פתח דבר 1. שלושת המערערים מילאו במשיבה (להלן גם - העירייה) משרות של גזבר, מזכיר ומהנדס. תנאי הפרישה שלהם נקבעו בפסק בורר שקיבל אישורו של בית-משפט מחוזי (להלן - הסכמי הפרישה). בהתאם, שולמה לכל אחד מהם גימלה חודשית, החל ממועד פרישתו מעבודתו בעירייה. הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן גם - הממונה על השכר או הממונה) הודיע לעירייה ולמערערים כי הסכמי הפרישה בטלים, בהיותם הסכמים חורגים שלא קיבלו אישור כדין. בהתאם, פעל הממונה מתוקף סמכויותיו בחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב או החוק) והורה על הפחתת הגימלה החודשית שהשתלמה לכל אחד מהמערערים (להלן - החלטות הממונה). החלטותיו של הממונה בפרשה זו התקבלו בגדר הסמכויות המוקנות לשר האוצר (שהואצלו לממונה) בסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב1 ובהוראותיהם של סעיפים 29א ו-29ב, אשר נקבעו בחוק יסודות התקציב (תיקון מס' 24), תשנ"ח-1998 (להלן גם - תיקון 24 או התיקון) שהתקבל במסגרת החוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת 1 הסמכויות שהוקנו לשר האוצר בסעיף 29 ובסעיפים 29א 29ב לחוק הואצלו לממונה על השכר, מעת לעת. ראו: י"פ 3498, עמ' 266; י"פ 4647, עמ' 3754. יעדי הממשלה לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), תשנ"ח-1998 (להלן - החוק להגברת הצמיחה). המערערים השיגו על החלטות הממונה בפני בית-הדין האזורי בתל-אביב (השופטת הראשית ו' וירט-ליבנה בע"ב 601306/98, 601307, 601308). משנדחתה תביעתם, הוגש הערעור לפנינו. מושא דיוננו בערעור זה הוא בחינת תוקפן של החלטות הממונה, על רקע התשתית החוקית מכוחה פעל כלפי המערערים והעירייה. מסכת העובדות הסכמי הפרישה 2. המערער 1, יצחק אורפז (להלן - מר אורפז), שימש כגזבר העירייה משך 16 שנה וכמזכיר חברת חוף בת-ים, שהיא חברה עירונית בבעלות העירייה. ביום 1.4.1994 פרש לגימלאות, בגיל 45. תנאי הפרישה של מר אורפז נקבעו בהליך בוררות שהתקיים בינו לבין העירייה. פסק הבורר אוּשר על-ידי בית-המשפט המחוזי בתל-אביב באפריל 1994, ולפיו נעשו תשלומי הפרישה, לרבות הגימלה החודשית ששילמה לו העירייה משך כארבע שנים, עד לחודש יולי 1998. 3. המערער 2, מר יגאל גוטמן (להלן - מר גוטמן), עבד בעירייה 22 שנה, עד לפרישתו ביום 31.3.1994 בגיל 49. בתפקידו האחרון שימש מזכיר העירייה ומנהל אגף המינהל בעירייה וכמזכיר חברת חוף בת-ים. כ-11 שנה טרם פרישתו, הוסכם עם מר גוטמן על תנאי הפסקת עבודתו בעירייה. בישיבתה מיום 19.9.1991 החליטה מועצת העירייה על השוואת תנאי שכרו לאלה של מר אורפז. תנאי הפרישה שלו נקבעו בפסק בורר מיום 15.2.1994, שקיבל אישורו של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב ביום 8.3.1994. משך כארבע שנים, עד לחודש יולי 1998, שולמה למר גוטמן הגימלה החודשית כפי שנקבעה בפסק הבורר. 4. המערער 3, מר יוסף כהן (להלן - מר כהן), עבד בעירייה 10 שנים, עד לפרישתו לגימלאות, בגיל 52, ביום 31.5.1996. בתפקידו האחרון שימש כמהנדס העירייה וכמהנדס חברת חוף בת-ים. הגימלה ששולמה לו כללה הסדר רציפות זכויות לתקופת עבודתו בעיריית נס-ציונה, כחמש שנים וחצי קודם לעבודתו בעיריית בת-ים. משכורתו של מר כהן נקבעה על-ידי מועצת העירייה בישיבתה מיום 13.5.1992. בדומה לקודמיו, נקבעו גם תנאי הפרישה שלו בפסק בורר מיום 15.5.1996, שהובא לאישורו של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב ביולי 1996. בהתאם, ומשך שנתיים, עד לחודש יולי 1998, שילמה העירייה למר כהן את גימלתו החודשית. דרישת הממונה על השכר 5. בחליפת מכתבים שתחילתה בפברואר 1994, נשלחו התראות מטעם היחידה לשכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן גם - היחידה) לראש-עיריית בת-ים בנוגע לתנאי הפרישה החורגים שנקבעו למערערים. בתוך כך, הותנה מתן אישורה של היחידה לתנאי הפרישה בעשיית תיקונים ושינויים בהם, כמתחייב מהוראותיו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. ראש-העירייה דחה את הדרישות, בטענות אלה: מגמת העירייה לעודד פרישת עובדים לגימלאות; ניתן אישור מועצת העירייה לתנאי השכר של המערערים; העירייה חייבת לקיים את הסכמי הפרישה מתוקף פסק הבורר שאושר על-ידי בית-המשפט המחוזי. במכתב מיום 17.9.1996 הודיע מנהל תחום שכר והסכמי עבודה במשרד האוצר לעירייה, כי אינו מקבל את הסבריו של ראש-העירייה ובכוונתו לפעול לאכיפת סעיף 29 לחוק ולבטל את הסדרי הפרישה החריגים. בהתאם, התבקש ראש-העירייה להביא תוכן המכתב לידיעת המערערים "ולהבהיר להם כי שכרם צריך להיות מותאם לנהוג בשירות המדינה". 6. משנכנס לתוקף תיקון 24 ביום 5.1.1998, ולפי הוראתו של סעיף 29א לחוק, הודיע מר נחמני, מנהל יחידת האכיפה לטיפול בחריגות שכר במשרד האוצר (להלן - מר נחמני), לכל אחד מן המערערים, במכתב מיום 3.3.1998, בין היתר, כדלהלן: הממונה על השכר הכריז על הסכם הפרישה שלו כהסכם בטל "בהיותו נוגד את סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב"; משהסכם הפרישה בטל יש להפסיק לנהוג על-פיו לאלתר; לפי סעיף 29ב(2) לחוק בסמכות הממונה לקבוע את ההסכם שיבוא תחת הסכם נוגד "לרבות בדרך של אישור הוראה מהוראות ההסכם הנוגד"; למערערים ולעירייה ניתנה אפשרות להשמיע טענותיהם בכתב לפני הממונה בטרם תתקבל החלטתו בעניינם" (להלן - מכתבי נחמני). להלן נעמוד על עיקרי הדברים העולים ממכתבי נחמני, בהתייחס לתנאי הפרישה החורגים, כנגדם התריע הממונה, בעניינו של כל אחד מן המערערים. 7. מר אורפז (א) ביום 22.8.1995 הודיע מר אהרן עוזיאלי, סגן בכיר לממונה על השכר (להלן - סגן הממונה על השכר) לעירייה כי פסק הבורר שקבע את תנאי הגימלה של מר אורפז אינו חוקי, כיוון שלא קיבל אישורו של הממונה כדין ועל-כן הוא בטל ואין לפעול על-פיו. (ב) הסדר הפרישה שלפיו נקבעה הגימלה חורג מן המותר בסעיף 29 לחוק בשניים אלה: שיעור הקיצבה - קיצבת הפרישה חורגת ב-23% מהקבוע בחוק. זאת, משנקבעה ל-55%, בעוד שלפי חוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], תש"ל-1970 (להלן - חוק הגימלאות) זכאי מר אורפז לגימלה של 32% עבור 16 שנות שירות. המשכורת הקובעת - עומדת על 33,425 ש"ח ברוטו, בעוד שלפי חוזה בכירים אמור היה השכר הקובע להיות 24,387 ש"ח בלבד. (ג) בחודש אוקטובר 1997 הייתה הגימלה 18,384 ש"ח (כולל היוון) לפי 55% "מהמשכורת הקובעת החורגת". אילו השתלמה הגימלה כדין, היה שיעורה 32% "מן המשכורת הקובעת המאושרת", והייתה עומדת על סך 7,803 ש"ח בלבד. (ד) במסגרת הסכם הפרישה קיבל מר אורפז "תשלומים שאינם מקובלים במדינה ועל כן נוגדים את סעיף 29 לחוק" והם: פדיון ימי השתלמות, מענק פרישה ופדיון ימי חופשה. 8. מר גוטמן (א)ביום 2.11.1994 הודיע סגן הממונה על השכר לעירייה, כי פסק הבורר אשר קבע את תנאי הגימלה של מר גוטמן אינו חוקי, משלא קיבל אישורה של היחידה לשכר והסכמי עבודה, ולפיכך הוא בטל ואין לפעול על-פיו. (ב) הסדר הפרישה שעל-פיו נקבעה הגימלה, חורג מן המותר בסעיף 29 לחוק בשניים אלה: שיעור הקיצבה - קיצבת הפרישה של מר גוטמן חורגת ב-26% מהקבוע בחוק, באשר הגימלה הועמדה על 70%, בעוד אשר על-פי חוק הגימלאות הוא זכאיל-44% בלבד עבור 22 שנות שירות. המשכורת הקובעת - היא בסך 43,800 ש"ח ברוטו, כאשר לפי חוזה בכירים היה אמור שכרו הקובע לחודש אוקטובר להיות 24,387 ש"ח בלבד. (ג) בחודש אוקטובר 1997 עמדה הגימלה על 30,649 ש"ח ברוטו, לפי 70% מהמשכורת הקובעת החורגת. (ד) במסגרת הסכם הפרישה קיבל מר גוטמן "תשלומים שאינם מקובלים במדינה ועל כן נוגדים את סעיף 29 לחוק" ברכיבים אלה: פדיון ימי השתלמות, מענק פרישה, פדיון ימי חופשה וחודשי הסתגלות והודעה מוקדמת. 