1. המבקשים הם מרכז השלטון המקומי, המייצג את הרשויות המקומיות בישראל, ועיריות תל-אביב-יפו וראשון לציון. הרשויות המקומיות הן: עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות. המשיבה, ההסתדרות הכללית החדשה ושלושה אורגנים שלה (להלן - ההסתדרות), מייצגת את העובדים המינהליים ברשויות המקומיות וחתומה על הסכמי שכר עם המבקשים. היועץ המשפטי לממשלה התייצב בהליך ומייצג את האינטרסים של המדינה, לרבות משרד הפנים והממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר). הבקשה העיקרית בתובענה שלפנינו הייתה למנוע שביתה של עובדי השלטון המקומי. השביתה הוכרזה בעקבות הוראה שהוציא הממונה על השכר, ובה הורה למבקשים לנכות משכרם של עובדיהם הטבות שלא אושרו על-ידיו, ועל-כן הן בטלות מכוח חוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן - החוק או חוק יסודות התקציב). עניינו המיידי של ערעור זה אמנם נוגע למתחם זכות ההסתדרות להורות על שביתה בנסיבות הללו, אולם שאלה משפטית נוספת המתעוררת היא מהותם של ה"יחסים המשולשים" בין: [1] המעסיקים (הרשויות המקומיות), לבין [2] העובדים (ההסתדרות), לבין [3] המדינה (הממונה על השכר). במקרה של סכסוך בין שלושת הצדדים הללו, או שניים מהם, מה מהות הסכסוך והאם התובענה תוגש בבית-דין לעבודה, בבית-משפט או בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק (בג"ץ)? לדעתנו, הסכסוך העיקרי בין שלושת הצדדים נוגע לתוקפם ולתוכנם של הסכמים קיבוציים ו/או חוזי עבודה אישיים, שהדיון בהם הינו בסמכותם הייחודית של בתי-הדין לעבודה. אכן, הסכסוך נוגע גם למשפט המינהלי-הציבורי. אולם, בתי-הדין לעבודה דנים גם בנושא זה במסגרת סמכותם הייחודית. לדעתנו, אין מקום לנהל דיונים בפני כמה ערכאות כאשר הנושא המרכזי בסכסוך ה"משולש" הוא תוכנם ותוקפם של הסכמי עבודה; בתי-הדין לעבודה יכולים להתייחס באותו הליך הן לשיקולים הנובעים ממשפט העבודה והן לשיקולים הנובעים מהמשפט המינהלי. כמו כן, המדיניות הרצויה הינה לרכז את הסמכויות בתחום משפט העבודה בידי בתי-הדין לעבודה. יצוין כי אין המקרה שלפנינו נוגע למשפט האזרחי בתחום המשמעת, היינו לעילה של המדינה נגד עובדים ובעלי תפקידים ברשויות המקומיות, שחרגו מסמכותם והפרו את הוראות חוק יסודות התקציב. למרבה הצער, הדיון מתקיים על רקע ליקויים במינהל הציבורי המתבטאים, בין היתר, בהתעלמות מהוראות החקיקה. בתחילת הדיון עלינו לתאר את הרקע למצב הזה. הרקע 2. ברשויות מקומיות רבות קיימים גירעונות תקציביים ניכרים, והרשויות אינן שומרות על המסגרת התקציבית שהוקצתה להן בתקציב המדינה ושאושרה על-ידי המחוקק. הסיבות לאי-עמידה בתקציב הן רבות. בין השאר הן נובעות מחתימת הסכמי שכר בין הרשויות המקומיות לבין ההסתדרות, המעניקים לעובדים תנאי שכר החורגים מהמסגרת התקציבית. כמו כן, נחתמו חוזי עבודה אישיים עם עובדים בכירים, ובהם הטבות כספיות חריגות, לעתים מפליגות. יצוין, כי בין הסיבות המועלות להצדקת מצב זה, צוין הצורך לשלם שכר גבוה מהמקובל בשירות המדינה על-מנת לגייס ו"להחזיק" מנהלים בכירים, בעלי מקצוע ועובדים בעלי כישורים. על-מנת להתמודד עם הבעיה של גירעונות ואי-סדרים בניהול תקציבים של גופים שלטוניים, לרבות רשויות מקומיות, החליט המחוקק על ההסדרים שנקבעו בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב. על-פי סעיף 21 לחוק, רשות מקומית הינה בגדר "גוף מתוקצב" שסעיף 29 הנ"ל חל עליו. לפיכך, החוק מסמיך את שר הפנים לפקח על רשויות מקומיות, שלא תיצורנה גירעונות ולא תחרוגנה מתקציביהן או מתקן כוח האדם שנקבע להן. אף הממונה על השכר מפקח על ביצוע סעיף 29 לחוק. אם התגלו חריגות מעין אלו, ניתן לנקוט צעדים מסוימים על-מנת להפסיקן, לרבות נקיטת הליכי משמעת נגד הפקידים ובעלי התפקידים האחראים לחריגות. יצוין, כי מבקר המדינה אינו שבע-רצון ממידת הפיקוח של משרד הפנים על הרשויות המקומיות (ראה דוח מבקר המדינה 42, בעמ' 556). סעיף 29(א) לחוק אוסר על רשויות מקומיות להסכים לשינויים בתנאי העבודה או להנהיג שינויים כאלה, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר, שהאציל את סמכותו לממונה על השכר (ראה: י"פ 3066, התשמ"ד, ע' 2730). וזו לשונו של סעיף 29(א) לחוק, כפי שתוקן לאחרונה בחוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), תשנ"ח-1998 (ס"ח 48) (להלן - החוק להגברת הצמיחה): "גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר...". הוראה בהסכם בטלה אם היא אינה מקיימת את התנאים הנ"ל, שנקבעו בסעיף 29(א) לחוק, וזאת מכוח סעיף 29(ב) לחוק, הקובע: "על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן (א)". יתרה מזו, אם גוף מתוקצב מתקציב המדינה אינו מקיים את הוראות סעיף 29(א) לחוק, רשאי שר האוצר להפחית סכום השווה לסכום ששולם עקב ההפרה מן הסכומים שיש להעבירם לאותו גוף מתוקצב מתקציב המדינה. כמו כן, בסעיף 26 לחוק נקבע, כי רשות מקומית המבצעת, בין היתר, עבודה או פעולה ללא הקצבה או ללא אישור הדרוש על-פי דין, רשאים שר הפנים יחד עם שר האוצר להפחית את סכום החריגה מסכום המועבר לרשות המקומית על-ידי הממשלה, וכן להפחית את סכום החריגה מסכום המענק וכן להפסיק את העבודה או הפעולה וכן להורות על הפסקת העסקתם של עובדים המועסקים תוך חריגה מהתקציב או מתקן כוח אדם (סעיף 42 לחוק). על-פי סעיף 33(א) לחוק חייב גוף מתוקצב למסור למנכ"ל משרד האוצר כל מידע שיש בו צורך למטרות מעקב אחר ביצוע אותן הוראות חוק. סעיף 33א לחוק מחייב דיווח עם פירוט מלא של גוף מתוקצב וגוף נתמך לממונה על השכר, לפי דרישתו, על תנאי העסקתם של כל עובד או בעל תפקיד שהם מעסיקים (ראה גם: תקנות יסודות התקציב (חובת דיווח), תשנ"ד-1993). עוד נקבע, כי אי-קיום הוראה בחוק יסודות התקציב או בכל תקנה או הוראת מינהל לפיו מהווה עבירת משמעת. כאמור לעיל, על-אף העובדה שנקבעו נורמות בחוק יסודות התקציב, נחתמו הסכמי שכר וניתנו הטבות שכר לקבוצות עובדים שונות על-ידי רשויות מקומיות בלי לקבל את אישור הממונה על השכר. במקרים רבים ההסכמים הללו לא הוגשו לאישורו של הממונה על השכר ואף הוסתרו ממנו. כמו כן, נחתמו באותן נסיבות חוזי עבודה אישיים עם עובדים בכירים של רשויות מקומיות ועיריות, ובהם הוענקו "... הטבות כספיות חריגות, לעיתים מפליגות, לעובדים בכירים, בשכר ובתנאי פרישה, מעל ומעבר למקובל בשירות המדינה ותוך הפרת חוק יסודות התקציב" (מבוא ל"דוח על הביקורת בשלטון המקומי, תשנ"ד-1994" של מבקר המדינה). כתוצאה מהענקת תנאי שכר החורגים ממסגרת התקציב ומאי-סדרים אחרים, נוצרו גירעונות ברשויות מקומיות רבות. הרשויות המקומיות שניהלו תקציב גירעוני פנו לממשלה, וזו נקראה לתת פתרון למשברים הכספיים שפקדו אותן. לעתים קרובות הפסיקו הרשויות המקומיות לשלם שכר לעובדיהן, והשתמשו