השופטת ד' ברק-ארז: 1. רשות מקומית מפקיעה קרקע פרטית על דרך של מכר ללא תמורה לטובת ייעוד ציבורי מסוים. בחלוף מספר שנים, הייעוד הציבורי משתנה והקרקע מיועדת לבנייה למגורים. האם רשאית הרשות המקומית להעביר קרקע זו לידי צדדים שלישיים באמצעות תכנית איחוד וחלוקה? האם בעליה המקוריים זכאים להשבת שווי הקרקע? אלו השאלות העקרוניות שהתעוררו בערעור שלפנינו. לצידן עלתה שאלת מניעותה של המשיבה לתבוע את השבת שווי הקרקע בשל מחדלה מלהשתתף בהליך התכנוני על דרך הגשת התנגדות ובהמשך לכך השתהותה הרבה מתקיפתו בבית משפט. העובדות הצריכות לעניין 2. הערעור נסב על גלגולן הקנייני והתכנוני של שתי חלקות מקרקעין ברמת השרון, אשר הופקעו מבעליהן המקוריים אי-שם בשנת 1985 לטובת ייעוד ציבורי (וליתר דיוק, הועברו לידי הרשות בדרך של "מכר ללא תמורה" השקולה בנסיבות העניין להפקעה, כמפורט להלן); אלא שבשלב מאוחר יותר שבו לייעודן המקורי - בנייה למגורים - אך מבלי לשוב אל בעליהן המקוריים, כי אם לידי צד שלישי אחר באמצעות תכנית איחוד וחלוקה שיזמה המועצה המקומית רמת השרון (להלן: המועצה). ואלו עיקרי העובדות הדרושות לענייננו. 3. בשנת 1976 רכשה "טו-מז חברה קבלנית בע"מ" (להלן: המשיבה) שטח מקרקעין בלב רמת השרון הידוע כחלקה 10 בגוש 6416 (להלן: החלקה המקורית). הערעור שלפנינו נסוב על עניינן של חלקות 333 ו-334 בלבד, שנוצרו מתוך חלקה 10 בגוש 6416, ואשר שטחן הכולל הינו 844 מ"ר. בעת רכישת החלקה המקורית על-ידי המשיבה חלה עליה תכנית המתאר הראשית לכל רמת השרון, תכנית רש/201א, ועל-פיה נקבע ייעוד החלקה למגורים. לטענת המשיבה, עוד קודם לרכישת החלקה המקורית ביררו היזמים שהקימוה אודות המצב התכנוני ונאמר להם כי ניתן יהיה לבנות על החלקה 12 קוטג'ים. על יסוד מידע זה מצאה המשיבה, לטענתה, כי העסקה כדאית. בהמשך, ולאחר השלמת העסקה, טענה המשיבה כי המועצה לחצה עליה לוותר על כשליש מהחלקה, כתנאי לקבלת היתר בנייה לשישה קוטג'ים, ולכן ביום 23.6.1977 יזמה את תכנית מפורטת רש/524 (להלן: תכנית 524) ששיקפה דרישה זו. לטענת המשיבה, הסיבה היחידה שבעטייה הסכימה ליזום את התכנית המפורטת המפקיעה, ובהמשך אף לחתום על שטר מכר ללא תמורה, היתה חששה שאם לא תעשה כן, אזי לא תקבל כלל היתרי בנייה ומלוא השקעתה תרד לטמיון. במסגרת תכנית 524 הוגש תשריט לחלוקת החלקה המקורית לשלושה מגרשים חדשים, שאחד מהם הוגדר כמגרש זמני, ששטחו 844 מ"ר, וייעודו "בניין ציבורי". עוד יצוין, כי על-פי התכנית המפורטת, ולצד המגרש שיועד ל"בניין ציבורי", נחלקה החלקה המקורית למגרש לבנייה רגילה עבור שישה קוטג'ים ולמגרש שיועד לדרכים. 4. לענייננו, אין צורך בפירוט מלא של הליכי הדיון בתכנית, ודי אם נציין כי ביום 11.9.1977 פורסם דבר הפקדת התכנית, וכי בתכנית זו נקבע שהשטחים הציבוריים הכלולים בה ירשמו על שם המועצה המקומית רמת השרון ללא תמורה ובהסכמת הבעלים. בסופו של יום, תכנית 524 לא אושרה, ומטעם זה לא הופקעו השטחים הציבוריים מכוחה. עם זאת, יצוין כי בשלב מאוחר יותר קיבלה המשיבה היתרי בנייה מכוח התכנית המפורטת האמורה. 5. תחנת הזמן הבאה הדרושה להכרעתנו מצויה בסוף שנת 1979, אז חתמה המשיבה (ביום 6.12.1979) על כתב התחייבות, שבו עיגנה את התחייבותה להעביר את השטחים הציבוריים על שם המועצה. לצד התחייבות זו, העניקה המשיבה ייפוי כוח למהנדס המועצה המתיר לו לעשות את כל הפעולות הדרושות לשם רישום השטח הציבורי על שם המועצה. כשלוש שנים ומחצה לאחר מכן, ביום 2.6.1983, פורסמה תכנית מפורטת 587, שאותה יזמה המועצה המקומית רמת השרון. בין יתר מטרותיה, ביקשה תכנית 587 להקצות מתוך החלקה המקורית את השטחים הציבוריים בהם דיברה תכנית 524, ולהעבירן למועצה. עם אישורה של תכנית 587, שונה מספר החלקות הציבורית והן נקבעו להיות חלקות מספר 333 ו-334. שנתיים וחצי לאחר מכן, ועל יסוד התחייבויותיה הקודמות, חתמה המשיבה על שטר מכר ללא תמורה של השטחים הציבוריים שהיו בבעלותה (בשטר המכר צוין כי חלקה 334, הנפרשת על-פני שטח של 490 מ"ר, תיועד ל"בניין ציבורי", ואילו חלקה 333, הנפרשת על-פני 354 מ"ר, תיועד ל"דרך"). ביום 1.12.1985 הועברו השטחים הציבוריים על שם המועצה. בחלוף השנים, וכפי שיוצג בהמשך, הגישה המשיבה תביעה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו להשבת שווי הקרקע. על-פי התביעה, ובתמצית, טענה המשיבה כי חלקות 333 ו-334 הופקעו ממנה, תוך כדי הפעלת כפייה ולחצים פסולים מצד המועצה, על מנת לחלץ ממנה את הסכמתה לחתום על שטר מכר ללא תמורה. 