ברשויות מקומיות רבות קיימים גירעונות תקציביים ניכרים, והרשויות אינן שומרות על המסגרת התקציבית שהוקצתה להן בתקציב המדינה ואושרה על-ידי המחוקק. על-אף העובדה שנקבעו נורמות בחוק יסודות התקציב, נחתמו הסכמי שכר וניתנו הטבות שכר לקבוצות עובדים שונות על-ידי רשויות מקומיות בלי לקבל את אישור הממונה על השכר. הממונה על השכר דרש מראשי הרשויות לבטל את ההסכמים החריגים. בעקבות מכתבו של הממונה על השכר התנהל משא ומתן בין מרכז השלטון המקומי לבין הסתדרות הפקידים וסוכם כי לא ינוכו הסכומים החריגים ששולמו לעובדים. הממונה ונציגי משרד הפנים לא היו שותפים לאותו משא ומתן. עם זאת, בעקבות תכניות הבראה שהוצעו לרשויות המקומיות על-מנת לכסות את גירעונותיהן הסכימו רבות מהן עם משרד הפנים לקזז את התוספות משכר העובדים. לאור האמור לעיל, החליטה ההסתדרות להכריז על שביתה. בקשתם העיקרית של המבקשים הייתה כי בית-הדין יוציא צו-מניעה אשר ימנע את השביתה. בית-הדין הארצי לעבודה פסק: א. (1) הערכאה שבה תוגש תובענה והדרך שבה יפעל הממונה על השכר לגבי סכסוך בעניין קביעת תנאי העבודה של עובדי הרשויות המקומיות, תלויה בהגדרת הבעיה המשפטית ובמצב זה התיאור הנכון של הבעיה הוא כיחסים "משולשים" בין המעסיקות (הרשויות המקומיות) לבין העובדים (ההסתדרות) לבין המדינה (הממונה על השכר במשרד האוצר). תיאור היחסים כמשולשים משקף נאמנה את המציאות וזאת יותר מהגדרת היחסים כשתי מסגרות דו-צדדיות, היינו - מערכת יחסים אחת בין המעסיקה לבין ההסתדרות ומערכת יחסים שנייה בין המעסיקות - הרשויות המקומיות - לבין המדינה . (2) עד כה נדונו עניינים כגון דא בשלוש ערכאות בהתאם לזהותו של מגיש התביעה. סכסוך בין העובדים לרשות המקומית נידון דרך-כלל בבית-הדין לעבודה; סכסוך בין המדינה לרשות המקומית נשמע בבית-המשפט המחוזי, ואילו בעלי עניין אחרים עתרו דרך-כלל לבג"ץ . (3) המצב דהיום אינו פותר את הבעיה בכללותה אלא רק היבט אחד שלה. ההגדרה "יחסים תלת-מישוריים" אכן מתארת את מערכת היחסים בין הצדדים. ליחסים ה"משולשים" יש היבטים חוזיים ושלטוניים. היחסים החוזיים נוגעים להסכמי העבודה ולקביעת הזכויות וההתחייבויות של העובדים והמעסיקים. היחסים השלטוניים קובעים את האחריות והסמכות של המדינה ושל הרשויות המקומיות. אולם, היחסים החוזיים והיחסים השלטוניים קשורים זה בזה והפרדה ביניהם הינה מלאכותית (20ה - ו). (4) לא זהות העותר או התובע צריכה לקבוע את הערכאה שבה יתקיים הדיון אלא מהות העניין. עם הצדדים האמיתיים ב"סכסוך המשולש" שלפנינו נמנים עובדים והמעסיק ולכן מתמלאים התנאים שבסעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה בדבר זהות בעלי-הדין. יתר-על-כן, העיקר בקביעת הסמכות הוא מהות העניין - נושא ביחסי עבודה, היינו, במקרה דנן, תוקפו ותוכנו של הסכם קיבוצי או חוזה עבודה. ב. (1) אכן, נוסף על היות העניין העומד לדיון קשור בתוכנו של הסכם קיבוצי או חוזה עבודה, קיים גם היבט הנוגע למשפט המינהלי-ציבורי, היינו: ביצוע הוראות חוק יסודות התקציב על-ידי גוף מתוקצב. לפיכך, כאשר בית-דין לעבודה יפרש את ההסכם הקיבוצי או את חוזה העבודה, הוא יתחשב בפן הציבורי של הסכסוך, תוך יישום המשפט המינהלי בשינויים המחויבים. אין בקיומו של היבט מינהלי-ציבורי כדי לחייב את הגשת התובענה במערכת האזרחית. בית-דין