1. העותר 3, קיבוץ סופה שבנגב (להלן - הקיבוץ), שוכן על גבול רצועת עזה בתוך תחומי המועצה האזורית אשכול. ביוזמתו הוקמה העותרת 2, סוכות שלום בע"מ, המבקשת להקים בקו הגבול שבין ישראל לבין שטחי הרשות הפלשתינאית מערכת שינוע, אשר תשמש להעברת תוצרת חקלאית ותשומות אחרות (לרבות מוצרי חצץ) בין ישראל לבין שטחי הרשות. השניים - הקיבוץ והחברה - פנו לעותרת 1, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "שמעונים" (להלן - הוועדה המקומית), בבקשה להתיר להם שימוש חורג במקרקעין שעליהן הם מבקשים להקים את מערכת השינוע. ייעודם של מקרקעין אלה כיום הוא ייעוד חקלאי. לבקשה התנגדו המשיבות 7-2, בעלות מחצבות וחברות תובלה, העוסקות, בין היתר, בייצור ובשיווק של מוצרי חצץ. את המוצרים הן משווקות לשטחי הרשות הפלשתינאית, וההובלה מבוצעת במשאיות. המשיבות האלה חששו כי הקמת מערכת השינוע תקנה לקיבוץ או לחברת סוכות שלום שליטה בלעדית בדרכי המעבר ותפגע בפרנסתן. הוועדה המקומית, בהחלטתה מיום 14.12.1997, החליטה לדחות את ההתנגדויות ולהמליץ לאשר לעותרים 2 ו-3 שימוש החורג מייעודם של המקרקעין למשך שלוש שנים ובתנאי שתוך שנתיים תוגש תכנית לשינוי ייעוד הקרקע. בחודש פברואר 1998 הגישו המשיבות 2, 3 ו-6 ערר על החלטת הוועדה המקומית והוא נתברר בפני המשיבה 1 - ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבנייה במחוז הדרום (להלן - ועדת הערר המחוזית). ביום 9.4.1998 קיבלה ועדת הערר המחוזית את הערר וביטלה את החלטתה של הוועדה המקומית. העותרים פנו לוועדת הערר המחוזית בבקשה לקיום דיון חוזר. הוועדה דנה בבקשה, וביום 11.6.1998 החליטה לדחותה. כנגד החלטה זו מופנית העתירה היום. 2. אם נדחוס את טענות העותרים לקליפת אגוז ניתן לתארן כך: לוועדת הערר המחוזית לא הייתה סמכות כלל להיזקק לערר שהגישו המשיבות 2, 3 ו-6, החלטת ועדת הערר לגופה נגועה בחוסר סבירות, ואשר למשיבות עצמן - לא הייתה להן זכות עמידה בוועדת הערר המחוזית. ראוי לבחון טיעונים אלה ראשון ראשון ואחרון אחרון. חוסר סמכות לוועדת הערר המחוזית להיזקק לערר 3. העותרים סבורים כי משנקבעו בחוק הוראות מיוחדות וייחודיות בכל הנוגע לתכנון בקרקע חקלאית, גוברות ההוראות האלה על ההוראות הכלליות שמכוחן קמה, ברגיל, לוועדת הערר המחוזית סמכות לדון בערר על החלטה להתיר שימוש חורג. מסגרת החקיקה המתייחסת לשימוש בקרקע חקלאית, כך טוענים העותרים, אינה מקנה תפקיד של ערכאת ערעור לוועדת הערר המחוזית. בעוד שסעיף 146 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - החוק), המסמיך את הוועדה המקומית להתיר שימוש חורג, אינו דן, כך סבורים העותרים, אלא בהיתר לשימוש חורג בקרקע שאינה חקלאית, הרי לשיטתם, הגופים היחידים האמורים לאשר שימוש חורג מן התכנית במקרקעין שייעודם חקלאי, הינם הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדה המחוזית) והוועדה לשמירה על קרקע חקלאית (להלן - הוועדה החקלאית) שליד המועצה הארצית. כיוון שכך, אין החלטת הוועדה המקומית יוצאת, לדעתם, מגדר המלצה בלבד, אין זו החלטה שעליה ניתן להשיג מפני ועדת הערר המחוזית, ואין לה תוקף סטטוטורי כל שהוא כל עוד לא ניתן אישור לשימוש החורג על-ידי הוועדה המחוזית ועל-ידי הוועדה החקלאית. טיעון זה האחרון של העותרות נסמך על סעיף 156(א) לחוק, הקובע כך: "לא ישתמש אדם בקרקע חקלאית אלא בהתאם לאמור בתוספת הראשונה". סעיף 7(ג) לתוספת הראשונה, שהוסף בחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 43), תשנ"ה-1995 (להלן - תיקון מס' 43), לחוק, קובע: "שימוש חורג בקרקע חקלאית טעון אישור הועדה ואישור הועדה המחוזית". זכרה של הוועדה המקומית כתחנת חובה בהליך האישור של שימוש חורג בקרקע חקלאית - כך סבורים העותרים - לא בא בגדר הכתוב בתוספת הראשונה. ממילא, כך הם מדגישים, אין כל צורך באישורה ואין היא מוסמכת להתיר או לשלול שימוש חורג בקרקע החקלאית. עמדתה אינה אלא בגדר המלצה לא סטטוטורית, וממילא אין מקום לערער עליה בפני ועדת הערר המחוזית. ולא היא. 4. סעיף 146 לחוק מסמיך את הוועדה המקומית להתיר שימוש חורג. הסמכה זו היא כללית ואין היא מוגבלת, בלשון החוק, לקרקע שייעודה זה או אחר. עם זאת ראה המחוקק, כפי שטוען, ובצדק, בא-כוח המדינה, המייצג את ועדת הערר המחוזית, להחמיר עם המבקשים לקבל היתר לשימוש חורג מקום בו המדובר בקרקע חקלאית. שימוש חורג בקרקע חקלאית טעון, כאמור, אישור של הוועדה החקלאית ואישור של הוועדה המחוזית, כאמור בסעיף 7(ג) לתוספת הראשונה, שהותקן בזיקה להוראת סעיף 156 לחוק. האישור הנדרש אינו מייתר את הצורך לפנות לוועדה המקומית. הפנייה לוועדה המקומית אינה רק בבחינת תחנת ביניים של רשות, כי אם תחנת חובה הכרחית שבלעדיה לא מתעוררת כלל שאלת הצורך באישור הוועדה החקלאית והוועדה המחוזית. כך הוא הנוהג מאז ומתמיד, וכך נהגו העותרים 2 ו-3 גם במקרה זה. את הטענה בדבר היעדר סמכות לוועדה המקומית להחליט בעניין, וממילא לוועדת הערר המחוזית לדון בעניין, הם העלו רק לאחר שנדחה הערר שהם עצמם הגישו לוועדת הערר המחוזית. 5. תיקון 43 לחוק בא להוסיף כוחות וסמכויות לוועדה המקומית. נקבע בחוק כי תכניות מסוימות תהיינה בסמכות הוועדה המקומית בלא צורך להיזקק לאישור הוועדה המחוזית (כך למשל הוראות סעיף 61א לחוק והוראות סעיף 62א לחוק כפי שתוקנו בשנת תשנ"ה ותשנ"ח). ההנחה כי ניטל כל תפקיד מן הוועדה המקומית כאשר מדובר במתן היתר לשימוש חורג בקרקע חקלאית אינה מתיישבת עם המגמה הכללית העומדת, כאמור, ביסוד תיקון 43 הנ"ל. הוראת סעיף 156 לחוק, המתנה כל שימוש בקרקע חקלאית בקיום הוראות התוספת הראשונה לחוק, אינה גורעת מהוראת סעיף 146 לחוק. זה האחרון עניינו שימוש