6. חלקה השני, המאוחר יותר של הפרשה, החל בשנת 1986, עת התגלה לרשויות התכנון כי בעליו הפרטיים של בית ישן ברמת השרון, שהינו בעל חשיבות היסטורית ואדריכלית, חפץ בהריסתו לשם מימוש זכויות הבנייה הנתונות לו (להלן: מקרקעי משפחת אלון). על מקרקעי משפחת אלון, הידועים גם כחלקה 81 בגוש 6416, חלה בעת ההיא תכנית רש/600. חרף חשיבותו ההיסטורית של המבנה המדובר - הנודע לימים כ"בית ראשונים" של רמת השרון - הוגדר ייעוד השטח בתכנית זו למגורים ב' ולא לשימור, בעוד שטחים אחרים במקרקעי משפחת אלון יועדו לצרכי ציבור ואף הופקעו במסגרת תכנית 587 שנזכרה לעיל. על-כן, ולנוכח העובדות שהתגלו, ביקשו מוסדות התכנון להימנע ממתן היתר הבנייה המבוקש, ובין הצדדים החל להתנהל משא-ומתן שתכליתו הקמת בית הראשונים על מקרקעי משפחת אלון. במסגרת משא-ומתן זה, ובעקבות עתירה שהגישה משפחת אלון לבית המשפט הגבוה לצדק, הגיעו הצדדים לכדי פשרה, שאף קיבלה תוקף של פסק דין. על פי הסכם הפשרה, התחייבה הוועדה המקומית לתכנון ובניה מרחב רמת השרון, יחד עם המועצה המקומית, להכין תכנית איחוד וחלוקה חדשה - לימים תכנית 717 - כך שמשפחת אלון תקבל קרקע חלופית, במקום השטח בו מצוי אותו בית ישן, אשר לימים הפך כאמור לבית הראשונים. בנקודה זו בדיוק נקשרו שתי הפרשות יחדיו, שכן המועצה החליטה - לשם מימוש הסכם הפשרה - להעביר לידי משפחת אלון, במסגרת תכנית איחוד וחלוקה מס' 717, את המגרשים שבבעלותה, לרבות חלקות 333 ו-334, תוך שינוי ייעודן הציבורי חזרה לבנייה למגורים. תכנית זו אושרה ופורסמה ברשומות ביום 14.12.1999, והשטחים הוחלפו כפי שנקבע בהסכם בין המועצה למשפחת אלון. עוד יוער, כי בשל המרחק והנתק בין מקרקעי משפחת אלון לבין חלקות 333 ו-334 וחלקות אחרות הסמוכות להן, כללו רשויות התכנון חלקות נוספות בתכנית החלוקה, על מנת ליצור רצף קרקעי כנדרש בדין לשם ביצוע תכנית האיחוד וחלוקה, אף שהחלקות שהוספו כלל לא שונו. 7. לשם השלמת התמונה, וכפי שיידון בהמשך, נציין כי נגד תכנית 717 הוגשו עתירות לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב-יפו מטעם משפחות שחלקותיהן הופקעו גם כן והועברו לידי משפחת אלון, בדומה לעניינה של המשיבה. עתירות אלו הוגשו בשנת 2000 ופסק הדין בהן ניתן ביום 16.4.2001 - עמ"נ (ת"א) 1121/00 בתיה ישראלי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת השרון, מינהלי תשס"א 529 (2001) (להלן: עניין ישראלי). ההליכים בפני בית המשפט קמא 8. ביום 16.11.2006 הגישה המשיבה את תביעתה נגד המועצה המקומית רמת השרון והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה-רמת השרון, בדרישה להשבת שווי הקרקע שהופקעה ממנה. בתביעתה, וכפי שהוצג לעיל, טענה המשיבה כי קודם לרכישת החלקה המקורית ביררו היזמים שהקימוה אודות מצבה התכנוני ונאמר להם כי ניתן יהיה לבנות עליה 12 קוטג'ים. על יסוד מידע זה מצאה המשיבה, כך לפי הטענה, כי העסקה כדאית. בהמשך, ולאחר השלמת העסקה, נטען כי המועצה הפעילה על המשיבה לחצים למען תוותר על כשליש מחלקתה, וזאת כתנאי לקבלת היתר בנייה לשישה קוטג'ים. לטענת המשיבה, הסיבה היחידה שבעטייה הסכימה ליזום את התכנית המפורטת המפקיעה, ובהמשך אף לחתום על שטר מכר ללא תמורה, היתה חששה שאם לא תעשה כן, אזי לא תקבל כלל היתרי בנייה ומלוא השקעתה תרד לטמיון. המשיבה הוסיפה וטענה כי מכירת חלקות 333 ו-334 ללא תמורה הינה הפקעה לכל דבר ועניין. על-כן, ובשים לב לכך שייעודה הציבורי של הקרקע נזנח, הוסב חזרה לבנייה למגורים, וזו אף נמסרה למשפחת אלון, הרי שהמועצה מחויבת בהשבת תמורת הקרקע לבעליה טרם ההפקעה, קרי למשיבה. 9. המועצה, הלוא היא המערערת לפנינו, דחתה את טענותיה של המשיבה. לשיטתה, דין התביעה היה להידחות לגופה, כמו-גם מטעמים של שיהוי ומניעות. אשר לטעמים האחרונים, טענה המועצה כי התוכניות מושא התביעה פורסמו מספר שנים רב קודם להגשת התביעה, ואף לובנו ואושרו תחת ידיהן של הערכאות השיפוטיות המתאימות בסמוך לפרסומן. בדברים אלו מכוונת המועצה, בעיקר, לתביעתה של משפחת ישראלי שהעלתה טענות דומות לאלו של המשיבה, אך נדחתה. עוד נטען, כי ההליכים להעברת הבעלות בחלקות המדוברות הסתיימו בשנות ה-90, אלא שאז המשיבה לא העלתה טענות הנוגעות לכפייה, ולכן היא מנועה ומושתקת מלהעלותן כעת. לגופם של דברים, טענה המועצה כי אין מדובר כלל בהפקעה וכי מעולם לא נאמר למייסדי המשיבה כי יוכלו להקים 12 קוטג'ים על החלקה המקורית. המועצה הוסיפה וציינה כי הגשת תכנית מפורטת מספר 524 היתה בגדר הכרח תכנוני לשם קבלת היתרי בנייה, ואף שהובהר למשיבה שיהיה עליה להקצות חלק מהחלקה המקורית לצרכי ציבור, אין לראות בכך משום הפקעה. לחלופין, ביקשה המועצה לטעון כי אף אם ייקבע שעסקינן בהפקעה, אזי אין לומר כי נזנח הצורך הציבורי. כל שהשתנה, כך לפי טענת המועצה, הוא מיקום מבנה המוזיאון, בהתאם לצרכי הציבור. 