היתר לשימוש חורג מהיתר

עניינו של ערר זה בהחלטת הועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון (להלן: "הועדה המקומית") לאשר הקמת מחסן למיון ושיווק ביצים במקרקעין הידועים כחלקה 149 גוש 6589 בגבעת חן. החלטת הועדה המקומית ניתנה ביום 3.2.11 לאחר שהועדה דנה בבקשה כבקשה תואמת תכנית. העורר הינו בעל הזכויות בחלקה 9 בגוש 6453, אשר אינה גובלת במקרקעין נשוא הערר, טוען כי מדובר במפעל תעשייתי הקיים כיום בחלקו ברחוב המייסדים ברמות השבים ויוצר מטרד במיקומו הקיים, כך שבסופו של דבר יתוקן עוול אחד על עוול אחר. העורר פנה לועדה המקומית בבקשה להישמע בפניה קודם להחלטתה וזו השיבה כי מדובר בבקשה תואמת את תכנית שד/90/3 (להלן: "התכנית") החלה במקרקעין ועל כן אין חובה לפרסמה להתנגדויות. תמצית טענות העורר התכנית מייעדת את שטח המקרקעין נשוא הערר כשטח חקלאי. מדובר במפעל תעשיה ולא בשימוש חקלאי. הביצים ממוינות ומשווקות מובאות מכל איזור המרכז. בנוסף, ההיתר אינו עונה על דרישות תכנוניות וסביבתיות שבתכנית: כך, למשל, התכנית מחייבת הימנעות ממפגעים סביבתיים ושמירה על דיני איכות הסביבה ומקום בו קיים חשש להפרתם, הרי שיש לקבל חוו"ד מקצועית בנושא זה, אשר תפרט בין היתר גם פתרונות ואמצעים למניעת המפגעים. העורר טוען כי כאשר רכש זכויותיו במקרקעין גודלו באותן מקרקעין שכנים גידולים חקלאיים והנחת היסוד הלגיטימית שלו היתה כי שימוש כזה מבוצע על פי היתר, ואין להתיר הקמת מבנה אחר ללא נקיטת הליך של שימוש חורג מהיתר. תמצית טענות המשיבה 2 מדובר בבקשה תואמת תב"ע, אשר אינה מצריכה כל הליך של שימוש חורג. הדברים דומים ביותר לנושא שנידון בבית המשפט המחוזי תל אביב בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים במסגרת עת"מ 2827/08 תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית נ' עיריית פתח תקווה והבהיר כי מבנה המשמש למיון ביצים מהווה מבנה חקלאי. מצב זה מתחייב עם קדמה של החקלאות ומיטיב עם הציבור, שכן הוא חוסך מצב שהיה קיים בעבר, בו מספר קטן יחסית של לולים קיבלו שירותים מבית אריזה קטן ומקומי. לפיכך כאשר מתבקש היתר בניה תואם תכנית, אין זכות לצד ג' להתנגד. מקרקעי העורר מרוחקים כ-150 מ' מהמקרקעין נשוא הערר ואין לו כל עניין של ממש באמור. כמו כן, המשיבה 2 מתעתדת לשמור על התקנים בקפדנות, הן לעניין התקנים הכלליים החלים, הן לעניין מפגעי הריח אשר מעותדים להיות מטופלים באופן מודרני וכוללני, הן לעניין הביוב והסניטציה והן בנושא הרעש. אשר לעניין התנועתי, הרי שמדובר בדרך הסולטן, שהנו רחוב עמוס. מדובר בציר גישה לדרך צרה העוברת מתחת לכביש 4 ומהווה אלטרנטיבה לצומת זה, ולפיכך מתהווה שם בשעות הלחץ "פקק" תמידי המשתרע בכל הכיוונים, הכל ללא כל קשר לבית האריזה העתיד לקום. בית האריזה עושה שימוש