בפנינו בקשה לסעד זמני ולסעד קבוע במסגרת בקשת צד לסכסוך קיבוצי ואשר עניינו, כהגדרת המבקשים, פגיעה חד צדדית בתנאי העבודה של העובדים במשיב. לטענתם, ביצע המשיב שינוי חד צדדי בתוספת "דרכים קשות", תוספת אשר ניתנה לעובדי המשיב במשך למעלה מעשרים שנה. שינוי זה משמעותו, כי עובדי המשיב לא יקבלו החזר הוצאות בגין "דרכים קשות", לרבות בגין נסיעות בדרכים המובילות לנקודות ביקורת הסמוכות לקו הירוק. בעקבות הסכמת הצדדים, אוחד הדיון בבקשה לסעד זמני ולסעד קבוע. מטעם המבקשים העידה הגברת רחל דולן, יו"ר ועד עובדי משרד מבקר המדינה. מטעם המשיב העיד מר שמואל יונס, סמנכ"ל בכיר למינהל במשרד מבקר המדינה. המצהירים בעדויותיהם חזרו על הטענות העובדתיות שהעלו בתצהיריהם. הסעדים שנתבקשו במסגרת סכסוך קיבוצי זה: 1. קביעה שהשינוי, במתן תוספת דרכים קשות, בטל, היות ונעשה בחוסר תום לב, באופן חד צדדי ובניגוד לכללים הנהוגים ביחסים הקיבוציים. 2. להורות למשיב שלא לעשות כל שינוי בהחזר הוצאות בגין "דרכים קשות". 3. להורות למשיב לקיים משא ומתן עם המבקשים בתום לב ולהימנע מלפגוע באורח חד צדדי בתנאי העבודה. העובדות כפי שעולות מכתבי הטענות, מהתצהירים שהוגשו על ידי הצדדים, ומהעדויות: 1. תוספת "דרכים קשות" אשר ניתנה לעובדי המשיב במשך עשרים שנה ויותר, גילמה הן את הצורך בתגמול כספי בגין נסיעות מרוחקות השוחקות את רכבי העובדים והן כדי לייעל את עבודת הביקורת. 2. מהות התוספת - עובדי המשיב, במסגרת עבודתם, נוסעים נסיעות רבות בכל רחבי הארץ, לצורך עריכת ביקורת בגופים המבוקרים. על פי הוראות החשב הכללי קיימים שני תעריפים להחזר הוצאות רכב, "דרכים רגילות" ו - "דרכים קשות". תעריף "דרכים קשות" לוקח בחשבון את ירידת הערך והשחיקה המוגברת של הרכב. 3. באוגוסט 1980 פירסם המשרד לעובדיו חוזר בעניין החזר הוצאות רכב על פי תעריף דרכים קשות. החוזר קובע כללים אשר נקבעו על יסוד המלצות צוות, שנתבקש להציע דרכים להחלת חוזר החשב הכללי בנדון, על עובדי משרד מבקר המדינה. "הגדרת דרך קשה" "דרך קשה" היא, כפשוטה, דרך הגורמת לשחיקה מואצת של הרכב, אך לצורך נוהל זה ניתנת לה משמעות רחבה יותר והיא כוללת גם דרך למקום שאין אליו תחבורה ציבורית אלטרנטיבית סדירה, ל ביצוע עבודות הביקורת באופן יעיל, חסכוני ובהתאם לכללי הבטחון (לאדם ולמסמך). להלן התנאים שבהם תחשב נסיעה בתפקיד כנסיעה בדרך קשה: 1. נסיעה אל מתקני גופים מבוקרים בשטחים המוחזקים, בתנאי שלא הייתה אפשרות להקצאת רכב המשרד לאותה נסיעה, או שלא היו זמינים הסדרי תחבורה אחרים הולמים, הן לאדם והן למסמך, לצורך ביצוע אותה ביקורת. 2. נסיעה אל מתקני גופים מבוקרים במקומות, שאליהם התחבורה אינה סדירה, דהיינו אם העובד יכול להגיע מנקודת יציאתו ועד למתקן של הגוף המבוקר, שבו יש לערוך ביקורת, רק בתנאים חילופיים כלהלן: (א) נסיעה בתחבורה ציבורית בינעירונית בשני אוטובוסים לפחות, או אוטובוס בינעירוני אחר בקו שהינו מאסף, ואילו השימוש ברכב העובד יחסוך לפחות שעת נסיעה אחת בכל כיוון. (ב) נסיעה בתחבורה ציבורית בינעירונית לישוב כלשהו, ונסיעה נוספת בתחבורה ציבורית עירונית באותו ישוב, כאשר התחבורה העירונית אל המתקן יוצאת במרווחי זמן בלתי סבירים ואין בהישג יד מונית לנסיעה מיוחדת, וכאשר השימוש ברכב העובד יחסוך לפחות שעת נסיעה אחת בכל כיוון. (ג) נסיעה בתחבורה ציבורית בינעירונית אל המקום שבו המתקן ועל העובד ללכת מהתחנה הסמוכה למתקן ועד למתקן, שהוא יעד הביקורת, מרחק בלתי סביר ובתנאי שאין בהישג יד מוכנית לנסיעה מיוחדת לאותו מרחק." 4. ביום 25/6/80 נחתם זיכרון דברים בין נציגי הנהלת משרד מבקר המדינה לבין נציגי ועד העובדים. בין היתר התייחס זיכרון הדברים להחזר הוצאות לבעלי רכב שירות ורכב אישי. כחלק בלתי נפרד מההסכם מצורף מכתב של מזכיר הסתדרות המח"ר, מר מרדכי גני, בו הוא מבקש מהממונה הראשי על יחסי העבודה, להשתמש בשיקול הדעת המוקנה לו על מנת שהסכם עבודה/זיכרון דברים שנחתמו עם מבקר המדינה יירשמו כהסכמים קיבוציים מיוחדים. 