאזרח... חייבים לדאוג לאחידות בין כלל הרשויות. לא יעלה על הדעת שיהיה הבדל בין עיר לעיר". למחרת הדיון הגישה נציגת המדינה הודעה משלימה בה הבהירה כי כוונתו של היועץ המשפטי לממשלה איננה להעביר את ההנחיה הנזכרת ישירות אל גופי התכנון ברשויות המקומיות, שכן גופים אלה אינם כפופים להנחיות היועץ המשפטי לממשלה. הכוונה היא להעביר את ההנחיה אל משרד הפנים על מנת שינחה את כלל גופי התכנון לפעול כאמור. 11.עמדה זו של היועץ המשפטי לממשלה מסלקת ממערך השיקולים האמורים להשפיע על ההכרעה בערעורים דנן את השיקול בדבר הצורך להתאים את פרשנות תקנות חישוב שטחים בהקשר של חוק יישום תכנית ההתנתקות, לפרשנות של אותן תקנות על ידי רשויות התכנון בהקשר של מתן היתרי בניה. שיקול זה עשוי היה להיות רלוונטי אילו רשויות התכנון היו נוקטות עד היום בקו עקבי ואחיד לגבי השאלה שלפנינו, כפי שכל אחד מהצדדים סבר בתחילת הדרך (השוו ע"א 8932/02 פקיד שומה תל-אביב-יפו 5 נ' טאומן, פ"ד נח(1) 625, 642-643). בדומה לכך עשוי היה השיקול להיות רלוונטי, אילו היועץ המשפטי לממשלה היה מסרב להחיל פרשנות זהה של התקנות על כל ההקשרים והמצבים. לא כן לאחר שהתברר כי עד כה כל רשות תכנון מקומית עשתה שבת לעצמה, כך שבלאו הכי נחוצה יד מכוונת לסילוק הסתירות שנוצרו ולקביעת פרשנות אחידה. במצב דברים כזה אין עוד חשיבות למה שנעשה עד כה, אלא יש להתמקד בבחינת תקנות חישוב שטחים לגופן. תקנות חישוב שטחים: ההיבט הלשוני 12.קריאה לשונית של תקנות חישוב שטחים אינה מקנה עדיפות לעמדת המערערים על פני העמדה של ועדת הזכאות. אם כבר, ההיפך הוא הנכון. אמנם תקנה 4(א) קובעת את הכלל שלפיו "השטח הכולל המותר לבניה, בבנין פלוני, הוא הסכום, במטרים רבועים, של השטחים המקורים בכל קומותיו". אולם העובדה שקירוי של שטח מביא אותו בכלל "השטח הכולל המותר לבניה" עדיין אינה אומרת דבר לגבי סיווג אותו שטח המותר לבניה כשטח למטרות עיקריות או כשטח שירות. ההבחנה בין שני סוגי שטחים אלו מצויה בתקנה 9 ולא בתקנה 4; והדיבור "השטח הכולל המותר לבניה" בתקנה 4(א) - דגש על "הכולל" - מקיף ללא ספק את שני הסוגים. זאת ועוד. בסיפא של תקנה 4(א) נאמר: "הכל בכפוף להוראות האחרות שבתקנות אלה". ללמדך, שהוראת הרישא, התולה את עצמה בקירוי בלבד, כפופה לכל הוראה אחרת שבתקנות, ובכלל זה לתקנה 4(ט) העוסקת במקרה הספציפי של שטח מקורה בקומת כניסה לבנין, כמו גם לתקנה 9 העוסקת בהבחנה בין שטח למטרה עיקרית לשטח שירות. יודגש שוב: לא כפיפות של יתר הוראות התקנות לתקנה 4(א) - כפי שעולה מהטיעון של המערערים - אלא כפיפות של תקנה 4(א) ליתר ההוראות שבתקנות. 13.