ביצים במשאיות של 10-15 משאיות שחלקן מגיעות אליו פעם ביום וחלקן פעמיים ביום. כמחציתן נוסעות כבר היום לרחוב המייסדים. העתקת בית האריזה תוסיף משאית אחת מדי שעה באיזור רווי תנועה, מדובר בתוספת זניחה. לעניין השימוש החורג מהיתר, הרי שהחממה שהיתה במקרקעין מיועדת להריסה, כך שאין לה כל רלוונטיות. למעשה לא מדובר בחממה אלא בבית רשת ומאחר ומדובר בתכנית תקפה, אין שום צורך במצב דברים זה בהליך נוסף של פרסום. עמדת הועדה המקומית התכניות החלות במקרקעין הינן שד/1000; 290/10 ושד/93 המייעדות אותן למטרה חקלאית. העוררים אינם גובלים במקרקעין וביתם נמצא במרחק של למעלה ממאה מ' מהם. הבקשה הומלצה על ידי משרד החקלאות והיא תואמת להוראות התכנית החלה במקרקעין ולפיכך אינה מחייבת פרסום או הליך תכנוני מעבר לבקשה להיתר. העוררים נטולי זכות ערר במקרה כזה, זאת ועוד נוכח הלכת תנובה הנזכרת לעיל, הרי שלא מדובר במפעל תעשייתי אלא בשימוש חקלאי. לעניין הדרישות הסביבתיות והתכנוניות, על פי סעיף 18.1 לתכנית, נקבע כי לא יותר שימוש והפעלה כאשר לדעת הרשות המוסמכת, הפעילות המבוקשת עלולה ליצור מפגעים אלא שבמקרה דנן קיים אישור של משרד החקלאות, הבקשה להיתר כוללת התייחסות לעניין הניקוז, נדרש אישור משרד הבריאות, אישור וטרינר, תכנית סניטארית ואישור מהנדס הרשות ובין המחסן המבוקש ובית העוררים מרחק העולה על כל מרחק שנקבע בלוח ההצבה לגבי כל מבנה חקלאי אחר. טענתם של העוררים בעניין עומסי תחבורה נטענה באופן סתמי ללא כל חוות דעת מקצועית. מדובר בדרך סטטוטורית קיימת, המשמשת את כלל המשתמשים מכיוון רעננה להוד השרון וההפך ולפיכך מדובר בתוספת זניחה. לעניין הנושא של שימוש חורג מהיתר, מאחר והחממה מסומנת להריסה, הרי שלא מבוקש שימוש חורג מהיתר אלא היתר חדש ולפיכך אין צורך בפרסום כאמור. דיון והכרעה שימוש חורג מהיתר? איננו מקבלים את טענות העורר בצורך בפרסום שימוש חורג מהיתר במקרה דנן. העובדה כי במקרקעין נתונים נעשה שימוש א' מתוך שימושים א' ו-ב' המותרים בהם לפי תכנית, אינה מחייבת לטעמנו הליך המחייב העמדת הנושא לדיון ציבורי שכן בראייתנו, הודאות התכנונית מבוססת על הוראות התכנית החלה במקרקעין נתונים. היה והוראות אלה מאפשרות שימושים חלופיים באותם מקרקעין, הרי שעל מאן דהוא להביא בחשבון הסתמכותו ניצול כל אחד מהשימושים הנ"ל, וזאת בכפוף להתאמתם של התנאים לאותו שימוש. כך, למשל, מקום בו מיועדים מקרקעין לתעשייה/מסחר הרי ששינוי השימוש בבניין בנוי יחייב התאמתו לשימוש החדש בכל פן חוקי שהוא, לרבות הסדרי חניה, איכות הסביבה, משרד הבריאות וכיו"ב. אין למאן דהוא זכות קנויה להתנגד להיתר התואם תכנית, גם אם באותם מקרקעין נעשה בשעתו שימוש אחר. הדברים מקבלים משנה תוקף במקרה דנן, שאז אכן מבוקשת הריסתו של המתקן המונח באותם מקרקעין ובנייתו של אחר