5. זיכרון הדברים קיבל תוקף של הסכם קיבוצי בשנת 1983, לאחר שהממונה על יחסי העבודה השתמש בשיקול דעתו, ונענה לפניית נציג ההסתדרות. 6. בזכרון הדברים נקבע כי לגבי מטלות שלהן אושרו או יאושרו "דרכים קשות" יופעלו במשרד מבקר המדינה המלצות הועדה לדרכים קשות. 7. במהלך שנת 2002 התברר למשיב, בעקבות פניה של גזברות המשרד, שעובדים מסוימים החלו לבקש החזר הוצאות דרכים קשות במקרים שנראו למשיב כבלתי סבירים, למשל, נסיעה לצריפין, נסיעה למפקדת זרוע היבשה הממוקמת צפון מערבית לצמת קסטינה. התברר שהיו מקרים בהם אושרו החזרי ההוצאות בטעות תוך חריגה מן החוזר. 8. ביום 28/4/03 התקיימה פגישה בין סמנכ"ל מינהל ומשא"ן ובין הנהלת החטיבה בה הועלה הנושא והובררו הכללים, לפיהם תשלום דרכים קשות לא יכלול תשלום לצריפין, תל השומר וכיוצ"ב. בנוסף התקיימו שיחות בין הסמנכ"ל והעובדים ובין עובדי הגזברות והעובדים, בהן הובהר כי הנהלת המשרד לא תיתן ידה לתשלומים אשר אינם מתיישבים עם החוזר ומטרתו. 9. בחודש יולי 2003 למדו המבקשים כי המשרד הפסיק לשלם החזרי הוצאות נסיעה "בדרכים קשות". עם גילוי הפגיעה, הוציאה ועדת התיאום הארצית של עובדי משרד מבקר המדינה, ביום 20/7/03, מכתב הדורש חזרה לפעולה על פי ההסכמים הקיימים ובקשה לקביעת פגישת עבודה בנושא. המבקשים בחנו ובדקו מתי בדיוק ארע השינוי באופן ובדרך התשלום בגין דרכים קשות, ובדיקתם העלתה כי כבר ממחצית שנת 2002 הפסיק המשרד לשלם עבור נסיעה ב"דרכים קשות". לתמיכת טענתם מצרפים המבקשים מכתב בקשה של עובד לאישור החזר נסיעה של "דרכים קשות" אשר נענה בשלילה, בנימוק הסירוב צויין כי הדרכים באזור סלולות וראויות ואינן נופלות במסגרת דרכים קשות. 10. הוחלט לפעול לעדכון החוזר לאחר קיום הליך היוועצות עם וועדי העובדים. ביום 12/11/03 נכתבה תשובת המשרד ובה הצעת נוהל. על פי הצעת הנוהל תוספת "דרכים קשות" תבוטל וכי ישובים הסמוכים לקו הירוק ייחשבו לנקודות יישוב רגילות. הוועדים התבקשו להעביר התייחסותם תוך ימים ספורים. לדברי המשיב, הערות הוועדים זכו להתייחסות עניינית. הוועדים התבקשו להתייחס לנוסחים שונים שהוצעו וביום 9/2/04 נשלחו הערות ועדי העובדים, ללא שנטענה כל טענה לפיה לא היה סיפק בידם להתייחס להסדר המוצע. 11. התכתבות בין הצדדים לא הובילה להסכמות וביום 23/3/04 הוציא המשרד חוזר בנוגע להחזרי הוצאות בגין נסיעה ב"דרכים קשות", החוזר קבע את ה- 1/4/04 כתאריך הקובע לתחילת הפעלת ההוראות. "החזר הוצאות בגין נסיעה "בדרכים קשות" 1. בהתחשב במצב הבטחוני הקיים בשטחים תתבצע נסיעה לצורך ביצוע מטלת ביקורת הנערכת בשטחים באמצעות רכב ממוגן בלבד. 2. הרכב הממוגן יסופק ע"י המשרד בתיאום עם מנהלני הלשכות. 3. במסגרת השטחים לא יכללו, לענין זה, ישובים המצויים בסמיכות לקו הירוק, כגון - מעלה אדומים, אריאל, גבעת-זאב וכד'. נסיעה לישובים אלה תחשב כנסיעה בדרכים רגילות. 