תקנה 4(ט), שכאמור גם אליה כפופה תקנה 4(א), קובעת כי שטח מקורה "בקומת כניסה לבנין" יבוא במנין שטחי השירות, בתנאי שגובה הקירוי איננו שתי קומות ומעלה, ובתנאי נוסף שאותו שטח מקורה איננו סגור ביותר משני קירות. "בנין" מוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965: "כל מבנה, בין שהוא בנוי אבן ובין שהוא בנוי ביטון, טיט, ברזל, עץ או כל חומר אחר..." (ההדגשה הוספה). הגדרה זו יפה גם למונח "בנין" המופיע בתקנות חישוב שטחים (ראו סעיף 2 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981). לכן, מבנה בן קומה אחת אף הוא בכלל "בנין". האם למבנה כזה יכולה להיות "קומת כניסה"? המערערים, המשיבים על שאלה זאת בשלילה, חותרים בכך לתוצאה שלפיה שטח מקורה הצמוד למבנה חד-קומתי או לקומת הקרקע במבנה דו-קומתי ייחשב לעולם לשטח למטרה עיקרית. אולם תוצאה כזאת איננה אפשרית כבר בהיבט הלשוני: גם אם קומת הקרקע של מבנה חד-קומתי או דו-קומתי אינה נדונה בתקנה 4(ט), עדיין אין בכך כדי להחזיר קומה זאת אל תוך גדרי התחולה של תקנה 4(א). במקרה כזה, השטח המקורה בקומה זאת ייכלל בתקנה 4(ה), הגוברת אף היא על תקנה 4(א), והמורה כדלהלן: "היו בבנין בליטות החורגות מהקיר החיצוני שלו בפחות מ-0.50 מטר ושאין בהן המשך לחלל הפנימי של בנין, הן לא יבואו במנין השטח המותר לבניה; היו בליטות כאמור בולטות יותר מ-0.50 מטר, יבוא שטח הבליטה העודף על 0.50 מטר במנין השטח המותר לבניה כשטח שירות לפי תקנה 9...". "בליטה" מוגדרת בתקנה 1: "תקרות, עמודים, כרכובים וחלקי בנין אחרים הבולטים מקירותיו החיצוניים כלפי חוץ". נמצא כי תקרה החורגת מהקיר החיצוני של הבנין - וכאלה הן התקרות המכסות את השטחים נשוא הערעורים - אינה יכולה להיחשב היא כשלעצמה, ובלא סגירתה בקירות, לשטח למטרה עיקרית, אלא האפשרויות לגביה נעות בין אי-החשבתה לשטח בנוי כלל (עד חצי מטר מהקיר החיצוני) לבין החשבתה כשטח שירות (לאחר חצי מטר מהקיר החיצוני). האפשרות לראות בשטח שמתחת לתקרה שטח למטרה עיקרית אינה קיימת גם אם נאמר שקומת הקרקע בבית חד-קומתי או דו-קומתי איננה "קומת כניסה לבנין" כאמור בתקנה 4(ט). דווקא מנקודת המבט של המערערים, השואפים להגדיל ככל הניתן את היקף השטחים העיקריים של הבית, נודעת עדיפות (לשונית) לראות גם בקומת קרקע שכזאת קומת כניסה, שכן על ידי כך הנפקות של סגירת השטח המקורה ביותר משני קירות תהיה, כאמור בתקנה 4(ט), הפיכתו לשטח למטרה עיקרית. לעומת זאת, אם תקנה 4(ט) לא תחול, כי אז האופציה שתיוותר תהיה החלת תקנה 4(ה), שאינה מתעניינת בקיומם של קירות ובמספרם, וממילא אינה מכירה בחלופה שבה השטח שמתחת לתקרה מהווה שטח למטרה עיקרית. תוצאה כזאת אף איננה הגיונית, שהרי לא ייתכן שסגירה בקירות של תקרה הבולטת מהקיר החיצוני של הבנין תותיר את השטח הסגור במעמד של שטח שירות, יהא אשר יהא מספר הקירות, ואפילו אם מדובר בקירות הסוגרים את השטח מכל צידיו ומאפשרים לקיים בו שימוש עיקרי של מגורים וכל כיוצא בזה. על מנת למנוע תוצאה בלתי-סבירה כזאת יש לומר כי קומת הקרקע בבית חד-קומתי או דו-קומתי באה אף היא בכלל "קומת כניסה לבנין". מבחינה לשונית אין מניעה לפרשנות כזאת, שהרי הכניסה אל בית חד-קומתי או דו- קומתי נעשית, כמו בבנין רב-קומות, מקומת הקרקע שלו. 14.