9. מר כהן (א) ביום 15.9.1997 הודיע מר נחמני לעירייה כי פסק הבורר שקבע את תנאי הפרישה של מר כהן איננו חוקי, כיוון שלא אושר על-ידי היחידה לשכר והסכמי עבודה ולפיכך הוא בטל ואין לנהוג על-פיו. (ב) הסדר הפרישה שעל-פיו נקבעה הגימלה חורג מן המותר בסעיף 29 לחוק בשניים אלה: שיעור הקיצבה - קיצבת הפרישה של מר כהן נקבעה בשיעור של 53% ואילו השיעור המגיע לו הוא 32% בלבד, עבור שירות של 16 שנים. המשכורת הקובעת - עומדת על 36,336 ש"ח, בעוד שלפי חוזה בכירים השכר הקובע לחודש אמור היה להיות 24,387 ש"ח בלבד (החישוב אינו מתייחס לקופה ציבורית). (ג) אלמלא ניכו ממשכורתו של מר כהן סכומים בגין קופה ציבורית הייתה הגימלה עומדת על 19,258 ש"ח שהם 53% שנקבעו לו בחריגה. (ד) אילו קיבל גימלה בשיעור 32% מהמשכורת הקובעת המאושרת, הרי שלפי חוזה בכירים, גימלתו לחודש אוקטובר 1997 הייתה עומדת על 7,804 ש"ח ברוטו, ללא ניכוי לקופה הציבורית. (ה) במסגרת הסכם הפרישה קיבל מר כהן "תשלומים שאינם מקובלים במדינה ועל כן נוגדים את סעיף 29 לחוק" ברכיבים אלה: פדיון ימי השתלמות, מענק פרישה, פדיון ימי חופשה ודמי הודעה מוקדמת. תגובת המערערים 10. במכתבי תשובה מיום 4.5.1998 שנשלחו למר נחמני מטעמו של כל אחד מן המערערים דחה בא-כוחם את דרישותיו של הממונה, בטענה שלא ניתן לבטל באופן חד-צדדי או לפגוע בתנאי הפרישה שנקבעו למערערים, כשעיקר טעמיו באלה: (א) אין כל יריבות ישירה בין משרד האוצר לבין המערערים. משנקבעו תנאי פרישתו של כל אחד מהם בפסק בוררות מאושר, העירייה בלבד היא בעלת דברו של משרד האוצר. (ב) בדרישות המועלות במכתבי נחמני יש משום פגיעה חמורה בזכות הקניין של המערערים, שהיא זכות יסוד. (ג) תנאי הפרישה כפי שנקבעו בפסק-הדין המאושר "תקפים לחלוטין ואינם מהווים הפרה או חריגה מהתנאים הקבועים בסעיף 29 לחוק". תנאים אלה מקובלים בשירות המדינה בכלל וברשויות המקומיות בפרט. (ד) תנאי שכרם של המערערים ותנאי הפרישה שנגזרו מהם, מתייחסים לתקופת שירותם הממושכת ולתפקידים אותם מילאו בעירייה ובחברה העירונית חוף בת-ים כאחד: מר אורפז - עבור שני התפקידים שמילא, כגזבר העירייה וגזבר חברת חוף בת-ים; מר גוטמן - עבור שלושה תפקידים בהם שימש והם: מזכיר העירייה, מנהל אגף המינהל בעירייה ומזכיר החברה; ומר כהן - עבור עבודתו כמהנדס העירייה ובמתן שירותי הנדסה לחברה. (ה) תנאי הפרישה של המערערים הסתמכו על "תנאים דומים (ואף עדיפים) שנקבעו ביחס לנושאי אותן משרות בכירות בעיריית בת-ים בשנים קודמות". פסקי בוררות בעניינם של אותם בכירים קוימו ומקוימים ככתבם וכלשונם, וכמותם זכאים גם המערערים להכרה בתנאי הפרישה, כפי שנקבעו בפסק הבוררות המאושר של כל אחד ואחד מהם. (ו) פסק הבוררות שבו נקבעו תנאי הפרישה של כל אחד מהמערערים "התנה במפורש את פרישתו המוקדמת מן העירייה בקיום תנאי הפסק". (ז) חלוף הזמן מאז פרישתם של המערערים, בין שנתיים לארבע שנים, הקים להם אינטרס הסתמכות הראוי להגנה מפני פגיעה בזכויות שהוענקו להם כדין, כך שלא ישללו מהם אותן זכויות. (ח) חוזר מנכ"ל משרד הפנים בעניין שכר העובדים הבכירים ברשויות המקומיות אינו בבחינת הוראה מחייבת ואינו חל על תנאי העסקתם של המערערים. (ט) תחולתו של תיקון 24 לחוק יסודות התקציב היא פרוספקטיבית בלבד, ואינה חלה על מי מהמערערים. (י) נוכח טענותיהם אלה, לא ראו המערערים להיכנס לבחינת רכיבי משכורתם ותנאי פרישתם. 11. ראש-העירייה בחר שלא להוסיף, באותו שלב, על העמדה אותה הציג לפני הממונה בחליפת המכתבים שקיימו עד לאותו מועד. החלטת הממונה 12. במכתב מיום 9.8.1998 הודיע הממונה לראש-העירייה ולמנכ"ל העירייה את החלטתו בנוגע לתנאי פרישת המערערים מהעירייה. זאת, מכוח הסמכות שהואצלה לו לפי סעיפים 29, 29א, ו-29ב לחוק יסודות התקציב, לאחר שהורה על בדיקת תנאי פרישתם של עובדים בכירים בעירייה "ולאחר שעיינתי ושקלתי את טענות הצדדים להסדרי הפרישה". מפאת חשיבות הדברים לענייננו, יפורטו להלן עיקר שיקוליו של הממונה, ובמידת הנדרש כלשונם: (א) תנאי הפרישה של המערערים (המכונים על-ידיו "הגימלאים") "חורגים מן המוסכם והנוהג לגבי כלל עובדי המדינה". אי לכך, ובהתאם לסעיף 29ב(ב)(1) לחוק, הורה הממונה "על בטלות הסדרי הפרישה של הגימלאים מעיריית בת-ים". (ב) "מכוח סמכותי כאמור בסעיף 29ב(ב)(2) לחוק, ובהתחשב במדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי, במידת החריגה של ההסדר מן הנהוג לגבי כלל עובדי המדינה, ומטעמים שבצדק, בין היתר בהתחשב בכך שהסדר זה נוהג בפועל ממועדי פרישתם של הגימלאים עד היום, ובהתחשב בציפייתם, בעת פרישתם, כי ההסדר יוסיף ויתקיים גם בעתיד, אני מורה כי החל מראשית חודש אוגוסט 1998 תשולם קצבתם של הגימלאים בהתאם לחוזר המשותף למנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר. מתוך שכר זה יהיו הגימלאים זכאים לשכר בשיעורים אלו: מר יוסף כהן - זכאי לגמלה בשיעור 32%, מתוך 100% שכר מנכ"ל. מר יגאל גוטמן - זכאי לגמלה בשיעור 44%, מתוך 100% שכר מנכ"ל. מר זאב אורפז - זכאי לגמלה בשיעור 32%, מתוך 100% שכר מנכ"ל". (ג) "בהתחשב בנימוקים המפורטים לעיל, וכן בזמן שעבר מאז פרישתם ועד תחילת הליכים אלה, אני נמנע מלהורות לעיריית בת-ים לתבוע השבה של ההטבות שהוענקו לגימלאים לפני תאריך מכתבי זה, הן מענקי הפרישה והן יתרת סכומי הגימלה ששולמו להם ביתר". (ד) הממונה הוסיף והבהיר, כי הוראותיו לראש-העירייה "גוברות על כל מחוייבות אחרת שלך או של עיריית בת-ים, מכח כל הסכם אישי או קיבוצי, פסק בורר וכיוצ"ב". הוסיף הממונה וציין, כי "הסמכויות שהוקנו לי כפי שהוגדרו בתיקון לחוק מיום 15.1.98 חלות למפרע, שכן השינוי בחוק, בחלקו הרלוונטי, הינו דיוני בלבד". (ה) נוכח כל האמור, הורה הממונה לעיריית בת-ים לפעול לפי האמור במכתבו בכל הנוגע לתשלום הגימלה, כפי שנקבעה לכל אחד מן המערערים. 13. בד בבד הודיע הממונה במכתב מיום 9.8.1998 לכל אחד מהמערערים על בטלות הסדר הפרישה שלו, בגין היותו "חורג מן המוסכם והנוהג לגבי כלל עובדי המדינה". זאת, הן בשיעור הגימלה המשולמת לו והן ברכיבים שנכללו, שלא כדין, בחישוב המשכורת הקובעת, תוך פירוט אותם רכיבים ושיעוריהם. אי לכך, הודיע הממונה לכל אחד מן המערערים: "שכרך ייגזר משכר מנכ"ל של רשות מקומית בדרגה 9, ע"פ הטבלאות המתפרסמות מעת לעת על-ידי משרד הפנים והממונה על השכר". מתוך שכר זה, יהיה מר גוטמן זכאי לשכר בשיעור של 44% ; מר אורפז יהיה זכאי לשכר בשיעור 32%; ומר כהן יהיה זכאי לשכר בשיעור 32%. בין היתר, הבהיר הממונה במכתבו לכל אחד מן הערערים, "כי קיצבה זו גבוהה באופן משמעותי מן הקיצבה שהייתה צריכה להיות משולמת לך ע"פ הדירוג והדרגה החלים עליך, בניכוי התוספות החורגות". הדיון בבית-הדין האזורי 14. עיקר טענות המערערים בבית-הדין האזורי היה זה: תיקון 24 בטל, בשל פגיעתו בזכות הקניין, פגיעה שאינה עומדת בדרישות פיסקת ההגבלה שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו; בתיקון 24 יש משום שינוי מהותי בדין, לכן אין הוא חל עליהם רטרואקטיבית; התיקון אינו חל בעניינם של המערערים אף מכיוון שתנאי פרישתם נקבעו במסגרת פסק בוררות, שקיבל תוקף של פסק-דין; תנאי הפרישה שנקבעו במסגרת פסקי הבוררות אינם חורגים מגדרו של סעיף 29(א) לחוק; כל עוד לא נעשה שינוי בפסק הבוררות, שקיבל תוקף של פסק-דין בבית-המשפט המחוזי, על העירייה להמשיך ולשלם להם את הקיצבה בהתאם לפסק-הדין; החלטת הממונה היא בלתי חוקית, ובהיותה החלטה מינהלית אין היא גוברת על פסק הבוררות, שקיבל תוקף של פסק-דין; החלטת הממונה התקבלה בהתבסס על מצע עובדתי לקוי, כשהיא נגועה בהפליה ובחוסר סבירות קיצונית, תוך הפרת זכות הטיעון, ובאכיפה סלקטיבית של הוראות החוק; פגם נוסף נמצא בכך שהממונה עצמו לא התייצב בפני בית-הדין, להסביר את שיקוליו בעניינם. העירייה, לטענת המערערים, לא העניקה להם זכות טיעון בטרם הפחיתה את קיצבתם, מה גם שהפחתת הקיצבה עומדת בניגוד לרעיון אשר עומד בבסיס תשלום הקיצבאות, והוא שמירה על רמת החיים של העובד, כפי שהייתה ערב פרישתו; ההחלטה לקתה בשיהוי, לאחר שהמערערים הסתמכו על מצב הדברים, כפי שבא לידי ביטוי בהסדרי פרישתם ובקצבה שהחלה משולמת להם. 15. תמצית טיעוניו של היועץ המשפטי לממשלה הייתה זו: מטרת תיקון 24 הינה שמירה על ריסון תקציבי, והפעלתו נדרשת נוכח ריבוי חריגות השכר במגזר הציבורי; התיקון לא היווה שינוי בדין המהותי, וכל עניינו מתן כלים לממונה, לשם יישום ההוראות המהותיות, הקבועות בסעיף 29 לחוק; החלת התיקון על המערערים הינה החלה אקטיבית של הוראות הדין; אין בתיקון 24 משום פגיעה בזכות הקניין של המערערים, ומכל מקום מדובר בהסדר ראוי ומידתי; תנאי פרישתם של המערערים נוגדים את הוראות סעיף 29 לחוק; בעובדה שהסדרי הפרישה אושרו בפסק בוררות, שקיבל תוקף של פסק-דין, אין כדי להכשיר את אי-החוקיות שדבקה בהסדרים אלה, אשר בטלותם נובעת מהוראה חקוקה; פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בטל מטעמים מהותיים, שכן באישור פסק הבוררות ניתן, למעשה, הכשר לאי-חוקיות ההסדרים; טעם נוסף לבטלות פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי נובעת מכך, שלפי הוראתו של סעיף 28 לחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט-1969 לבית-הדין לעבודה סמכות הדיון העניינית בסוגיה זו, ולא לבית-המשפט