4. על נסיעות בתחומי הקו הירוק לא יינתן תשלום נסיעה "בדרכים קשות". אם יימצא מקום חריג ונדיר שהדרך בו קשה, כפשוטה, מנהל החטיבה יפנה מראש ובכתב אל הסמנכ"ל ויבקש אישורו לכך שמדובר בדרך קשה." 12. הנהלת המשרד החליטה על הוצאת חוזר מעדכן שכן יש להתאים את הוראות חוזר 1980, למציאות שנת 2004. במהלך השנים חלו שינויים ממשיים בכמות ובאיכות הכבישים, חל שיפור בנגישות באמצעות תחבורה ציבורית. שינויים טכנולוגים בתחום המיכון המשרדי והתקשורת הקלו על ביצוע עבודת הביקורת. שינויים ביטחוניים הצריכו היערכות והתאמות לתנועה בטוחה בשטחים, ברכב ממוגן. הטענות המשפטיות שעולות מכתבי הטענות של המבקשים 1. עניינה של הבקשה, פגיעה חד צדדית בתנאי העבודה של העובדים במשיב. 2. עובדי משרד מבקר המדינה זכאים להחזר החזקת רכב בדרכים קשות מכוח הסכמים קיבוציים, אשר כינוייה - "דרכים קשות", תוספת אשר ניתנה לעובדי המשיב במשך עשרים שנה ויותר. 3. השינוי החד צדדי שבוצע, ונקבע בכתובים ביום 24/3/04, ביטל את החזר ההוצאות בגין "דרכים קשות" ובנוסף הוציא מתחולת דרכים קשות את הדרכים המובילות לנקודות ביקורת המצויות בסמיכות לקו הירוק. 4. משנקבע מפורשות בזיכרון הדברים כי המלצות הצוות יהוו את הכללים להחזר הוצאות, ומשהסכמה זו נכללה במסגרת הנושאים לגביהם נחתם הסכם קיבוצי - הרי שינוי בתוכנו של הסעיף נתון להסכמת הצדדים. 5. השינוי החד צדדי, נעשה ב"התעלם" מצרכי העבודה, ועל כן נוצרה פרקטיקה של הענקת תנאי שכר אלה, בהתאם לכללים שנקבעו "אד-הוק". כללים היוצרים אפליה בין העובדים. 6. השינוי נעשה באופן חד צדדי, מבלי שנידון עם נציגות העובדים. השינוי נעשה תוך תפיסה מוטעית בדבר סמכות המבקר לשנות באופן חד צדדי את הכללים בדבר החזר הוצאות "דרכים קשות". ביטול חד צדדי שכזה, מנוגד לדרך המלך בקיום הסכמי עבודה בכלל וביחסי עבודה מאורגנים, בפרט. שינוי חד צדדי בתנאי עבודה המעוגנים בהסכמים קיבוציים וללא שנערך דיון ענייני עם נציגות העובדים, בטל מעיקרו. 7. החלטת מבקר המדינה מיום 23/3/04 מהווה הפרה של זיכרון הדברים אשר התווה הליך לקבלת החלטות בנושא. על פי זיכרון הדברים היה על המשיבה להקים ועדה אשר תבחן את הנושא ואחר כך לנהל משא ומתן עם הועד. החלטת המבקר היא על פניו, החלטה של אדם אחד, ללא שהוכח שנעשו בדיקות לבחינתה ולסבירותה. 8. במהלך הדיון בביה"ד מיום 28/7/04 הודתה המשיבה כי החוזר הקובע קריטריונים ליישום החזר בגין "דרכים קשות" יושם במשרד. בכך הפך החוזר לחלק מתנאי העבודה של העובדים. משמעות השינוי החד צדדי, הינה פגיעה בתנאי העבודה של העובדים. 9. בביטול החזר הוצאות בגין "דרכים קשות" פוגע המעסיק בקניינו של העובד, שממשיך להעמיד את רכבו לטובת המעסיק. 10. עובדי המשרד מקבלים החזר הוצאות רכב כחלק מתנאי עבודתם וזאת ללא תלות בשימוש שנעשה בפועל ברכבם. 11. המשרד פעל בנושא בחוסר תום לב. החל מביטול התוספת באופן חד צדדי עוד ממחצית שנת 2002, המשך בדרישותיו לתגובות בפרקי זמן קצרים אשר אינם מאפשרים בחינה מקיפה של הנושא וכלה בהוצאת חוזר ללא מיצוי המשא ומתן. 12. לו נערכה בדיקה כלכלית של השפעות השינויים המוצעים היה מתברר כי בשינוי המוצע קיים חוסר סבירות, שכן תפגע יעילות העבודה של העובדים וכפועל יוצא מכך, השינוי יגרום לתוספת הוצאות. 13. ביטול התוספת, וחשיפת העובדים לסיכון ביטחוני, תוך ביצוע עבודתם, מהווה פגיעה בכושרם של העובדים לעבודה. הוצאת ישובים הסמוכים לקו הירוק, מהווה פגיעה בלתי מידתית בתנאי העבודה. 