השלב הבא של המסע הלשוני הוא בתקנה 9 לתקנות חישוב שטחים, הקובעת את ההבחנה בין שטחים למטרות עיקריות לבין שטחי שירות. תקנה 9(ב) מפרטת את רשימת המטרות העיקריות. תקנה 9(א) מגדירה "שטחים למטרות עיקריות" כ"שטחים שהבניה בהם תותר כדי לשמש מטרות אלה במישרין". ההגדרה של "שטחי שירות" מצויה אף היא בתקנה 9(א), לאמור: "כלל השטחים שהבניה בהם תותר רק כדי לשמש למתן שירותים נלווים, כמפורט בתקנת משנה (ד), להשגת המטרות העיקריות". כאמור, טענתם של המערערים היא שהשטחים המקורים הנדונים בערעורים נועדו - בין אם באופן בלעדי ובין אם באופן מצטבר - למטרת מגורים או למטרה הדומה למגורים, ולפיכך שטחים אלו עונים על 3 מתוך 12 המטרות המפורטות בתקנה 9(ב). טענה זו יש לדחות הן במישור העובדתי והן במישור המשפטי. במישור העובדתי, לא ניתן לגור או לבצע שימוש הדומה למגורים בשטח שהנו אמנם מקורה אך סגור בלא יותר משני קירות. היתכנות המגורים או השימוש הדומה למגורים צריכה להתקיים במשך כל ימות השנה, תוך הגנה על המשתמש במבנה מפני פגעי מזג האוויר. שטח הפרוץ לחלוטין בשתיים מצלעותיו איננו שטח שניתן להתגורר בו או לקיים בו שימוש הדומה למגורים, לכל הפחות בימים של קור וסערה. אם נדרש שכנוע נוסף לכך, הריהו מצוי בתמונות ארבעת הבתים שנבחרו להדגמה. ההתבוננות בתמונות מאפשרת להתרשם באופן בלתי-אמצעי מכך שהשטחים המקורים בהם עסקינן לא אפשרו מגורים או דבר הדומה לכך. גם אם תאמר (מה שכאמור אין לומר) כי ניתן היה לקיים בשטחים אלו מגורים או דבר הדומה למגורים, עדיין קיים טעם משפטי המונע את הפיכת השטחים לעיקריים. סיווגו של שטח המותר לבניה כשטח למטרה עיקרית או כשטח שירות נעשה בתכניות ובהיתרים לצורך תחימת השימושים בחלקי הבנין "הרגילים", קרי: חלקי הבנין שאין לגביהם הסדר פרטני בתקנות חישוב שטחים. לעומת זאת, כאשר קיימת בתקנות התייחסות ספציפית למעמדו של שטח מסוים בבנין כשטח למטרה עיקרית או כשטח שירות, התייחסות זאת היא הקובעת ולא השימוש שנעשה באותו שטח בפועל. טלו למשל מצללה (פרגולה) ששטחה עולה על השטחים המפורטים בתקנה 4(י)(2). במקרה כזה, קובעת תקנה 4(י)(3), "יבוא השטח העודף במנין השטח העיקרי המותר לבניה". קביעה זו הנה גורפת וסופית, ואינה תלויה כלל וכלל בשאלה האם שטח המצללה העודף מסוגל לשמש למטרה עיקרית. נהפוך הוא: משידענו כי מצללה הנה "מבנה בלא קירות, שתקרתו משטח הצללה