בעובדים כ"בני ערובה" להשגת תקציבים נוספים. ניסיונותיהם של הממונה על השכר ומנכ"ל משרד הפנים לבטל "תשלומים חריגים לעובדי הרשויות המקומיות" נתקלו בהתנגדויות ואף בתחבולות. הממונה עשה מאמצים להשיג את המידע הדרוש ולבטל חריגות מהתקציב בחוזי עבודה ובהסכמים קיבוציים. במכתב שהוציא הממונה ביום 10.9.1995 אל "ראשי העיריות, ראשי המועצות המקומיות, ראשי המועצות האזוריות" נאמר, כי: "בדיקת נתוני השכר ברשויות המקומיות מעלה כי רשויות רבות משלמות לעובדיהן תוספות שכר חריגות שאינן עולות בקנה אחד עם הוראות חוק יסודות התקציב...". במכתב זה ביקש הממונה על השכר לבטל את החריגים הנוגעים ל: "העסקת עובדים בכירים סטטוטוריים בחוזים אישיים... חריגות שכר... החזר הוצאות... קופת גמל... ותנאי פרישה". כתוצאה ממכתב זה התנהל משא ומתן בין מרכז השלטון המקומי לבין הסתדרות הפקידים. ביום 11.2.1996 סוכם, כי לא ינכו משכר העובדים את התשלומים החריגים ששולמו להם, ואם אכן נוכו סכומים בעקבות מכתב הממונה על השכר, הם יוחזרו. אולם, הממונה על השכר ונציגי משרד הפנים לא היו צדדים למשא ומתן זה וההסכם לא נחתם על-ידיהם. ביום 18.11.1996 הוגשה למשרד העבודה "הודעה על שביתה...", שעניינה ניכוי שכר בעיריות וברשויות מקומיות. בשנת 1997, אחד מיעדי הממשלה היה צמצום הגירעונות שהצטברו ברשויות המקומיות. הוקצו כמיליארד שקלים לתקופה של שלוש שנות תקציב להפעלת "תכנית הבראה", מזה כשלוש מאות מיליון שקלים לשנת 1997. תקציב זה אינו כולל סכומים שהמדינה מעבירה לרשויות לשם השתתפות בפעילותן השוטפת, כגון חינוך, רווחה וכו'. בעקבות "תכנית ההבראה" הנ"ל הוטלה חובה על כל רשות מקומית אשר מבקשת להשתתף בתכנית ההבראה להגיע לתכנית פרטנית עם נציגי משרד האוצר ומשרד הפנים. הדגם של התכנית הפרטנית נקבע בתכנית ההבראה הכללית שנחתמה ביום 6.6.1997, על-ידי הממונה על התקציבים במשרד האוצר ומנכ"ל משרד הפנים, והמכילה עקרונות כלליים. להלן חלקים של התכנית הרלוונטיים לענייננו: "1.... ב. רשויות מקומיות אשר יכללו בהסדר, יגישו תוך חודשיים תכנית הבראה לאיזון התקציב. ... איזון התקציב יהיה מגידול בהכנסות עצמיות, צמצום הוצאות שוטפות ובכלל זה צמצום כוח אדם, הגדלת השתתפות המדינה .. . וכן טיפול בחריגות השכר ברשות, על-פי עקרונות שיסוכמו עם הממונה על השכר (במסגרת דיון פרטני עם כל רשות בדומה לעקרונות הטיפול בעיריית ראשון לציון).... ההסדרים הפרטניים לכל רשות שיקבעו במסגרת זו יאושרו במשותף על ידי משרדי הפנים והאוצר (מנכ"ל משרד הפנים, הממונה על התקציבים והממונה על השכר למרכיבי השכר בלבד, או נציגיהם)....". כעבור ימים מספר, ביום 9.6.1997, החליטה הממשלה, בעקבות "דוח חריגות שכר בגופים מתוקצבים ונתמכים", שהוכן על-ידי הממונה על השכר, על פעולות שונות וביניהן: הקמת יחידה מיוחדת לריכוז הפעולות לאכיפת חוק יסודות התקציב; הפעלת בית-הדין למשמעת בהתאם לסעיף 39 לחוק; הפחתה של סכום השווה לסכום ששולם מהגוף המתוקצב או הנתמך שלא מילא אחר הוראות סעיף 29(א) ו-(ג) לחוק. בעקבות החלטה זו פעלו נציגי משרד הפנים והאוצר לשכנע ולהכריח את הרשויות המקומיות שנקלעו לגירעונות להגיע להסכם הבראה פרטני. בין היתר נשלח, ביום 10.8.1997, לעומד בראש רשות מקומית מעין זו, מכתב מאת משרד האוצר ומשרד הפנים, ובו הוראות בענייני שכר, ובין היתר: דרישה ל"גילוי מלא והמצאת ההסכמים ותנאי ההעסקה הקיימים ברשות..."; המצאת מסמכים רבים הנוגעים לתנאי שכר של עובדים והצעת הרשות לתכנית הבראה. במהלך 1997 הגישו רשויות מקומיות רבות הצעות ל"הסכמי הבראה" למשרדי הפנים והאוצר ובמקרים רבים הגיעו עמם להסכמה. בעקבות כך קיבלו 228 רשויות מקומיות "מענק כללי לאיזון". נחתמו כמה הסכמים פרטניים בין רשויות מקומיות לבין ועדי עובדים או מועצות פועלים (שהיום נקראים "מרחב" במקום פלוני). עם זאת, רק רשויות מקומיות מעטות הגיעו להסכם עם נציגות העובדים לגבי תכנית הבראה. אין הסכם אחד בין שלושת הצדדים המהותיים והאמיתיים לסכסוך דנן, שהם, כאמור: (1) מרכז השלטון המקומי, הרשויות והעיריות; (2) ההסתדרות; (3) הממונה על השכר. לדוגמה - כאשר הגיעו הממונה על השכר וראש עיריית ראשון לציון להסכם הבראה, וניתנה הוראת הביצוע, כתב מזכ"ל הסתדרות הפקידים לממונה על השכר ולראש-העירייה על התנגדותו להפחתת תנאי עבודה חורגים. הסברי הנהלת הסתדרות הפקידים והנהלות הרשויות המקומיות לעמדתם היו, כי משכורותיהם של עובדי הרשויות המקומיות נמוכות ואין מקום להפחית את הכנסתם עוד יותר וכן, כי על-מנת למשוך עובדים בכירים הראויים לתפקידים חייבות הרשויות המקומיות לשלם להם מעל לשכר שנקבע לדירוג האחיד בהסכמים הקיבוציים. במשך שנת 1997 היו כמה סכסוכים קיבוציים, הצהרות על כוונה לשבות ואף שביתות לגבי הפעלת תכניות ההבראה, שנחתמו בין הממונה על השכר לבין רשויות מקומיות (ראה: דב"ע נז/41-89, 41-91 מרכז השלטון המקומי ואח' - ההסתדרות הכללית ואח'; הסתדרות הכללית - מרכז השלטון המקומי ואח' [1] (ניתן ב-1.12.1997). 3. סכסוך אחר הקשור לסכסוך שלפנינו - "תוספת השכר השקלית" במאמר מוסגר נתאר את הבקשות בתובענה אחרת, שהתנהלה במקביל לתובענה דנן ואף קשורה לסכסוך שלפנינו (דב"ע נז/13 - 4, 41-14, 41-15). ביום 7.5.1996 נחתם הסכם קיבוצי בין ממשלת ישראל לבין ההסתדרות הכללית החדשה - הסתדרות עובדי המדינה, בדבר תשלום "תוספת השכר השקלית" לעובדים בדירוגים מסוימים במשרדי הממשלה. במשא ומתן שהתקיים בין ההסתדרות והמשיבים האחרים לבין המבקשים, ביקשו המשיבים לקבל את "תוספת השכר השקלית", אך בקשתם נדחתה. משלא השיגה ההסתדרות את מבוקשה הכריזה, ביום 21.10.1996, על סכסוך עבודה ברשויות המקומיות, במועצות האזוריות ובשלוש הערים הגדולות. ההכרזה נעשתה על-פי סעיף 5א לחוק יישוב סכסוכי עבודה, תשי"ז-1957, וזאת על-ידי העברת הודעת "הכרזה על שביתה" לממונה על יחסי עבודה. ההסתדרות הודיעה, כי כ-80,000 מעובדי המבקשים ישתתפו בשביתה ללא הגבלת זמן החל מיום 10.11.1996. ביום 6.11.1996 הגישו המבקשים בקשת צד לדיון בסכסוך קיבוצי (דב"ע נז/13 - 4 עירית תל-אביב-יפו - ההסתדרות במרחב תל-אביב [2]), ובה נתבקש בית-הדין להצהיר, כי השביתה האמורה להתקיים החל מיום 6.11.1996 הינה "שביתה בלתי מוגנת" לעניין סעיף 37ג לחוק יישוב סכסוכי עבודה, תשי"ז-1957, ולאסור על ההסתדרות מלקיים את השביתה. כמו כן, הוגשה בקשה לצו-מניעה זמני במעמד צד אחד. אולם, בהתאם לפסיקה, החליט אב בית-הדין, כי אין לשמוע את הבקשה בהיעדר בעל-הדין שכנגד. לכן, נקבע מועד לדיון במעמד שני הצדדים ליום 7.11.1996 ומותב (הנשיא אדלר, השופטת ברק, השופטת וירט-ליבנה, נציג עובדים כרמי ונציגי מעבידים מאיר ודודאי; דב"ע נז/14 - 41, 41-15) שמע את הדיון בבקשה לסעד הזמני. לאחר שמיעת בעלי-הדין החליט בית-דין זה, באותו היום, לאסור