10. בית המשפט קמא, מפי השופטת מ' גונן אגמון, קיבל את תביעתה של המשיבה. בפסק דינו נדרש בית המשפט קמא בפירוט רב להיסטוריה התכנונית והקניינית הנוגעת לחלקה המקורית ולחלקות 333 ו-334, ובסופה של הבחינה בא לכלל מסקנה כי העברת השטח של 844 מ"ר למועצה אכן מהווה הפקעה ללא תמורה של אותו השטח (ראו פסקה 5 בת.א. (ת"א) 2471-06 טו-מז חברה קבלנית בע"מ נ' מועצה מקומית רמת השרון (טרם פורסם, 21.10.2010), להלן: פסק הדין). בהמשך, קבע בית המשפט קמא כי הייעוד הציבורי בשמו הופקעה הקרקע מהמשיבה נזנח, מבלי שזו קיבלה פיצוי, וזאת על מנת לבצע את החלפת הקרקעות, כאמור בהסכם הפשרה שנקבע עם משפחת אלון. קביעה זו ביסס בית המשפט קמא הן על חלק מקביעותיו של בית המשפט המחוזי בתל אביב בפסק הדין בעניין ישראלי המוזכר לעיל, והן על העובדה כי תכנית 717 ביקשה ליצור רצף תכנוני מלאכותי בין חלקות 333 ו-334 שהיו בעבר בבעלות המשיבה לבין אדמות משפחת אלון עליהן ניצב בית הראשונים. בעניין זה, יודגש כי בית המשפט קמא העמיד לנגד עיניו את תוצאת פסק הדין בעניין ישראלי, השונה מזו שאליה הגיע, והסביר את סטייתו ממנה בשני אלה: האחד, מחדליה של המועצה שלא צרפה את המשיבה כצד להליך בעניין ישראלי; השני, כפיפותו של בית המשפט המחוזי אך לתקדימיו של בית המשפט העליון. בהמשך פסק-דינו, דחה בית המשפט קמא את טענת השיהוי שהועלתה על-ידי המועצה. בהנמקתו, ציין בית המשפט קמא כי המועצה לא עדכנה את המשיבה בתוכניותיה, ובפרט בתכנית 717, בין היתר משום שנהגה לראות בחלקות 333 ו-334 חלקות המצויות בבעלותה המלאה. לצד טעם זה, ציין בית המשפט קמא כי עדי המשיבה העידו כי מייד עם היוודע דבר תכנית 717, פנו הם לפתיחת ההליך דנן. 11. על יסוד קביעות אלו, קיבל בית המשפט קמא את טענות המשיבה והורה על בטלות ההפקעה. משבוטלה ההפקעה, ומאחר שלא היה ניתן עוד להשיב את הקרקע לבעליה המקוריים, הורה בית המשפט קמא למועצה לפצות את המשיבה בסכום של 5,908,000 ₪, שישא הפרשי הצמדה וריבית מיום שומת הקרקע (לפי ערך של 7,000 ₪ למ"ר) ועד מועד התשלום בפועל. על פסק הדין האמור הגישה המועצה את הערעור שלפנינו. טענות הצדדים 12. את טיעוניה בערעור משתיתה המועצה על שני נדבכים עיקריים. המישור הראשון של טיעוניה מופנה נגד קביעות בית המשפט קמא, לפיהן זנחה המועצה את הייעוד הציבורי בשמו הפקיעה - כהגדרת בית המשפט - את חלקות 333 ו-334 מידי המשיבה. לדעת המועצה, שגה בית המשפט קמא כאשר קבע כי יש בתכנית האיחוד והחלוקה מחדש (תכנית 717), אשר העתיקה את מיקומו של הייעוד הציבורי למיקום אחר, משום ביטול הייעוד הציבורי. לביסוס טענה זו, הפנתה המועצה למספר פסקי דין של בתי משפט מחוזיים, שאליהם נדרש בהמשך, המצביעים לשיטתה על סטייתו של בית המשפט קמא מהפסיקה המנחה בנושא של איחוד וחלוקה מחדש לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה). המישור השני של הטיעונים הופנה בעיקרו כלפי הפגמים שנפלו לשיטת המועצה בהשתהותה הרבה של המשיבה מלפעול, ובכלל זה הימנעותה מהגשת התנגדות לתכנית האיחוד וחלוקה כמקובל בהליכי תכנון ובנייה או לחלופין הימנעותה מהגשת עתירה מנהלית נגד תכנית 717, בדומה לעניין ישראלי. 13. המשיבה, מנגד, סומכת ידיה על קביעות בית המשפט קמא וממקדת את עיקר חיצי ביקורתה בשימוש הלא ראוי שנעשה, לטענתה, בתכנית האיחוד והחלוקה תוך עקיפת זכות ההשבה העומדת לבעלים בקרקע שהופקעה. בהקשר זה, עומדת המשיבה על כך שבפני המועצה עמדו אמצעים תכנוניים פוגעניים פחות, אלא שזו - מטעמים של תועלת כלכלית גרידא ותוך התנכרות לחובה לנהוג בהגינות ובשוויון בכלל בעלי הקרקע - הפנתה להם עורף תוך שהיא משיתה את צרכי הציבור כולם על כתפיה. אשר לטענות הנוגעות להתנהלותה הדיונית, חזרה המשיבה על ממצאיו העובדתיים של בית המשפט קמא בעניין זה, לפיהם מנהלי המשיבה כלל לא השתהו בהגשת תביעתם. דיון והכרעה: שיהוי ומניעות 14. ככל שהעמקנו בקורות הפרשה שלפנינו, נוכחנו כי הדיון העקרוני בשאלת גבולות השימוש בסמכות של איחוד וחלוקה מחדש אינו נדרש במקרה זה להכרעה, בהתחשב בהשתלשלות העניינים עד כה. כפי שציינו, סופם של האירועים שעליהם נסב הערעור מצוי בשנת 1999, וליתר דיוק ביום 14.12.1999, עת פורסמה תוכנית 717 שמכוחה בוצע ההליך של איחוד וחלוקה מחדש. המשיבה מצדה לא הגישה כל התנגדות לתוכנית. בהמשך לכך, היא גם לא עתרה כנגדה במועד סמוך לאישורה, חרף העובדה שבעלי קרקעות אחרים במצבה עשו כן (ראו נושא שנדון בעניין ישראלי שנזכר לעיל). הימנעות נמשכת זו מנקיטה בפעולה איפשרה לרשות המקומית לקדם את הליכי התכנון בשטח הרלוונטי, והעמיקה את הסתמכותם של בעלי חלקות אחרות אשר שינו את מצבם בהתאם להליכי התכנון שקידמה המועצה. 