מישורי... ובלבד שהמרווחים בין החלקים האטומים של משטח ההצללה מחולקים באופן שווה ומהווים 40% לפחות ממנו" (תקנה 1 לתקנות התכנון והבניה (היתר לעבודה מצומצמת), תשס"ג-2003), ממילא ידענו גם כי השטח שמתחת למצללה אינו ראוי למגורים או לשימוש עיקרי אחר. למרות זאת מורה התקנה כי שטחה העודף של המצללה ייחשב כשטח למטרה עיקרית. זאת ועוד. השטח העודף נחשב לשטח למטרה עיקרית על אף שהשטח האחר של אותה מצללה עצמה, המצוי בגבולות המידות של תקנה 4(י)(2), אינו נספר כלל כשטח מקורה, וממילא כשטח בנוי (לא עיקרי ולא שירות). זאת למרות שמדובר במצללה אחת, ולמרות שמבחינה פיזית אין כל הבדל בין השימוש שיכול להתבצע בחלק המצללה המצוי בגבולות המידות של תקנה 4(י)(2) לבין חלקה החורג מאותם גבולות. ללמדנו כי השיקולים שהדריכו את מתקין התקנות בהתייחסותו הספציפית בתקנה 4 לחלקים מסוימים של הבנין, אינם בהכרח שיקולים הנוגעים לשימוש המתבצע באותם חלקים, אלא הנם רחבים יותר ומיועדים להגשים גם אינטרסים החורגים מטיב השימוש. הוא הדין לבליטות (ובכלל זה תקרות) החורגות מהקיר החיצוני של הבנין. לגביהן קובעת תקנה 9(ה): "בליטות ששטחן בא במנין השטח המותר לבניה לפי תקנה 4(ה), (ו) או (ז), דינן כדין שטחי שירות". רוצה לומר: בליטה שמידותיה חורגות מהמידות הנקובות בתקנות 4(ה) עד 4(ז), נחשבת לשטח שירות, בין אם בפועל משמשת היא למטרה עיקרית, בין אם בפועל משמשת היא למתן שירותים נלווים, ובין אם בפועל לא ניתן לעשות בה כל שימוש אף לא של מתן שירותים נלווים. אותו הסדר חל על שטחים מקורים בקומת הכניסה לבנין לפי תקנה 4(ט): שטחים כאלה, הסגורים ביותר משני קירות, מחושבים כשטח למטרה עיקרית גם אם לא מתבצע או לא יכול להתבצע בהם שימוש עיקרי. מנגד, שטחים כאלה, הסגורים בלא יותר משני קירות, מחושבים כשטח שירות גם אם מתבצע או יכול להתבצע בהם אפילו שימוש עיקרי, וגם אם לא מתבצע או לא יכול להתבצע בהם אפילו שימוש נלווה. הסיווג של שטחים אלה תלוי, מכוח גזירתו של מתקין התקנות, אך ורק במספר הקירות הסוגרים אותם ובגובה הקירוי. זולת נתונים אלו אין בכוחו של כל נתון אחר - לרבות מידת התאמת השימוש לרשימת המטרות המפורטות בתקנה 9 - כדי להשפיע על הסיווג. 15.נמצא אפוא כי הלשון של תקנות חישוב שטחים אינה מונעת, ואף עשויה להזמין, את הפרשנות המחילה את תקנה 4(ט) גם על השטחים המקורים החיצוניים בקומות הקרקע של בתי המערערים, חרף היותם בתים חד-קומתיים או דו-קומתיים. משכך יש לעבור אל השלב הבא - והמכריע - של זיהוי הפירוש המגשים את תכלית התקנות. תקנות חישוב שטחים: ההיבט התכליתי 16.