על השביתה עד להכרעה בתובענה העיקרית ולהורות לצדדים לנהל משא ומתן. הדיון העיקרי נקבע ליום 11.11.1996, אך התקיים ביום 12.11.1996. מותב אחר שמע את הדיון בהליך העיקרי (הנשיא אדלר, השופטת ברק, השופטת וירט-ליבנה, נציגי עובדים הלבץ וכרמי ונציגי מעבידים מאיר ודודאי; דב"ע נז/13 - 4 הנ"ל [2]). ביום שמיעת הדיון העיקרי הגיש היועץ המשפטי לממשלה "הודעה על התייצבות היועץ המשפטי לממשלה", ונציגתו אף השמיעה את טענותיה, שהיו כי אין לדלג על השלב של הדיון ב"וועדת המעקב", שהוקמה מכוח ההסכם הקיבוצי בין הצדדים, ורק לאחר מכן ניתן יהיה להעביר את הסכסוך למוסד לבוררות מוסכמת. בית-דין זה האריך את הצו הזמני, עד למתן פסק-הדין בהליך העיקרי. במהלך הדיון שהתקיים ביום 12.11.1996 הסכימו הצדדים להעביר את ההכרעה בסכסוך נושא התובענה לדיון בוועדת המעקב ובהיעדר הסכמה בוועדה להעבירו להכרעת המוסד לבוררות מוסכמת. ביום 27.11.1996 הוגשה הודעה מטעם היועץ המשפטי לממשלה לגבי ישיבת ועדת המעקב בעניין "תוספת שכר שקלית", וזה לשונה: "בישיבת ועדת המעקב בשרות הציבורי, בהשתתפות מר יוסי קוצ'יק ומר אפרים ז'ילוני, שהתכנסה ביום 25.11.1996 לדון בתביעה להחיל את התוספת שניתנה לעובדי המדינה בסך 205 ש"ח, בהתאמה, גם על עובדי הרשויות המקומיות [נשוא הסכסוך בפני בית הדין בתיק זה - דב"ע נז/13 - 4, ס' א'] לא הגיעה הועדה לכלל הסכמה וחילוקי הדיעות נותרו בעינם. יחד עם זאת הוסכם, כי ייעשה מאמץ נוסף עם מר ליאון מורוזובסקי, מזכ"ל הסתדרות הפקידים, למצוא פתרון אפשרי מוסכם...". יצוין, כי מר מורוזובסקי לא השתתף באותה ישיבה, משום ששהה בשירות מילואים. עם זאת, הוא מסר בשיחת טלפון שהסתדרות הפקידים מוכנה להמשיך את הדיון בנושא. לעומת זאת, ביקש בא-כוח מרכז השלטון המקומי לקיים את הדיון ביום 2.12.1996. אב-בית-הדין החליט ביום 28.11.1996 לקיים תזכורת ביום 5.12.1996. ועדת המעקב לא הגיעה להסכמה, וההסתדרות הכללית החדשה - הסתדרות הפקידים הגישה תובענה למוסד לבוררות מוסכמת (תיק 8/97). בעקבות הדיון במוסד לבוררות מוסכמת נמחקו הבקשות בבית-דין זה הנוגעות ל"תוספת השכר השקלית". הבקשות במקרה שלפנינו והדיון בהן 4. הסכסוך שלפנינו נוגע להוראות הממונה על השכר לנכות משכרם של עובדי הרשויות תשלומים שניתנו להם שלא אושרו על-ידיו. דרישות הממונה על השכר ופרטים נוספים על הסכסוך יצוינו בסעיף 12 להלן. ביום 14.11.1996, יום חמישי בלילה, הגישו המבקשים את בקשתם העיקרית (דב"ע נז/16 - 4) לאסור על ההסתדרות להשבית את כלל העובדים המינהליים ברשויות המקומיות, בתגובה להוראת הממונה על השכר לרשויות המקומיות הנ"ל. בנוסף התבקש סעד זמני (דב"ע נז/17 - 41) האוסר על קיום השביתה שעמדה להתחיל ביום ראשון - 17.11.1996. הדיון בבקשה לצו-מניעה זמני נקבע ליום שישי (15.11.1996) בבוקר, אך נציגי ההסתדרות לא התייצבו לדיון. בהתחשב בעובדה שההזמנות לדיון נמסרו בלילה לביתם של נציגי ההסתדרות, ובהתחשב בחשיבות מתן הזדמנות לנציגי ההסתדרות להשמיע את טענותיהם, הוחלט לקיים את הדיון למחרת, במוצאי שבת, 16.11.1996. במוצאי שבת התייצבו נציגי ההסתדרות ובאי-כוחם. בדיון הודיעו באי-כוח הרשויות המקומיות, כי אין בכוונת הרשויות המקומיות לבצע ניכוי ממשכורת חודש נובמבר. על סמך הודעה זו החליט בית-דין זה באותו הלילה (בבוקרו של יום 17.11.1996), כי אין עילה לשביתה, נתן צו המונע את השביתה וקבע מועד לשמיעת הבקשה העיקרית. ביום 20.11.1996 נתקבלה הודעה מטעם ההסתדרות, כדלקמן: "... מבלי לגרוע מטענתם לפיה העובדים מצויים בסכסוך עבודה שהוכרז כדין... עוד ביום 23.11.1995 ומטעמי זהירות בלבד, הם לא יורו ולא יגרמו לשביתתם של מי מעובדי הרשויות המקומיות, בגין הסכסוך נשוא הבקשה (תיק נז/4-16), אלא לאחר הכרזת סכסוך עבודה נוסף כדין ובחלוף תקופת הצינון. נקיטת צעדים ארגוניים לאחר התקופה הנ"ל תהיה רק אם לא יצהירו מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות כי אין בדעתם לקצץ ממסגרת ההסכמים המקומיים. לאחר הצהרתם זו, סבורים המשיבים כי מתייתר הדיון הקבוע ליום 2.12.1996 ולמעשה, מתייתר הדיון בתיק כולו לאור הסעד המבוקש על ידי המבקשים ... ". ביום 28.11.1996 הודיע היועץ המשפטי לממשלה על החלטתו להתייצב בדב"ע נז/17 - 4. ביום 4.12.1996 התקיימה תזכורת לפני אב-בית-הדין, ובסופה הוסכם כדלקמן: "1. הצדדים ינהלו משא ומתן בנושא של התוספות המקומיות, שלטענת הממונה על השכר הן חריגות ובניגוד לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב. המו"מ יתנהל ברציפות, על-פי לוח הזמנים שייקבע בין הצדדים, במגמה לסימו עד סוף החודש. 2. נקבעה תזכורת ליום 30.12.1996. 3. עד למועד זה הצדדים מודיעים, כי לא ינוכה כל סכום בגין התוספות המקומיות הנ"ל ולא תהיה שביתה". בית-הדין רשם בפניו את המוסכם. המשא ומתן לא נשא פרי, הצדדים החליפו מכתבים, האשמות ו"בקשות למידע", כגון מכתב שהוציא הממונה על השכר למזכ"ל הסתדרות הפקידים מיום 11.12.1996 ובו התבקשה התייחסותו לתוספות הבאות: "שעות נוספות גלובליות", "תוספות שכר מקומיות" ו"הטבות פנסיה" וכן ביקש לקיים משא ומתן אינטנסיבי. ביום 23.12.1996 התקיימה ישיבת משא ומתן, אך לא הושגה התקדמות כלשהי. בדיון שהתקיים בפני אב-בית-הדין, ביום 30.12.1996, הודיעו הצדדים על רצונם להמשיך את המשא ומתן במשך חודש נוסף. התקיימה ישיבת משא ומתן ביום 20.1.1997, אך לא הושגה כל התקדמות. המשך הדיון והשאלות שעלינו להכריע בהן 5. הדיון הבא התקיים ביום 3.3.1997 ובסיומו החליט בית-דין זה, כדלקמן: "... בא כוח היועץ המשפטי לממשלה יגיש לבית הדין את טיעוניו בשאלה, מה היא הדרך הדיונית הראויה להליך הפעולה על ידי הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר, כשמתברר לו כי 'גוף מתוקצב' או 'גוף נתמך' פעל, פועל או עומד לפעול בניגוד להוראות סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985. בטיעונים תהיה התייחסות גם לערכאה השיפוטית המוסמכת לדון בהליך, לצדדים להליך ולסעדים הראויים. כמו כן, תהיה התייחסות להלכות ולתקדימים של בתי הדין ובתי המשפט בשאלות אלה". בעלי-הדין ונציג היועץ המשפטי הגישו את טיעוניהם (בימים: 17.4.1997, 29.5.1997, 9.7.1997, 17.9.1997, 14.12.1997). כאמור, ביום 5.1.1998 תוקן חוק יסודות התקציב בחוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), תשנ"ח-1998, ובעקבות כך החליט אב-בית-הדין ביום 3.2.1998, כי: "על מנת לתת פסק דין בכל השאלות השנויות במחלוקת ולסיים את הדיון בהקדם, יש מקום לאפשר לבאי כוח הצדדים להשלים את טעוניהם לגבי כל השאלות שבמחלוקת, שהעיקריות שביניהם הן: א) האם יש מקום בנסיבות העניין למנוע את השביתה, עליה הכריזה ההסתדרות, בתגובה להחלטת הממונה על השכר במשרד האוצר לבטל הסכמים שלא אושרו על ידו? ב) מהו היקף סמכותו של הממונה על השכר במשרד האוצר, ולאיזה בית-דין או בית-משפט הסמכות לשמוע תובענה הנוגעת להוראת הממונה על השכר שלא לקיים הוראה בהסכם קיבוצי שלא אושרה על ידו?" באי-כוח הצדדים אכן הגישו השלמות טיעון. 