זוהי עתירה המכוונת נגד החלטתה של המשיבה 1, ועדת הערר המחוזית - מחוז ת"א ("ועדת הערר"), מיום 10.11.08 שלפיה נדחה הערר שהגישו העותרים על החלטת המשיבה 2, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ("הוועדה המקומית") לאשר את תשריט איחוד החלקות שהוגש לה על ידי המשיב 3 ("המשיב"). העותרים הם תושבי שכונת אפקה בתל אביב והם בעלי הזכויות במקרקעין הידועים כחלקה 95 (העותר מס' 1) וחלקה 93 (העותרת מס' 2) בגוש 6628. המשיב הוא הבעלים של חלקות 91 ו-92 בגוש 6628, ומקרקעי העותרים גובלים מצפון וממזרח למקרקעי המשיבה. על המקרקעין חלות תכניות מתאר אלו: תכנית 285 ותכנית 413 שתיקנה אותה. בסעיף 4 של תקנון תכנית 285 נאמר כי מטרתה היא תכנון האדמות המפורטות בסעיף 2 (תחום התכנית, א"ק) וחלוקתן "למגרשי בניין, דרכים, גנים ומגרשים ציבוריים". בתקנון תכנית 413 נקבעו שינויים בזכויות הבנייה שנקבעו בתכנית 285, שעיקרם הוא הגבלת זכויות הבנייה והקטנת קווי הבנייה במגרשים הכלולים בתכנית. ביום 1.6.05 קיבלה הוועדה המקומית את בקשת המשיב לאחד את שתי החלקות שבבעלותו (היינו חלקות 91 ו92) ("חלקות המשיב") על יסוד תשריט שנעשה על פי הוראת פרק ד' לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1965 ("חוק התכנון"). דבר ההחלטה נודע לעותרים ביום 20.12.06, מתוך מסמכי בקשה להיתר בנייה שהגיש המשיב לאחר שהוועדה המקומית אישרה, כאמור, את איחוד חלקותיו. העותרים דרשו לבטל את החלטת הוועדה המקומית שאישרה את איחוד חלקות המשיב, והוועדה המקומית, ששוכנעה כי לא הובא לידיעת העותרים דבר קיומו של דיון לאיחוד חלקות המשיב, קיימה ביום 13.6.06 דיון חוזר בנושא זה והחליטה, לאחר שמיעת טענות העותרים, "לדחות את ההתנגדות לאיחוד חלקות 91 ו-92 בגוש 6628 רח' חי"ש שכן איחוד המגרשים אינו מוסיף זכויות בנייה ולאשר את האיחוד המבוקש". על החלטה זו הגישו העותרים ערר לוועדת הערר שבו טענו, כפי שהם טוענים גם בעתירה דכאן, שלא ניתן לבצע איחוד חלקות מכוח פרק ב' של חוק התכנון במקום שבו התכנית הרלוונטית כוללת חלוקת קרקע. ועדת הערר דחתה את טענתם זו של העותרים וקבעה כי איחוד וחלוקה על פי תשריט, כאמור בפרק ד' לחוק התכנון, הם כלי תכנוני שווה ערך לביצוע אותה פעולה על פי תכנית, ואין לצמצם את השימוש בכלי תכנוני זה למספר מצומצם של מקרים כפי שטענו העותרים. ועדת הערר הוסיפה וקבעה כי לפי סעיף 144 לחוק התכנון ניתן לבצע איחוד של חלקות גם במקום שנעשתה בו חלוקה על פי תכנית, ולפי השקפתה המילים "בשינויים המחייבים" המופיעות בסעיף 144 מלמדות שהסעיף מכוון להשמטת התנאי שבסעיף 137, שלפיו ניתן לבצע חלוקה לפי תשריט במקום שבו לא נעשתה כזו על פי תכנית. ועדת הערר גם דחתה את טענות העותרים, שלפיהן שיקולים תכנוניים מחייבים את קבלת הערר בשל כך שאפשרות איחוד חלקות, כפי שהדבר נעשה, יביא לשינוי אופי השכונה שבה החלקות מצויות. טענה נוספת של העותרים שנדחתה על ידי ועדת הערר הייתה, שאישור איחוד החלקות על פי תשריט הוא בבחינת סטייה ניכרת מתכנית. ועדת הערר סברה כי סעיף 151(א) לחוק התכנון מתייחס רק להקלה או היתר לשימוש חורג, ואין מקום להחילו גם על איחוד חלקות לפי סעיף 144 לחוק התכנון. בעתירה חוזרים העותרים על טענותיהם שאותן דחתה ועדת