מטרת התקנתן של תקנות חישוב שטחים בשנת תשנ"ב-1992 הייתה "להכניס סדר בניסוחים השונים, וליצור אחידות בניסוחים, וממילא בפירושם" (ה"פ (מחוזי ת"א) 649/93 אפריקה ישראל להשקעות בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז המרכז, מיום 25.9.96). התקנות לא נועדו לצמצם את אפשרות ניצול הקרקע על ידי בעליה החפץ לבנות עליה. בכל מקרה, סיווגו של שטח כשטח המותר לבניה מקטין את יתרת השטח המותרת לבניה על פי תכנית או היתר, וממילא מגביל את יכולת הבעלים לממש את זכות הקנין שלו בקרקע (השוו: ה"פ (מחוזי ת"א) 1150/96 גלילי נ' הועדה המקומית תל-אביב, פ"מ נז (1) 241, 251; עת"מ (מחוזי ת"א) 7/98 כריס נ' משרד הבינוי והשיכון, פד"מ ב 427, 433). הדבר מחייב נקיטת גישה מצמצמת כלפי כל סיווג שכזה, במיוחד אם הוא מתייחס לשטחים למטרות עיקריות. יש להעמיד את מתקין התקנות בחזקתו שלא התכוון לנגוס בהיקף הניצול של זכות הקנין באמצעות הכללת שטח משטחי הבנין בשטחים העיקריים או בשטחי השירות, אלא אם כן נתן לכוונה זו ביטוי מפורש וחד-משמעי בלשון התקנות (השוו: בג"ץ 333/85 אביאל נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד מה(4) 581, 595; ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נ' ברעלי, פ"ד מט (1) 463, 483; רע"א 5222/93 גוש 1992 בנין בע"מ נ' חברה חלקה 168 בגוש 6181 בע"מ, מיום 25.7.94; א' ברק, פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה (תשנ"ג) עמ' 561-562). לפיכך, כל אימת שלשון התקנות סובלת סיווגו של שטח בבנין כשטח שירות, יש להעדיף תוצאה זו על פני סיווג השטח כשטח למטרה עיקרית; וכל אימת שלשון התקנות סובלת סיווגו של שטח בבנין כשטח שאינו בכלל השטח המותר לבניה, יש להעדיף תוצאה זו על פני סיווג השטח כשטח למטרה עיקרית או כשטח שירות. נקודת מבט זו תומכת בעליל בפרשנות בה נקטה ועדת הזכאות, הרואה בשטחים המקורים החיצוניים בבתי המערערים שטחי שירות ולא שטחים למטרות עיקריות. על ידי כך, המלאי של השטחים העיקריים המותרים בבניה על פי תכנית המתאר אינו "מתבזבז" על חשבון אותם שטחים מקורים הסגורים בלא יותר משני קירות, וניתן לנצלו לצורך בניית שטחים מקורים הסגורים ביותר משני קירות, שאין חולק על היותם שטחים למטרות עיקריות. 17.נקודת מבט זו, המתיישבת עם התכלית של תקנות חישוב שטחים, היא שצריכה לשמש מורה דרך בבואנו להתחקות אחר מעמדם של השטחים המקורים הצמודים לבתי המערערים. כך, למרות שבפועל בתים אלה כבר אינם קיימים, ולמרות ששאלת הבניה באותן קרקעות אינה רלוונטית לאחר שהאוכלוסייה הישראלית פונתה מהשטח במסגרת יישום תכנית ההתנתקות. נכון הוא שמנקודת ההסתכלות הצרה של התיקים שלפנינו עדיף למערערים שהשטחים המקורים יסווגו כשטחים למטרה עיקרית, שהרי רק בעד שטחים כאלה ניתן לתבוע פיצויים בשל בית מגורים לפי החוק. אולם מאחר שחוק יישום תכנית ההתנתקות מפנה לענין שטח הבית להגדרה של שטח למטרה עיקרית בתקנות חישוב