14. הפעלת חוזר המשרד מיום 23/3/04 עלולה לגרום לנזק בלתי הפיך. יפגעו יחסי האמון שבין הצדדים, תפגע תחושת הביטחון האישי של העובדים, תגרם פגיעה בלתי סבירה ובלתי מידתית בקניינם של העובדים. ביטול התוספת נוגד כל רציונל של התייעלות. הטענות המשפטיות שעולות מכתבי הטענות של המשיב 1. לחוזר אשר הוצא על ידי הנהלת המשרד בשנת 1980 אין כל מעמד של הסכם קיבוצי. זיכרון הדברים אמנם נרשם כהסכם קיבוצי, אך הוא אינו מהווה הסכם קיבוצי, בין השאר, כיוון שצד לו אינו ארגון העובדים היציג. 2. מדובר בתביעה לתוספת שכר, ואין המבקשים זכאים לסעדים המבוקשים על ידם במישור הקיבוצי. 3. לאחר שמספר עובדים החלו לבקש החזר הוצאות בתעריף דרכים קשות, במקרים החורגים מן החוזר, הוצא על ידי הנהלת המשרד החוזר המעדכן. 4. המשיב רשאי לשנות מהוראות חוזר משנת 1980, כל שכן מקום שנשמעה עמדת הועדים. 5. חוק יסוד: מבקר המדינה וחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 (נוסח משולב), קובעים את המסגרת הנורמטיבית לפעילות המשרד. סעיף 6 לחוק היסוד מבטיח את אי תלות מבקר המדינה בממשלה. דינם של עובדי משרד מבקר המדינה כדינם של שאר עובדי המדינה ומוחלות עליהם הוראות התקשי"ר, לרבות הוראות החשב הכללי בעניין החזר הוצאות רכב. חוזרי החשב הכללי בעניין "דרכים קשות", מנוסחים באופן המשקף תפיסת פררוגטיבה של המעביד ביישום הכללים החלים על העובדים. 6. החוזר מאוגוסט 1980 משקף המלצות צוות שנתבקש להציע דרכים להחלת חוזרי החשב הכללי בעניין דרכים קשות. מדובר בחוזר של הנהלת המשרד אשר מנוסחו משתקפת תפיסת פררוגטיבה של המעביד ביישום הכללים החלים על העובדים. הצוות המליץ, הנהלת המשרד החליטה. אין כל אסמכתא לטענה כי חוזר זה משקף הסכמות בין העובדים להנהלה. 7. הזכות להחזר הוצאות מומשה לגבי קומץ עובדים. השימוש נעשה באופן סביר, במקרים מוצדקים ובאישור הממונים. טענת האפליה שהעלו המבקשים, לא הוכחה. במידה ואושרו מקרים בודדים תוך חריגה מן החוזר העדכני, הרי שאין בהם יותר מטעות מקומית. 8. החוזר המעדכן מיום 23/3/04 אינו משנה את הכללים שנקבעו בחוזר משנת 1980, אלא מיישם את כלליו בהתאם למציאות העדכנית של שנת 2004, המשתקפת במצב הביטחוני שנוצר בשטחים, אשר מחייב נסיעות ברכב ממוגן מחד, ומאידך התפתחות רשת הכבישים הארצית והתחבורה הציבורית. הוראת סעיף א(1) לחוזר המעדכן, המעמיד רכב ממוגן לשטחים שמעבר ל"קו הירוק", אינה אלא בבחינת יישום החוזר משנת 1980 אשר קבע כי על מנת שנסיעה לשטחים תחשב נסיעה בדרך קשה נדרש כי לא הייתה אפשרות להקצאת רכב המשרד. סעיף א(3) לחוזר המעדכן, לפיו נסיעה לישובים הסמוכים ל"קו הירוק" תחשב כנסיעה בדרכים רגילות, הינו יישום הכלל מתוך חוזר 1980, המתייחס להעדר תחבורה ציבורית אלטרנטיבית סדירה. התפתחות התחבורה הציבורית הביאה לכך שכיום קיימת תחבורה ציבורית סדירה לישובים אלה. הוראות סעיף א(4) לחוזר המעדכן, מתחשבת בעמדת הוועדים ומותירה פתח לאישור נסיעה בדרכים קשות בתחומי ה"קו הירוק" וזאת באישור הסמנכ"ל מראש, לכך שעסקינן בדרך קשה, כפשוטה. החוזר המעדכן אינו חורג מן הנוהל משנת 1980 וממטרתו של נוהל זה. 9. גם אם קיימת חריגה כלשהי מנוהל משנת 1980 הרי שהמשיב רשאי לשנות ממנו, בפרט מקום שהדבר נעשה לאחר שמיעת טענות העובדים. 10. ככל ששולם החזר הוצאות רכב שלא בהתאם חוזר 1980, הרי שעסקינן בתשלומים שלא כדין ולא בסמכות והמשיב זכאי שלא להמשיך ולשלמם. לעובדים אין זכות קניינית לקבל תשלומים שלא כדין, הכל על חשבון הקופה הציבורית. 