הערר. דין העתירה להתקבל. סעיף 137 לחוק התכנון קובע: "בעל קרקע שחלה עליה תכנית שאושרה ושאינה כוללת חלוקת קרקע רשאי להגיש לאישור הועדה המקומית תשריט לחלוקת אותה קרקע; לא יינתן היתר לבניה על הקרקע כאמור אלא בהתאם לתשריט חלוקת קרקע (להלן בסימן זה - תשריט) שאושר או, באין תשריט כאמור, בהסכמת הועדה המחוזית." סעיף 144 לחוק התכנון קובע: "הוראות פרק זה יחולו על איחוד חלקות ורישומו בפנקסי המקרקעין, בשינויים המחויבים לפי העניין". שני סעיפים אלה מצויים בפרק ד' של חוק התכנון והם מסדירים, כל אחד בתורו, את הנושא של חלוקה ואיחוד של מגרשים על פי תשריט. נושא זה מוסדר גם בסימן ז' של פרק ג' (בסעיפים 120 עד 127) של חוק התכנון הקובע הוראות ביחס לחלוקה של קרקע למגרשים ואיחודם של מגרשים על פי תכנית מתאר. נמצא, אם כן, שחוק התכנון כולל שתי מערכות של הוראות בדבר חלוקה ואיחוד. האחת, על פי תכנית מתאר, והאחרת על פי תשריט. הוועדה המקומית טענה כי שתי מערכות אלה הן שוות ערך במעמדן ויש לראותן כאפשרויות שהמחוקק נתן בידי רשויות התכנון מבלי שנקבעה עדיפות של דרך אחת על פני רעותה, והדבר נתון, כך הוועדה המקומית, לשיקול דעתה של רשות התכנון. אם זו תעדיף להיזקק לפעולה של איחוד חלקות על פי תשריט לפי סעיף 144, ולא על פי תכנית מתאר כאמור בהוראות הכלולות בסימן ז', אין בכך כדי להקים עילה להתערבותו של בית משפט. טענה זו לא ניתן לקבל. דעתי היא שיש לפרש את חוק התכנון באופן שהוא קובע עדיפות לאפשרות של חלוקה ואיחוד על פי תכנית מתאר על פני האפשרות של חלוקה ואיחוד על פי תשריט, מן הטעם שביצוע פעולות כאלה אגב אישור תכנית מתאר או על פיה, עולה בקנה אחד עם התכלית שלשמה הוא נחקק, היינו ביצוע פעולות תכנון באופן המתחשב בצרכי הכלל, היינו הציבור בכללותו, ולא רק בצרכיו של בעל הקרקע המעוניין להשתמש בה. מושכלות ראשונים הם שהכנת תכנית מתאר מחייבת התחשבות בצרכים אלה, ורשויות התכנון המופקדות על בחינה ואישור תכניות מתאר המוגשות להן, מחויבות בהפעלת שיקול דעת באופן שיאזן כראוי את עניינו של כלל הציבור בצד עניינו של הפרט המעוניין בתכנית (על התכליות של חוק התכנון, ראו: עע"מ 8489/07 יעקב (קובי) ריכטר נ' ועדת המשנה הנקודתית של הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, טרם פורסם, 23/11/09, פסקאות 14-17 של פסק הדין). משום כך נראה לי שחוק התכנון קבע מדרג שלפיו האפשרות המועדפת לביצוע חלוקה או איחוד של חלקות היא בדרך של תכנית מתאר, והוראות פרק ד' הן בחינת האפשרות השנייה, אשר לפי לשונו המפורשת של סעיף 137 חלה רק במקום שבו תכנית החלה על הקרקע איננה כוללת חלוקה. על רקע זה מתעוררת, אפוא, השאלה אם ניתן לפעול על פי סעיף 144 ולבצע איחוד חלקות על פי תשריט ולא על פי תכנית, במקום שבו חלה על הקרקע תכנית והיא כוללת חלוקה לחלקות. גדר הספק הוא בכך שסעיף 137 מאפשר חלוקה על פי תשריט רק במקום שתכנית המתאר איננה כוללת חלוקה, ואילו סעיף 144 קובע ש"הוראות פרק זה", היינו לרבות הוראת סעיף 137, יחולו על פעולה של איחוד על פי תשריט, והרי פעולה של איחוד יכולה להתקיים רק במצב עניינים שקדמה לו פעולה של חלוקה. ניתן להניח שמן הטעם הזה הייתה ועדת הערר סבורה, וזוהי גם עיקר טענתו של המשיב, שהתיבה "בשינויים