המחוזי; החלטת הממונה בעניינם של המערערים סבירה, והתקבלה לאחר שקיים מגעים ממושכים עם העירייה בעניינם ולאחר שניתנה למערערים זכות טיעון; למערערים אין ולא יכולה להיות טענת הסתמכות, עת מדובר בתשלומי קצבה בלתי חוקיים, הנוגדים הוראה חקוקה. העירייה בטיעוניה הצטרפה לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, בכל הנוגע לתחולתם של סעיפים 29א ו-29ב לחוק, בנסיבות העניין; אשר להחלטת הממונה בעניינם של המערערים, לא מצאה העירייה לנקוט עמדה, בהיות ההחלטה מסורה לממונה. פסק-דינו של בית-הדין האזורי 16. פסק-דינו רחב היריעה והמנומק היטב, קבע בית-הדין האזורי והכריע כדלהלן: (א) מטרת תיקון 24 הייתה הוספת אמצעי אכיפה יעילים לצורך השגת מטרתו של חוק יסודות התקציב, שהיא שמירה על הריסון התקציבי. תיקון 24 לא שינה את תכליתו של החוק, אלא העניק כלים נוספים להשגת אותה תכלית. (ב) באמצעי שבחר המחוקק להעניק לממונה במסגרת תיקון 24 - התערבות בהסכמי פרישה חורגים - אין פסול ועונה הוא על דרישת המידתיות. (ג) תיקון 24 אינו מהווה שינוי של הדין המהותי, ועל-כן אין מתעוררת, בענייננו, שאלת תחולתו הרטרואקטיבית. כוונת המחוקק, במסגרת תיקון 24, הייתה שסמכות הממונה לביטול הסכמים חורגים תחול גם על הסכמי פרישה שנחתמו עובר לתיקון. (ד) סעיף 29 לחוק חל גם על פעולות שאינן וולונטריות, כמו העברת ההכרעה לבוררות, הגם שספק אם הסכמה חוזית להעברת נושא לבוררות יכולה להיחשב כפעולה שאינה וולונטרית. (ה) במקרה דנן הורה הממונה על הפסקת תשלום הקיצבה מכאן ואילך, ולא בדיעבד. מכאן, שתחולתו של החוק לגבי המערערים היא אקטיבית, כיוון שזכותם לקיצבה מתחדשת מדי חודש בחודשו. (ו) אישור פסק הבוררות על-ידי בית-המשפט המחוזי נעשה בחוסר סמכות, לאור הוראתו של סעיף 28 לחוק בית הדין לעבודה. (ז) פסק הבוררות כפוף לאישורו של הממונה, גם אילו נמצא שההכרעה בתנאי פרישתם של המערערים הועברה כדין לבוררות. (ח) גם אם ניתן לומר שלמערערים זכות קניינית בקיצבתם, הרי שזכות זו נפגמה, מאחר שבהליך התגבשותה חסר רכיב מהותי, והוא אישורו של שר האוצר. מעבר לכך, אם קיימת פגיעה בזכות קניינית, הרי שפגיעה זו עומדת בדרישות פיסקת ההגבלה שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. (ט) הממונה היה רשאי ומוסמך להתערב בתנאי הפרישה של המערערים, בין אם נקבעו על-ידי מועצת העירייה, בין אם נקבעו בפסק בוררות ובין אם אושרו לביצוע על-ידי ראש-העירייה. (י) בהשוואה לתנאים הנוהגים בקרב כלל עובדי השירות הציבורי חורגים תנאי הקיצבה שאושרו למערערים במידה ניכרת מן המקובל. (יא) החלטת הממונה בעניינם של המערערים הייתה סבירה ולא נפלו בה פגמים המצדיקים את ביטולה. אין ממש בטענות המערערים בדבר שיהוי בהחלטת הממונה, אי-מתן זכות טיעון ודעה קדומה אותה גיבש, לכאורה, בעניינם. אף בפגמים לכאורה שלהם טענו המערערים בתשתית העובדתית שעמדה בפני הממונה אין כדי לשנות את התמונה הכללית. (יב) נדחתה טענת הפליה שהעלו המערערים, בהשוואה לבכירים אחרים ולעובדים אחרים בעירייה. שיקולי הממונה, בהחלטתו בעניינם של המערערים, נמצאו ענייניים, מבלי שדבק בהם רבב של שרירות. (יג) בעדויות מטעם המדינה לא נפל פגם, כיוון שאין חובה כי הממונה עצמו יעיד בפני בית-הדין. לצורך העניין, די היה בעדותו של מר נחמני, שהיה מעורב בפרטי המקרה ובקי בהם. (יד) משכך, דחה בית-הדין האזורי את הערעורים על החלטותיו של הממונה, וחייב כל אחד מהמערערים בתשלום הוצאות בסך 5,000 ש"ח לקופת המדינה. הערעור - דיון והכרעה 17. בעיקרם של דברים, חזרו המערערים בהרחבה על טענותיהם לפני בית-הדין האזורי. הממונה על השכר תמך טיעוניו בפסק-הדין שבערעור, על מימצאיו ומסקנותיו. העירייה החרתה החזיקה אחר היועץ המשפטי לממשלה. בדיוננו להלן, נעמוד על העמדות שהציגו הצדדים לפנינו, במידת הנדרש. 18. נקדים אחרית לראשית ונציין, כי פסק-דינו המעמיק של בית-הדין האזורי מקובל עלינו במימצאיו ובמסקנותיו, ודינו להתאשר מטעמיו. עם זאת, ומתוך שנתנו דעתנו לטיעונים רחבי היריעה ששטחו הצדדים לפנינו, נרחיב להלן, כנדרש לעניין. פרק ראשון: תוקפם של סעיפים 29א ו-29ב ותחולתם על המערערים 19. בערעורם חוזרים המערערים וטוענים כי בתיקון 24 נעשה שינוי מהותי בדין, לכן אין להחילו עליהם רטרואקטיבית. בדין נדחתה טענתם זו על-ידי בית-הדין האזורי. הוראותיהם של סעיפים 29א ו-29ב אינן מחזיקות שינוי מהותי בחוק יסודות התקציב, ובנסיבות המקרה אין המדובר בתחולתם הרטרואקטיבית על המערערים, כי אם בתחולה אקטיבית. ונבאר. 20. על תכליתו של חוק יסודות התקציב ומטרתו, עמד הנשיא ברק בעניין זגורי [1] באלה הדברים2: "חוק יסודות התקציב בא לקבוע 'ריסון תקציבי'... הוא מכוון כלפי המדינה ורשויותיה וכלפי גופים שאינם בגדר המדינה אך הניזונים מתקציבה. החשש הינו, כי אם אלה יסכימו להעלות שכר מעבר לרמה הקבועה, יגרור הדבר פריצת מסגרות השכר. דבר זה עשוי לגרום לדרישות להשתתפות כספית נוספת של המדינה. דבר זה עשוי להביא לחוסר יציבות במשק. למניעתן של מגמות אלה נועדו הוראות חוק יסודות התקציב". 2 בג"ץ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה (להלן - עניין זגורי [1]), בעמ' 786; וראו גם: בג"ץ 539/85 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' בית הדין הארצי לעבודה (להלן - עניין ההסתדרות הכללית [2]), בעמ' 837; ע"ע 1183/01 אהרון - המועצה האזורית מרחבים [3], ניתן ביום 24.6.2003 - על פסק-הדין תלויה ועומדת עתירה בבג"ץ; ע"א 9657/03 מגן דוד אדום בישראל נ' הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר [4]. ע"ע 1312/01 כאביה - עמידר החברה הלאומית לשיכון עולים בישראל בע"מ (להלן - עניין כאביה [5]). התניית הסכמים והסדרים במשק באישורו של שר האוצר, אשר נועדה לתרום ליציבות הכלכלית במשק, היא בין האמצעים שנקבעו מלכתחילה בסעיף 29 לחוק, לשם הגשמת מטרותיו, לצד מנגנוני בקרה ופיקוח על תנאי השירות והשכר שמעניקים לעובדיהם גופים הניזונים מתקציב המדינה, עליהם נמנים אף הרשויות המקומיות. בצדם של מנגנונים אלה נקבעו בחוק סנקציות תקציביות ועבירות משמעת שלהן צפויים העוברים על הוראותיו. בתוך כך, ניתנו בידי הממונה הכלים והאמצעים לביצוע הסמכויות שבדין, בתחילה בסעיף 29 לחוק, ולאחר מכן בסעיפים 29א ו-29ב שחוקקו במסגרת תיקון 24. בהיותן ליבת הדיון שלפנינו, נעמוד על הוראותיהם של סעיפים אלה ותכליתן. מהותו של תיקון 24 לחוק 21. ההוראות המהותיות בדבר החלת איסור על התקשרות בהסכמים חורגים, על החובה לקבל אישור הממונה להסכמים אלה, ועל בטלותם של הסכמים הנוגדים איסורים אלה, נקבעו בסעיף 29 לחוק, לאמור: "שינויים בשכר 29. (א) גוף מתוקצב או גוף נתמך, לא ותנאי שירות יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר... (ב) על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן (א)" (ההדגשה שלי - נ' א'). ראשיתו של סעיף 29 בחוק התקציב לשנת הכספים 1982, תשמ"ב-1982. ממנו ואילך הוארכה תחולתו בחוקי התקציב ונקבעה בחוק יסודות התקציב לתקופות קצובות, עד להוראותיו של חוק יסודות התקציב (תיקון מס' 4), תשמ"ח-1988 שלפיהן יעמוד החוק בעינו עד אשר יבוטל. ההיסטוריה החקיקתית של סעיף 29 לחוק, מלמדת על החשיבות שראה המחוקק ביישומו דרך קבע3, ולא בכדי. בסעיף 29 נקבעו ההוראות הנורמטיביות המהותיות שהן "הליבה של מנגנון הפיקוח והמפתח להפעלת סמכויות 3 עניין זגורי [1] (לעיל, הערה 2), בעמ' 767. הממונה על השכר"4. אלה הן הנורמות החלות על גוף מתוקצב או נתמך, שלא להסכים ולא להנהיג שינויים או הטבות בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או במתן הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, אלא על-פי אמות המידה הקבועות בו או "באישורו של שר האוצר". בכפל האיסורים שהושתו על גופים הניזונים מתקציב המדינה, ביקש המחוקק, כדברי הנשיא שמגר בעניין קופת חולים [7] "לסתום כל פירצה והתייחס, על כן לשני איסורים נפרדים ועצמאיים הניצבים כתמרורי איסור בפני הגוף הנתמך: אסור לו להסכים לשינויים אף ללא הפעלה מעשית, ואסור לו להנהיגם, הלכה למעשה..."5. הטעם להנהגתם של האיסורים הללו, האחד על משנהו "כדוגמת מנעול ה'ייל' המתווסף על המנעול הרגיל והקבוע כבר באותה דלת, היה במטרה לקיים בטוחות כפולות ומקבילות, שהן איסור ההסכם ואיסור ההפעלה, שניהם ביחד וכל אחד מהם לחוד". 22. דא עקא, שהמנעולים התרופפו ובין הפרצות שנִבְעוּ החלו מלבלבים הסכמים אסורים, אשר הלכו וכרסמו בתקציבי הגופים, דוגמת הרשויות המקומיות שהגיעו אל עברי פי פחת. על תופעה פסולה זו עמד בית-דין זה בעניין מרכז השלטון המקומי [8]6: "...