15. כמתואר לעיל, טענת השיהוי עלתה בפני בית המשפט קמא, אך זה מצא לדחותה, בהטעימו כי: "הנתבעות ניסו לטעון כנגד התובעת שיהוי בכך שלא התנגדה לתוכנית 717, אולם מההליכים הן בעניין אלון, הן בעניין ישראלי, עולה במפורש כי המועצה התייחסה לחלקות שהועברו מהתובעת לשמה, כחלקות שלה לכל דבר ועניין, ולא הודיעה על כך לתובעת. עדי התובעת העידו שמייד שנודע להם פתחו בהליך זה, ולאור האמור עדותם נתמכת למעשה גם באופן שבו פעלה המועצה". בסוגיה זו מוצאים אנו להתערב. 16. המניעות שפועלת כנגד בעלי מקרקעין המבקשים לתקוף תוכנית למרות שלא השתתפו בהליך התכנוני, על דרך הגשת התנגדות, נובעת מכמה מקורות. ראשית, היא מבטאת את חובת ההגינות שחלה גם על האזרח במערכת היחסים עם הרשות השלטונית. חובה זו היא חובה מופחתת בהשוואה לחובת ההגינות היתרה שחלה על הרשות השלטונית, אך יש לה חשיבות - בעיקר באותם מצבים שבהם המאמץ שכרוך ביישומה מבחינתו של האזרח אינו גדול (כגישת השופט י' זמיר בבג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289 (1998)). שנית, היא נובעת מהגיונם הפנימי של דיני התכנון והבנייה עצמם, אשר הכירו בכלי של התנגדות על מנת להקדים ולדון בבעיות שההליך התכנוני עלול לעורר, ובכך למנוע הטלת עלויות כבדות על צדדים שלישיים תמי לב. הליכי התכנון כוללים רכיב מהותי של שיתוף ציבור, על דרך עיגונה של אפשרות סטאטוטורית להצגת הסתייגויות והתנגדויות עוד בשלבי התכנון. ככל שלא היה בהליך זה כדי להועיל, והפרט עודנו עומד על התנגדותו, הרי שעומדת בפניו האפשרות להגיש עתירה מנהלית. ברם, גם אפשרות זו סויגה מבחינת משך הזמן הנתון למימושה, בשים לב לחשיבות בהשגת וודאות ויציבות תכנונית. כך, למשל, נקבע בתקנה 3(ב) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000, כי אם לא נקבע מועד בדין להגשת עתירה, הרי שעל העותר להגישה "בלא שיהוי, לפי נסיבות הענין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם" (וראו גם את נוסחה של תקנה 3 לתקנות התכנון והבניה (סדרי דין בעתירות לבית משפט לענינים מינהליים) טרם ביטולן). מחוקק המשנה לא הסתפק בכך, ונתן דעתו במיוחד לשאלת השיהוי בתקנה 4 בהסמיכו את בית המשפט "לדחות עתירה אם ראה כי בנסיבות העניין היה שיהוי בהגשתה, אף אם הוגשה בתוך המועד של ארבעים וחמישה ימים כאמור בתקנה 3(ב) או הוארך המועד להגשתה לפי תקנה 3(ג)". לו הייתה פועלת המשיבה כמתחייב על-פי התקנות המוזכרות לעיל, היה עליה להגיש את עתירתה, לכל המאוחר, בתוך 45 ימים מן המועד בו פורסמה התוכנית ברשומות - קרי, מיום 14.12.1999. אלא, שזאת המשיבה לא עשתה, ואת תביעתה האזרחית מצאה להגיש אך בנובמבר שנת 2006, לקראת תום תקופת ההתיישנות הרגילה, חודש אחד בלבד בטרם חלפו שבע השנים מיום פרסום התוכנית ברשומות. 17. אם כן, לצד האפשרות הניתנת לפרטים להשפיע על הליכי התכנון בעודם מתנהלים, כמו-גם האפשרות להעמידם לביקורת שיפוטית בפני בית המשפט לעניינים מינהליים, מצא מחוקק המשנה להגביל את משך הזמן שבו ניתן לתקוף את החלטותיהן של רשויות התכנון. זאת, מן הטעם שהתוכניות היוצאות תחת ידיהן של רשויות התכנון הן מעצם טבען, בעלות השלכות רוחב משמעותיות, הנוגעות לצדדים שלישיים רבים, ולא בכדי רואים בהן יצירת דין לכל דבר ועניין. היטיבה לתאר זאת השופטת א' פרוקצ'יה, בהידרשה לתקנה 3 לתקנות התכנון והבניה (סדרי דין בעתירות לבית משפט לעניינים מינהליים). וכך היא כותבת בעע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כלכלית נ' החברה להגנת הטבע (טרם פורסם, 7.12.2006): "בעקבות העברת ענייני התכנון והבניה לבית המשפט לעניינים מינהליים, הפך בית משפט זה לערכאה ראשונה בעתירות מינהליות, וההליך השיפוטי המינהלי הפך דו-שלבי. התכלית ביסוד תקנה 3 היתה לזרז את ההליכים בעתירות מינהליות לשם הכרעה מהירה במחלוקת שבין הפרט לרשות, וכדי להגביל את מצב אי-הוודאות בפניו ניצבו גופי התכנון, היזמים ובעלי עניין אחרים בהליך התכנוני, הנובע מהליך דו-שלבי זה (בש"א 8906/99 אבנון נ' פייג, תק-על 2000(2) 448; ש' רויטל "תיקון 43 לחוק התכנון והבניה - האם מהפך בדיני התכנון?", משפטים כז (תשנ"ו) 383, 411)" (שם, פסקה 83). התייחסות דומה מצויה לנו גם בפסק דינו של השופט (כתוארו אז) א' גרוניס בעת"מ (ת"א) 1001/01 פרויז גאולה נ' הוועד המקומית לתכנון ולבנייה, רעננה, מינהלי תשס"א 39 (להלן: עניין גאולה). בהידרשו לשאלת נפקותו של השיהוי על דחיית עתירה התוקפת הליכי תכנון ובנייה, הוא קבע כך: "נקודה נוספת ואחרונה הפועלת כנגד העותרים הינה השיהוי בעלאת הטענה שבבסיס עתירתם... העותרים מסבירים, כי לא היה מקום להגיש את העתירה כל עוד התכנית לא קיבלה תוקף. דווקא לאור המשמעות המפליגה של טענתם של העותרים, ובשל החשש לפגיעה בצדדים שלישיים דוגמת המשיבים 21-18, ברור כי היה עליהם להעלות את הטענה עוד בפני המשיבה 3, במסגרת ההתנגדות שהגישו לתכנית. כמו כן, בנסיבות אלה חלה חובה על העותרים לפנות לבית-המשפט תוך זמן קצר ביותר לאחר שנודע להם שההתנגדות נדחתה" (שם, עמ' 47). בהמשך הוסיף השופט גרוניס וחידד דברים אלה: "אילו הוגשה העתירה בעת המתבקשת, היינו לכל המאוחר זמן קצר לאחר שנודע להם על דחיית התנגדותם, אין ספק שהמשיבים 18 ו-22 לא היו מתקשרים בהסכמים לרכישת זכויות בקרקע. נראה לי, כי אפילו היה ממש בטענתם המהותית של העותרים, ואפילו כל הטעמים שציינתי והפועלים כנגדם לא היו בני-תוקף, הייתה מספיקה טענת השיהוי של המשיבים 22-4 כדי להביא לדחייתה של העתירה" (שם, עמ' 48. ההדגשה הוספה). 