11. מדיניות החזר ההוצאות לא השתנתה בשנת 2003. מאז 1980 ועד היום נבחנת כל בקשה לגופה ועובד אשר נסע בדרך אשר הגדרתה כ"דרך קשה" אינה מופרכת, יזכה להחזר הוצאות מוגדל בגינה. 12. הבקשה אינה נסמכת על עובדות. לא הוצג כל מסמך כתמיכה בטענה כי היו עובדים מהם נמנע החזר הוצאות במקרים בהם נסעו בדרכים קשות, כהגדרתן. 13. מעדותה של העדה מטעם המבקשים עולה כי בתשובה לפניה יזומה שלה אל העובדים, לא נמצאו יותר משני עובדים אשר טענו כי הגישו בקשה להחזר ההוצאות וסורבו. הכרעה 1. על מנת להכריע בסכסוך שבפנינו עלינו לבחון מספר סוגיות אשר שנויות במחלוקת בין הצדדים לסכסוך. ראשית נבחן האם זיכרון הדברים מיום 25/6/80 (להלן: "זיכרון הדברים") הינו הסכם קיבוצי או הסכם אחר. באם מדובר בהסכם אחר, מה נפקותה של אותה הסכמה? שנית יש לבחון, את היקף הפררוגטיבה הניהולית המוקנית למעביד בנסיבות אלו והאם המעביד פעל בתום לב ? בהתאם למסקנותינו ביחס לשאלות המוצגות לעיל, נדרש לשאלה השלישית והיא האם המעביד שינה את התייחסותו לרכיב הנקרא - "דרכים קשות", ואם כן האם שינוי זה נעשה כדין ? 2. מעמדו המשפטי של זיכרון הדברים זיכרון הדברים אשר נחתם בין נציגי הנהלת משרד מבקר המדינה ובין נציגי ועד העובדים ביום 25/6/80 נרשם כהסכם קיבוצי שמספרו 830380. סעיף 5 לזיכרון הדברים קובע :"לגבי מטלות שלהן אושרו או יאושרו "דרכים קשות" יופעלו המלצות הוועדה לדרכים קשות." בעקבות הסכמה זו הוצא ביום 12/8/80 חוזר מנכ"ל, הקובע כללים בעניין החזר הוצאות לבעלי רכב שירות בעד נסיעה בתפקיד בדרכים קשות. חוזר זה נקבע על סמך המלצות צוות. 3. הגדרת הסכם קיבוצי מופיעה בסעיף 1 לחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז -1957: "הסכם קיבוצי הוא הסכם בין מעביד או ארגון-מעבידים לבין ארגון-עובדים שנעשה והוגש לרישום לפי חוק זה, בעניני קבלת אדם לעבודה או סיום עבודתו, תנאי-עבודה, יחסי-עבודה, זכויות וחובות של הארגונים בעלי ההסכם, או בחלק מענינים אלה." זכרון הדברים, הוגש לרישום ונרשם, אך עיון בו מלמד כי הוא נערך בין המעביד ובין ועד העובדים, ולא ארגון העובדים כנדרש על פי החוק. ההלכה הנהוגה בבתי הדין לעבודה קובעת: "לבית הדין לעבודה הסמכות לבדוק ולקבוע אם הסכם קיבוצי אשר הוגש לרישום ואף נרשם, אכן הוא "הסכם קיבוצי" כמשמעותו וכתקפו בחוק הסכמים קיבוציים. כמו כן, לבית הדין לעבודה אף הסמכות לקבוע אם הסכם אשר הוגש לרישום כחוק אך הממונה הראשי על יחסי עבודה החליט שלא לרשמו, נחשב למרות זאת כ"הסכם קיבוצי" כחוק. סמכויות אלה של בית הדין לעבודה יכול שתופעלנה הן במסגרת "סכסוך היחיד" והן במסגרת "סכסוך קיבוצי". (דב"ע נב/9-4 ההסתדרות הכללית ואיגוד עובדי המחקר נ' מדינת ישראל פדע כה 171). פסיקה ענפה אשר דנה במעמדו של מסמך הנושא את הכותרת "הסכם קיבוצי" אך ארגון עובדים אינו צד לו, חזרה וקבעה כי מסמך זה אינו הסכם קיבוצי כמשמעו בחוק. "הסכם שמוגדר "הסכם קיבוצי" ונרשם במשרד העבודה והרווחה כהסכם קיבוצי אינו הסכם קיבוצי אם אחד מהצדדים לו לא היה רשאי להיות צד להסכם קיבוצי." (דב"ע נו/41-3 דוד בן- בסט נ' שבתאי פרנסיס פד"ע לב 646) (ראה גם: דב"ע מז/121-3 תעשיות אלקרוכימיות (פרוטארום) בע"מ נ' שלום זל ואח' פד"ע כ 7, בג"צ 675/84 ההסתדרות הכללית נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח' פד לט(3) 13), דב"ע שן/17-4 ההסתדרות הכללית נ' אלקו בע"מ פד"ע כב 235). ביחס למסמך אשר נרשם כהסכם קיבוצי, אך לא מוכר ככזה היות ונחתם על ידי אורגן שלא היה מוסמך לחתום על הסכם קיבוצי, נקבע כי הסכם שכזה ייחשב להסדר קיבוצי. (דב"ע נו/141-3 דוד בן- בסט נ' שבתאי פרנסיס פד"ע לב 646). 