על אף העובדה שנקבעו נורמות בחוק יסודות התקציב, נחתמו הסכמי שכר וניתנו הטבות שכר לקבוצות עובדים שונות על ידי רשויות מקומיות בלי לקבל את אישור הממונה על השכר. במקרים רבים ההסכמים הללו לא הוגשו לאישורו של הממונה על השכר ואף הוסתרו ממנו". במצב דברים זה נדרש המחוקק לשוב ולהדק את הנורמות שנקבעו בסעיף 29 לחוק. כזאת נעשה בתיקון 24 לחוק יסודות התקציב, ולענייננו בסעיפים 29א ו-29ב הימנו. על מטרתם של סעיפים 29א ו-29ב למדים אנו מדברי ההסבר להצעת תיקון 24 במסגרת החוק להגברת הצמיחה שם נאמר, בין היתר7: "בסעיפים 29א ו-29ב מוצע הסדר לתקופה מוגבלת לתשלומים לעובדים ולבעלי תפקידים בגופים מתוקצבים או נתמכים הנחזים להיות חריגים והוא נועד לסייע באכיפה של הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, ולמנוע 4 ע"ע 1445/02 פרידמן - עיריית מגדל העמק (להלן - עניין פרידמן [6]), בפיסקה 26 לפסק-הדין, ניתן ביום 19.12.2004. 5 ע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' מדינת ישראל (להלן - עניין קופת חולים [7]), בעמ' 409-408. 6 דב"ע נז/16-4 מרכז השלטון המקומי בישראל - הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן - עניין מרכז השלטון המקומי [8]), בעמ' 10. 7 הצעת חוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), תשנ"ח-1997 (ה"ח 2650, בעמ' 16). למעשה את הכפייה של ההסדרים החורגים על הקופה הציבורית... ההסדר המוצע נועד להביא לידיעת הגוף המתוקצב והנתמך כמו גם לעובדים כי תנאי שכר הנחזים להיות חריגים נבחנים על ידי שר האוצר. עוד מוצע להסמיך את שר האוצר לקבוע מהם התשלומים הנחזים להיות חריגים ולהפרידם מיתר התשלומים באופן שיקל על השבתם לגוף המתוקצב או הנתמך אם יתברר בתום הבדיקה כי הם תשלומים חריגים. כמו כן עוסק ההסדר המוצע בקביעתן של תוצאות נורמטיביות מיוחדות הנובעות מִבַּטלוּת של הסדר או הסכם הנוגד את הוראות סעיף 29(א) לחוק. כתוצאה מכך אין עוד מקום לתחולת סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973, העוסק בתוצאות הבטלות של הסכמים לפי סעיף 30 לחוק האמור. ההסדר המוצע כולל גם אפשרות לשימוש בעקרון 'העפרון הכחול' באופן ששר האוצר יוכל לקבוע מהו ההסכם או ההסדר אשר יכול לחול על הצדדים במקום ההסכם אשר הינו בטל לפי סעיף 29(ב)" (ההדגשות שלי - נ' א'). הנה-כי-כן, הציר עליו סבים סעיפים 29א ו-29ב הוא סעיף 29 לחוק, ותכליתם "לסייע באכיפה של הוראות חוק יסודות התקציב ולמנוע למעשה את הכפייה של ההסדרים החורגים על הקופה הציבורית". להגשמת תכליתו של סעיף 29 ניתנו בידי הממונה אמצעים קונקרטיים נוספים על אלה שנקבעו מלכתחילה בהוראות המהותיות. 23. עניינו של סעיף 29א בבדיקה המוקדמת של הסכם חורג ובהתראה על היותו "נוגד לכאורה את הוראות סעיף 29(א) לחוק". במסגרת זו, ניתנו לממונה סמכויות ביצוע דיוניות לבדיקת ההסכם החורג, לרבות קיומם של הליכי שימוע לצדדים להסכם, והחלטות ביניים בתקופת הבדיקה. סעיף 29ב(א) קובע את תוצאות הבטלות של הסכם חורג. לאמור, הסתיימה הבדיקה ונמצא כי ההסכם חורג בהיותו "נוגד את הוראות סעיף 29(א)" קמה שעתה של הוראת הבטלות החלה על ההסכם מתוקף הוראתו של סעיף 29(ב). על הוראת הבטלות, כאמור, הוסיף המחוקק בתיקון 24 נדבך נוסף של איזון ומידתיות, שלפיו אין מדובר עוד בבטלות מוחלטת, כי אם יחסית. כך, בסעיף 29ב(א) מגביל המחוקק את תחולתו של הדין הכללי על חוק יסודות התקציב, בהוראה שלפיה לא יחולו הוראות סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973 על בטלותו של הסכם או הסדר הנוגד את הוראותיו של סעיף 29(א) לחוק. בד בבד, אין המחוקק מדבר עוד בבטלות מוחלטת של ההסכם -כפי הוראתו של סעיף 29(ב) לחוק - אלא באפשרות להורות על בטלותו היחסית של ההסכם החורג. השיקולים ודרכי הביצוע נקבעו בסעיף 29ב(ב) ולפיהם, לצד סמכותו של שר האוצר להודיע לצדדים להסכם על בטלותו ועל החובה "להפסיק לאלתר כל הטבה כספית הקשורה לעבודה שמקורה בהסכם הנוגד", רשאי השר "לקבוע מהו ההסכם או ההסדר אשר יכול לחול על הצדדים במקום ההסכם הנוגד, לרבות בדרך של אישור הוראה מהוראות ההסכם הנוגד". בה במידה, רשאי השר "לקבוע הוראות אשר יחולו על הגוף המתוקצב או הנתמך אשר הוא צד להסכם הנוגד, בדבר חובתו לתבוע השבה של הטבה שהוענקה על פי ההסכם הנוגד, היקפה של ההשבה ומועדיה". להגשמת המטרות המנויות בסעיף 29(א) הותוו בסעיף 29ב(ב) אמות המידה להחלטת השר בדבר קיומו החלקי של ההסכם החורג והן: "בהתחשב במדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי" ו"במידת החריגה של ההסכם הנוגד מן הנהוג לגבי כלל עובדי המדינה". על אמות מידה אלה הוסיף המחוקק ואימץ את שיקולי הקיום החלקי של הסכם בטל שבסעיף 31 לחוק החוזים, הלא הם "טעמים שבצדק". הנה-כי-כן, הוראותיו של סעיף 29ב מחזיקות איזון נורמטיבי ומידתי, המשתלב בדין הכללי, בין "השגת המטרות החברתיות המונחות ביסוד חוק יסודות התקציב לבין הצדק לצדדים" כמאמרו של הנשיא ברק בפרשת זגורי [1]8. 24. טוענים המערערים, כי בהוראותיו של סעיף 29ב(ב) הקנה המחוקק לשר האוצר סמכויות המוקנות לבית-המשפט מתוקף הוראתו של סעיף 31 לחוק החוזים, "לפיו רשאי בית המשפט" להורות על קיומו החלקי של חוזה בטל. ולא היא. הביקורת השיפוטית לעולם עומדת. כשם שהוראת הבטלות של הסכם חורג, כפי שנקבעה בסעיף29(ב) לחוק, הועמדה בביקורת שיפוטית של בית-דין זה ושל בג"ץ, בין היתר בפרשת זגורי [1], כך תיתכן ביקורת שיפוטית על החלטת הממונה ושיקוליו, לביטולו של הסכם חורג, כולו או מקצתו, בהתאם להוראותיו של סעיף 29ב(2) לחוק. 25. ראיה לכך שתיקון 24 מחזיק תיקון מהותי לחוק, מבקשים המערערים למצוא גם בכך שהחלטת הממונה לשלול מהם את הגימלה התקבלה בפועל רק לאחר שנת 1998, לאחר שנכנס התיקון לתוקף. טענה זו אין בה ממש. 8 ראו עניין זגורי [1] (לעיל, הערה 2), בעמ' 791 מול אות השוליים א. כפי שקבע הנשיא שמגר בעניין קופת חולים [7]9, בהיעדר הוראה בדבר סדרי אכיפה בסעיף 29 אין לראות מחסום לנקיטת דרכי האכיפה המקובלות דרך-כלל, לרבות בתחומי המשפט האזרחי. בהתאם, אין במועד הפעלתם של אמצעי האכיפה, לרבות אלה שננקטו במסגרת הוראות תיקון 24, כדי לשנות מאופיים כהסדרי ביצוע, או להקנות להם צביון של הוראת חוק מהותית. במיוחד כן בענייננו, בו התריע הממונה בפני העירייה על חריגות ההסכמים מיד כשנודע לו על קיומם של ההסכמים המאושרים ובסמוך לאחר תחילת יישומם. 26. סיכומם של דברים בעניין זה: סעיף 29 הוא "סעיף היסוד", שבו נקבע הדין המהותי להגשמת תכליתו של החוק ומטרתו, שלא לאפשר פריצת מסגרות השכר והקפדה על "ריסון תקציבי". במסגרת זו הוקנו לשר האוצר הסמכויות לאכיפת הנורמות שבסעיף 29, המגלמות את האינטרס הציבורי והנטועות בחוקי התקציב מאז שנת 1983 ועד היום. תיקון 24 הוא יוצא חלציו של סעיף 29 לחוק, כאשר קיום הוראותיו הנורמטיביות של סעיף 29 הוא תנאי מוקדם להפעלת סמכויות הביצוע שבסעיפים 29א ו-29ב לחוק. בנוסחו המתוקן והמורחב של סעיף 29 קבע המחוקק אגד סמכויות המופעלות כמערכת הומוגנית של כלים שלובים, והמכוונת, כמסכת אחת שלמה, להגשמת תכליתו של חוק יסודות התקציב "להנהיג הסדר הקובע באופן אפקטיבי, אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין הגופים הנתמכים מתקציבה"10 ולכך שלא יסוכלו מדעיקרא מטרותיו. לטענה בדבר תחולתו הרטרואקטיבית של תיקון 24 27. מוסיפים המערערים וטוענים, כי אין להחיל את תיקון 24 מפאת תחולתו הרטרואקטיבית עליהם. זאת, בשים לב לכך, שהתיקון לחוק התקבל בשנת 1998, כארבע שנים (בעניינו של מר אורפז) וכשנתיים (בעניינם של מר גוטמן ומר כהן) לאחר שהעירייה החלה בתשלום המענקים והגימלה החודשית לפי הסכמי הפרישה. אף דינה של טענה זו להידחות, מן הטעמים הבאים. 28. חזקה מקובלת במשפטנו היא, כי "תכליתו של חוק אינה לתחולה רטרואקטיבית או רטרוספקטיבית. חזקה על כל חוק כי הוא צופה פני העתיד ולא פני 9 ראו עניין קופת חולים [7] (לעיל, הערה 5), בעמ' 412. 10 שם, בעמ' 408. העבר"11. בפרשת ארביב [9] עמד השופט ברק בהרחבה על סוגיית התחולה למפרע, נאמר בין היתר, כי חקיקה היא רטרוספקטיבית "...