18. שיקולים אלו הולמים גם את העניין שלפנינו. אף שאין דעתנו נוחה מן האופן שבו פעלה המערערת, ועל כך עוד יורחב בהמשך, הרי שהשיהוי מצידה של המשיבה הוא כבד ובעייתי. בעל זכויות המושפע מהליכי תכנון ובנייה אינו יכול לשבת בחיבוק ידיים ולתת להליכי התכנון להתקדם באין מפריע ולאחר מכן לתקוף את ההליכים בשלב שבו כבר נוצרו עובדות בשטח ונגרמה הסתמכות משמעותית, הן של הרשות הנוגעת בדבר והן של צדדים שלישיים. למעשה, דווקא ההליכים שכבר התקיימו באותה פרשה עצמה והסתיימו לפני שנים רבות מעידים על כך שההליך התכנוני נודע בקרב בעלי הקרקעות באזור, מעבר לעובדה שהתוכנית הנוגעת בדבר פורסמה כדין. כפי שציינו בפתח הדברים, ולא בכדי, שורשיה של הפרשה שבפנינו עוד בשנות ה-70, עת רכשה המשיבה את החלקה המקורית ואז נודע לה, כי המועצה מתנה את קידום תכנית מפורטת 524 ואת יכולתה לקבל היתרי בנייה בהעברת השטחים הציבוריים לידיה. דווקא משום ריבוי ההליכים לאורך השנים - ובכלל זה, החתימה על ייפוי הכוח, התקדמות הליכי התכנון של תכנית מפורטת 587 ורישום חלקות 333 ו-334 על שם המועצה - קשתה עלינו טענת המשיבה כי לא ידעה על קידום תכנית איחוד וחלוקה מספר 717. נכון הדבר בפרט, עת עוסקים אנו בחברה בע"מ, שהוקמה מלכתחילה לתכלית עסקית של רכישת מקרקעין, וחזקה עליה כי היא מכירה את הליכי התכנון והבנייה ואת הנעשה בתחום הנדל"ן באזור הסמוך למקרקעיה. המשיבה חזרה והדגישה בטיעוניה את מורת רוחה ותסכולה מהתנהלות המועצה מולה, עת הופקעו ממנה חלקות 333 ו-334 בשנת 1985. לנוכח תסכול זה, שעושה רושם כי הינו אותנטי וכן, אין בידנו לקבל את הטענה, לפיה המשיבה כלל לא ידעה מה מצבן התכנוני של חלקות 333 ו-334 ומדוע אין המועצה מקימה את ה"בניין הציבורי" שבשמו נאלצה למכור את חלקותיה ללא תמורה. חלוף הזמן מאז אושרה תכנית החלוקה בשנת 1999, הסתמכותה של המועצה ומשפחת אלון על תכנית זו, ומחדלה רב השנים של המשיבה מלהביא את הסתייגויתיה מן התכנית במסגרת הליכי אישורה במוסדות התכנון, שולל ממנה כעת - על דרך המניעות - את יכולתה לתבוע פיצויים בגין הנזקים להם היא טוענת עקב אישור תכנית האיחוד והחלוקה מושא דיוננו. 19. לא זו אף זו, ניכר כי השתהותה הנמשכת של המשיבה מלפעול באה לידי ביטוי גם במועד שבו מצאה לנכון להגיש את תביעתה. בניגוד לבעלי החלקות שעניינם נדון בעניין ישראלי, נמנעה המשיבה מלהגיש עתירה מינהלית במועד סמוך להליכים התכנוניים, ותחת זאת הגישה תביעה אזרחית כספית לפיצויים. לכאורה, מאחר שהסעד המבוקש הוא סעד כספי, דרך פעולה זו היא אפשרית וככל הנראה עומדת במסגרת חוק ההתיישנות, התשי"ח-1958 (כאמור בהחלטת הרשם (כתוארו אז) א' אורנשטיין בבש"א (ת"א) 8203/07 עיריית רמת השרון נ' טו-מז חברה קבלנית בע"מ, מיום 12.7.2007, פסקאות 5.6-5.5). ברם, נקיטתו של הליך זה מדגישה עוד יותר את השתהותה הנמשכת של המשיבה מתקיפת ההליכים התכנוניים. אכן, בהחלטת הרשם אורנשטיין נקבע כי תביעתה לא התיישנה, אך בשלב שבו הוגשה, היא מנועה מהעלאת טענה שיש בה כדי לשנות את המציאות התכנונית שהתגבשה במשך שנים באין מפריע. יתרה מכך, משאושרה התוכנית ופורסמה ברשומות, ומשנדחו העתירות המינהליות שהוגשה נגדה, היתה המועצה רשאית להסתמך עליה ולתכנן את צעדיה בהתאם למציאות התכנונית שיצרה (ראו והשוו: בג"ץ 511/80 דב גליא הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה, פ"ד לה(4) 477, 484 (1981); ע"א 3884/98 ציפורה חן נ' הוועדה לבנייה, מגורים ותעשיה, מחוז ירושלים (לא פורסם, 1.5.2000), פסקה 3). 