6. השאלות שעלינו להכריע בהן השאלות שעלינו להכריע בהן נוגעות להגדרת היחסים ה"משולשים", לערכאה שבה יתנהלו ההליכים ולזכות השביתה, ואלה הן: השאלה הראשונה: הגדרת היחסים שבין המעסיקים (הרשויות המקומיות), ההסתדרות והמדינה, על-מנת להכריע מהי הערכאה השיפוטית המוסמכת לשמוע דיון בעניין מעין זה. שאלה זו הינה מורכבת, משום שהיא נוגעת למשפט העבודה, למשפט הפרטי ולמשפט המינהלי-הציבורי. השאלה השנייה: משהתברר לממונה על השכר, כי גוף מתוקצב או גוף נתמך פעל או פועל בניגוד לסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, מהם האמצעים העומדים לרשותו ואילו פעולות הוא רשאי לנקוט? השאלה השלישית: האם ניתן להכריע בתובענה דנן לגבי הטבות שכר מסוימות? השאלה הרביעית: האם בנסיבות המקרה דנן רשאית ההסתדרות להכריז על שביתה? נתייחס לכל שאלה כסדרה. ההכרעה הגדרת היחסים שבין המדינה, הרשויות המקומיות וההסתדרות והערכאה אשר תדון בתובענה דנן 7. הערכאה שבה תוגש תובענה והדרך שבה יפעל הממונה על השכר לגבי סכסוך בעניין קביעת תנאי העבודה של עובדי הרשויות המקומיות, תלויה בהגדרת הבעיה המשפטית ובמצב דה פקטו. לדידנו, התיאור הנכון של הבעיה הוא, כאמור, יחסים "משולשים" בין: [1] המעסיקות (הרשויות המקומיות) לבין; [2] העובדים (ההסתדרות) לבין; [3] המדינה (הממונה על השכר במשרד האוצר). תיאור היחסים כמשולשים משקף נאמנה את המציאות וזאת יותר מהגדרת היחסים כשתי מסגרות דו-צדדיות, היינו: [1] מערכת יחסים אחת בין המעסיקה לבין ההסתדרות ו-[2] מערכת יחסים שנייה בין המעסיקות - הרשויות המקומיות לבין המדינה. עד היום נהגו בתי-המשפט להתייחס לנושא בשתי מערכות יחסים דו-צדדיות. כך ניתן להסביר את התובענות שהתבררו בעניין חריגות שכר: מחד גיסא, משהחליט גוף מתוקצב או נתמך שלא לשלם או להפסיק את תשלום ההטבה לעובדיו, משום שלא אושר על-ידי הממונה על השכר, הגישו ההסתדרות או העובד שקיבל בעבר את ההטבה תובענה נגד אותו גוף - המעביד - בבית-דין אזורי לעבודה ועתרו לצו המונע את הפסקת התשלום ואכיפת החוזה ביניהם (דב"ע נא/3-107, 3-113 כאביה ואח' - עמידר בע"מ ואח' [3]; דב"ע נה/3-93 שמואלי ואח' - המועצה לשיווק פרי הדר ואח' [4]; דב"ע נא/3-23 מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל - הס ואח' [5]; דב"ע נא/3-198 שירותי תחבורה ציבוריים בבאר-שבע בע"מ - זגורי [6]; עתירה לבג"ץ התקבלה: בג"ץ 6231/92, בשג"צ 745/94 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח' [7]). היבט אחר של אותה בעיה התעורר כאשר ההסתדרות הכריזה על שביתה כדי ללחוץ על הגוף המתוקצב שלא להפסיק את תשלום ההטבה שניתן לעובדים ו/או לכבד את ההסכם או החוזה ביניהם. בתגובה הגיש הגוף המתוקצב או הנתמך תובענה נגד ההסתדרות לאסור עליה לשבות (דב"ע מה/18 - 4 מרכז השלטון המקומי בישראל - ההסתדרות הכללית ואח' [8]; עתירה לבג"ץ נדחתה: בג"ץ 539/85 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח' [9]). הסכסוכים שבין המעסיק לבין ארגון העובדים התנהלו בבתי-הדין לעבודה. מאידך גיסא, משהתעורר סכסוך באשר לדרישתו של משרד האוצר ו/או משרד הפנים לאסור על גוף מתוקצב או נתמך לשלם לעובדיו הטבת שכר שלא אושרה על-ידי הממונה על השכר, הוגשה התובענה לערכאות האזרחיות - בתי-משפט מחוזיים. התובעת הייתה המדינה והנתבע היה הגוף המתוקצב או הנתמך. לעתים ארגון העובדים המייצג את עובדי הגוף המתוקצב הוזמן לדיון (ראה: ע"א 478/88 עירית תל-אביב-יפו נ' מדינת ישראל ואח' [10]; המ' (י-ם) 225/90 מדינת ישראל נ' חברת החשמל והועד הארצי של עובדי חברת החשמל [11]; ת"א (ת"א) 1253/90 מדינת ישראל נ' קופת חולים [12]; רע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' מדינת ישראל [13]; ת"א (ת"א) 528/95 מדינת ישראל נ' אוניברסיטת תל-אביב ואח' [14]). התובענות הללו התנהלו בבתי-המשפט המחוזיים. היבט נוסף של תובענה מעין זו הוא: תביעה של "בעל עניין" הקשור לגוף מתוקצב נגד הגוף המתוקצב, על-מנת לחייב את אותו הגוף להפסיק להעניק הטבות שכר הנוגדות את חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992 ותקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), תשנ"ג-1993. עתירה כזו הוגשה לבג"ץ. בבג"ץ 562/95 מנור נ' עירית חולון ואח' (להלן פסק-דין מנור [15]) (ניתן ביום 16.4.1997) הגיש חבר מועצת עיריית חולון (היינו - "בעל העניין") עתירה נגד העירייה, על-מנת לחייבה להפסיק להעניק הנחות מתשלום ארנונה כללית לעובדי העירייה. נפסק כי: "... מתן הנחות בארנונה לעובדי עירית חולון אינו כדין. חל איסור על העירייה ליתן הנחות בארנונה לעובדיה... מתן הנחות בארנונה לעובדי [עירית חולון] נוגד את חוק ההסדרים" (בעמ' 144). יצוין, כי כנראה נציג עובדי העירייה - ההסתדרות הכללית החדשה, לא טען בבג"ץ וכנראה אף לא הוזמן לדיון, אף שתוצאת הדיון נוגעת לעובדי העירייה. אשר לחלוקת הסמכויות לדון בתובענות הנוגעות לאותה בעיה, נאמר בפסק-דין מנור הנ"ל [15], בעמ' 144: "פסק-דיננו זה - על-פי מהותה של העתירה שהוגשה לנו - הוא בתחום המשפט הציבורי. איננו בוחנים את ההשלכות שיש לקביעתנו במשפט הפרטי. ממילא לא ניתן דעתנו להוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. אכן, בתחום המשפט הפרטי היחס הראוי הוא זה שבין כל עובד - או ארגון העובדים במישור הקיבוצי - למעביד. מקומו בבית הדין לעבודה. בגדריו של המשפט הפרטי יהא מקום לבחון אם העובדים רכשו זכות לתוספת שכר בדמות הנחה בארנונה, ומה השפעה יש על זכות זו - אם אמנם נרכשה - לחוק ההסדרים ולחוק יסודות התקציב". במקרה אחר הממונה על השכר במשרד האוצר הורה לגוף מתוקצב, שעובדיו בוטחו בפנסיה תקציבית, לחייב כל עובד חדש להיות מבוטח בפנסיה צוברת. משסירב העובד להצטרף למסלול של פנסיה צוברת סירב הגוף המתוקצב לכרות עמו חוזה עבודה. העובד הגיש עתירה לבג"ץ נגד המדיניות של הממונה על השכר ועל-מנת לחייב את הגוף לחתום עמו על חוזה עבודה אישי (בג"ץ 3705/90 הורוביץ נ' שר האוצר ואח' [16]). העתירה נדחתה. מכאן, כי שלוש ערכאות (בג"ץ, בתי-הדין לעבודה ובתי-המשפט המחוזיים) דנו בעתירות, שעיקרן תנאי בהסכם קיבוצי או בחוזה עבודה אישי. 8. האם יש להמשיך במצב זה שבו שלוש ערכאות דנות באותו הליך - סכסוך אחד בין הרשויות המקומיות לבין ההסתדרות ולבין המדינה? המצב דהיום אינו פותר את הבעיה בכללותה אלא רק היבט אחד שלה. ההגדרה "יחסים תלת-מישוריים" אכן מתארת את מערכת היחסים בין הצדדים. ליחסים ה"משולשים" יש היבטים חוזיים ושלטוניים. היחסים החוזיים נוגעים להסכמי