לעבודה שוקל, כדבר שבשיגרה, את עקרונות משפט העבודה והמשפט הציבורי-מינהלי . (2) משפועל הממונה על השכר על-מנת למנוע הענקת הטבות שכר שניתנו ללא אישורו, הרי הנושא המשפטי המרכזי הוא תוקפה של הוראה בהסכם קיבוצי או בחוזה עבודה אישי, ונושא זה הינו בסמכותם הייחודית של בתי-הדין לעבודה. לסכסוך בעניין תקפותה של הוראה בהסכם קיבוצי או חוזה עבודה שלא אושרה על-ידי הממונה על השכר, פנים רבות. אולם, עדיף שכל העניינים הנוגעים לנושא (למעט הנושא המשמעתי) יידונו בבתי-הדין לעבודה, משום שהנושא המרכזי נוגע ליחסי עובד-מעביד. בעת הדיון ישקול בית-דין לעבודה את מכלול הנושאים (משפט העבודה, המשפט הפרטי והמשפט המינהלי-ציבורי), וכך יתנהל דיון בפני ערכאה אחת שיהיה יעיל. אשר לתובענה דנן, הנוגעת לשביתה בעקבות הוראת הממונה על השכר שלא להמשיך לשלם הטבות שלא אושרו, מקומה בבית-דין לעבודה. (3) (אליבא דשופטת ברק): על בית-הדין לעבודה להחיל את אותם כללי מעמד כפי שאלו נקבעו בבית-המשפט הגבוה לצדק. שינוי הפורום או איחוד הדיון בפורום אחד תחת פיצולו לפורומים שונים, אין פירושם שינוי כללי הדיון, כשם שאין פירושם שינוי הדין המהותי. כאשר לצד יש אינטרס, והיותו צד לדיון הוא חיוני לצורך בירור מכלול השאלות שבמחלוקת, יש לאפשר לו להתייצב בבית-הדין גם אם הוא אינו עובד או חליפו, מעביד או חליפו, ארגון עובדים או מעבידים. כך ייתכן שלחבר ועד בודד או לוועד ככלל יהא אינטרס בשלטון החוק במקום העבודה . (4) (אליבא דשופטת ברק): במקרים הקיצוניים שבהם מועלית שאלה קונסטיטוציונית חשובה או שמתעורר חשש לפגיעה חמורה בשלטון החוק או במקרים שלאף אחד אין מעמד, יש לתת מעמד גם לעותר ציבורי, (ACTIO POPULARIS) כפי שנקבע על-ידי בית-המשפט העליון (35ב). (5) (אליבא דשופטת ברק): מהבחינה המהותית, בית-הדין לעבודה יחיל על הסכסוך את אותן הנורמות שהיה מחיל עליו בית-משפט אזרחי או בית-המשפט הגבוה לצדק. הנורמות מן המשפט הפרטי והנורמות מהמשפט המינהלי הן אותן נורמות, ושינוי הדיין אינו משנה את הדין. כל צד מגיע לבית-הדין עם הזכויות שלו על-פי אותן נורמות, עם ה"יש" האזרחי והמנהלי שלו. למעשה, מדובר בטרילוגיה נורמטיבית. המשפט המהותי יהא אחד, וזהות הדיין לא תשנה את המשפט המהותי שיחול. עם זאת, יביא בית-הדין לעבודה בחשבון גם את המיוחד למשפט העבודה . ג. (1) אין ספק, כי הממונה על השכר בדעה שהרשויות המקומיות הגיעו להסדרים קיבוציים ואישיים רבים שלא אושרו ושהוסתרו ממנו. אולם, על-מנת שבית הדין יצהיר, כי הסכם או חוזה אינם תקפים ושיש להפסיק לשלם לעובד או לעובדים על-פיהם, על הממונה להגיש אותם לבית-הדין. במקרה דנן לא הוגשו הסכם או חוזה כאמור. יתרה מזו, על-פי סעיף 29א לחוק יסודות התקציב, כפי שהוסף, יש לקיים הליך "בדיקת הסכם חורג" טרם הבאת העניין לבית-דין. קיום דיון על סמך דיווח בעיתון או רשימת הטבות שכר, שלדעת הממונה על השכר לא אושרו, אינו מקובל. יתרה מזו, אם מדובר בהסכם קיבוצי, יש להגדיר את קבוצת העובדים שעליה הוא חל. אם בחוזה עבודה אישי מדובר, יש לזהות את העובד שעליו חל החוזה. (2) הלכה פסוקה היא, כי הוראה בהסכם קיבוצי או הסדר קיבוצי או חוזה עבודה אישי, שלא אושרה על-ידי הממונה על השכר, מנוגדת לחוק יסודות התקציב ואינה חוקית על-פי המשפט המינהלי. אולם, כאשר עסקינן במשפט הפרטי, היינו - על-פי משפט העבודה - גם אם חוזה שלא אושר על-ידי הממונה על השכר בטל, אין פירושו של דבר שהוא אינו קיים. החוזה הפסול הוא עובדה קיימת (26ב - ד). (3) אפילו אם לא אושרה הוראה בהסכם או בחוזה על-ידי הממונה על השכר, אין בזה כדי להפסיק את תשלום ההטבה, שכן ייתכנו טענות מספר מפי ההסתדרות או מפי עובד בודד, שעל בית-הדין לשקול. בין היתר, במסגרת הליך כזה ישקול בית-הדין גם את התנהגותם של ההסתדרות ושל העובד, היינו - אם פעלו בתום-לב. קנוניה שמטרתה הסתרת הסדר קיבוצי או חוזה אישי מהממונה על השכר או ממשרד הפנים, איננה התנהגות בתום-לב ועלולה להכשיל טענות נגד הפסקת תשלום ההטבה . (4) כאשר הטבה משולמת לעובד על-פי חוזה עבודה אישי, מדובר בסכסוך היחיד וכך יתנהל הדיון. אולם, הטבה המשולמת מכוח הסכם קיבוצי או הסדר קיבוצי והנוגעת לכלל העובדים, דיון לגבי הפסקתה יתקיים, בדרך-כלל, במישור הקיבוצי. עם זאת, תיתכן תובענה של עובד בודד או קבוצה קטנה של עובדים הנוגעת להסכם קיבוצי. במקרה כזה הדיון יכול להיות במישור האישי או במישור הקיבוצי, ויש להכריע בו על-פי מכלול נסיבות העניין. ד. (1) משהסתיימה התקופה החוזית של ההסכם הקיבוצי, וצד לא הודיע על ביטולו, הוא מוארך מכוח סעיף 13 לחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957 (29ה). (2) במקרה דנן, לא נקבעה מפורשות הפסקת תוקפו של ההסכם הקיבוצי בסיום התקופה הקצובה שנקבעה בו. מכאן, כי התחייבות המשיבים ל"שקט תעשייתי" ממשיכה להיות תקפה. עם זאת, במקרה דנן, אין מקום לאסור על השביתה, וזאת מהטעמים הבאים: (א) בתקופת ניהול המשא ומתן לקראת חתימה על הסכם קיבוצי חדש מקובל שכל צד רשאי להפעיל אמצעים ארגוניים על-מנת לשכנע את הצד האחר לקבל את בקשותיו. חופש השביתה מיועד בעיקר למצב כזה ובמיוחד שבמקרה דנן מדובר בשביתה כלכלית. (ב) התמלאו התנאים הפורמליים להכרזת שביתה. השביתה הוכרזה על-ידי הגוף בארגון העובדים המוסמך לעשות כך. הודעה על השביתה נמסרה כדין, בהתאם לאמור בסעיף 5א לחוק יישוב סכסוכי עבודה. (ג) השביתה לא הייתה צעד ראשון אלא הוכרזה לאחר משא ומתן ממושך. יצוין, כי גם הודעת הביטול של הממונה על השכר במשרד האוצר לא הייתה הצעד הראשון אלא ניתנה לאחר משא ומתן שלא צלח. (ד) השביתה הוכרזה בתגובה לביטול חד-צדדי של תנאי עבודה (ההטבות שלא אושרו) שקיבלו העובדים זמן ממושך. (ה) אין מקום לאסור שביתה מקום בו המעסיק אינו מקיים את חלקו המהותי של ההסכם הקיבוצי. מכאן, ניתן להקיש שאין מקום לאסור שביתה גם כאשר המעביד מבטל באופן חד-צדדי תנאי מהותי בהסכם הקיבוצי. (ו) חופש השביתה מוכר בישראל כאחד מעקרונות היסוד של הדמוקרטיה וקשור לחופש ההתאגדות. (3) בהיעדר הסכמה רשאי אמנם הממונה על השכר להפעיל את הסמכויות שהוענקו לו בחוק יסודות התקציב. עם זאת, גם המשיבים רשאים להפעיל את האמצעים שבידיהם להגן על העובדים, על-ידי נקיטת אמצעים כמו שביתה. האיזון בין הסמכויות שנקבעו בחוק יסודות התקציב לבין חופש השביתה אינו מחייב הגבלת אחד מבעלי הסמכות והכוח. הפסקת מתן הטבות שכר שלא אושרו וההגנה על זכויות העובדים מהוות תכלית ראויה. זאת ועוד, גם מעשי הרשויות המקומיות הם לתכלית ראויה - לשלם לעובדיהן שכר ברמה שתאפשר העסקת עובדים בעלי כישורים וזאת לשם הענקת שירותים טובים יותר לציבור.חוזהחוזה אישיהסכם קיבוצי