20. ראוי לציין, כי ענייננו שונה מן הסוגיה שנדונה בע"א 6805/99 תלמוד תורה הכלי והישיבה הגדולה עץ חיים בירושלים נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נז(5) 433 (2003), שם התבררה שאלת היחס בין עקרון השיהוי לדיני ההתיישנות. בפסק דין זה נקבע כי השימוש בעקרון השיהוי בתביעה אזרחית שעליה חל חוק ההתיישנות צריך להיעשות באופן מצומצם. אולם, פסק הדין התמקד בשאלה של שיהוי בהגשת התביעה האזרחית עצמה, בעוד שבענייננו, מחדלה העיקרי של המשיבה התבטא בהימנעותה מהשתתפות בהליך התכנוני על דרך של הגשת התנגדות. ההשתהות בפתיחת ההליך המשפטי מהווה במקרה זה אך נדבך נוסף. 21. בטרם נחתום חלק זה של פסק-דיננו, נציין כי בטיעון בפנינו התייחס בא-כוח המשיבה לכך שלא נשלחה למרשתו הודעה על הליכי האיחוד והחלוקה הנוגעים למקרקעיה לשעבר. מבחינה פורמאלית, הודעה כזו לא היתה דרושה. לפי התקנות המסדירות את הנושא - הן התקנות שחלו באותה עת (תקנות בנין ערים (מחוז תל-אביב) (תכנית לחלוקה חדשה או לאיחוד מגרשים), התשי"ט-1959) והן התקנות שהחליפו אותן (תקנות התכנון והבניה (תכנית איחוד וחלוקה), התשס"ט-2009) - הודעות כאלה יש לשלוח רק לבעלי המקרקעין במתחם. במועד שבו הוחל בהליך האיחוד והחלוקה שבפנינו המשיבה לא היתה עוד בעלת מקרקעין במתחם. כפי שהסברנו, בנסיבות שבהן ההליך התכנוני ומשמעותו פורסמו כדין לא ניתן עוד לומר שההליך התקיים מבלי שנודע ברבים. למעלה מן הצורך ניתן להוסיף כי הדברים אמורים אף ביתר שאת במקרה דנן שבו הליך האיחוד והחלוקה לא נסתר מעינם של אחרים וננקטו הליכים משפטיים דומים בעבר על-ידי בעלי מקרקעין שכנים. במקביל לכך, אנו מוצאים לנכון להעיר, כי ניתן ללמוד ממקרה זה לעתיד, כי בנסיבות כגון דא, שבהן הרשות רכשה בעלות במקרקעין כחלק מהליך הפקעה או הליך תכנוני אחר, ראוי להודיע על הליך האיחוד והחלוקה מחדש גם לבעלים המקוריים של הקרקע, בהתחשב בזיקתו לקרקע ובכך שלעתים עשויה לעמוד לו זכות להשבתה (כמפורט בהמשך פסק דיננו בהתייחס לבג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 621 (2001) (להלן: עניין קרסיק) ועע"ם 4927/08 הממונה על המחוז - משרד הפנים נ' אפרמיאן (לא פורסם, 16.6.2011) (להלן: עניין אפרמיאן)). זאת, כמובן, ככל שלא כרוך בכך נטל מינהלי כבד. לקראת סיום: איחוד וחלוקה מחדש בעין הזכות לקניין 22. בהתחשב בתוצאה אליה הגענו התייתר הצורך המיידי לקיים דיון מפורט בהיקף הסמכות לקיים הליך של איחוד וחלוקה מחדש במקרקעין. עם זאת, סברתי שהמציאות שנגלתה לפנינו מחייבת לכל הפחות להפנות את תשומת ליבם של העושים במלאכה למגבלות השימוש בהליך של איחוד וחלוקה מחדש במקרקעין, הנובעות מן המעמד החוקתי של זכות הקניין ומהשלכותיו על פרשנות החקיקה בכללותה, כמתחייב מפסיקתו של בית משפט זה ומן התיקונים החקיקתיים שנלוו לה (עניין קרסיק; עניין אפרמיאן והחוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע - 2010) (להלן: תיקון 3 לפקודת הקרקעות). 23. הסמכות לקיים הליך של איחוד וחלוקה מחדש במקרקעין, המעוגנת בסעיפים 122-121 לחוק התכנון והבניה היא, כידוע, סמכות חשובה ביותר לצורך תכנון השימושים במקרקעין באופן שיתאימם לצרכי הציבור המשתנים (ראו למשל עע"מ 5839/06 בראון נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז המרכז (טרם פורסם, 25.9.2008), בפסקה 5). תכליתה התכנונית של סמכות זו משליכה על אופן יישומה. יישומה עשוי להיות כרוך בהפקעת מקרקעין, העברת זכויות וכולי, אולם התכלית הדומיננטית שביסוד פעולות אלה צריכה להיות החתירה לתכנון חדש. אין מקום לשימוש בסמכות של איחוד וחלוקה מחדש רק על מנת לקדם את האינטרסים הכלכליים של הרשות הנוגעת בדבר. לעניין זה נחזור בהמשך. לשם ביאור הדברים אביא את הדוגמה הפשוטה הבאה: טלו מקרה שבו לרשות מקומית נתונים שני מגרשים שיועדו באופן מקורי להקמת שני בתי ספר. בחלוף השנים, התפיסה התכנונית או צורכי האוכלוסייה תומכים בהקמתו של בית ספר אחד. במצב דברים זה, בידי הרשות המקומית לעשות שימוש בסמכות של איחוד וחלוקה מחדש לצורך שינוי מיקומם של שני המגרשים לכדי אתר מאוחד אחד, המתאים יותר להקמתו של בית ספר גדול יותר, במקום שני מוסדות חינוך קטנים יותר. 24. מטבעו של הליך האיחוד והחלוקה מחדש הוא שמתחם אשר יועד לצורך ציבורי על-פי התכנון הקודם עשוי להיות מיועד בעקבות הפעלתה של הסמכות לאיחוד וחלוקה מחדש לצורך שאינו ציבורי, ולהפך. תוצאה זו מתחייבת לכאורה מתכליתו של הליך האיחוד והחלוקה. במקביל, החלפה זו מעוררת לכאורה קושי באותם מצבים שבהם המגרש שיועד מלכתחילה לצורכי ציבור נמצא בבעלותה של הרשות מכוח הליך הפקעה שהתקיים בעבר. בנסיבות אלה, הליך האיחוד והחלוקה מגלם בחובו הודאה של הרשות בכך שהמגרש שהופקע אינו דרוש עוד לרשות במיקומו הנוכחי. אם אלה הם פני הדברים, קמה ועולה לכאורה זכותו של הבעלים המקורי של הקרקע להשבתה, זכות שהוכרה בפסיקתו של בית משפט זה החל בתקדים החשוב שנקבע בעניין קרסיק. העמדה העקרונית שהותוותה בעניין קרסיק בכל הנוגע להפקעה לפי פקודת הקרקעות, ואף אומצה בתיקון 3 לפקודת הקרקעות, מנחה כעת את פסיקתו של בית משפט זה גם ביחס למצבים אחרים שבהם ניטלה קרקע מבעליה תוך שימוש בכוח הכפייה שעומד לצד הרשויות על-פי חוק. כך, למשל, נפסק בעניין אפרמיאן לגבי קרקע שניטלה בכפייה מבעליה לצורך מטרה ציבורית במסגרת "מכר ללא תמורה", שנבע מייעודה של קרקע למטרה ציבורית לפי חוק התכנון והבנייה (שם, פסקאות 36-33 ו-40-39). 