חורג בכל קרקע והוא מסמיך את הוועדה המקומית להתיר שימוש כזה. סעיף 156 לחוק נוגע, מצדו, לכל שימוש בקרקע חקלאית, לאו דווקא לשימוש חורג. כך גם הוראות התוספת הראשונה. הוראות אלה באות להוסיף על סמכויות הוועדה המקומית ולחייב לקבל את אישור הוועדה החקלאית והוועדה המחוזית כתנאי לביצוע כל פעולת תכנון בקרקע חקלאית, ובתוך אלה גם שימוש חורג. הוועדה החקלאית אינה מחליפה את מוסדות התכנון הקיימים, ואף סעיף 7א לתוספת הראשונה מלמד כי היתר לבנייה ולשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית מוצא על-ידי מוסד תכנון. 6. תהא לשון ההחלטה של הוועדה המקומית אשר תהא, אין היא בגדר המלצה חסרת נפקות, כסברת העותרים. סעיף 146 לחוק מסמיך את המועצה ליתן היתר לשימוש חורג. אין הוא דובר בהמלצה היוצאת מטעמה, זאת בהבדל, למשל, מתכניות הנדונות בהתאם להוראת סעיף 62(א) לחוק והמצויות בסמכות הוועדה המחוזית מלכתחילה. לגבי תכנית מן הסוג הזה, כך נאמר באותה הוראה במפורש, "תדון בה הועדה המקומית ותעביר המלצותיה לועדה המחוזית". הוועדה המקומית היא מוסד תכנון וועדת הערר שביטלה את החלטת הוועדה המקומית אף היא מוסד תכנון. החלטת ועדת הערר, משניתנה, באה במקום החלטת הוועדה המקומית - כך מורה, מפורשות, הוראת סעיף 152(ד) לחוק. כיוון שביטלה את ההיתר שנתנה הוועדה המקומית, וכיוון שהיתר זה הוא שלב הכרחי לקבלת אישור הוועדה החקלאית והוועדה המחוזית לשימוש החריג, נסתיים ההליך, בשלב הזה, בעת שנתקבלה החלטת ועדת הערר המחוזית. כאן אין נדרשת הוועדה המקומית ליתן המלצה, כי אם ליתן את ההיתר עצמו. כללו של דבר, משנענתה הוועדה המקומית בחיוב לבקשת העותרים ומשדחתה את התנגדות המשיבות, קמה סמכות לוועדת הערר המחוזית לדון בהשגה על ההחלטה הזו. החלטת ועדת הערר המחוזית לגופה 7. ועדת הערר המחוזית קיבלה את טענת המשיבות כי ההליך התכנוני של שימוש חורג אינו מתאים למקרה זה. החריגה המבוקשת על-ידי העותרים, הקמת מפעל שינוע, על הקרקע החקלאית היוותה, לדעת ועדת הערר המחוזית, משום סטייה ניכרת מן התכנית החלה במקום. ועדת הערר מצאה כי המדובר בשימוש תעשייתי הכולל הקמת מתקן לצורך שינוע חומרי בניין וציוד אחר שאין מקומם בקרקע חקלאית. שימוש כזה, כך הדגישה ועדת הערר המחוזית, יחייב סלילת דרכי גישה למפעל וייצור עומס תחבורה במקום. העותרים סבורים כי אין המדובר בסטייה ניכרת מן התכנית החלה במקום, כי באותו שטח מצויים מרחבים המאפשרים סלילת כבישים ומעבר משאיות וכי ממילא מדובר באזור שבו קירבת הגבול הכניסה לתחומיו יסודות נוספים כגון: מעבר גבול ומתקני צבא ששינו את אופייה של הסביבה. 