תחתיו. נוכח הכללים האמורים לעיל ומסקנתנו בפרק הבא להחלטה זו, איננו נכנסים כאן לשאלה אם מדובר באותו שימוש (חקלאי - חקלאי) או אחר. כך או אחרת, טיעונו של העורר בדבר הצורך בשימוש חורג מהיתר, גם מקום בו נהרס בניין הבנוי למטרה א' (על פי תב"ע) ומבוקשת בו מטרה ב' (על פי תב"ע), הוא זה המשמש בבסיס הרציונאל לפיו עיקר הבדיקה הנדרשת בבקשה לשימוש חורג מהיתר מתמצית במבחן ההתאמה, שהרי ברי כי אם מדובר במגרש ריק, ניתן לנצלו למטרה א או ב הקבועות בתכנית מבלי לנקוט הליך נוסף. לעניין זה ראינו לנכון להביא תמצית החלטות ועדות הערר בנושא זה כדלקמן: "ועדה זו קבעה במספר רב של החלטות, כי כאשר מבוקש היתר לשימוש חורג מתוכנית, יש לשכנע את הועדה המקומית ואת ועדת הערר הבאה בנעליה, כי קיימת הצדקה תיכנונית להתרת השימוש החורג האמור. ראה לענין זה החלטתנו בערר (ת"א) דגני ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה תל אביב. ואולם, כאשר המבוקש הוא היתר לשימוש חורג מהיתר, מערכת השיקולים להתרת השימוש החורג הינה שונה שכן, במקרה כזה התוכנית מתירה את השימוש ולפיכך אין צורך להצדיק תיכנונית את השימוש המבוקש. במקרה של היתר לשימוש חורג מהיתר, הבדיקה אותה על הועדה המקומית לבצע הינה, האם הבניין הקיים, אשר נבנה לשימוש שונה מהמבוקש בבקשה להיתר לשימוש חורג, מתאים לשימוש המבוקש, דהיינו, המבחן לאישור היתר לשימוש חורג מהיתר הוא מבחן ההתאמה, להבדיל ממבחן ההצדקה התיכנונית במקרה של היתר לשימוש חורג מתוכנית. כאשר מבוקש היתר לשימוש חורג מהיתר, הרי שלנוכח העובדה כי המבנה נבנה לשימוש/ייעוד מסוים, אין הוא מתאים בהכרח לשימוש/ייעוד אחר המותר אף הוא על פי התוכנית החלה במקום. חוסר התאמה זה יכול לבוא לידי ביטוי בבינוי הפונקציונלי של המבנה, במפגעים לסביבה בשל אופן בינויו בשימוש המבוקש, בהעדר התאמה בטיחותית לשימוש המבוקש, בהעדר חניות לרכב פרטי ולרכב תיפעולי הנדרשות לשימוש המבוקש, בהעדר אפשרות להנגשת אנשים עם מוגבלויות הנדרשת לשימוש המבוקש וכיו"ב. כך לדוגמא, אם הוקם בניין למגורים במגרש אשר מותרים בו על פי התוכנית החלה במקום מסחר ומגורים (כמו במקרה שלנו), אין הבניין מתאים בדרך כלל למסחר. לפיכך יכולה הועדה המקומית לסרב לתת את ההיתר לשימוש חורג בשל אי התאמה זו, או להתנות את מתן ההיתר בביצוע התאמות בינוי לשם התאמת הבניין למסחר. יוצא כי על הועדה המקומית לשקול את טענות המתנגדים להיתר לשימוש חורג באספקלריה של הבניין הקיים, דהיינו, המתנגדים יכולים לטעון כי התרת השימוש המבוקש במבנה הקיים יפגע בהם, ואולם לא תישמע מפיהם טענה כללית נגד השימוש המבוקש, שהרי שימוש זה מותר במקום על פי התוכנית החלה במקום. אם המבנה הקיים ייהרס, ניתן יהיה לבנות במקום בניין חדש בשימוש/ייעוד המבוקש ללא כל צורך בהליך של שימוש חורג. " בערר (ת"א) 5187/08 אמד פיתוח נדלן והשקעות בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה תל אביב וועדת הערר בחיפה אף סבורה כי שימוש חורג כזה אינו מחייב פרסום, וכך נקבע שם: "שימוש חורג מהיתר אל מול שימוש חורג מתכנית 1. 