אם היא משנה לגבי העתיד את המעמד המשפטי, התכונות המשפטיות או התוצאות המשפטיות של מצבים אשר נסתיימו או של פעולות או אירועים (מעשים או מחדלים) שנעשו או התרחשו לפני מועד כניסתו של החוק לתוקף". שונים הם פני הדברים במקרה שבו המצב המשפטי המהותי לתחולת האיסור על הסכם חורג נקבע מלכתחילה בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, בעוד אשר הוראותיהם הדיוניות של סעיפים 29א ו-29ב נועדו להוסיף על האפקט המשפטי של מצב קיים ונמשך. חקיקה ממין זה היא חקיקה אקטיבית מותרת. כזו היא אף החלתו האקטיבית של תיקון 24 על המערערים. אין חולק על כך שהמצב המשפטי-נורמטיבי עליו מורה סעיף 29 לחוק עמד בתוקפו בעת שנקבעו ויושמו הסכמי הפרישה. מכוחו של סעיף 29 הודיע הממונה לעירייה ולמערערים, בסמוך למועד שבו נודע לו לראשונה על קיומם, על אודות בטלות ההסכמים, מחמת שנעשו בחריגה מן הדין ובלא שקיבלו אישור כדין. בנסיבות אלה, המצב המשפטי הנובע מיישום הוראותיהם של סעיפים 29א ו-29ב על הסכמי הפרישה המאושרים, הוא בעל תחולה אקטיבית ואין מדובר בתחולה רטרוספקטיבית, כטענת המערערים. למסקנה, שלפיה סמכותו של הממונה פורשת כנפיה גם על הסכמים שנכרתו עובר לקבלת תיקון 24 הגיע בית-דין זה לאחרונה בעניין פרידמן [6] ויפים דבריו של השופט צור באותה פרשה לענייננו12: "בדרך כלל תחולתו של חוק היא פרוספקטיבית, לאמור - צופה פני עתיד, אלא אם נאמר בו אחרת במפורש או שפרשנותו של החוק מובילה למסקנה אחרת. לדעתנו, על אף הסמכות מרחיקת הלכת המוענקת לממונה על השכר להתערב בחוזי שכר וגמלאות, אין מקום לקבוע כי סמכותו מוגבלת לתקופת חוזה שמיום כניסת החוק לתוקף ואילך בלבד. בחינת מטרות חוק יסודות התקציב בכללותן והעובדה שמדובר בתיקון אשר נועד להוסיף סמכות מינהלית על הוראות קיימות בדבר בטלות הסכמים החורגים מן הנורמות המקובלות בשירות המדינה (סעיף 29(א)), מביאה אותנו למסקנה 11 עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל (להלן - פרשת ארביב [9]), בעמ' 786-775; ד"נ 25/80 קטאשווילי נ' מדינת ישראל [10], בעמ' 460. וראו א' ברק פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות חקיקה [25], פרק שמיני. 12 עניין פרידמן [6] (לעיל, הערה 4), פיסקה 34. כי פרשנותו הנכונה של החוק היא שיש להכיר בסמכויות הממונה על השכר גם לגבי תקופה שקדמה להולדת התיקון (תשנ"ח)". הנה-כי-כן, תיקון 24 מגשים את תכליתו של חוק ההסדרים, תוך שהוא נותן בידי הממונה כלי עזר נוספים ליישומו היעיל של הדין המהותי, כפי שנקבע בסעיף 29 לחוק. האיסור על הסכמים חורגים עליו מורה סעיף 29 חל על הסכמי הפרישה החורגים במועד יישומם, ואיסור זה נותר בעינו גם לאחר חקיקתם של סעיפים 29א ו-29ב לחוק, שתחולתם אקטיבית13. גם אם נאמר כי יישום הוראתו של הממונה על הסכמי הפרישה של המערערים היא בעלת תחולה רטרוספקטיבית, גם אז אין הסכמי הפרישה חסינים מפני האיסור המהותי שבסעיף 29 לחוק. במיוחד כן, כאשר הוכח כי בין המעוניינים והנוגעים בדבר נרקמה הסכמה החורגת מן הדין, שלא בידיעת הממונה ושלא באישורו, ובניגוד להוראתו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. בנסיבות ממין אלה, כפי שהובררו אף בענייננו, אין בעלי הדבר זכאים ליהנות מפרי הבאושים של הסכמים חורגים, בשל כך בלבד שיישומם החל טרם כניסתו לתוקף של תיקון 24 לחוק. על אחת כמה וכמה, אין לפסול תחולתם של סעיפים 29, 29א ו-29ב על המערערים והעירייה, משנמצא כי החלטתו הסופית של הממונה ניתנה לאחר שטעמיה הובאו לידיעת המערערים ולאחר שאֵלה האחרונים מיצו את זכות הטיעון שלהם בהתייחס לנימוקי ההחלטה, לפי הנדרש בהוראתו של סעיף 29א לחוק. פרק שני: חוקתיות ההסדר שנקבע בסעיפים 29א ו-29ב 29. טוענים המערערים כי ההסדרים שנקבעו בסעיפים 29א ו-29ב לחוק פוגעים בזכות הקניין שלהם, שהיא זכות יסוד, ועל-כן דינם להתבטל. ולא היא. בנדון זה נפנה לפסיקתו של בית-דין זה בעניין פרידמן [6] שבו נקבע, זה אך לאחרונה, שתיקון 24 עונה על דרישותיה של פיסקת ההגבלה שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. וכך נאמר שם14: 13 השוו: פסק-הדין בעניין קופת חולים [7], בעמ' 409-408 (לעיל, הערה 5). 14 עניין פרידמן [6] (לעיל, הערה 4), פיסקאות 32-31. "לא יכול להיות ספק שהוראת חוק היוצרת כלי מינהלי יעיל בידי גורם ממשלתי מוסמך כדי לסייע באכיפת הוראות חוק יסודות התקציב - חוק שהוא עצמו נועד להבטיח יעדים לאומיים של שמירה על מסגרת תקציב ויציבות המשק - עומדת בתנאי פסקת ההגבלה בהיותה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל ומיועדת לתכלית ראויה. יש לזכור שעניין לנו ברשות מקומית הנשענת בפעולותיה, במידה רבה, על כספי קופת הממשלה. רשות שכזו אמורה לכלכל את מישקה הכספי בזהירות ובאחריות ולא לחרוג בפעולותיה מן הכללים המקובלים בשירות הציבורי בכללו. אין אפוא כל פסול בהוראת חוק היוצרת כלים אשר נועדו להתערב בהסדרי שכר חריגים ולשמור בכך על מסגרת התקציב ועל יציבות המשק, אף אם יש בכך פגיעה מסוימת בזכות הקניין המוגנת בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. מעבר לכך, אין ספק שתיקון מס' 24 האמור עומד גם בתנאי האחר הקבוע בפסקת ההגבלה, לאמור - חוק הפוגע בזכות הקניין 'במידה שאינה עולה על הנדרש'. בקשר לכך די להפנות להוראות סעיפים 29א' ו-29ב' לחוק יסודות התקציב לפיהן סמכותו של הממונה על השכר מוגבלת לאותם חלקים מן ההסדרים החוזיים החורגים מן המקובל לגבי כלל עובדי המדינה (סעיף 29א(א) רישא בצירוף סעיף 29(ב) לחוק). עומק סמכותו של הממונה על השכר להתערב בחוזים הוא כעומק החריגה בלבד ואין לו מעמד לבטל אותן הוראות בהסדרים חוזיים שאין בהן חריגה. זוהי הסמכה בחוק העומדת ברמה ראויה של מידתיות". יוטעם, כי גם אילו ניתן היה לקבוע הסדרים אחרים להגשמת אותה מטרה, הרי שההסדרים שבתיקון 24 מצויים במרחב התמרון החקיקתי וככאלה עומדים הם במבחן "האמצעי שפגיעתו פחותה". עמד על כך הנשיא ברק בעניין בן-עטיה [11]15: "בהפעלת עקרון המידתיות - ובעיקר בבחינת האמצעי שפגיעתו פחותה - יש להכיר במרחב התמרון של הרשות השלטונית. לעתים קרובות מצויות מספר דרכים שבהן ניתן לצאת ידי חובת המידתיות. לא פעם המקרה הוא גבולי. במצבים אלה ואחרים יש להכיר בקיום מיתחם התחשבות של הרשות השלטונית. מיתחם זה דומה למיתחם הסבירות של הרשות המבצעת... הכרה זו במרחב של שיקול-דעת שלטוני מבוסס על יתרונה המוסדי של הרשות השלטונית בבחינת החלופות האפשריות, ועל האחריות 15 בג"ץ 3477/95 בן-עטיה נ' שר החינוך, התרבות והספורט [11], בעמ' 13-12. הלאומית - אחריות המוטלת עליה במסגרת עקרון הפרדת הרשויות - לביצוע התכלית הראויה...". למעלה מזאת. כפי שקבע בית-הדין האזורי, ספק אם בכלל הייתה בידי המערערים זכות קניין בהסדרי הפרישה. זאת, משנעשו ההסכמים בחריגה מהוראותיו של סעיף 29 ומבלי שקיבלו את אישור הממונה להם; מבלי שהמערערים או העירייה טרחו להביא לידיעת הממונה את הכוונה לקבוע את תנאי הפרישה בהליך של בוררות; ומבלי שהודיעו לו על פסק הבורר, אף לא על אישור הפסק על-ידי בית-משפט מחוזי. גם אם תאמר, כי נפגעה זכות הקניין של המערערים כתוצאה מהחלטת הממונה בפעולתו במסגרת סעיפים 29, 29א ו-29ב לחוק, עומדת הפגיעה בשיעור הגימלאות שלהם בתנאי פיסקת ההגבלה שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, שכן לא נפגע אינטרס ההסתמכות שלהם. כמבואר לעיל, הכרזת הממונה על אודות בטלותם של הסכמי הפרישה ויישומה כלפי המערערים והעירייה לא באה להם בהפתעה. סמוך מאד להנהגת ההסכמים ועוד לפני שנחקק תיקון 24 הובאו לידיעת המערערים התרעותיו של הממונה כנגד חוקיות ההסכמים והכרזתו על בטלותם, מתוקף הוראתו המהותית של סעיף 29 לחוק. למרות כן לא שעו המערערים והעירייה לאזהרות אלה ופעלו ליישום ההסכמים ולביצוע מלוא התשלומים לפיהם. במצב דברים זה, אין לקבל טענתם של המערערים בדבר פגיעה באינטרס ההסתמכות שלהם, או כי שינו מצבם לרעה מתוך שהסתמכו על זכות שהוקנתה להם כדין, או כי נשללה מהם למפרע זכות שהוקנתה להם כדין. אשר-על-כן, בהיעדר אינטרס לגיטימי של הסתמכות, עומדת הפגיעה בקניינם של המערערים, ככל שהיא נובעת מהחלטת הממונה, בתנאי פיסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו16. פרק שלישי: החלטת הממונה נוכח פסקי הבוררות 30. חזרו המערערים וטענו לפנינו כי העברת ההכרעה בתנאי הפרישה לבוררות בדין יסודה. טענה זו נדחתה על-ידי בית-הדין האזורי, בין היתר, בדברים אלה: 16 השוו בג"ץ 9098/01 גניס נ' משרד הבינוי והשיכון [12]. "גם אם נלך לשיטתם של העיריה והמערערים ונצא מנקודת הנחה כי העברת הקביעה בדבר תנאי הפרישה לבוררות היתה כדין, פסק הבוררות ותוצאתו כפופים לאישור הממונה על השכר". בכך סמך בית-הדין האזורי על פסק-הדין בעניין מרכז השלטון המקומי [8]17, שבו נקבע כי ייתכן ויינתן תוקף להסכם חורג כאשר "הטבת השכר נקבעה בפסק בוררות, והממונה הסכים להליך הבוררות". מסקנתו של בית-הדין האזורי מקובלת על דעתנו, ועליה נוסיף ונציין. 