8. ספק רב אם נתקיימה עילה במקרה זה להתערב בהחלטת ועדת הערר המחוזית. תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), תשכ"ז-1967, מגדירות סטייה ניכרת מתכנית החלה על הקרקע כ"בניה שיש בה שינוי מהייעוד שנקבע בתכנית והיא משנה את האופי של הסביבה הקרובה", וכן "שימוש בבנין או בקרקע שיש בו שינוי מהייעוד שנקבע בתכנית והוא משנה את אופיה של הסביבה הקרובה" (תקנה 1). אין בשום פנים לומר כי בהחלטתה של ועדת הערר המחוזית לראות במיזם המבוקש משום סטייה ניכרת מהתכנית החלה על הקרקע, יש משום החלטה החורגת מכל מיתחם רלוונטי של סבירות. מטבע הדברים מעטים הם המקרים בהם ניתן לומר על החלטה המסרבת להתיר שימוש חורג והמסרבת ליתן מראש הכשר להקמת מבנה, שטרם הוקם, בניגוד לייעוד של הקרקע, כהחלטה החורגת ממיתחם הסבירות. בית-המשפט אינו בא להמיר את שיקול-דעתו של הגוף המינהלי שאותו הוא מבקר בשיקול-הדעת שלו עצמו. וכבר נאמר בעניין הביקורת של בית-המשפט המינהלי על החלטות ועדות התכנון כי "אין לראות את בית המשפט הגבוה לצדק באף מקרה כערכאת ערעור שגרתית על החלטותיהם של ועדות התכנון" (בג"ץ 478/85 אבולעפיה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, ירושלים [1], בעמ' 296). בית-המשפט המינהלי אינו שם עצמו מוסד תכנון על. דברים אלה יפים גם מקום בו נדונה העתירה בפני בית- המשפט המחוזי בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים. בית-המשפט לעניינים מינהליים - כך קובעת הוראת סעיף 255ג לחוק - ידון בעתירות בענייני תכנון ובנייה בהתאם לעילות, הסמכויות והסעדים לפיהם דן בית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק בעניינים כאמור, בשינויים המחויבים. נציג ועדת הערר המחוזית, בסיכומיו, מדגיש כי מקום בו ההיתר המבוקש יכול לשנות מאופי הסביבה ומקום בו הוא בא לשנות את ייעוד הקרקע מחקלאות לתעשייה "דרך המלך היא להגיש תכנית כוללת וחדשה". ואכן, החלטת ועדת הערר המחוזית אינה סוגרת את הדרך בפני העותרות להביא, בסופו של הליך, לשינוי בייעוד החקלאי, אלא ששינוי זה, אם יבוא, יתקבל בהליך שלם ויסודי של דיון בבקשה לשינוי הייעוד מעיקרו לאחר שתוגש תכנית תכנונית כוללת. תוצאה זו של החלטת הוועדה מסתברת בנסיבות המקרה ומכל מקום, כאמור, אינה מצדיקה התערבות של בית-משפט זה. ומכאן לשאלה האחרונה שבמחלוקת. מעמד המשיבות 9. העותרים טוענים כי למשיבות "אין זכות עמידה להתנגד לבקשה להיתר לשימוש חורג" ונראה כי כוונתם לכך כי לא היה למשיבות מעמד בפני ועדת הערר המחוזית. ממילא לא יכלה היא לדון בהתנגדויות שהגישו. גם טענה זו אין לקבל. סעיף 149(א)(2ב)(3) קובע כי: "הועדה המקומית לא תתיר שימוש חורג ולא תתן הקלה ולא תאשר בתשריט חלוקת קרקע בסטיה מתכנית אלא לאחר שנתמלאו אלה: ... (2ב) ... (3) הועדה החליטה בהתנגדות של בעל קרקע או בנין או מחזיק בהם והודיעה על כך למתנגדים במכתב רשום". סעיף קטן (2) לאותו סעיף מורה לוועדה כי עליה למסור הודעה המפרטת את מהות הבקשה לכל הגורמים האלה: "(א) לכל הבעלים והמחזיקים בקרקע או בבנין