22. לכאורה, על פי הקבוע בסעיף 1 לחוק, אין אבחנה בין שימוש חורג מהיתר, לבין שימוש חורג מתכנית: "שימוש חורג", בקרקע או בבנין - השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באזור או בשטח מיוחד, לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבנין או לפי היתר על- פי כל חוק הדן בתכנון ובניה" 2. 23. בסעיף 146 לחוק נקבע כי הוועדה המקומית רשאית להתיר שימוש חורג. אין הוא מתייחס לשאלה, האם המדובר בשימוש חורג מהיתר או לשימוש חורג מתכנית. עם זאת, בסעיף 148 לחוק נוצרת הפרדה בין השניים: "היתר לשימוש חורג מתכנית יינתן לתקופה מוגבלת מראש; היתר לשימוש חורג מהיתר או הקלה יכולים להינתן לתקופה מוגבלת מראש" 3. 24. ההתייחסות היא שונה בתכלית. בעוד שימוש חורג מתכנית מחוייב להיות מוגבל בזמן (בשל היותו חריגה מהתכנון הקיים), הרי שאין כלל צורך במגבלה זו בשימוש חורג מהיתר. כפי שיובהר להלן, על פי רוב, אין גם סיבה להגביל זאת בזמן. 4. 25. סעיף 149 לחוק קובע את חובת הפרסום. הסעיף אינו מנוסח באופן ברור דיו, ולא ברור האם גם שימוש חורג מהיתר מצריך פרסום ושמיעת התנגדויות: הועדה המקומית לא תתיר שימוש חורג ולא תיתן הקלה ולא תאשר בתשריט חלוקת קרקע סטיה מתכנית אלא לאחר שנתמלאו אלה:... 5. 26. הסעיף, כאמור, אינו ברור דיו. לגבי הקלה, העניין ברור. אין הקלה אלא כאשר המדובר בסטיה מהוראות תכנית. לגבי תשריט חלוקת הקרקע, בשל מיקומו, הסעיף הינו חד משמעי. לגבי שימוש חורג, כאמור, ניתן לפרש את העניין לשני הכיוונים. ייתכן והכוונה כאן היא כי לכל שימוש חורג. המקרה שבפנינו אינו מצריך בחינת שאלה זו לעומקה, אולם נעמוד, בקצרה, על תפיסתנו בעניין זה. 6. 27. אנו סבורים כי התיבה "סטיה מתכנית" מתייחסת לכל האפשרויות הקיימות בסעיף, ועל כן, רק במקרה של שימוש חורג המהווה סטיה מהוראות התכנית, יש צורך בפרסום, שמיעת התנגדויות, ומתן זכות ערר. רמז לעמדתנו זו ניתן ללמוד מהאמור בהצעת החוק (הצ"ח 532, בעמ' 55), שם קיימת התייחסות לעניין הפרסום (בהצעה המדובר היה בסעיף 141, אשר הפך בעת החקיקה לסעיף 149. ההדגשה הוספה - ו.ע.ח.): "סעיף 11 של החוק הקיים נותן לועדה המחוזית בצורה סתמית מאד את הסמכות לפטור בונה מקיום הוראות שבתכנית. החוק המוצע בא לפרט ולשכלל הוראה זו (סעיפים 141-140). משכלולים אלו ראוי להזכיר את החובה לפרסם בקשה על מתן פטור, כדי להביא את הדבר לידיעת האנשים העשוים להיפגע על ידי כל ולתת לגוף הבא ליתן את הפטור תמונה מלאה על השפעת הפטור המבוקש..." 7. 