31. ככלל, אין כל פסול בהעברה לבוררות של מחלוקת בנוגע לתנאי עבודה או פרישה של עובד, והליך הבוררות הוא מכלי הבירור של מחלוקות בתחום יחסי העבודה. אולם, בכל מקרה על הבוררות להתקיים במסגרת שנקבעה בסעיף 3 לחוק הבוררות, תשכ"ח-1968 שלפיו "אין תוקף להסכם בוררות בעניין שאינו יכול לשמש להסכם בין הצדדים". הוראה הנובעת מסעיף 30 לחוק החוזים, המורה על בטלותו של חוזה פסול, מחמת שתוכנו או מטרתו "הם בלתי חוקיים, בלתי מוסריים או סותרים את תקנת הציבור". אמור מעתה, ולענייננו - הסכם בוררות שעניינו בתנאי שכר או בתנאי פרישה החורגים מסעיף 29 לחוק, כמוהו כחוזה פסול במשמעותו של סעיף 30 לחוק החוזים, קל וחומר, כשמדובר בהסכם שלא הובא לידיעת הממונה ושלא ניתן לו אישור הממונה כדין. הסכם חורג, כאמור, אינו יכול לשמש הסכם בוררות בין הצדדים, וממילא פסק בורר שניתן בו חסר תוקף מדעיקרא. משכך בטל אף האישור שניתן לו בבית-המשפט המחוזי. ועוד זאת. האישור שניתן על-ידי בית-המשפט המחוזי לפסק הבורר, מושא דיוננו, חסר תוקף גם בשל כך שניתן בהיעדר סמכות עניינית. זאת, נוכח הוראתו של סעיף 28 לחוק בית הדין לעבודה, שלפיה "...אם נושא הבוררות היחיד היה עניין שיש בו לבית הדין סמכות ייחודית, יהיו לבית הדין סמכויות בית המשפט בבוררות וכן תהא לבית הדין סמכות ייחודית לדון בתובענה שעילתה בפסק של בוררות כאמור"18. בענייננו - נושא הבוררות היחיד בין המערערים והעירייה היה תנאי עבודתם ופרישתם מהעירייה. בכך, קמה סמכות הדיון הייחודית של בית-הדין לעבודה לאישור פסק הבוררות, 17 עניין מרכז השלטון המקומי [8] (לעיל, הערה 6) וראו גם: עס"ק 25/99 ועד עובדי מצילי הרצליה - עיריית הרצליה [13]. 18 השוו ע"ע 400/03 פרג' - יעקב [14], ניתן ביום 18.10.2004 והאסמכתאות שם. וממילא, אישורו של בית-המשפט המחוזי לפסק הבוררות ניתן שלא בגדר סמכותו העניינית. 32. למעלה מזאת. גם אילו היה ניתן אישורו של בית-הדין לעבודה לפסק הבורר, לא היה בכך כדי להקנות להסכם הפרישה חסינות מפני התערבותו של הממונה בהפעלת הסמכות שבדין. כך, בעניין שטוב [15]19, שבו אושר כדין הסכם פרישה של היועץ המשפטי לעירייה, נפסק (ברוב דעות) מפי הנשיא אדלר, כך: "...לשיטתי, אין בכך כדי למנוע שינוי תנאי ההסכם או הפעלת סמכותו של הממונה מכוח סעיף 29 המתוקן לחוק יסודות התקציב... פסק דין אינו מעניק לחוזה מעבר למה שמצוי בו. לאמור, בפסק דין שבהסכמה מזוגות שתי תכונות, של הסכם ושל פסק דין, וכאשר נושא הדיון נוגע לשירות הציבורי, שומה על בית הדין לבחון את תוכנה של הפשרה והאם היא עולה בקנה אחד עם עקרונות יסוד ותקנת הציבור. הגשת חוזה עבודה חורג ל'אישור' בית הדין אין בה כדי למנוע מהממונה על השכר להפעיל את סמכותו מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב". כך אף נקבע בפסק-הדין בעניין פרידמן [6]20, שבו עמדו לדיון בטלותו של הסכם פרישה של גזבר עירייה והסכם פשרה בעקבותיו, שקיבל תוקף של פסק-דין. באותה פרשה, קיבל בית-דין זה את עמדת הממונה, שלפיה בטל הסכם הפרישה של הגזבר, משלא ניתן אישורו כדין להסדרי הפרישה החורגים שנקבעו בו. יפים לענייננו דבריו של השופט צור באותה פרשה: "הסכם פשרה המקבל תוקף של פסק דין הינו בעל מעמד כפול: בראש ובראשונה מדובר בהסכם לכל דבר הצריך לעמוד בדרישות החוק בכל הנוגע להסכמים או לכשירות הצדדים להתקשר בהסכם. מעבר לכך, ההסכם שנכרת מקבל תוקף של פסק דין, אלא שפסק הדין הוא הלבוש החיצוני של ההסכם גופו. פסק דין הנותן תוקף להסכם שבין הצדדים מכשיר את ההסכם לאכיפה כפסק דין אך אין בו, בפסק, כדי להעניק להסכם תוקף וגושפנקה מעבר לקבוע בו. כך, הסכם הנגוע בפגם השולל את תוקפו, לא יתרפא ויהפוך להסכם רק בשל כך שניתן לו תוקף של פסק דין. מכאן, שהסכם 19 ע"ע 1260/01 היועץ המשפטי לממשלה - עו"ד שטוב [15], ניתן ביום 24.3.2003; ראו בפיסקה 19 לחוות-דעתו של הנשיא אדלר. 20 עניין פרידמן [6] (לעיל, הערה 4), בפיסקה 22 לפסק-דינו של השופט צור. פגום או בטל יוותר לקוי אף אם עוטה הוא לבוש של פסק דין והדברים ידועים". הנה-כי-כן, כדין הפעיל הממונה ביקורתו על הסכמי הפרישה המאושרים של המערערים, משלא ניתן להם אישורו לחריגות השכר שנמצאו בהם. פרק רביעי: סמכותן של רשויות העירייה להעניק תנאי הפרישה 33. חזרו המערערים וטענו בפנינו, כי בהענקת תנאי הפרישה פעלו ראש-העירייה ומועצתה מתוקף סמכות שבדין, שאינה כפופה לסמכות הממונה לפי חוק יסודות התקציב. בדין דחה בית-הדין האזורי טענתם זו. על ניתוחו המקיף של בית-הדין האזורי גם בסוגיה זו נוסיף הערות אלה: אשר לסמכותו של ראש-העירייה - סעיף 100 לחוק הגימלאות שכותרתו "הגדלת תקופת השירות בתנאים מסוימים", מקנה לנציב שירות המדינה (להלן גם - הנציב) סמכות להגדלת זכויותיו של עובד טרם פרישה, לפי החוק. גם אם נייחס את סמכות הנציב בעניינם של עובדי המדינה לראש הרשות המקומית כלפי עובדי הרשות, אין בכך כדי לסייע למערערים. זאת, כיוון שהזכויות שהוענקו למערערים בהסדרי הפרישה שנקבעו בהסכם הבוררות הן מעבר להגדלת תקופת שירותם. צמד המלים "מאשר לביצוע" שכתב ראש-העירייה בראש העמוד הראשון לפסק הבוררות, אינו מעיד על הפעלת סמכות שבדין, קל וחומר כשהמדובר בהפעלת סמכות לפי סעיף 100 לחוק הגימלאות. רישום ממין זה הינו ריק מתוכן, בהיעדר החלטה מנומקת בה ניתן ביטוי, בין היתר, לנתונים שנאספו, לשיקולים שנשקלו ולעמדות שהובאו לפני הרשות המוסמכת, לרבות עמדתו של הממונה על השכר וקבלת אישורו, כנדרש בסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. אשר לסמכות המועצה - מתוך שהם סומכים על הוראותיהם של סעיפים 168-167 לפקודת העיריות [נוסח חדש], שלפיהן מי שמועצת העירייה מינתה אותם למשרות של "מזכיר או מנהל כללי וכן גזבר, מהנדס..." כמוהם "...יקבלו את המשכורת שתקבע המועצה" טוענים המערערים, כי סעיף 168 לפקודת העיריות "מקנה למועצת העירייה סמכות ושיקול דעת רחבים ביותר (למעשה - על-פי לשון הסעיף - בלתי מוגבלים), בקביעת משכורותיהם ותנאי העסקתם של נושאי המשרות הסטטוטוריות בעירייה". ולא היא. סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב קובע מפורשות: "על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף 29(א)" (ההדגשה שלי - נ'א'). מכך עולה, כי על-אף האמור בסעיף 168 לפקודת העיריות, כל הסכם הנוגד את הוראות סעיף 29(א) בטל, גם אם קיבל אישורה של מועצת העירייה, שכן נוכח הוראת ההתגברות שבסעיף 29(ב), כפופה הוראת סעיף 168 לפקודת העיריות לסמכותו של הממונה. אימוץ הפרשנות שמציעים המערערים, שלפיה סמכות העירייה לקבוע את תנאי עבודתם ופרישתם של עובדיה הסטטוטוריים אינה כפופה לסמכות הממונה אינה מתיישבת עם לשונו של חוק יסודות התקציב ומסכלת מדעיקרא את תכליתו. עמד על כך הנשיא שמגר זה מכבר, בפסק-הדין בעניין ההסתדרות הכללית [2]21, בהתייחסו לתחולתו של סעיף 24 לחוק התקציב משנת 1984 (שהוראתו הומרה בסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב), ולא נס לייחם של דבריו גם כיום: "מאחר שמדובר על קופה ציבורית אחת, אשר ממנה נשאבים כל התשלומים הנדרשים על-פי ההסדרים המיוחדים, אך מובן, שאין להעניק לכל נושא תפקיד, המופקד על קטע מן השירות הציבורי, את הסמכות להתחייב בשם השירות הציבורי כולו. על-כן ייחדו סמכות זו למי שמופקד על-פי חוק התקציב על ביצועו. ההוראה שבסיפא לסעיף 24, המעניקה להוראת חוק זו עדיפות על כל דין, הסדר או הסכם, נובעת מן המגמה להקנות לסעיף 24 מעמד עדיף ביחס להוראות חוק המעניקות לנושא תפקיד מוגדר בשירות הציבורי מעמד לעניין קביעת שכרם של העובדים במיגזר המסוים עליו הוא מופקד". כללו של דבר בפרק זה: אישורם של ראש-העירייה ושל מועצת העירייה להסכמי הפרישה, גם אם ניתן בגדר הסמכות, אינו מהווה מחסום מפני הפעלת סמכות הממונה כלפי הסכמי הפרישה של המערערים והתאמתם לתנאים הנדרשים בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב. פרק חמישי: האם תנאי הפרישה חורגים וחריגים 34. בסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב נקבע, בין היתר, איסור על הסדר תנאי פרישה או גימלאות "אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או 21 עניין ההסתדרות הכללית [2] (לעיל, הערה 2), בעמ' 837 באישורו של שר האוצר". לטענת המערערים, תנאי הפרישה שנקבעו להם אינם בגדר הסדר חורג כמשמעותו בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב. זאת, נוכח נסיבות הפרישה אליהן נקלעו. בעודם ממלאים תפקידים בכירים נענו המערערים לבקשת העירייה לסיים את שירותם בטרם הגיעו לגיל פרישה ובהיעדר סיבה עניינית להפסקת עבודתם. משכך, טוענים הם, יש לבחון את תנאי הפרישה שלהם, ביחס לכלל העובדים במגזר הציבורי, במקרים בהם חפץ המעסיק לעודד פרישתם של עובדים בכירים. בכך, סטו המערערים מטיעונם שנדחה על-ידי בית-הדין האזורי, שלפיו קבוצת ההשוואה הרלוונטית היא עובדי העירייה, הם ואין בלתם. אולם, אף בטענה זו אין כדי לסייע בידם. ונבאר. קבוצת ההשוואה הרלוונטית למולה יש לבחון את תנאי הפרישה של המערערים, היא זו עליה עמד בית-דין זה בפסק-הדין בעניין קיזמן [16]22: "...