שטחים, ואינו קובע הגדרה עצמאית למונח זה, הפרשנות התכליתית הקובעת איננה של חוק יישום תכנית ההתנתקות אלא של תקנות חישוב שטחים. בכך תושג הרמוניה בין דברי החקיקה השונים, ותימנע התוצאה הלא-ראויה שבה תקנות חישוב שטחים מתפרשות באופן שונה שעה שמדובר בבקשת בעל קרקע להיתר בניה ושעה שמדובר בבקשת הבעלים לקבלת פיצוי בעד פינוי המבנה. לאמיתו של דבר, תשלום פיצויים בעד שטח בית שאיננו נחשב לשטח למטרה עיקרית במסגרת היתר הבניה, אף אינו עולה בקנה אחד עם התכלית של חוק יישום תכנית ההתנתקות: "מתן פיצויים הוגנים וראויים, בנסיבותיו המיוחדות של הענין, מאוצר המדינה, לזכאים לכך לפי חוק זה" (סעיף 1(2) לחוק). ההגינות מחייבת הדדיות ביחסים שבין האזרח לבין המדינה (בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, פ"ד נב(1) 289, בעמ' 337 ו-340). תשלום פיצויים לאזרח בעד שטח של בית ממנו פונה, על יסוד ההנחה שמדובר בשטח עיקרי, בעוד אותו שטח לא היה נמנה בחשבון השטחים העיקריים המותרים בבניה אילו האזרח היה מבקש עבורו היתר בניה, מפר את עקרון ההדדיות בין האזרח לבין המדינה ואינו יכול להיחשב לתשלום הוגן וראוי. כשם שהפרשנות של תקנות חישוב שטחים אינה יכולה להשתנות מעיר לעיר (לעיל פסקה 10), כך עליה להישאר אחידה בין אם מדובר בניצול זכויות בניה ובין אם מדובר בתשלום פיצויים בעד נטילת הבניה. בנוסף, כשם שהמדינה לא הייתה נשמעת בטענה שהיא פטורה מלשלם פיצויים בעד שטח מהבית שהיה נחשב לשטח עיקרי אילו היה מתבקש היתר בניה עבורו - ואכן המדינה אינה טוענת כדבר הזה (ראו לעיל פסקאות 10-11) - כך המערערים אינם יכולים להישמע בטענה שהם זכאים לפיצויים בעד שטח של הבית שהיה מסווג כשטח שירות לצורך ההיתר. עוללות 18.בשולי הדברים נדרשת התייחסות לשתי טענות נוספות שהעלו המערערים. הטענה הראשונה מסתמכת על החלטת בית משפט השלום בתל-אביב-יפו (כב' השופטת ר' רונן) מיום 1.8.96 בב"ש (ת"א) 2/96 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן נ' נחמני (פסקים של בתי משפט השלום, כרך תשנ"ו (4) 314). המערערים טוענים כי ההחלטה מאששת את גישתם בדבר סיווג השטחים המקורים הנדונים כשטחים למטרה עיקרית. באותה פרשה התבררה בקשת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ברמת-גן למתן צו שיפוטי להפסקת בניה ושימוש לפי סעיף 239 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965. אחד השטחים אשר לגביו התבקש הצו היה חלל בהיקף של 150 מ"ר בקומת הקרקע של הבנין, הסגור בארבעה קירות שבאחד מהם נפתחו שני פתחים לקביעת חלונות. הוועדה המקומית טענה כי פתיחת הפתחים הפכה את החלל למרפסת מקורה, שכל שטחה נחשב לשטח למטרה עיקרית. לעומתה טענו בעלי הנכס כי מאחר שהחלל אינו בולט מהקירות החיצוניים של הבנין, אין