28. גם ההיגיון שעומד מאחורי חובת הפרסום, מחייב את המסקנה כי זה נדרש רק בעת חריגה מהוראות התכנית. התכנון הוא הליך הדורש שקיפות מירבית, פרסום ושמיעת הציבור. משאושר תכנון מסויים, הוא מחייב את כלל הציבור, וחזקה על הציבור כי הוא מודע לכך שניתן לבנות את כל אשר קיים בתכנית. על כן, אין הציבור זכאי להתנגד לאותן בקשות, התואמות את הוראות התכנית. 8. 29. דברים אלו ניתן ללמוד, בין היתר, מהאמור בבג"ץ 527/74 חנה ח'לף ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז הצפון ואח', פ"ד כט (2) 319, עמוד 324: "מבחינה זו אינו דומה כלל ענין התכנית לענין הרשיון. כאמור, על-פי הלכת איגרא-רמא, [1], מתן רשיון בניה או סירוב לתתו הוא ענין שבין מבקש הרשיון לבין הוועדה המקומית בלבד, ולאיש זר - אף שהוא בעל רכוש גובל - אין כל מעמד, לא באשר להסכמה ולא באשר לסירוב. לא כן הדבר לגבי תכנית. כאן, לפי סעיף 100 לחוק התכנון והבניה, ניתן מעמד חוקי לכל מעוניין בקרקע הרואה עצמו נפגע על-ידי התכנית שהופקדה והוא רשאי להגיש התנגדות לה" 9. 30. כאמור, זוהי האבחנה הברורה בין המותר בתכנית, לבין האסור בה. כאשר מבוקש שימוש חורג מהיתר, המדובר בשימוש מותר על פי התכנית. על פי הגיונם של דברים אלו, לא צריכה להיות לצד שלישי זכות להתנגד לכך. הבקשה תואמת את התכנון לו הוא מודע, ואין שום סיבה מדוע כעת יוכל הוא להתנגד לכך שוב, לאחר שההדמנות לעשות כן ניתנה לו בעת הדיון בתכנית. 10. 31. חיובו של אדם בפרסום במקרה של שימוש חורג מהיתר, מביא לתוצאה אבסורדית גם מסיבה אחרת. אילו הייתה המשיבה מבקשת הריסת המבנה, ולאחר מכן הקמת גן הילדים כפי שמבוקש כעת, הרי שאז כלל לא היה ספק כי היא לא הייתה נדרשת לפרסום כלשהו (בהנחה שלא הייתה חורגת בקווי הבניין). או אז, לעורר כלל לא היה מעמד, לא כמתנגד, ולא כעורר. דא עקא, כאשר בחרה המשיבה שלא להרוס את החלק הקיים, אלא רק לבקש לשנות את השימוש בו, הפך העניין לפתע לעניין הציבור. זאת, על אף שהתוצאה תהיה זהה בשני המקרים. מהו הרציונאל המצדיק שמיעת הציבור במקרה אחד, ושלילת הזכות לשומעו במקרה האחר? זאת לא נבין. 11. 32. מכל הסיבות הללו, אנו סבורים כי שימוש חורג מהיתר אינו מצריך פרסום. כאמור, דברים אלו נאמרים אגב העניין, שכן הדיון בפנינו אינו מצריך הכרעה בשאלה זו". ר' ערר 64/06 גדז' נ' הוועדה המקומית חיפה הנה כי כן, מקום בו מדובר בבקשה תואמת תכנית, אשר בבסיסה הריסת מבנה קיים לשימוש א' ובניית מבנה אחר לשימוש ב' תחתיו, אינה מחייבת לטעמנו, בקשה לשימוש חורג מהיתר. שימוש חורג מתכנית? דא עקא שאיננו סבורים כי במקרה דנן השימוש המבוקש הנו שימוש תואם תכנית ונסביר: בנושא עת"מ 2827/08 תנובה נ' עיריית פתח תקווה, נדון מקרה בו התכנית הפנתה לצורך הגדרת השימושים לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה לצורך הגדרת שימוש