העבודה ולקביעת הזכויות וההתחייבויות של העובדים והמעסיקים. היחסים השלטוניים קובעים את האחריות ואת הסמכות של המדינה והרשויות המקומיות. אולם, היחסים החוזיים והיחסים השלטוניים קשורים זה בזה, והפרדה ביניהם הינה מלאכותית; זאת משום שהמדינה והרשויות המקומיות אינן יכולות לשנות את תנאי העבודה של הצד השלישי - העובדים, בלי לשתפם, שכן לרשויות המקומיות יש התחייבות חוזית עם העובדים וכן העובדים יכולים לנקוט אמצעים ארגוניים על-מנת למנוע את השינוי (לעניין מחלוקת לגבי שינוי יחידת המיקוח בין ארגון עובדים לבין מעביד ראה: דב"ע 96/97 - 41 תדיראן קשר בע"מ ואח' - הסתדרות העובדים ואח' [17], ניתן ביום 23.2.1998). לעומת זאת, הרשויות המקומיות והעובדים אינם רשאים לקבוע בעצמם את תנאי העבודה, משום שסעיף 29 לחוק מתנה זאת באישורו של שר האוצר (הממונה על השכר). אין להתעלם מתפקידה של המדינה כמתקצבת וכמפקחת או מהעובדה שאם הרשות מקבלת את דרישת ההסתדרות להעניק הטבות שכר, בלי להשיג את אישורו של הממונה על השכר, התוצאה תהיה הפרת הוראות סעיף 29(א) לחוק. סעיף 24(א)(1) לחוק בית-הדין לעבודה, תשכ"ט-1969 (להלן - חוק בית הדין לעבודה) מעניק לבית הדין האזורי סמכות ייחודית לדון ב"תובענות בין עובד או חליפו למעביד או חליפו שעילתן ביחסי עובד ומעביד...". במסגרת פסק-הדין שנגע לאי-מילוי חובתה של רשות ציבורית כלפי עובד שניגש למכרז פנימי, התייחס בג"ץ לנושא הצדדים לעתירה וזאת לצורך קביעת הסמכות, על-פי האמור בסעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה, וכך נאמר: "היעדר זהות בצדדים בין העתירה לבין התובענה אינו מכריע....בהכרעה בשאלה, אם תובענה עילתה ביחסי עובד-מעביד, יש לקחת בחשבון אך את העובדות המהותיות, המולידות את הזכות, ואין להתחשב בעובדות ההיסטוריות, המסבירות את סיבת קיומה של הזכות. עם זאת, הזכות (או החובה) בה מדובר, לעניין העילה הנזכרת בסעיף 24(א)(1) לחוק [בית הדין לעבודה], אינה רק זכות (או חובה) במשפט הפרטי אלא כל זכות (או חובה) במסגרת יחסי העבודה, בין זכות (או חובה), שמקורה בחוזה (אישי או קולקטיבי), ובין זכות (או חובה), שמקורה בדין (החקוק או הפסוק)" (בג"ץ 578/80 (המ' 644/80) גנאים נ' מואסי ואח' [18], בעמ' 45-44). מכאן, כי לא זהות העותר או התובע צריכה לקבוע את הערכאה שבה יתקיים הדיון אלא מהות העניין. עם הצדדים האמיתיים ב"סכסוך המשולש" שלפנינו נמנים עובדים והמעסיק ולכן מתמלאים התנאים שבסעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה בדבר זהות בעלי-הדין. יתר-על-כן, העיקר בקביעת הסמכות הוא מהות העניין - נושא ביחסי עבודה, היינו בענייננו תוקפו ותוכנו של הסכם קיבוצי או חוזה עבודה. אכן, נוסף על היות העניין העומד לדיון קשור בתוכנו של הסכם קיבוצי או חוזה עבודה, קיים גם היבט הנוגע למשפט המינהלי-ציבורי, היינו: ביצוע הוראות חוק יסודות התקציב על-ידי גוף מתוקצב. לפיכך, כאשר בית-דין לעבודה יפרש את ההסכם הקיבוצי או את חוזה העבודה, הוא יתחשב בפן הציבורי של הסכסוך, תוך יישום המשפט המינהלי בשינויים המחויבים. אין בקיומו של היבט מינהלי-ציבורי כדי לחייב את הגשת התובענה במערכת האזרחית. בית-דין לעבודה שוקל, כדבר שבשיגרה, את עקרונות משפט העבודה והמשפט הציבורי-מינהלי. וכך נאמר בפסק-דין גנאים הנ"ל [18], בעמ' 43: "... הדין היום הוא, כי לבית הדין לעבודה הסמכות לדון בתוקפה של פעולה שלטונית, שעושה רשות שלטונית ושעילתה ביחסי עובד-מעביד, גם אם עניין זה היה בעבר בתחום סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק". בית-דין זה התייחס לשאלת הסמכות לדון בפעולה השלטונית בדב"ע נה/3-67 שנקר - המועצה המקומית רמת השרון [19], בעמ' 44: "...[קיימת סמכות לבית הדין האזורי] לגבי פעולה שלטונית שעילתה ביחסי עבודה בשירות הציבורי, שבה פועל בעל סמכות, מכוח החוק, כלפי עובד המדינה או עובד רשות מקומית (כגון, פיטורים או השעיה). סמכות בית הדין האזורי לעבודה קיימת אף לגבי פעולה שלטונית שבעל סמכות, מכוח החוק, פועל על-פיה, ושיש לה נפקות ביחסי עובד-מעביד שלא בשירות הציבורי, וכן, בנסיבות מסוימות, אף כאשר בעל סמכות כאמור מכוח החוק אינו מפעיל את סמכויותיו. דוגמה לפעולה שלטונית שבעל סמכות, מכוח החוק, פועל על-פיה, היא מתן היתר על-ידי שר העבודה והרווחה, לגבי פיטורי עובדת שהיא בהריון, על-פי סעיף 9(ב) לחוק עבודת נשים, תשי"ד-1954. במקרים אלה הופנו העובדות המפוטרות לבית הדין לעבודה 'כדי שתתבענה שם שכר או פיצויים ובמסגרת תביעות אלה יהיה בית הדין מוסמך לפסוק בשאלת תוקפו של היתר הפיטורים' (דב"ע מט/133, 3-131 שלום - ברית התנועה הקיבוצית, פד"ע כא 262, 266.). דוגמה נוספת היא בחינת תוקפן של תקנות שעת חירום בדבר שירות עבודה חיוני. בנושא זה נקבע כי בידי בית הדין לעבודה הכוח לפסוק גם בשאלת תוקפן של תקנות שעת החירום, על-פי סמכותו הנגררת, וכן כי העובדים אשר נקראו לביצוע עבודה חיונית יכולים לפנות לבית הדין לעבודה 'בתובענה למתן הצהרה שלא נוצרו ביניהם ובין המוסד לביטוח לאומי יחסי עבודה מכוח תקנות שעת חירום, מפני שהתקנות חסרות תוקף' (בג"ץ 188/79 הוועד הארצי של עובדי המוסד לביטוח לאומי ואח' נ' שר העבודה והרווחה ואח', פ"ד לג(2) 449, 451, 452). עוד דוגמה לפעולה שלטונית שיש לה נפקות ביחסי עובד ומעביד, היא דרישת משטרת ישראל לפיטורי עובד בענף המלונאות עקב חשד לביצוע עבירה פלילית, וזאת מכוח סעיף 7(א) לחוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968". באותו פסק-דין נקבע, כי במסגרת דיון בבית-הדין האזורי בנושא פיטורי העובד על- ידי המועצה המקומית, אין סמכות לדון באי-הפעלת סמכות שר הפנים מכוח פקודת העיריות [נוסח חדש], למנות מבקר למועצה ולקבוע כשירות מבקר פנים של המועצה. הפעלת הסמכות לא נגעה ליחסי עובד-מעביד אלא למינוי מבקר פנים ולכן אין היא במסגרת סמכותו של בית-דין אזורי לעבודה. לעומת זאת, במקרה דנן של "יחסים משולשים" והפעלת סמכותו של הממונה על השכר כלפי מועצה מקומית יש השלכה ישירה ומיידית לגבי הוראה בהסכם קיבוצי או בחוזה עבודה המעניקה הטבה לעובדי המועצה. 