הוא יכול להיחשב למרפסת אלא לשטח שירות. בית המשפט אימץ את עמדת הוועדה המקומית, ונתן לגבי החלל צו הפסקת בניה ושימוש, לנוכח העדר אחוזי בניה בתכנית המתאר המאפשרים מתן היתר בניה לשטחו. נקבע בהחלטה כי החלל איננו גזוזטרה לפי תקנה 4(ח) לתקנות חישוב שטחים, באשר אין הוא בולט מהקירות החיצוניים של הבנין, "אלא, לכל היותר, מרפסת סתם (מאחר שהשטח אינו בולט מקירותיו החיצוניים של הבניין), ולכן חל עליו הכלל האמור בתקנה 4א' לתקנות אחוזי הבניה, וכשטח מקורה הוא נכלל בשטח הכולל המותר לבנייה" (פסקה 63 להחלטה). עוד נקבע (שם בפסקה 64) כי אמנם החלל עונה על ההגדרה של תקנה 4(ט), אך אין הוא משמש לאף לא אחד מהשירותים הנלווים המפורטים בתקנה 9(ד) כתנאי להיותו שטח שירות. לפיכך נחשב החלל לשטח למטרה עיקרית, שכן "שטח העונה להגדרה בסעיף 4ט' אך אינו משמש לאחת המטרות המנויות בסעיף 9ד', לא יבוא במניין שטחי השירות, ואם אין מדובר ב'גזוזטרה', הרי שיש למנות אותו במניין השטחים העיקריים". מכאן מבקשים המערערים ללמוד כי השטחים המקורים שהיו צמודים לבתיהם ושלא שימשו לאיזו מבין המטרות הנלוות המנויות בתקנה 9(ד), נחשבים לשטחים עיקריים מכוח הכלל המצוי בתקנה 4(א). אין הנדון דומה לראיה. החלל נשוא ב"ש 2/96 היה "אטום מכל עבריו בארבעה קירות בטון" (פסקה 57 להחלטה). שטח מקורה הסגור בארבעה קירות הנו לכל הדעות שטח למטרה עיקרית, אלא אם כן ייעודו הנו לאחד השירותים הנלווים המפורטים בתקנה 9(ד). רשימת שירותים נלווים אלה הנה רשימה ספציפית המייצגת את המקרה החריג. בהעדר תחולה לאחת מהמטרות הנקובות בתקנה 9(ד), חוזר סיווגו של השטח אל ברירת המחדל, שהנה ראיית השטח כמיועד למטרה עיקרית. כך מורה תקנה 9(ג): "לענין תקנה זו ייראו כל חלקי הבנין שאינם שטחי שירות גם כן כשטחים למטרות עיקריות". מאחר שהחלל שנדון בב"ש 2/96 לא שימש לאף לא אחת מהמטרות המנויות בתקנה 9(ד), מן ההכרח היה לראותו כשטח המיועד למטרות עיקריות. כדי להינצל מסיווג זה צריך היה להראות כי החלל נופל לתוך אחד המקרים החריגים המפורטים בתקנה 4(ב) ואילך. בית המשפט היה מוכן לראות בחלל "שטח בקומת כניסה לבנין" כאמור בתקנה 4(ט). אולם הרי בכך אין די כדי להפוך את השטח לשטח שירות אלא צריך בנוסף, בלשון התקנה, שהשטח לא יהיה "סגור ביותר משני קירות". היותו של החלל סגור בארבעה קירות הוציאה אותו מתקנה 4(ט) והחזירה אותו אל הכלל שבתקנה 4(א). השילוב בין כלל זה, המסתפק בכך שהשטח יהיה מקורה, לבין סיווג השימוש בחלל העולה מתקנה 9, חייבו את המסקנה לפיה מדובר בשטח למטרה עיקרית. שונה הוא המקרה שבפנינו, בו השטחים הנדונים היו סגורים בלא יותר משני קירות. בהחלטה בב"ש 2/96 לא נאמר דבר השולל את היותה של קומת הקרקע במבנה חד-קומתי או דו-קומתי "קומת כניסה לבנין", וממילא את תחולת תקנה 4(ט) על קומה כזאת. תחולת תקנה 4(ט) גוררת אחריה בהכרח את סיווג השטחים נשוא הערעורים כשטחי שירות, שהרי אין חולק כי להבדיל מהחלל שבב"ש 2/96 הם לא היו סגורים ביותר משני קירות. 