ההשוואה לכלל עובדי העירייה אינה במקומה. בהתאם לסעיף 29 ההשוואה צריכה להיעשות לכלל עובדי המדינה. בדרך כלל ההשוואה הרלבנטית הינה לקבוצת העובדים המקבילה בקרב עובדי המדינה". השוואת תנאי הפרישה של המערערים אל מול קבוצת ההתייחסות "בקרב עובדי המדינה" תיעשה תוך בחינת מכלול תנאי הפרישה שהמערערים זכו להם, ולאו דווקא בהתייחס להטבה זו או אחרת, אם ניתנה לעובד כלשהו או לקבוצת עובדים כהטבת מקסימום. כך נקבע על-ידי בית-דין זה בפסק-הדין בעניין שמואלי [17]23: "ההשוואה שיש לעשותה, אינה השוואה לעומת הרמה המרבית של הטבה או זכות הנהוגה בשירות המדינה. ההשוואה הנכונה, היא, בין השאר, השוואה בשים לב לסוג ההטבה או הזכות הנדונים, מהות ההטבה או הזכות, היקפה של ההטבה או הזכות, והבחינה באיזו דרך היא הוסדרה לגבי כלל עובדי המדינה (או הקבוצה הרלוונטית של עובדי המדינה), ולגבי עובדי הגוף המתוקצב או הגוף הנתמך. אמות המידה להשוואה כמפורט לעיל, הן, כמובן, חלק מאמות המידה הרלוונטיות, והן הוזכרו כאן כנדרש בהקשר לעניין הנדון שלפנינו". 22 דב"ע נו/278-3 קיזמן - עיריית גבעתיים [16], בעמ' 128. בעניין זה ראו עוד בפסק-דינו של השופט צור בעניין פרידמן [6] (לעיל, הערה 4), פיסקאות 29-26. 23 דב"ע נה/93-3 שמואלי - המועצה לשיווק פרי הדר [17], בעמ' 29. כך גם פסק בג"ץ הלכה בעניין הורביץ [18]24: "כדי לברר אם הגוף המתוקצב או הגוף הנתמך הסכים 'על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה', שלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה, אין די בהשוואה חלקית בין הטבות מסוימות שהגוף האמור מוכן להעניק, ובין אותן הטבות החלות על כלל עובדי המדינה. פירוש אשר כזה ירוקן את סעיף 29(א) לחוק מתוכנו, וישמיט את הטעם העומד בבסיסו, והוא להשוות בין מכלול תנאי השכר וההטבות שיינתנו לעובדים באותם גופים, לאלה הנהוגים לגבי כלל עובדי המדינה". משבאים אנו להחיל אמות מידה אלה על תנאי פרישתם של המערערים, כפי שנקבעו בפסקי הבוררות, מאמצים אנו במלואה את קביעתו של בית-הדין האזורי, שלפיה תנאי הפרישה של המערערים חורגים במידה ניכרת מן הנהוג והמוסכם בקרב עובדי המדינה ברמות ודרגות מקבילות לאלה בהן כיהנו עובר לפרישתם. לשם המחשה, נביא אך מקצת מחריגוּתם של תנאי הפרישה שלהם זכו המערערים, עליהם עמדנו בהרחבה לעיל25. מר אורפז, שכיהן כגזבר העירייה, פרש בגיל 45. לפי פסק הבוררות נקבעה לו גימלה בשיעור 55%, כאשר לפי חוק הגימלאות היה זכאי לגימלה בשיעור 33.33% בלבד. משכורתו הקובעת בחודש אוקטובר 1997 הייתה 33,426 ש"ח, ואילו המשכורת הקובעת הנהוגה לפי חוזה בכירים הייתה 24,387 ש"ח. בנוסף, שולמו לו, לפי פסק הבוררות, תשלומים חורגים ובהם, בין היתר, מענק פרישה בגובה 16 משכורות, שעה שעובד מדינה המקבל גימלה בשיעור זהה זכאי, לפי חוק הגימלאות, למענק פרישה בגובה חמש משכורות בלבד. מר גוטמן, שכיהן כמזכיר העירייה, פרש בגיל 49. לפי פסק הבוררות נקבעה לו גימלה בשיעור מקסימלי של 70%, כשלפי חוק הגימלאות היה זכאי לגימלה בשיעור 44% בלבד. משכורתו הקובעת בחודש אוקטובר 1997 הייתה 43,784 ש"ח, בעוד שהמשכורת הקובעת הנהוגה לפי חוזה בכירים הייתה באותו חודש 24,387 ש"ח. בנוסף, שולמו לו, לפי פסק הבוררות, תשלומים חורגים, ביניהם מענק פרישה בגובה 22 24 בג"ץ 3705/90 הורביץ נ' שר האוצר [18]. 25 ראו פרק מסכת העובדות, לעיל. משכורות, כשעובד מדינה הפורש באותם תנאים לא היה זכאי כלל למענק פרישה לפי חוק הגימלאות. מר כהן, שכיהן כמהנדס העירייה, פרש בגיל 52. לפי פסק הבוררות נקבעה לו גימלה בשיעור 53% ואילו לפי חוק הגימלאות היה זכאי לגימלה בשיעור 32% בלבד. משכורתו הקובעת בחודש אוקטובר 1997 הייתה 36,336 ש"ח, לעומת המשכורת הקובעת לפי חוזה בכירים שהייתה באותה עת 24,387 ש"ח בלבד. בנוסף, שולמו לו, לפי פסק הבוררות, תשלומים חורגים נוספים, לרבות מענק פרישה בדומה לזה ששולם למר אורפז. מנתונים אלה, כמו גם מנתונים אחרים שהוצגו בפני בית-הדין האזורי, בדבר כלל התשלומים שקיבלו המערערים בעקבות הסדרי הפרישה שנקבעו להם, עולה בבירור כי הם נהנו מתנאי פרישה חריגים במידה משמעותית מן הנהוג והמוסכם בקרב עובדי המדינה, בדרגות וברמות מקבילות לאלה של המערערים. משכך, בדין התקבלה החלטת הממונה שלפיה נדרשה התערבותו בהסכמי הפרישה של המערערים, באופן שיהיה בהם לענות על הדרישות שבסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. פרק שישי: תקינות החלטת הממונה בעניינם של המערערים 35. מוסיפים המערערים וטוענים, כי החלטת הממונה לוקה בחוסר סבירות, בשיהוי, בהיעדר זכות טיעון, בדעה קדומה, בתשתית עובדתית לקויה ובהפליה. עוד משיגים הם על כך שהממונה עצמו לא העיד בהליך שהתקיים בפני בית-הדין האזורי. שלל טענותיהם של המערערים נבחנו לגופן ונדחו אחת לאחת על-ידי בית-הדין האזורי. לא מצאנו טעם משפטי להתערבותנו במימצאיו של בית-הדין ובמסקנותיו, אשר נסמכו על ההלכה הפסוקה, לפי העניין. עיקרי הדברים שנקבעו היו אלה: החלטת הממונה סבירה ולא נפלו בה פגמים המצדיקים את ביטולה. שיקול-הדעת שהפעיל הממונה, לשם קבלת ההחלטה, עונה על אמות המידה הנדרשות להשגת מטרותיו של סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב26. נעמוד להלן, בקצירת האומר, על קביעותיו של בית-הדין האזורי, אותן אנו מאמצים, ושבהן מענה לטענות עליהן חזרו המערערים לפנינו. 26 ראו דב"ע נה/93-3 הנ"ל [17]. 36.החלטת הממונה סבירה: מאמצים אנו את הכרעת בית-הדין האזורי, שלפיה לא נפל בהחלטת הממונה פגם של חוסר סבירות המצדיק את ביטולה. משהגיע ממונה למסקנה כי הסכמי הפרישה של המערערים הינם בגדר הסכם חורג כמשמעותו בסעיף29(א) פעל לביטולם של ההסדרים שנקבעו והורה על הסדרים הולמים תחתיהם, העונים על דרישות החוק, שלפיהם נקבעה זכאותם של המערערים לתשלומי גימלה בהתאם לחוזה הבכירים משנת 1993. בנדון זה לא למותר לציין את שיקולי הממונה בהיבט הציבורי והשלכותיו לענייננו. זאת, בשים לב לטענתו, שלא הופרכה, שלפיה עיריית בת-ים, מעסיקתם של המערערים, נמצאת מזה שנים בגירעון תקציבי כבד, אשר בגינו ביקשה סיוע תקציבי ממשרדי הפנים והאוצר. בין היתר נמצא, כי 48% מהוצאות העירייה הינן הוצאות בגין שכר, כשהגרעון המצטבר שלה לשנת 1997, שבה הופנתה אל המערערים דרישת הממונה, עמד על כ-74 מליון ש"ח. לעניין אחרון זה, יש ליתן את הדעת אף לאחריותם של המערערים להתנהלותה הכספית של העירייה, כאשר עובר לפרישתם כיהן מר אורפז כגזבר העירייה ומר גוטמן כמזכיר העירייה. 37. החלטת הממונה מאוזנת ומידתית ואף מטעם זה אין להתערב בה. בנדון זה מקובלת עלינו עמדת הממונה, שלפיה מתוך התחשבות באינטרסים של המערערים ובפגיעה העלולה להיגרם להם אם יידרשו להשבה כוללת של הכספים ששולמו להם שלא כדין, הוא נמנע מלהורות לעירייה להשיב לקופתה את התשלומים החורגים ששולמו למערערים מאז פרישתם ועד למועד מתן ההחלטה. זאת, למרות שהעירייה ידעה על החריגות בתשלומי הגימלה בסמוך לכינונם של הסדרי הפרישה, אולם סירבה למלא אחר הוראות הממונה שלא לקיימם. בתוך כך, אף נמנע הממונה מלהורות על השבת הסכומים החד-פעמיים ששולמו למערערים בעת פרישתם, כגון מענק פרישה שלא כדין ופדיון ימי השתלמות, שנמצאו כחריגים. לטענת הממונה, שלא הופרכה, סך כל התשלומים החורגים אותם קיבלו המערערים, שלא כדין הם אלה: למר אורפז שולם שלא כדין סכום של כ-1.2 מיליון ש"ח; למר גוטמן שולמו שלא כדין למעלה מ-2 מיליון ש"ח; ולמר כהן שולם שלא כדין, סכום העולה על 500,000 ש"ח. מוסיף הממונה ומציין, כי בהחלטותיו נמנע מלהפעיל סמכותו לפי סעיף 29 לחוק בנוגע לשכר החריג ששולם למערערים בתקופת עבודתם בעירייה ועד לפרישתם, כעולה אף מטיעוניהם. 