9. אין לקבוע את הערכאה שתדון בסכסוך, על-פי זהותו של הפרט-התובע או הגוף מגיש העתירה. העתירה בפסק-דין מנור הנ"ל [15] הוגשה על-ידי חבר מועצת העירייה, שאינו עובד העירייה ולכן היא הוגשה לבג"ץ; אם הממונה על השכר היה מגיש עתירה נגד העירייה על-מנת לחייבה להפסיק את ההנחה, הייתה העתירה מוגשת לבית-משפט מחוזי. אם עובדי העירייה היו שובתים במחאה על הפסקת מתן ההנחה, הייתה עתירת העירייה לצו האוסר את השביתה מוגשת לבית-דין לעבודה. מכאן, כי מגיש העתירה הכריע את הערכאה הדנה בהליך. אולם, בכל העתירות הנ"ל העניין המרכזי הוא "תנאי עבודה" (הנחה מתשלום ארנונה, שניתנה לעובדי העירייה). לטעמנו יש לקבוע את הערכאה שתדון בעתירה על-פי נושא העתירה. מאחר שהנושא המרכזי של כל העתירות דנן הוא תנאי עבודה של עובדי העירייה, מקומו של הדיון צריך להיות בית-דין לעבודה. המחוקק הביע לאחרונה את דעתו שהעניין יידון כמכלול אחד. סעיף 29א(א) לחוק יסודות התקציב (כפי שהוסף בחוק להגברת הצמיחה) מחייב את הממונה על השכר: "(א) ראה שר האוצר כי הסכם או הסדר בגוף מתוקצב או בגוף נתמך נוגד לכאורה את הוראות סעיף 29(א), רשאי הוא - (1) להודיע לצדדים להסכם או להסדר כי החליט לבדוק אותו, וכי קיים חשש שההסכם או ההסדר בטל, כאמור בסעיף 29(ב), במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף 29(א) (להלן - הסכם בבדיקה); (2) ליתן לצדדים להסכם בבדיקה, לאחר ההודעה כאמור בפסקה (1), ולמשך תקופה שלא תעלה על חודש ימים, הזדמנות להביא את טענותיהם בכתב וכן כל מידע כתוב שימצאו לנכון" (ההדגשות הוספו). כל צד להסכם קיבוצי, להסדר קיבוצי או לחוזה עבודה אישי, רשאי לפעול על-מנת שהוראה מסוימת בהסכם לא תבוטל. כמו כן, רשאי כל צד להסכם לתקוף את החלטת הממונה על השכר בערכאה שיפוטית. כמו כן, אם ערכאה אחת מכריזה על בטלותה של החלטת העירייה - לפתור את עובדיה מתשלום חלק מהארנונה - ואין להכרזה תוקף ביחסים בין העירייה לבין עובדיה - פירוש הדבר שבתי-המשפט ינהלו הליכים אחדים הנוגעים לאותו נושא. 10. המדיניות השיפוטית הראויה היא למנוע מצב שבו בית-משפט מחוזי קובע, כי הוראה בהסכם קיבוצי בטלה על-פי המשפט המינהלי, ואילו בית-דין לעבודה קובע, כי אותה הוראה תקפה במישור האישי על-פי משפט העבודה ודיני חוזים. דיון אחד ויחיד בבית-דין לעבודה, אשר ידון על-פי משפט העבודה, דיני החוזים והמשפט המינהלי-ציבורי, יהיה יעיל יותר מדיון בשתי מערכות משפט ויביא לתוצאה, שמכלול השיקולים יובאו בחשבון, והפתרון יהיה אחד ואחיד. 11. לסיכום: משפועל הממונה על השכר על-מנת למנוע הענקת הטבות שכר שניתנו ללא אישורו, הרי הנושא המשפטי המרכזי הוא תוקפה של הוראה בהסכם קיבוצי או בחוזה עבודה אישי, ונושא זה הינו בסמכותם הייחודית של בתי-הדין לעבודה. לסכסוך בעניין תקפותה של הוראה בהסכם קיבוצי או חוזה עבודה, שלא אושרה על-ידי הממונה על השכר, פנים רבות. אולם, עדיף שכל העניינים הנוגעים לנושא (למעט הנושא המשמעתי) יידונו בבתי-הדין לעבודה, משום שהנושא המרכזי נוגע ליחסי עובד-מעביד. בעת הדיון ישקול בית-דין לעבודה את מכלול הנושאים (משפט העבודה, המשפט הפרטי והמשפט המינהלי-ציבורי), וכך יתנהל דיון בפני ערכאה אחת שיהיה יעיל. אשר לתובענה דנן, הנוגעת לשביתה בעקבות הוראת הממונה על השכר שלא להמשיך לשלם הטבות שלא אושרו, מקומה בבית-דין לעבודה. אין אנו דנים בהוראה מסוימת של הסכם קיבוצי או של חוזה עבודה אישי 12. משקבענו, כי הסמכות לדון בתובענה דנן היא לבית-דין לעבודה, עלינו להתייחס להוראה או להוראות בהסכם קיבוצי או בחוזה עבודה אישי אשר הממונה על השכר ביקש להפסיק לבצע. במכתב שהוציא הממונה על השכר ביום 10.9.1995 ביקש הלה להפסיק את ביצוע החריגות בנושאים הללו: שכר, החזר הוצאות, תשלומים לקופת גמל ותנאי פרישה (ראה סעיף 2, בעמ' 5 לעיל). במכתב שהוציא משרד הפנים אל ראשי העיריות, אל ראשי המועצות המקומיות ואל ראשי המועצות האזוריות, מיום 10.9.1995, נאמר, כי משפטנים הועסקו על-פי תנאים שלא אושרו, כמו הצמדה לשכר שופטים, וזאת ללא אישורו של הממונה על השכר. עוד ניתן "פירוט תוספות חריגות שכיחות שנמצאו ברשויות", כדלקמן: "תוספת ניהול, תוספת ספיגה, תוספת מאמץ (מאמץ א', מאמץ ב'), תוספת למקצוע מיוחדת, תוספת עבודות אשפה (בנוסף לתוספת עבודת כפיים המשולמת לעובדי אגף התברואה), תוספת גבייה, תוספת עידוד, תוספת אי היעדרות, שעות נוספות גלובליות ושעות כוננויות גלובליות או תוספת כוננות". כמו כן התייחס המכתב להחזר הוצאות, בעיקר החזר הוצאות רכב ואש"ל, שלא אושרו על-ידי הממונה על השכר. במכתבו של מר עוזיאלי - סגן בכיר לממונה על השכר, מיום 1.8.1996, אל מר מאיר דורון - מנכ"ל עיריית תל-אביב, נאמר כי הממונה קרא כתבה בעיתון "גלובס" מיום 29.8.1996, ובה נכתב שהעירייה משלמת תוספת שכר מיוחדת בשם "גמול ניהול" ליושב-ראש ארגון עובדי עיריית תל-אביב. במכתב נאמר: "תשלום התוספת נחשף בהליך הבוררות..." וכן, כי הממונה על השכר לא אישר את התוספת. במכתבו של הממונה על השכר אל ראש-עיריית ראשון לציון, מיום 20.10.1996 מודיע הממונה על החלטתו בדבר הוראות תשלום וקיצוץ חלק מהתשלומים הבאים: "שעות נוספות גלובליות", תוספת פיצול לכ-500 עובדים, הוצאות רכב, קופות גמל, תוספת אי-היעדרות, תוספת עידוד ל-165 עובדים, תוספת מאמץ, תוספת לעובדי תברואה, תוספות אחוזיות ל-140 עובדים, גמלאות, ומענק פרישה. יצוין, כי ברוב המקרים אין מדובר בביטול התוספות, אלא בקיצוצן ובהפחתתן. אין ספק, כי הממונה על השכר בדעה שהרשויות המקומיות הגיעו להסדרים קיבוציים ואישיים רבים שלא אושרו ושהוסתרו ממנו. אולם, על-מנת שבית-הדין יצהיר, כי הסכם או חוזה אינם תקפים ושיש להפסיק לשלם לעובד או לעובדים על-פיהם, על הממונה להגיש אותם לבית-הדין. במקרה דנן לא הוגשו הסכם או חוזה כאמור. יתרה מזו, על-פי סעיף 29א לחוק יסודות התקציב, כפי שהוסף, יש לקיים הליך "בדיקת הסכם חורג" טרם הבאת העניין לבית-דין. קיום דיון על סמך דיווח בעיתון או רשימת הטבות שכר, שלדעת הממונה על השכר לא אושרו, אינו מקובל. יש להצביע על "הסכם חורג" מסוים, הן בהליך "בדיקת הסכם חורג" מכוח סעיף 29א הנ"ל והן בדיון בבית-דין לעבודה. סעיף 29ב(א) לחוק יסודות התקציב, שהוסף לאחרונה, מדבר על "הסכם או הסדר", היינו - הסכם מפורש או הסדר מפורש. סעיף 29ב(ב) לחוק מדבר על "הסכם" או "הסכם נוגד" במובן של הסכם מסוים. סביר להניח, כי קיימים הסכמים וחוזים רבים כאלה, שנחתמו במשך שנים רבות. נראה שרשויות מקומיות לא מעטות מתחמקות מחשיפת ההסכמים בפני הממונה על השכר. יתרה מזו, אם מדובר בהסכם קיבוצי, יש להגדיר את קבוצת העובדים שעליה הוא חל, כגון: עובדי הדירוג האחיד בעיריית ראשון לציון. אם בחוזה עבודה אישי מדובר, יש לזהות את העובד שהחוזה חל עליו. הדיון בתובענה הנוגעת להפסקת תשלום שלא אושר על-ידי הממונה על השכר 13. בהקשר לדיון בסכסוך הנוגע להפסקת הטבת שכר שלא אושרה על-ידי הממונה על השכר יש להבהיר שני דברים, האחד - במה ידון בית-הדין; השני - אם הדיון יהיה במישור האישי או הקיבוצי. הלכה פסוקה היא, כי הוראה בהסכם קיבוצי או הסדר קיבוצי או חוזה עבודה אישי, שלא אושרה על-ידי הממונה על השכר, מנוגדת לחוק יסודות התקציב, היינו אינה חוקית על-פי המשפט המינהלי. אולם, מה קורה כאשר עסקינן במשפט הפרטי, היינו על-פי משפט העבודה? בבג"ץ 6231/92 הנ"ל [7], בעמ' 780, נאמר: "גם אם הוא [חוזה שלא אושר על ידי הממונה על השכר] בטל, אין פירושו של דבר שהוא אינו קיים. 