4. מעמדו של זכרון הדברים כהסדר קיבוצי זיכרון הדברים קובע שורה של הסדרים הנוגעים להחזר הוצאות לבעלי רכב שירות ורכב אישי, לתשלום שעות נוספות, לדרגות פרישה ועוד. הסדרים אלה, מרגע שהוסדרו באופן קיבוצי, בהסדר הקיבוצי, דינם כ"תנאים מכללא" בחוזה העבודה האינדיבידואלי של העובדים (ראה: דב"ע לה/7-3 ראובן ושמעון נ' מדינת ישראל פד"ע ז 120). זיכרון הדברים אשר נחתם באוגוסט 1980 קוים, ללא שהתעוררו מחלוקות לגביו, למעלה מעשרים שנה. במשך שנים ארוכות העובדים הסתמכו על התנאים הקבועים בו ופעלו על פיהם. על פי הכללים שהוגדרו ביחס "לדרכים קשות" קיבלו העובדים החזר הוצאות, במשך למעלה מעשרים שנה. משך חייו של הסדר זה מקנה לו משקל רב בבואנו לקבוע כי הכללים שנקבעו בו מהווים "תנאים מכללא". לא נטען בפנינו כי לאורך השנים התעוררו מחלוקות בין העובדים למעביד ביחס להפעלת הכללים שנקבעו. מכאן אנו למדים כי לאורך השנים היתה הבנה הדדית בין הצדדים ביחס לכללים המגדירים "דרכים קשות". אותה הבנה הדדית היא שיוצרת תנאי מכללא: "'פסק הבוררים' מעולם לא בוצע כפי שהעובדים מבקשים ביצועו. פירושו היה מלכתחילה שנוי במחלוקת בין הצדדים עצמם, ובנסיבות אלה אין לאמר כי ברור היה, למדינה כמעביד, ולחוקר כעובד, כי "הדבר מובן מאליו" שהאמור בפסק הבוררים, בפירוש שאותו גורסים העובדים, הוא תנאי מתנאי העבודה, והרי רק הבנה הדדית כזאת מביאה ל'תנאי מכללא' " (דב"ע לה/7-3 ראובן ושמעון נ' מדינת ישראל פד"ע ז 120). הוראות בהסדר קיבוצי, אשר נקלטו כתנאים מכללא בחוזה העבודה האישי של העובדים, אינן ניתנות לביטול חד צדדי. הלכה זו נקבעה בבג"צ 239/83 מילפלדר ואח' נ' בית הדין הארצי ואיגוד ערים (כבאות) נתניה פ"ד מא(2) 210 : "חוזה שלא נקבע מועד לסיומו, ההנחה היא כי הוא מתקיים כל עוד לא הופסק על ידי אחד הצדדים. לעומת זאת, תניה בחוזה, ההנחה היא כי היא מתקיימת כל עוד מתקיים החוזה. אכן, כל עוד החוזה כולו לא בא לסיומו, והוא ממשיך לעמוד בתוקפו, ממשיכים לעמוד בתוקפן תניותיו השונות (המפורשות או המשתמעות). צד לחוזה אינו רשאי (אין לו זכות) ואינו יכל (אין לו כוח) לקרוע מעל החוזה תניות אלו או אחרות, ולהביא בהן שינוי על ידי מעשה חד צדדי. החוזה הוא יחידה אחת, המאגדת בתוכה מכלול של הסדרים. צד לחוזה אינו רשאי ואינו יכול להפריד כרצונו בין חלקי החוזה, ולהכניס בו שינויים חד צדדים כרצונו". משקבענו כי המדובר בהסדר קיבוצי אשר הוראותיו נקלטו כתנאים מכללא בחוזה העבודה האישי של עובדי מבקר המדינה, לא יכול המשיב לבטלן חד-צדדית. 5. היקף הפררוגטיבה הניהולית המשיב טוען כי כל פעולותיו בעניין היו במסגרת הפררוגטיבה הניהולית שלו. לטענתו זיכרון הדברים וחוזרי החשכ"ל בעניין זה הינם חוזרים ניהוליים אשר מניסוחם משתקפת תפיסת פררוגטיבה של המעביד ביישום הכללים. המשיב עוד מדגיש כי התקיימה היוועצות עם וועדי העובדים, טענותיהם נשמעו וזכו להתייחסות. היקפה של הפררוגטיבה הניהולית אינה קבועה שכן אינה עומדת בפני עצמה. על המעביד בהפעילו את הפררוגטיבה הניהולית שלו, לקחת בחשבון את זכויות עובדיו ואת צורכיהם הסבירים. פררוגטיבה ניהולית אינה מילת קסם המאפשרת כל פעולה של ההנהלה, יש להפעיל אותה מבלי לפגוע בעובד במידה לא פרופורציונלית. (ראה: ע"ע 300323/97 מדינת ישראל נ' משה נהרי פד"ע לה 318). בית הדין הארצי בעס"ק 400005/98 הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח' נ' מדינת ישראל פד"ע לה 318, דן בהרחבה בהיקף הפררוגטיבה הניהולית והבחין בין נושאים לגביהם אין המעביד חייב לנהל משא ומתן, נושאים לגביהם חל איסור לנהל משא ומתן, נושאים לגביהם חייב המעביד לנהל משא ומתן ונושאים מעורבים. נושאים שלגביהם חייב המעסיק לנהל משא ומתן הינם נושאים בעלי נגיעה משמעותית לעובדים, וביניהם: שכר העובדים לרבות תמורה אחרת בגין העבודה; תכניות עידוד לרבות פרמיות ושיתוף עובדים ברווחים; קידום בעבודה, לרבות דירוגים ודרגות; פנסיה וביטוחים מסוגים שונים; בטיחות וגהות; שירותים והנחות בעבודה לרבות ארוחות בעבודה. לעומת זאת, פררוגטיבת הניהול הינה מוחלטת בנושאים שאין להם נגיעה ישירה או משמעותית לעובדים: "מעסיק אינו חייב לנהל משא ומתן קיבוצי בנושאים הנוגעים לניהול המפעל והעסק ואשר אין להם נגיעה ישירה או משמעותית לעובדים... נושא המצוי בסמכות הניהולית של הנהלת המפעל מוגדר גם כנושא שלגביו ישנה "פרורוגטיבה ניהולית" למעסיק. דוגמאות לנושאים שלגביהם יש למעסיק "פרורוגטיבה ניהולית" הם, בין היתר: ההחלטה איזה מוצר לייצר; קביעת מחיר המוצר; הרכב חברי הנהלת המפעל; תכניות השיווק של המפעל; תכניות המחקר והפיתוח של המפעל; מקורות מימון המפעל וכדומה. המאחד נושאים אלה, הוא היותם חלק ממערך ניהול המפעל, המוטל על הנהלתו והמצוי בסמכותה. כאמור, בנושאים אלה מחליט המעסיק בגפו, מבלי שהוא נדרש להיוועץ בעובדים או לנהל עם ארגון העובדים משא ומתן קיבוצי." ובהמשך: "ההלכה הנוהגת בארץ היא, שלהנהלת מפעל ישנה סמכות מוחלטת לנהל את המפעל בכל הנוגע לנושאים שאינם בעלי נגיעה משמעותית לעובדים וזאת, מבלי להיוועץ בעובדים או לנהל עמם משא ומתן. מנגד, לגבי נושאים ניהוליים, שהם בעלי נגיעה לעובדים, דהיינו "נושאים מעורבים", חלות מידות שונות של חובת שיתוף העובדים." "נושאים מעורבים" הוגדרו : "נושאים אשר ההחלטות הניהוליות שמתקבלות בעניינם, הן בעלות השפעה או השלכה משמעותית על העובדים. בפועל, 'הנושאים המעורבים' נופלים לתווך שבין הנושאים שנוגעים ישירות ל'תנאי עבודה' או ל"יחסי עבודה" לבין נושאים הנוגעים בעיקר לתחום ה'פררוגטיבה הניהולית'." לגבי נושאים אלה יקבל המעביד החלטות באופן בלעדי. עם זאת, מכיוון שהחלטות אלו הן בעלות השלכה משמעותית על תנאי העבודה ועל יחסי העבודה בו, חייב המעסיק לנהל משא ומתן לגבי ההשלכות וההשפעות שיש להחלטות שהוא מקבל ומיישם. 6. החזר ההוצאות "דרכים קשות", כפי שראינו לעיל, מהווה תנאי מכללא בתנאי העסקה של העובדים במשיב. נושא זה הינו מתחום הנושאים אשר נוגעים ישירות לתנאי העבודה של העובדים ואינו נופל בתחום הנושאים בהם למעביד יש פררוגטיבה ניהולית מוחלטת לשנותם. בעניין אחר בו נדונה השאלה האם 'צים' כמעבידה יכולה לשנות מעת לעת את אופן חישובו של תשלום הוצאת רכב לעובדיה, נבחנה השאלה מה מקורה של הזכות אשר על פיה נהגו. שם, בשונה מהמקרה שבפניינו, נקבע, כי מקורה של הזכות אינה בהסדר קולקטיבי ובנוסף במסמך שבו התגבשה הזכות נכתב כי החברה רשאית בכל עת לבטל או לשנות את שיעורי השתתפותה. מכאן אנו למדים, כי במקרה בו מדובר בזכות שמקורה בהסדר קיבוצי שהיה נהוג במשך שנים רבות, המהווה תנאי מכללא בתנאי העבודה של העובדים, אין המעביד יכול לשנותה באופן חד צדדי. 7. איננו מוצאים טעם להרחיב בשאלת תום הלב של המשיב שכן מן הטענות ומהמסמכים שצורפו עולה כי אכן היתה פניה אל וועדי העובדים. בנוסף לכך אנו ערים לכך שהחלטתו של המשיב נגזרה משיקולים של אחריות כלפי כספי ציבור, בהיות מבקר המדינה אמון על כספי הקופה הציבורית. 