שלגביהם הוגשה הבקשה. (ב) לכל הבעלים המחזיקים בקרקע או בבנין הגובלים בקרקע או בבנין שלגביהם הוגשה הבקשה. (ג) לכל הבעלים והמחזיקים בקרקע או בבנין, אשר לדעת הועדה ייפגעו או עלולים להיפגע מאישור הבקשה". החוק עצמו מכיר אפוא בבעלים ומחזיקים בקרקע, שאינם גובלים בקרקע נושא הדיון, ואשר עלולים, חרף זאת, להיפגע. סעיף 152(א)(1) מתיר לכל מי שרואה עצמו נפגע מהחלטה של ועדה מקומית לסרב לתת היתר או לדחות התנגדות, לערור בפני ועדת הערר. העובדה שלמשיבות, שהתייצבו בפני ועדת הערר, אינטרס כלכלי בשאלות שבמחלוקת, כשלעצמה, אינה פוגעת במעמדן בפני ועדת הערר. 10. שאלת זכות העמידה בפני בית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק ובדונו בעתירות בענייני תכנון ובנייה נדונה לא אחת בבית-המשפט העליון. בית- המשפט פסק כי מקום בו מדובר בשאלות הנוגעות להשלטתו של שלטון החוק בהליכי התכנון והבנייה ובמתן האפשרות המלאה לאזרח להשמיע את קולו במסגרתם של הליכים אלה, ראוי להכיר בחשיבותו של מוסד ההתנגדות. המדובר בזכות דיונית חשובה מאוד ומעגל הנפגעים בכוח עשוי לכלול, בנסיבות מסוימות, גם את מי שאין לו זכויות כלשהן במקרקעין המושפעים מן התכנית. ראו בעניין זה ע"א 2962/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה תל-אביב [2], מפי כבוד השופט ת' אור. שיקול-הדעת שלדיון, אותו מפעיל בית-המשפט העליון כבית-המשפט הגבוה לצדק, עשוי להחליש את הזכות המינהלית, כשהיא עוברת לבית-המשפט האזרחי, למשל, במקרה של שיהוי. בעניינים אחרים, לעומת זאת, עשוי השימוש בשיקול-הדעת הזה להרחיב דווקא את חוג המתדיינים, מקום בו עובר שיקול-הדעת לבית-המשפט האזרחי. כך למשל, המרת דרישת היריבות בבית-המשפט האזרחי ב"זכות העמידה" המינהלית עשויה להרחיב את פתחי הכניסה לבית-המשפט האזרחי גם בפני מתדיינים שלא נפגע ישירות אינטרס אישי שלהם. כך או כך, נראה כי אין ולא יכול להיות ספק, לאור הוראות החוק, בדבר מעמדן של המשיבות בוועדת הערר אליה נדרשו. ייתכן, ושאלה זו אינה צריכה הכרעה כאן, שאפילו לא היה חייב מוסד התכנון לשמוע את דברי ההתנגדות של המשיבות, אך בכל זאת הפעיל את שיקול-דעתו ושמע אותם, ומצא שאין ליתן היתר לגופם של דברים, לא יהיה בכך כדי לפסול את ההחלטה של ועדת הערר כל עוד פעלה בתום-לב. 11. סוף דבר, לא מצאתי עילה להתערב בהחלטת ועדת הערר. הוועדה לא חרגה מסמכותה, ובמסגרת סמכותה - לא חרגה ממיתחם הסבירות. בפני העותרים נותרה פתוחה, כמובן, הדרך לפתוח בהליך המינהלי והתכנוני הרגיל שעשוי להביא בסופו של דבר לשינוי בייעוד המקרקעין ויאפשר להם להקים את המיזם המבוקש. כאמור, נראה כי הליך זה הוא ההליך המתאים בנסיבות המורכבות של המקרה. התוצאה היא שהעתירה נדחית. העותרים יישאו, הדדית, בהוצאות המשיבות כולן, בסכום כולל של 4,000 ש"ח. חקלאותקרקע חקלאיתשימוש חורג