'החוזה הפסול הוא עובדה קיימת'". בפסק-דין מנור הנ"ל [15], שצוין לעיל, נאמר (בסעיפים 4 ו-5): "4. ... אין מנוס, איפוא, מהקביעה כי מתן הנחות בארנונה לעובדי עירית חולון אינה כדין. חל איסור על העיריה ליתן הנחות בארנונה לעובדיה. 5. פסק דיננו זה - על-פי מהותה של העתירה שהוגשה לנו - הוא בתחום המשפט הציבורי. איננו בוחנים את ההשלכות שיש לקביעתנו במשפט הפרטי. ממילא לא ניתן דעתנו להוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. אכן, בתחום המשפט הפרטי היחס הראוי הוא זה שבין כל עובד - או ארגון העובדים במישור הקיבוצי - למעביד. מקומו בבית הדין לעבודה. בגדריו של המשפט הפרטי יהא מקום לבחון אם העובדים רכשו זכות לתוספת שכר בדמות הנחה בארנונה, ומה השפעה יש על זכות זו - אם אמנם נרכשה - לחוק ההסדרים ולחוק יסודות התקציב". (ראה גם: דב"ע מה/18 - 4 הנ"ל [8]; עתירה לבג"ץ נדחתה: בג"ץ 539/85 הנ"ל [9]; דב"ע מו/12 - 4 ההסתדרות הכללית ואח' - שירות התעסוקה [20], בעמ' 412; דב"ע נא/198 - 3 הנ"ל [6]). לאחר מתן פסקי-הדין הללו תוקן כאמור חוק יסודות התקציב, כאשר ברור שתכלית התיקון הייתה לשנות את המצב המשפטי הקיים. במה שינה התיקון את ההלכה הקיימת, זאת יוכרע כאשר בית-הדין ידון בהסכם או בחוזה מסוימים ומכלול עובדות המקרה יובאו לפני בית-הדין. נציין, כי אפילו אם לא אושרה הוראה בהסכם או בחוזה על-ידי הממונה על השכר, אין בזה כדי להפסיק את תשלום ההטבה, שכן ייתכנו כמה טענות בפי ההסתדרות או בפי עובד בודד, שעל בית-הדין לשקול, ונציין חלק מהן: (א) תיתכן טענה, כי תשלום ההטבה החל לפני תחילת תוקפו של חוק יסודות התקציב או חוקי התקציב השנתיים, היינו לפני חוק התקציב לשנת הכספים 1982. בדב"ע נו/13 - 4 הנ"ל [2] (ניתן ביום 6.11.1996), הצהיר בית-דין זה שדרגת שיא תקנית של נהגים, שלא אושרה על-ידי הממונה על השכר, אבל ניתנה בפסק בוררות תקפה, וכך נאמר: "... המקרה שלפנינו שונה מהנקבע בע"א 2920/90 קופת חולים נ' מדינת ישראל, פ"ד מז(1) 397]. שם תוספת השכר שולמה מכוח הסכם קיבוצי שנכרת לפני שהוראת סעיף 29 לחוק התקציב הוחלה על המקרה, אך ביצוע ההסכם היה לאחר מכן. במקרה שלפנינו הוסכם על הצמדת הדרגות וההסכם בוצע לפני שחוק יסודות התקציב נכנס לתוקף. סעיף 29 לחוק התקציב נוצר בחוק התקציב לשנת הכספים 1982, וזאת לאחר שהוסכם בין הצדדים במקרה דנן, בשנת 1981, על הסדר ההצמדה". (ב) כאמור בפסק-הדין שצוטט לעיל, ייתכן שהטבת השכר נקבעה בפסק בוררות, והממונה הסכים להליך הבוררות. (ג) תיתכן טענה, כי הממונה על השכר ידע על הטבת השכר ואישר אותה בהתנהגותו. (ד) תיתכן הטבה שקיבלו עובד או קבוצת עובדים, שהייתה תמורת ויתור על זכות קיימת. במקרה כזה ביטול ההטבה כרוך בהחזר הזכות שהעובדים ויתרו עליה. כך היה בפסק-דין זגורי [6], [7], כאשר העובד קיבל הטבות פנסיה שלא אושרו תמורת הסכמתו לפרוש מעבודתו. אין המעסיק רשאי להפסיק לשלם את ההטבות הלא מאושרות בלי להשיב את העובד למקום עבודתו. עוד ייתכן, כי ההטבה שהממונה על השכר מבקש להפסיקה, קשורה להטבות אחרות שניתנו לעובדים בהסכם שאושר, ועל בית-הדין להחליט אם ניתן או כיצד יש להפסיק את ההטבה שלא אושרה, בלי לפגוע בתנאי השכר שכן אושרו. (ה) סעיף 29ב(א) שהוסף לחוק יסודות התקציב קובע, כי "הסכם או הסדר ששר האוצר ראה לגביו כי הוא נוגד את הוראות סעיף 29(א) וכי חלות עליו הוראות סעיף 29(ב), לא יחולו עליו הוראות סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי)...", אולם האם יש בזה כדי למנוע הפעלת העיקרון החוקתי של "תום-לב"? (ו) במסגרת הליך כזה ישקול בית-הדין גם את התנהגותם של ההסתדרות ושל העובד, היינו - אם פעלו בתום-לב. קנוניה שמטרתה הסתרת הסדר קיבוצי או חוזה אישי מהממונה על השכר או ממשרד הפנים, איננה התנהגות בתום-לב ועלולה להכשיל טענות נגד הפסקת תשלום ההטבה. 14. האם מדובר בסכסוך במישור הקיבוצי או במישור האישי? בכגון דא נפסק: "בדרך כלל סכסוך שנושאו הוא הוראות נורמטיביות שבהסכם קיבוצי יכול להיות סכסוך קיבוצי, אם יש לארגון העובדים עניין בו, בשים לב לאופיו, להיקפו ולמידת חשיבותו התקדימית, העקרונית והפרשנית של הסכסוך, ואם הוא נוגע לכלל העובדים או שהוא עניינה של קבוצה מבין העובדים" (דב"ע תשן/10 - 4, 4-11 קרן היסוד - הסתדרות האקדמאים ואח' [21]). בסכסוך הנוגע להפסקת הטבת שכר, שלא אושרה על-ידי הממונה על השכר, ניתן לקבוע כללים על-מנת להכריע אם הדיון יתנהל במישור האישי או במישור הקיבוצי, כדלקמן: כאשר הטבה משולמת לעובד על-פי חוזה עבודה אישי, מדובר בסכסוך היחיד וכך יתנהל הדיון. אולם, הטבה המשולמת מכוח הסכם קיבוצי או הסדר קיבוצי והנוגעת לכלל העובדים, דיון לגבי הפסקתה יתקיים, בדרך-כלל, במישור הקיבוצי. עם זאת, תיתכן תובענה של עובד בודד או של קבוצה קטנה של עובדים הנוגעת להסכם קיבוצי. במקרה כזה הדיון יכול להיות במישור האישי או במישור הקיבוצי, ויש להכריע בו על-פי מכלול נסיבות העניין. מתחם זכות השביתה - האם המשיבים היו רשאים להכריז על השביתה? 15. התובענה דנן הוגשה על-ידי המבקשים כדי למנוע שביתה, שעליה הכריזו המשיבים בתגובה להוראת הממונה על השכר להפסיק תשלום הטבות שניתנו לעובדי המבקשים ושלא אושרו על-ידיו. האם המשיבים רשאים להכריז על שביתה בתגובה להוראת הממונה על השכר להפסיק לשלם הטבת שכר? השאלה אינה אקדמית היום, שכן מדיניות הממונה על השכר היא לפעול לביטול הטבות שכר לא מאושרות, וכוונת המשיבים להכריז על שביתה אם המבקשים יפסיקו לשלם הטבות כאלה. לפיכך, יש חשיבות בקביעת מדיניות שיפוטית על-מנת לסייע לצדדים לפעול. על הצדדים חל "הסכם המסגרת" במגזר הציבורי, היינו - "הסכם קיבוצי לשנים 1996-1993", שנחתם ביום 1.9.1993, לתקופה החל מיום 1.1.1993 ועד ליום 31.12.1996 (להלן - ההסכם הקיבוצי לשנים 1996-1993). הסכם זה הוארך עד לסוף ספטמבר 1997 ולא בוטל, והצדדים ניהלו וינהלו משא ומתן על-מנת לחדשו. ההסכם כולל סעיף "שקט תעשייתי" המונע נקיטת אמצעים ארגוניים בתקופת תוקפו. סעיף 18.4 להסכם הנ"ל קובע: "הצדדים מתחייבים, כי בתקופת הסכם זה לא ינקוט צד אחד או יחידה מיחידותיו נגד הצד השני או יחידה מיחידותיו, באמצעי שביתה או השבתה, מלאה או חלקית, או כל פגיעה מאורגנת אחרת בהליכי העבודה או סדריה לגבי העניינים שהוסדרו בהסכם זה". בחודש ספטמבר 1997 פגה התקופה החוזית של ההסכם הקיבוצי. לפיכך, ההסכם ממשיך להיות בתוקף מכוח סעיף 13 לחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957, שזה לשונו: "הסכם קיבוצי לתקופה מסויימת שתמה תקופת תקפו, ואחד מבעלי ההסכם לא הודיע לצד השני במועד הנכון ובכתב על גמר תקפו, יוסיף להיות בר-תוקף בתורת הסכם קיבוצי לתקופה בלתי מסויימת...". לכן, משהסתיימה התקופה החוזית של ההסכם הקיבוצי, וצד לא הודיע על ביטולו, הוא מוארך מכוח סעיף 13 