25. על רקע דברים אלו, צפה ועולה התנגשות פוטנציאלית בין שני עקרונות חשובים של המשפט הציבורי בכלל ושל דיני התכנון והבנייה בפרט: החתירה לגמישות ודינאמיות בתכנון מחד גיסא, וההגנה על זכות הקניין מאידך גיסא. הגמישות והדינאמיות בתכנון מחייבים שמיקומו של הצורך הציבורי ייקבע במסגרת הליך של איחוד וחלוקה מחדש בהתאם לצרכים העדכניים של הרשות המקומית. בית ספר צריך להיות מוקם במיקום המתאים ביותר לכך בשכונה וכביש צריך להיסלל בתוואי המתאים לו ביותר מבחינה תחבורתית. מיקומים שנקבעו באופן "היסטורי" אסור שיקבעו ויאבנו את המציאות התכנונית. מאידך גיסא, אם תוכל הרשות לייעד קרקע לצורכי ציבור ולהפקיעה ואחר כך לעשות בה שימוש ללא הגבלה לצורך "תשלום" לבעלים של קרקע פרטית אחרת, שכעת נעשה בה שימוש לצורך ציבורי במסגרת הליך של איחוד וחלוקה מחדש, נמצאנו מרוקנים מכל תוכן את משמעותה של זכות ההשבה של בעלי המקרקעין, תוך יצירת תמריץ ברור לרשויות לאגור לעצמן "בנק" קרקעות לאותו יום פקודה שבו ייעשה בקרקעות אלה שימוש כ"מטבע עובר לסוחר". 26. שאלת היחס בין זכות הקניין של הבעלים, שבאה לידי ביטוי בזכות להשבתה של קרקע שאינה נדרשת עוד לצורכי ציבור, לבין הדינאמיות שמאפשר ההליך של איחוד וחלוקה מחדש, טרם זכתה להכרעה ישירה בפסיקתו של בית משפט זה. יחד עם זאת, השאלה שבה ועלתה בפסיקתם של בתי המשפט המחוזיים. פסק הדין המרכזי בנושא זה ניתן בעניין ישראלי, שעסק אף הוא, בצירוף מקרים מעניין, במסכת העובדתית שמשמשת בסיס אף לפסק דיננו זה - ההליך התכנוני של איחוד וחלוקה מחדש בתחומי רמת השרון שנועד לקדם את התוכנית להקמת בית הראשונים. במקרה זה, קבע השופט מודריק כי קרקע שהופקעה באופן מקורי לצורך ציבורי תוכל להיות "מוחלפת" ולעבור לקניין פרטי של בעלים שחלקתו יועדה לצורך ציבורי במסגרת הליך של איחוד וחלוקה מחדש, כדי להלום את צרכי הציבור המשתנים (שם, בעמ' 544-545). על פסק הדין נמתחה ביקורת בספרות המשפטית, בעיקר בשל המשקל הנמוך שיוחס בו לכאורה לזכות ההשבה של הבעלים (ראו דפנה לוינסון-זמיר "על עקיפתה של הזכות להשבת מקרקעין שהופקעו באמצעות תוכנית לחלוקה חדשה" עיוני משפט כו 985 (2003); אהרן נמדר הפקעת מקרקעין 216 ו-255 (2011)). הסוגיה חזרה ונדונה בכמה פסקי דין נוספים שניתנו בבתי המשפט המחוזיים בשבתם כבתי משפט לעניינים מינהליים (עניין גאולה; עת"מ 13874-11-09 גרשון נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה הוד השרון (לא פורסם, 27.1.2010)). לא למותר לציין כי אף שפסקי דין אלה נטו לכיוון של הקלה עם הרשויות בתחום זה, הם עסקו במקרים שבהם ההתנגשות הפוטנציאלית בין זכות הקניין לבין השימוש בהליך של איחוד וחלוקה מחדש היתה חריפה פחות, מהיבטו של החשש שמא נעשה שימוש בקרקע שניטלה כ"מטבע עובר לסוחר". מכל מקום פסקי הדין הללו התבססו גם על טעמים מקדמיים, ובכללם שיהוי, כמו במקרה שלפנינו. 27. נקודת המוצא שצריכה אפוא להנחות את השימוש בהליך של איחוד וחלוקה מחדש היא התכלית שלשמה הוענקה סמכות זו: התכלית התכנונית. אכן, לא כל אימת שמקומו של "הייעוד הציבורי" מועתק במסגרת הליך של איחוד וחלוקה מחדש תתחייב השבת הקרקע לבעליה המקוריים. משמעותה של פסיקה כזו תהיה איון האפשרות לעשות שימוש בסמכות של איחוד וחלוקה מחדש. אולם, יש להקפיד על כך שהשימוש בסמכות ייעשה להשגתה של תכלית תכנונית, ולא להגשמת מטרות אחרות. במיוחד יש להבטיח שלא ייעשה בסמכות שימוש אך להעשרת קופתה של הרשות על חשבונו של בעלים פרטי אחד. 28. ניתן להדגים את הדברים מן המקרה שלפנינו. אכן, יש טעם רב בכך שהמועצה המקומית רמת השרון (כפי שהיה מעמדה בזמנים הרלוונטיים לדיון) ביקשה לשמר את בית ראשונים ולהגדיר את מיקומו כשטח המיועד לצורכי ציבור. אולם, מטרה זו היתה יכולה להיות מוגשמת גם באמצעות רכישת הקרקע מבעליה (משפחת אלון). אכן, אין פסול בכך שבמסגרת הליך איחוד וחלוקה מחדש מעוניינת הרשות להגשים את התכלית הציבורית תוך חסכון בעלויות. אולם, חשוב לבחון האם ההליך שננקט (של איחוד וחלוקה מחדש) נשא תכלית תכנונית עצמאית מלבד החתירה לחסכון כלכלי בהגשמת המטרה של הקמת בית ראשונים. אין אנו נוקטים עמדה בשאלה זו, בהתחשב בתוצאת החלטתנו, אך השאלה מתעוררת לכאורה במלוא עוצמתה. אכן, אין מקום לגנות את הרשות על כך שהיא מעוניינת בחסכון כספי ציבור, אולם, היא אינה יכולה לעשות זאת כאשר משמעות הדברים היא התנכרות לזכות הקניין של בעלים פרטי שממנו הופקעה קרקע והחיסכון כולו בא "על חשבונו". דרך אחרת להגיע לאותה תוצאה מבוססת גם