8.הכללים שנקבעו בחוזר מיום 12/8/1980 חוזר המנכ"ל מיום 12/8/80 הגדיר באופן מפורש את התנאים לתשלום החזר הוצאות נסיעה בגין נסיעה ב"דרכים קשות" : "דרך קשה" מוגדרת כדרך הגורמת לשחיקה מואצת של הרכב, ומעבר לכך, דרך שאין אליה תחבורה אלטרנטיבית סדירה תחשב גם כן כדרך קשה והתנאים לכך מוגדרים מפורשות: 1. נסיעה אל מתקני גופים מבוקרים בשטחים המוחזקים, בתנאי שלא היתה אפשרות להקצאת רכב המשרד לאותה הנסיעה, או שלא היו הסדרי תחבורה אחרים הולמים, הן לאדם והן למסמך. 2. נסיעה למתקנים במקומות שאליהם התחבורה אינה סדירה, ולכך נקבעו שלושה תנאים חלופיים. הראשון, נדרשת נסיעה בתחבורה ציבורית בינעירונית בשני אוטובוסים לפחות, או אוטובוס בינעירוני בקו שהינו מאסף, ואילו השימוש ברכב העובד יחסוך לפחות שעת נסיעה בכל כיוון. התנאי החלופי השני, נדרשת נסיעה בתחבורה ציבורית בינעירונית לישוב כלשהו ונסיעה נוספת בתחבורה ציבורית עירונית באותו ישוב היוצאת במרווחי זמן בלתי סבירים ואין בהישג יד מונית לנסיעה מיוחדת, והשימוש ברכב העובד יחסוך לפחות שעת נסיעה בכל כיוון. התנאי החלופי השלישי, נדרשת נסיעה בתחבורה ציבורית בינעירונית אל המקום שבו המתקן ועל העובד ללכת מהתחנה הסמוכה למתקן ועד למתקן מרחק בלתי סביר ובתנאי שאין בהישג יד מונית לנסיעה מיוחדת. 9. החוזר המעדכן מיום 23/3/2004 קריאת החוזר המעדכן מלמדת כי בחוזר יש התייחסות לחלופות השונות, אבחן אותן אחת לאחת. 8.1 ביחס לנסיעות אל מתקנים בשטחים המוחזקים נקבע בחוזר המעדכן כי לצורך ביצוע מטלות הנערכות בשטחים ייסעו באמצעות רכב ממוגן בלבד. במידה ורכב ממוגן מסופק לכל נסיעה בשטחים, הרי שקביעה זו אינה מהווה שינוי מהנהלים שנקבעו באוגוסט 1980. במקרים אלו לא יעלה הצורך לשלם לעובדים החזר הוצאות. 8.2 בחוזר המעדכן נקבע כי במסגרת השטחים לא יכללו, לעניין זה, ישובים המצויים בסמיכות לקו הירוק. המעביד, בחוזר המעדכן, אינו יכול באופן חד צדדי לקבוע אילו ישובים יכללו במסגרת "השטחים". הנהלים שהוגדרו יצאו מתוך הנחה כי אין מחלוקת בנוגע לפירוש המונח "שטחים מוחזקים". עתה, לא יכול המעביד במסגרת זו להגדיר מחדש אילו אזורים יחשבו כחלק מהשטחים המוחזקים. 8.3 ביחס לנסיעות בתחומי הקו הירוק נקבע בחוזר המעדכן כי לא יינתן תשלום נסיעה ב"דרכים קשות". קביעה זו עומדת בניגוד לכללים שהוגדרו בעבר. התנאים להכרה בנסיעה כנסיעה המזכה בהחזר הוצאות בגין נסיעה ב"דרכים קשות" הוגדרו ופורטו. היות ובקשות לקבלת החזר הוצאות בגין נסיעה ב"דרכים קשות", מוגשות לקבלת אישור, המשיב ימשיך ויבחן כל מקרה לגופו האם הוא עומד בתנאים המזכים את העובד בהחזר הוצאות בגין "דרכים קשות" לפי החוזר משנת 1980. 8.4 ביחס לנסיעה בדרך קשה, כפשוטה, נקבע כי תוגש פניה בכתב לקבלת אישור לכך שמדובר בדרך קשה. כפי שהזכרתי לעיל, בקשות לקבלת החזר הוצאות בגין נסיעה ב"דרכים קשות", מוגשות לקבלת אישור, המשיב ימשיך ויבחן כל מקרה לגופו האם הוא עומד בתנאים המזכים את העובד בהחזר הוצאות בגין "דרכים קשות". 9. סוף דבר הבקשה מתקבלת. המשיב ימשיך לשלם לעובדיו החזר הוצאות בגין נסיעה ב"דרכים קשות" בהתאם לכללים שהוגדרו בחוזר מיום 12/8/80. בית הדין ממליץ לצדדים לנהל משא ומתן כן ואמיתי על מנת לגבש כללים שיהיו מוסכמים על הצדדים לעניין החזר ההוצאות בגין נסיעות ב"דרכים קשות". כמקובל בהליכים בסכסוכים קיבוציים, אין צו להוצאות. חוזהדמי נסיעההסכם קיבוצי