המחויבים" שבסעיף 144 משמעה שהוראת הסעיף תחול גם על קרקע שקיימת לגביה תכנית הכוללת חלוקה, וזו הינה בבחינת "השינוי המחויב" לעומת קרקע שלא חלה לגביה תכנית הכוללת חלוקה, שעליה מדבר סעיף 137. פרשנות זו לא ניתן לקבל, שכן נראה לי שהיא רחבה מדי ושהיא מרוקנת מתוכן את הוראות סעיפים 127-120 שבסימן ז' של פרק ג' של חוק התכנון, שעניינם איחוד וחלוקה על פי תכנית מתאר. זאת מפני שאם תאומץ גישתה של ועדת הערר, אזי בכל מקרה שבו יתבקש איחוד של חלקות יעדיף המעוניין בכך את הדרך שמציע סעיף 144, היינו איחוד על פי תשריט, כדרך עוקפת את הוראות סימן ז' המצריכות כי האיחוד ייעשה על דרך של הכנת תכנית מתאר, הגשתה לרשות התכנון המוסמכת וכיוצא באלה עניינים הנדרשים כחלק בלתי נפרד של ההליך התכנוני. יתר על כן, אפשר לתאר מצב שבו, בדומה לענייננו, חלה תכנית הכוללת חלוקת קרקע ליחידות בגודל מסוים ועל ידי שימוש בהוראות פרק ד' של חוק התכנון (חלוקה או איחוד על פי תשריט) ניתן ליצור מציאות תכנונית שונה בתכלית השינוי מזו שאליה כוונו מוסדות התכנון בעת שאישרו את התכנית המקורית שחלה על הקרקע. מצב עניינים כזה איננו עולה בקנה אחד עם תכליותיו של של חוק התכנון וגם בכך יש תמיכה למסקנה שהשימוש בהוראות פרק זה צריך שייעשה במשורה ובמקרים המתאימים. אולם לא רק מנקודת הראות של העדפת הליכי התכנון המלאים יש לדחות את השקפתה של ועדת הערר, כי אם גם מטעמים של פרשנות נוסח הסעיפים בפרק ד' של חוק התכנון. אמנם, נאמר כבר כי הביטוי "בשינויים המחויבים" חביב על המחוקק הראשי ומחוקק המשנה גם יחד, וניתן למצוא בחקיקה ובחקיקת המשנה מאות מקרים בהם נעשה שימוש בביטוי זה, כשאין אחד מהם דומה למשנהו (ראו: ע"א 5464/00 פרץ ג.ג. מהנדסים בע"מ נ' קינן פ"ד נז(4) 481 (2002)). יחד עם זאת, נראה לי כי ניתן, ואף צריך, לפרש ביטוי זה באופן שלא ייתר את ההיזקקות להליך תכנוני מלא בהתאם להוראות סימן ז' של חוק התכנון, ומכאן שהפירוש הנכון יהיה פירוש מצמצם, שלפיו "השינויים המחויבים" לעניין איחוד על פי תשריט הם השינויים הנובעים מכך שמדובר בפעולה של איחוד ולא של חלוקה, שעליה נסבות הוראותיהם של סעיפים 143-137 של חוק התכנון. גישה מצמצמת מעין זו ננקטה כבר בימיה הראשונים של המדינה, כאשר נדרש בית המשפט לפרש את הביטוי "בשינויים הנובעים מתוך הקמת המדינה ורשויותיה", בהקשר של תקנות שעת חירום מנדטוריות, והוא קבע שהכוונה היא רק לשינויים טכניים אשר בלעדיהם לא ניתן להפעיל את דבר החקיקה המנדטורי לאחר שהוקמה המדינה (ראו: בג"ץ 5/48 יובל ליון נ' הממונה על האזור העירוני בתל אביב פ"ד א' 58 (1948)). לפי גישת פרשנות זו, המשמעות שיש לתת לביטוי ב"שינויים המחויבים" שבסעיף 144 לחוק התכנון היא, שההוראות שבפרק ד' של חוק התכנון הנוגעות לחלוקה, שבעיקרן הן הוראות בעלות אופי טכני (סעיפים 138, 140 ו-141) יחולו גם בנוגע לאיחוד חלקות הנעשה לגבי קרקע שחלה עליה תוכנית מתאר שאושרה ואשר אינה כוללת הוראות בדבר חלוקת קרקע, אולם במקום שקיימת תוכנית מתאר הכוללת הוראות בדבר חלוקה, לא ניתן לעשות שימוש בהוראת סעיף 144, שעניינה איחוד על פי תשריט. תמיכה נוספת לכך אני רואה בזה, שהלכה למעשה שימוש בהוראת סעיף 144 ומתן היתר מכוחו לביצוע איחוד חלקות על פי