חקלאי. תוספת זו מגדירה שימוש חקלאי, בנייה או שימוש הדרושים במישרין ליצור החקלאי. בכך דן פסק הדין וקבע את שקבע. במאמר מוסגר, נזכיר כי סוגיה זו של פסק דין תנובה מצויה עדיין בבירור בערכאות השונות. אלא שבמקרה דנן קיימת תכנית ספציפית אשר אינה מפנה באופן גורף לתוספת הראשונה וקובעת מטרות ספציפיות על פי היעודים הקבועים בה. במסגרת זו נקבע בסעיף 24 השימוש המותר לחקלאות ומבנה עם משק כדלקמן: "מותר יהיה השימוש לחקלאות ומבני משק כדלקמן: א. הקמת מבנה עם משק, מבנים להחזקת בעלי חיים יהיו מותרים בהתאם להחלטת הועדה המקומית והם יוצבו לפילוח ההצבה ואישור הרופא הוטרינרי... ב. הקמת משרפות לפגרים אסורה... ג. היתרים להקמת חממות ובתי צל ינתנו על ידי הועדה המקומית... ד. לא ינתן היתר בניה לחממה ובתי צל ולכל מבנה משק חי וצומח שלא יכיל פיתרון לבעיית ניקוז. ה. על אף כל הוראה אחרת, יהיה אסור שימוש שיש בו סיכון אקולוגי, סיכון של מטרד היחיד, מפגע לפי חוק למניעת מפגעים ומפגע לפי הלכת איגרא רמה. ו. קיומו או אי קיומו של סיכון אקולוגי קיים או עתידי יקבע על ידי משרד החקלאות והבריאות והרופא הוטרינרי הרשותי." איננו סבורים כי מחסן/בית אריזת הביצים נכנס בגדר אף אחד מהשימושים האמורים לעיל: המדובר במבנים להחזקת בעלי חיים אשר מטופלים בלוח הצבה, אשר אינו מטפל במחסנים כגון דא. לחילופין, ניתן להקים בתי צל או חממות וכיו"ב ומכל מקום, איננו רואים אפשרות אף לא למחסנים חקלאיים, או בתי אריזה (ואיננו קובעים כי מדובר כאן בבית אריזה) על פי אותה תכנית. הלכה פסוקה היא כי: "אין תכנון ואין בנייה ואין זכויות בנייה או שימוש לפיהן אלא לפי הוראות התכניות השונות לדרגותיהן. מותר לבנות רק במסגרת המותרת בתכנית, ומה שאין תכנית מיתאר מרשה במפורש - אינו מותר." ר' ע"פ 388/87 קלקא נ' מ"י אשר על כן, איננו מוצאים כי מדובר בהיתר תואם תכנית ולפיכך הדבר מחייב נקיטת הליך כדין. לעניין זה יוער כי ספק אם די בשימוש חורג, שכן שימוש כזה מחייב מבנה כדין תחילה, מבנה אשר אין ספק כי אינו בנמצא כעת. זאת ועוד, גם לגופם של דברים ולאחר שנערך סיור במקום על ידי ועדת הערר, התרשמנו כי מבחינה תכנונית הבקשה בעייתית שכן מדובר בחטיבת קרקע אשר הגישה אליה מדרך עפר המקבילה לדרך הסולטן, רחוב הסולטן כשלעצמו הנו רחוב צר ביותר ועמוס באופן שספק אם יכול להכיל התוספת המתחייבת של 15 משאיות ביום. כן מצאנו כי בית העורר מצוי במרחק הקטן ממאה מ' מקצה חטיבת הקרקע נשוא ערר זה וביניהם מגרש חנייה עמוס מכוניות פרטיות. תכנונית ספק לנו אם נכון למקם המתקן המבוקש במיקום האמור ואנו סבורים כי היה ותחליט הועדה המקומית לקדם תכנון כזה, עליה לקבל חוות דעת סביבתיות ותחבורתיות מתאימות. אשר על כן ולאור כל האמור הערר מתקבל. ההחלטה התקבלה פה אחד על ידי כל חברי הוועדה. שימוש חורג