על עילת המידתיות, שאמורה להנחות את כלל החלטותיהן של רשויות השלטון. גם השגתה של תכלית ראויה אינה יכולה להיעשות תוך פגיעה בזכויות של פרטים "במידה העולה על הנדרש". ניתן להשקיף על הדברים גם מן הפרספקטיבה של חובת הרשות לנהוג בשוויון בבעלי הקרקעות. כאשר הרשות נמנעת מלהשיב קרקע לבעליה, תוך שהיא עושה שימוש בקרקע זו כ"תמורה" לקרקע אחרת במסגרת הליך האיחוד והחלוקה, אזי התוצאה היא שהבעלים המקורי מאבד חלק מקניינו, ועל-פי רוב, ללא תמורה (במצבים שבהם אפשרית הפקעה ללא פיצוי). מנגד, בעלי הקרקע שהוחלפה בקרקע זו מקבל תמורה של ממש כנגד חלקתו - כך שהוא נהנה ואילו הבעלים המקורי נותר חסר. 29. מבלי לקבוע מסמרות, מצאתי לנכון להציג מספר אמות מידה מנחות המשקפות מגבלות שראוי להחיל על "ניוד" קרקעות שהופקעו לצורכי ציבור במסגרת הליך של איחוד וחלוקה מחדש. ראשית, כאשר נעשה שימוש בסמכות של איחוד וחלוקה מחדש לצורך "ניוד" של צורך ציבורי, על הרשות להראות כי הצורך הציבורי ה"מנויד" הוא אותו צורך ציבורי שלשמו יועדה הקרקע הפרטית לשמש לצורכי ציבור מלכתחילה. במלים אחרות, כאשר קרקע פרטית יועדה לשמש לצורכי "בית ספר" וכאשר צורכי התחבורה מחייבים, למשל, מיקום של בית הספר במיקום קרוב אחר, ביצוע הניוד יתאפשר. במקרה זה, אין חשש שהרשות ייעדה את הקרקע לצורכי ציבור ללא מחשבה תחילה, בגדר "חסכון" ליום סגריר. אכן, הרשות יכולה לייעד קרקע לצורכי ציבור גם מבלי לנקוט במידת הספציפיות האמורה. אולם, כאשר הייעוד מתואר באופן כללי ביותר (ללא ספציפיקציה של ממש), העתקתו למקום אחר היא "חשודה" לכאורה. שנית, ראוי לייחס חשיבות לשאלה מה היה הטעם להעתקת מיקומו של הייעוד הציבורי: האם הטעם לכך היה שהמגרש אשר יועד לשימוש ציבורי אינו מתאים עוד לצורך שלו יועד מלכתחילה (למשל, משום שלא ראוי שיעבור כביש במקום) או שייעודו הציבורי שונה מטעמים כלכליים גרידא - על מנת לשמש תשלום חלף קרקע אחרת שהרשות זקוקה לה. במצב דברים זה, החשש הוא שהשינוי בייעוד אינו נובע משיקול תכנוני. שלישית, על הרשות לשוות נגד עיניה את עקרון השוויון ולחתור במידת האפשר לחלוקה שווה של עול הצרכים הציבוריים בין בעלי הקרקעות במתחם שעליו חלה התוכנית שכוללת איחוד וחלוקה מחדש. התוצאה 30. בסופה של הדרך בה הלכנו ניתן לחזור לנקודת המוצא: הימנעותה של המשיבה מתקיפת הליכי התכנון במשך שנים רבות והשיהוי שבה נהגה עומדים לה לרועץ. התוצאה היא שאנו מקבלים את הערעור ומבטלים את פסק דינו של בית המשפט קמא. בנסיבות העניין, ובהתחשב בתרומתה של המערערת למצב שנוצר, אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט י' עמית : אני מסכים. 1. לאור הממצאים העובדתיים שנקבעו על ידי בית משפט קמא, נקודת המוצא לדיון בפנינו היא ההנחה כי העברת הזכויות בחלקה ללא תמורה שקולה להפקעה. אולם אין להסיק מכך כי כל העברה ללא תמורה היא בבחינת מסווה להפקעה וכל מקרה צריך להיבחן על פי נסיבותיו (ראו הערתי בעע"מ 3202/05 עיריית רמת השרון נ' גנין (לא פורסם, 24.5.2010)). 2. מאחר שדין הערעור להתקבל מטעמי מניעות ושיהוי, אותיר לעת מצוא את מכלול השאלות הכרוכות של "ניוד" קרקעות שהופקעו במסגרת הליך של אחוד וחלוקה. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מצטרפת למסקנתה של חברתי השופטת ד' ברק-ארז כי בנסיבות המקרה דנן מן הראוי היה לחסום את תביעתה של המשיבה לפיצוי כספי חלף השבת הקרקע, מטעמים של שיהוי ומניעות. בפסק-דינה הוסיפה חברתי הערות וכן הציעה אמות-מידה מנחות המתייחסות לגבולות השימוש בהליך התכנוני של איחוד וחלוקה מחדש ולאפשרות לשלב בו "ניוד" והעתקת מיקומו של ייעוד ציבורי. מדובר בסוגיה מורכבת ורבת-היבטים וכחברי השופט י' עמית אף אני סבורה כי משההכרעה בה אינה נדרשת במקרה דנן, מוטב להותיר לעת מצוא את הדיון במכלול היבטיה. כמו כן, לא ראיתי צורך לנקוט עמדה לגבי הצעת חברתי להטיל על הרשות חובה, שאינה קבועה בדין, להודיע "לבעלים המקוריים של הקרקע" על דבר הליכי האיחוד והחלוקה (ר' פיסקה 21 לפסק-דינה של חברתי). חברתי ערה לכך שהדבר עשוי להטיל על הרשות נטל מנהלי כבד ועל כן סייגה את המלצתה בענין זה כמפורט שם. בעייני ספק אם יש מקום להוסיף חובת הודעה כזו על הרשות גם כשהדבר אינו כרוך בנטל מנהלי כבד. וממה נפשך? אם הדבר ראוי מדוע יגרע חלקם של אלה אשר מתן ההודעה להם כרוכה בנטל מנהלי כבד? אלא שהטלת חובה כזו לכתחילה מעוררת בעיניי קושי ומשההכרעה בכך אינה צריכה לענייננו נראה לי כי מוטב להותיר גם סוגיה זו לעת מצוא, בייחוד לגבי אותם המקרים (כמו המקרה דנן) שבהם אין מדובר בהפקעה ככזו אלא בהקנייה מוסכמת של הקרקע על דרך של מכר ללא תמורה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז. קרקעותאיחוד וחלוקה מחדש