38. הנה-כי-כן, שיקולי הממונה והחלטתו עונים על אמות המידה שנקבעו בסעיף29ב(ב) לחוק יסודות התקציב: לא בוטלו כליל הסדרי הפרישה שנקבעו למערערים, והתיקון שנעשה בשעורי הגימלאות צופה פני עתיד. החלטה זו מאוזנת, סבירה ומידתית ואין בה פגיעה בלתי הולמת בזכויות המערערים. 39. לא נמצא שיהוי בפעולות הממונה, במיוחד לאור חליפת המכתבים העקבית שניהל הממונה עם העירייה ובהמשך גם ישירות עם המערערים. כך נמצא, שכבר בשנת 1990 פנה הממונה לעירייה בנוגע לתנאי שכרו של הגזבר המכהן, הלא הוא מר אורפז. פניות הממונה לא נענו למרות תזכורות ששלח לעירייה. החל משנת 1994 התרה מר נחמני בעירייה, כי נדרשים אישורו של הממונה והסכמתו לתנאי הפרישה שנקבעו בפסק הבורר. התעלמותה של העירייה מדרישות הממונה, נמצאה "מעוררת תהיות" על-ידי בית-הדין, ולא בכדי. כפי שנקבע בפסק-הדין, הרושם הנוצר "הוא שהעירייה ניצלה את פסקי הבוררות כמגן מפני התערבות בהחלטות פסולות של מועצת העירייה. לכך מתווספת העובדה שהעירייה לא העבירה את כל הנתונים ליחידת האכיפה ובכך עיכבה את קבלת ההחלטה בעניינם של המערערים". 40. את טענת השיהוי ביקשו המערערים לחזק בטענה, שלפיה נוכח חלוף הזמן ממועד פרישתם ועד להחלטת הממונה בעניינם, התבסס בקירבם אינטרס הסתמכות. דינה של טענה זו להידחות מטעמים אלה: הסתמכות על הסדר בלתי חוקי מדעיקרא, הנוגד את הוראות חוק יסודות התקציב, לאו הסתמכות היא, מה גם שאין להתעלם מכך שהמערערים נהגו בעצימת עיניים ובהיתממות בהתייחס לתנאי השכר שהוענקו להם. חזקה על מר גוטמן שהיה אחראי על ניהול כוח-האדם בעירייה, מר אורפז שכיהן כגזבר העירייה ומר כהן שהיה המהנדס, שהבינו היטב את משמעות הסכומים ששולמו להם ואת משמעות החריגה שבתשלומם. יתרה מכך, מר גוטמן ומר אורפז יכולים היו לדעת על פניותיו של הממונה לעירייה, שהחלו טרם פרישתם, בעודם מכהנים בה, למצער בתוקף תפקידם. למרות זאת, נשקלו טענותיהם של המערערים על כך שהעירייה לא הביאה אותם בסוד דרישותיו של הממונה ועל חלוף הזמן בין יישום ההסכמים לבין החלטת הממונה שהודיע על בטלותם. טענותיהם הובאו בחשבון בהחלטתו של הממונה, שלא לדרוש השבת הסכומים שקיבלו בעת פרישתם מן העירייה, ועל הפסקת תשלום הגימלה החורגת "מכאן ואילך ולא רטרואקטיבית". 41. מוּצתה זכות הטיעון של המערערים: בדין נדחתה טענתם של המערערים, עליה חזרו אף לפנינו, שלפיה דין החלטתו של הממונה להתבטל מחמת פגם בהליכי השימוע, בכך שלא הוזמנו להשמיע טענותיהם בעל-פה לפני הממונה, קודם למתן החלטתו בעניינם. ככלל, נועדה זכות הטיעון ליתן הזדמנות ראויה לאדם לשטוח טענותיו בפני הרשות המוסמכת, בטרם תקבל החלטה בעניינו27. הלכה פסוקה היא, מימים ימימה, כי "דרכי השמיעה רבות הן ומגוונות ומשתנות על פי הנסיבות. יש שהשמיעה היא בכתב ויש שהשמיעה היא בעל-פה"28. אין הכרח לקיים שימוע בכתובים ושימוע נוסף לאחריו בעל-פה, וניתן להסתפק בשימוע בכתב29. משנה תוקף לכלל זה בהוראותיו הספציפיות של סעיף 29א(2) לחוק יסודות התקציב, שלפיהן ייתן הממונה "לצדדים להסכם בבדיקה, ולמשך תקופה שלא תעלה על חודש ימים, הזדמנות להביא את טענותיהם בכתב וכל מידע כתוב שימצאו לנכון". בדרך זו נהג מר נחמני, כאשר במכתבו למערערים התריע בפניהם על חריגוּתם, לכאורה, של הסכמי הפרישה, ביקש התייחסותם ונתן להם אפשרות לצרף כל אסמכתה לעמדתם, טרם שתתקבל החלטת הממונה. בתגובתם, פירטו המערערים, באמצעות בא-כוחם, את טענותיהם לפני הממונה בכל הנוגע לזכויותיהם בהסכמי הפרישה. בד בבד, ומטעמיהם, הוסיפו והודיעו לממונה כי אין הם רואים צורך "להיכנס לבחינתם של הרכיבים השונים במשכורתו ובתנאי פרישתו" הגם שהודיע על נכונותם לפרט את עמדתם "בהרחבה נוספת אם תידרש". בנסיבות אלה, אין לקבוע כי קופחה זכות הטיעון של המערערים. אם בדיעבד סבורים הם שלא מילאו עד תום את מסכת הטיעון שלהם, אין להם להלין אלא על עצמם30. למעלה מזאת. בצדק ציין בית-הדין האזורי, כי מכל מקום נשמעו כל טענותיהם של המערערים לפניו, ואף לפנינו לא החסירו מאום. לא נותרה עוד טענה שיכולים היו המערערים להעלותה לפני הממונה ולא עלתה ונדונה לעומקה, בהליכים לפני בית-הדין 27 ראו: ע"ע 1027/01 גוטרמן - המכללה האקדמית עמק יזרעאל [19]; ע"ע 1417/02 שירותי בריאות כללית - פרידלנד [20]. 28 בג"ץ 161/84 חברת ווינדמיל הוטל בע"מ נ' שר הפנים [21], שם בפיסקה 7. 29 ראו: ע"ע 1340/01 עו"ד הובר - מדינת ישראל [22], ניתן ביום 4.6.2002; בג"ץ 3424/91 הארגון הארצי להגנת הדייר נ' שר הבינוי והשיכון [23]; י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב) [26], בעמ' 820-819. 30 זמיר [26], בעמ' 796-795. האזורי ולפני בית-דין זה. משכך, אף הלכה למעשה לא נפגעה זכות הטיעון של המערערים, ובוודאי שלא כדי פסילתה של החלטת הממונה בעניינם. 42. לטענה בדבר תשתית עובדתית לקויה ופגומה: טענת המערערים, שלפיה עובר לקבלת ההחלטה בעניינם לא הייתה בפני הממונה התשתית העובדתית הדרושה לעניין, נבחנה ונדחתה אף היא בפסק-דינו של בית-הדין האזורי. פסיקתו מקובלת עלינו, ואין לנו אלא להוסיף אך זאת: כפי שנאמר לעיל, היה בידי המערערים להמציא לממונה כל אסמכתה לחיזוק התשתית העובדתית, לשיטתם. משבחרו שלא לעשות כן מבעוד מועד, אין להם אלא להלין על עצמם. יתרה מזאת. מהשוואת חומר הראיות שניצב בפני הממונה עובר לקבלת ההחלטה וחומר הראיות שנפרס בפני בית-הדין האזורי, עולה כי ממילא לא היה בחומר הנוסף, אותו הציגו המערערים בבית-הדין, כדי לשנות מהחלטתו של הממונה. 43. לטענות בדבר דעה קדומה של הממונה ואפליה של המערערים: לאחר שבחנו את טענות המערערים בנדון זה, אין אנו מוצאים להתערב בקביעת בית-הדין האזורי, לפיה לא הוכחה במקרה זה אפליה או קיומה של דעה קדומה. ההיפך הוא הנכון. שיקוליו של הממונה במקרה שלפנינו הוכחו כשיקולים ענייניים, ולא דבק בהם מניע אישי פסול. לא הפליה ולא דעה קדומה הוכחו לפנינו, כי אם טיפול ראוי מצדו של הממונה, שהפעיל סמכותו כדין, במטרה להגשים את תכליתו של חוק יסודות התקציב ומטרתו, מזה; ותוך מתן משקל הולם לאינטרסים של המערערים ולטיעוניהם, מזה. כחלק מכך, לא תבע הממונה השבתם של הסכומים הניכרים אשר שולמו למערערים במסגרת הסכמי הפרישה החריגים. 44. לטענה בדבר אי-מתן עדות על-ידי הממונה: טוענים המערערים כי פגם נפל בעמדת המדינה, בכך שלא הביאה לעדות את הממונה גופו. ולא היא. הסמכות שהוקנתה לשר האוצר בחוק יסודות התקציב הואצלה כדין לממונה על השכר. הלכה למעשה, היה זה מר נחמני, אשר בתוקף תפקידו כמנהל יחידת האכיפה לטיפול בחריגות שכר במשרד האוצר, ניהל את המגעים עם העירייה ועם המערערים, בשמו של הממונה ומטעמו. אי לכך, כדין דחה בית-הדין האזורי את טענת הפגם לכאורה לו טענו המערערים, תוך שהוא סומך על פסיקתו של בית-דין זה בעניין צביון [24]31. בהתאם, קבע בית-הדין האזורי, כי בעדותו של מר נחמני נפרשה "מירב המסכת 31 ע"ע 1106/01 מדינת ישראל - נציב שירות המדינה - צביון [24], ניתן ביום 6.6.2001. הראייתית" עליה הושתתה החלטתו הסופית של הממונה. מה גם, שעדותו של מר נחמני נתמכה במסמכים "[ה]מדברים בעד עצמם, והם בהחלט מלמדים על פעולות כל המעורבים בפרשה". החלטתו של בית-הדין מקובלת על דעתנו, ומשכך הוא, דין טענתם של המערערים, בנדון זה, להידחות. פרק שביעי: כללם של דברים 45. לא נמצא טעם של ממש להתערבותנו במימצאיו של בית-הדין האזורי ובמסקנותיו המשפטיות. כמבואר לעיל, לתיקון 24 לחוק יסודות התקציב תחולה אקטיבית על המערערים, ואין בו פגיעה בקניינם של המערערים; פסקי הבוררות ופסקי-הדין של בית-המשפט המחוזי אינם מהווים מחסום מפני סמכותו של הממונה שהופעלה במסגרת הדין וכדין; מתוקף הוראתו של סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, גוברת סמכותו של הממונה על סמכותם של ראש-העירייה ומועצת העירייה שנתנו אישורם להסכמי הפרישה של המערערים, החורגים מתנאי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב; החלטת הממונה על השכר בעניינם של המערערים ראויה, סבירה ומידתית, ועונה על כללי המשפט המינהלי. החלטותיו של הממונה, בעניינו של כל אחד ואחד מן המערערים, התקבלו כדין ולא נפל בהן פגם ממין הפגמים המצדיקים התערבותנו לבטלן או לשנות מהם. מכל הטעמים האלה, עליהם עמדנו לעיל בהרחבה, דין הערעור להידחות. 46. סוף דבר: הערעור נדחה. כל אחד מהמערערים יישא בהוצאות ערעור זה בסכום של 7,500 ש"ח שישולם לקופת המדינה. הסכום ישולם בתוך שלושים יום מהיום, שאם לא כן יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק. חוזההסכם פרישהפרישה