תשריט, מאפשר שינוי של הוראות בדבר חלוקה הכלולות בתוכנית מתאר החלה על אותה קרקע. לא מצאתי בטענות המשיבים תמיכה לכך שיש לתת לסעיף 144 האמור פרשנות כה מרחיבה שאינה עולה בקנה אחד עם תכליותיו של חוק התכנון. אוסיף עוד כי גישה הנוקטת במתן פרשנות רחבה לביטוי "בשינויים המחויבים" היא גישה פרשנית המאפשרת עמימות וערפול של הנוסח של דבר החקיקה שבו כלול ביטוי זה, ולמעט במקום שניתן להראות בבירור קיומה של כוונה ליצור עמימות כזו, אין הדבר רצוי ומשום כך ראוי להימנע מפרשנות המאפשרת תוצאה כזו. נוכח התוצאה שאליה הגעתי אוכל להתייחס בקצרה למקצת טענות המשיבים שממילא אני מוצא לדחותן. ועדת הערר טענה שמטעמים של חזקת התקינות המנהלית אין מקום להתערב בהחלטתה, אולם טענה זו אינה יכולה לעמוד. החלטה של ועדת הערר המיוסדת על פרשנות שהיא נתנה להוראת חוק היא לעולם עניין העומד לביקורת שיפוטית (ראו: ע"א 8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית פ"ד נו(2) 466 (2001)) והמקרה שבפנינו אינו יוצא מכלל זה. בטענותיה האחרות התייחסה ועדת הערר להבחנה שיש לעשות בין היבט קנייני לבין היבט תכנוני של דיני התכנון, ואף שההבחנה שהיא מציעה היא נכונה ביסודה, דומני כי אין היא רלוונטית לענייננו כל עיקר. בקשר לכך טענה ועדת הערר גם לקיומו של מעין "מעשה עשוי", הואיל ועל יסוד החלטת הוועדה המקומית כבר נרשם דבר איחוד חלקות המשיב בלשכת רישום המקרקעין. גם עניין זה מצאתי כבלתי רלוונטי, שכן העובדה שאיחוד חלקות המשיב נרשם אינה בלתי הדירה, שהרי אין מדובר במצב שבו רכש צד שלישי זכויות מסוימות במקרקעין נשוא העתירה, תוך הסתמכות על הרישום או על המצב התכנוני, וממילא החלטה שיפוטית הקובעת כי אישור האיחוד על פי תשריט נוגד את חוק התכנון תביא לכך שיהיה על המשיב לנקוט בהליך תכנוני על פי הוראות סימן ז' בחוק התכנון, כפי שלדעתי מלכתחילה היה צורך לעשות. לא מצאתי בטענות המשיבים הנסמכות על עע"מ 8748/03 סילבנה לוסי פואה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב, (טרם פורסם, 20/6/05) ("עניין סילבנה") או בבג"צ 476/88 רמב"ם מימון נגד הועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה, פ"ד מג(1) 563 (1989) ("עניין מימון") את התמיכה שביקשו המשיבים למצוא באסמכתאות אלה בתשובתם לעתירה. בעניין סילבנה נקבע, שהגשת תשריט לפי סעיף 137 איננה מצריכה את הסכמת כל בעלי הקרקע, ושאלה מעין זו כלל אינה עומדת על הפרק בענייננו. בעניין מימון נקבע שמוסדות התכנון יכולים היו לשקול היבטים תכנוניים בעת שדנו בבקשת העותר לאשר איחוד של מגרשים, וגם שאלה זו איננה רלוונטית להכרעה בעתירה זו. השאלה העומדת להכרעה בעתירה זו היא אם ניתן לאשר איחוד על פי תשריט במקום שחלה על הקרקע תכנית הכוללת חלוקה, ולשאלה זו אין תשובה אף לא באחת מן האסמכתאות האמורות. בדומה לכך, ומכיוון שראיתי לקבל את העתירה, אין אני נזקק לטענתם האחרת של העותרים, שאיחוד חלקות המשיב הוא בבחינת סטייה ניכרת מתכנית אשר הוועדה המקומית לא יכולה הייתה לאשרה. התוצאה היא, כאמור, שהעתירה מתקבלת והחלטת ועדת הערר מיום 10.11.08 מתבטלת. כל אחד מן המשיבים ישלם לעותרים, שכר טרחת עורכי דין בסכום של 7,500 ₪ בצירוף מע"מ. תוכנית בניהבניהקרקעותאיחוד חלקותתשריט