19.טענה נוספת של המערערים נסמכת על תקנה 4(י)(3) לתקנות חישוב שטחים, הקובעת לגבי מצללה (פרגולה): "עלה שטח המצללה על השטחים הקבועים בפסקה (2) יבוא השטח העודף במנין השטח העיקרי המותר לבניה". המערערים טוענים כי אם שטח כמו מצללה, המקורה באופן מקוטע, יכול להיחשב לשטח עיקרי, לא כל שכן ששטח המקורה באופן מלא, כדוגמת השטחים שהיו צמודים לבתיהם, צריך להיחשב לשטח עיקרי. בטענה זו אין ממש: אמנם חלק משטחה של מצללה עשוי להיחשב לשטח עיקרי, אך חלקה האחר של אותה מצללה לא נחשב אפילו לא לשטח שירות אלא כלל אינו נספר במסגרת אחוזי הבניה. הדבר מלמד על ייחודיותו של ההסדר שנקבע בתקנות לגבי מצללה, ועל התבססותו של ההסדר על שיקולים קונקרטיים, שתחולתם מוגבלת למעמד המיוחד של המצללה. אחד הביטויים המובהקים למעמד זה הוא בכך שהמצללה, בניגוד לקירויים אחרים, עשויה לחרוג בחלק ממשי שלה (עד 40%) אל מחוץ לקו הבנין (סעיף 4.09(12) לתוספת השניה לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-1970). תכונות יוצאות דופן אלו של המצללה אינן מאפשרות להקיש ממנה אל אופן הסיווג של חלקים אחרים בבנין, כגון שטחים המכוסים בקירוי מלא. לא למותר לציין כי בין המערערים כאלה שנהנו מההסדר המיוחד החל על מצללה, וזכו על פי הוראת ועדת הזכאות בפיצויים לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות בעד שטח מצללה החורג מהשטח המפורט בתקנה 4(י)(2) לתקנות חישוב שטחים. סיכום 20.המסקנה העולה מכל האמור היא ששטח מקורה בקומת כניסה לבנין, שאינו סגור ביותר משני קירות, דינו לצורך תקנות חישוב שטחים כשטח שירות, גם אם קומת הכניסה הנה קומת קרקע של בית חד-קומתי או דו-קומתי. מאחר שבמקרה כזה הסיווג של השטח נובע מהוראתה המיוחדת של תקנה 4(ט), אין צורך להראות כי השימוש המיועד בשטח הנו לאחת ממטרות הלוואי המפורטות בתקנה 9(ד). כפועל יוצא, ומאחר שחוק יישום תכנית ההתנתקות מעניק פיצוי בשל בית מגורים רק עבור שטח הבית למטרה עיקרית על פי תקנות חישוב שטחים, צדקה ועדת הזכאות כאשר סירבה לפצות את המערערים בעד השטחים המקורים שלא היו סגורים ביותר משני קירות. משכך, נדחים הערעורים בשאלת סיווג השטחים המקורים. מאחר שעמדת המערערים התבססה על עמדתן (השגויה) של מספר רשויות תכנון מקומיות, ומאחר שעמדה זו תתוקן כעת כהודעת היועץ המשפטי לממשלה תודות להליכים דנן, לא יחויבו המערערים בהוצאות המשיבה. המשיבה רשאית ליטול בחזרה במזכירות בית המשפט את תיקי הראיות שהיו לפניה ושאותם הגישה לבית המשפט. בניהמצללההיתר בניה