הנ"ל. הצדדים להסכם קיבוצי רשאים לקבוע מפורשות, כי תוקפו יפוג בסיום התקופה הקצובה שנקבעה בו (דב"ע מד/3 - 4 איגוד קציני הים - רשות הנמלים בישראל [22]; דב"ע מח/50 - 3 ברכה - מגן דוד אדום בישראל [23], בעמ' 255). במקרה שלפנינו לא נקבעה מפורשות הפסקת תוקפו של ההסכם הקיבוצי בסיום התקופה הקצובה שנקבעה בו. מכאן, כי התחייבות המשיבים ל"שקט תעשייתי" ממשיכה להיות תקפה. אף-על-פי-כן, בנסיבות המקרה דנן הגענו למסקנה, כי אין מקום ליתן צו המונע שביתה מהטעמים שיפורטו להלן: (א) בתקופה שלאחר תום התקופה החוזית של ההסכם הקיבוצי מקובל לנהל משא ומתן לשם חידוש ההסכם, ואכן החלו הצדדים לנהל משא ומתן. בתקופת ניהול המשא ומתן לקראת חתימה על הסכם קיבוצי חדש מקובל שכל צד רשאי להפעיל אמצעים ארגוניים על-מנת לשכנע את הצד האחר לקבל את בקשותיו. חופש השביתה מיועד בעיקר למצב כזה. במקרה שלפנינו אין מדובר בשביתה במסגרת המשא ומתן, אלא בתגובה להפסקת תשלום הטבת שכר לא מאושרת. עם זאת, יש להתייחס לשביתה בתקופה זאת באופן שונה מההתייחסות לשביתה בתקופת תוקפו החוזי של ההסכם הקיבוצי; זאת בכפוף להגבלות האחרות שהוטלו על הכרזת שביתה, לרבות חובת תום-הלב. בל נשכח שמדובר בשביתה כלכלית. בדב"ע 1/98 - 41 מרכז השלטון המקומי ואח' - הסתדרות המורים וארגון המורים העל יסודיים ואח' [24] (החלטה מיום 17.2.1998) נאמר (בסעיף 4), כדלקמן: "במקרה שלפנינו תקופת תוקפו החוזי של ההסכם הקיבוצי הסתיימה, והוא נמשך, מכוח סעיף 13 לחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957. אמנם פירוש הדבר, כי סעיף השקט התעשייתי עדיין חל אולם, בתקופת 'הדמדומים' שלאחר סיום תקופת תוקפו החוזי של הסכם קיבוצי, כאשר הצדדים מנהלים וינהלו משא ומתן לחידוש ההסכם, בדרך כלל אין למנוע מכל צד להפעיל כוח לגיטימי" (ראה גם: דב"ע 92/97 - 41 ארגון העובדים בעירית תל-אביב-יפו - עירית תל-אביב-יפו [25] (ניתן ביום 4.12.1997)). בדב"ע נז/44 - 4 חיפה כימיקלים בע"מ - הסתדרות העובדים הכללית החדשה - ההסתדרות החדשה במרחב חיפה [26] (ניתן ביום 18.2.1997, בסעיף 38), נאמר: "בענייננו אכן פרצה שביתה, משהודיעה כימיקלים על ביטולו של ההסכם הקיבוצי, וכימיקלים אף לא פנתה לבית הדין בעניין זה, מן הסתם משום שהעריכה נכונה שצו כנגד שביתה שכזו לא יינתן". בע"א 573/68 שביט נ' חנן ואח' [27], בעמ' 524-523 נאמר: "כל מהותו ותכליתו של משא-ומתן קולקטיבי הוא התמודדות של כוחות, העמדת כוח ארגונם של העובדים מול כוחו הכלכלי של המעביד. בסופו של דבר גוברת ידו של אחד הצדדים, אם בעזרת שביתה או השבתה ואם בלעדיה, או שמושגת פשרה המבוססת על איזון בין שני הכוחות... אחיזה בנשק השביתה כדי להשיג דברים כאלה הוא אמצעי לגיטימי מקובל שאין לראות בו כל דבר פסול". (ב) התמלאו התנאים הפורמליים להכרזת שביתה. השביתה הוכרזה על-ידי הגוף בארגון העובדים המוסמך לעשות כך (ראה: דב"ע מח/23 - 4, 41-20 ההסתדרות הכללית של העובדים ואח' - רשות שדות התעופה ואח' [28], בעמ' 458; דב"ע מה/18 - 4 הנ"ל [8]). הודעה על השביתה נמסרה כדין, בהתאם לאמור בסעיף 5א לחוק יישוב סכסוכי עבודה. (ג) השביתה לא הייתה צעד ראשון אלא הוכרזה לאחר משא ומתן ממושך. יצוין, כי גם הודעת הביטול של הממונה על השכר במשרד האוצר לא הייתה הצעד הראשון אלא ניתנה לאחר משא ומתן שלא צלח (ראה: דב"ע מז/6 - 4 רשות השידור - האיגוד הארצי של עתונאי ישראל ואח' [29]; דב"ע נב/37 - 4 בנק המזרחי המאוחד בע"מ - ארגון עובדי בנק המזרחי ואח' [30]). (ד) קיים טעם נוסף שלא ליתן צו האוסר את השביתה, והוא כי השביתה הוכרזה בתגובה לביטול או לשינוי חד-צדדי של תנאי עבודה שקיבלו העובדים זמן ממושך. זה המקרה שלפנינו. ארבעה חברי המותב בדעה, כי זו סיבה נוספת שלא ליתן את הצו המבוקש, וטעמיו יפורטו להלן. בדב"ע לה/8 - 4 רשות הנמלים לישראל - הוועד הפועל של ההסתדרות הכללית ואח' [31] נדון מקרה שבו הנהלת הנמל הורתה על שינויים בתהליכי העבודה, הקשורים לשינוע ולהעברת מכולות. משסירבו העובדים לבצעם הגישה הנהלת הנמל בקשה לבית-הדין לאסור על השביתה הבלתי מוגנת, שמצאה את ביטויה בהוראות של אורגנים שונים של ההסתדרות לעובדים שלא לבצע את העבודה. הערעור של רשות הנמלים נדחה. בעניין שינויים חד-צדדים בסידורי העבודה אמר בית-הדין (שם, בעמ' 159): "בענייננו מוצא הכוח את ביטויו בהוראות המנהל - מצד אחד, והאפשרויות אשר לעובדים לנקוט פעולה ישירה למניעת השינויים - מצד שני. טענה, וחזרה וטענה, רשות הנמלים לזכותה מכוח סעיף 10 להסכם הקיבוצי ליתן הוראות, וטענה, וחזרה וטענה, מועצת העובדים לזכותה למנוע שינויים שיפגעו בעובדים. במהלך הדיון בערעור הציע בית-הדין לצדדים לחפש, בצינורות המתיישבים עם יחסי עבודה קיבוציים, ולא בדרך הכתבת פיתרון על-ידי צד אחד למשנהו, את הפיתרון שיביא בחשבון את האינטרסים הלגיטימיים של שני הצדדים..." (ההדגשות במקור). דברים אלה יפים למקרה שלפנינו, כאשר במקום שינויים בתהליכי העבודה מדובר בשינויים שעניינם - ביטול הטבות שלא אושרו. בדב"ע מה/18 - 4 הנ"ל [8], בעמ' 449 נקבע, כי "אין עילה לשביתה" שהוכרזה כתגובה לסירובו של מרכז השלטון המקומי לקיים הסכם קיבוצי והצהרת בטלות של אותו הסכם, וזאת לאור היעדר אישורו מאת שר האוצר, מהכוח שניתן לו בסעיף שקדם לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב. עתירת ההסתדרות לבג"ץ נדחתה (ראה: בג"ץ 539/85 הנ"ל [9]). לעומת זאת, בדב"ע 92/97 - 41 הנ"ל [25], נדונה שביתה שפרצה בתגובה לכוונת המעסיקה להפעיל קבלנים פרטיים לתגבר את עובדי התברואה של העירייה, וכך נאמר: "5. בבואנו להפעיל את שיקול דעתנו [אם ליתן צו - ס' א'], אנו מייחסים משקל ניכר לשינוי החד-צדדי במרקם יחסי העבודה במחלקת התברואה, שהיוו מעין 'הפרטה' של חלק מעבודת המחלקה. אין ספק, כי שינוי כזה רצוי שייערך תוך הבנה עם ארגון העובדים, ולפחות לאחר התייעצות ומשא ומתן בתום לב. הכנסת קבלנים פרטיים כדי לבצע עבודה, שעד כה בוצעה על-ידי עובדי העירייה, מהווה איום ממשי על ארגון העובדים ועל העובדים, וזאת משלושה טעמים: הטעם האחד - האפשרות להחליף בהדרגה עובדים בקבלנים; הטעם השני - שיטת העסקת קבלנים פרטיים תועתק אל מחלקות אחרות של העירייה; הטעם השלישי - העסקת קבלנים פרטיים פוגעת בכוח המיקוח של הארגון כלפי המעביד. 6. בהתחשב במכלול נסיבות העניין, ובכל השיקולים שצויינו לעיל, הגענו למסקנה שלא היה מקום להוצאתו של צו המניעה הזמני. הנהלת העירייה החליטה לשנות את המצב הקיים באופן חד-צדדי. אין אנו מביעים עמדה אם הדבר היה רצוי ביחסי עבודה או במסגרת סמכותה החוקית של הנהלת העירייה. אולם, משעשתה כן, הרי שאין תימה מכך שארגון העובדים הגיב כפי שהגיב. יתרה מזו, אין מקום לתת צו המונע מצד אחד ליחסי העבודה המאורגנים לעמוד על הגנת האינטרסים החיוניים שלו. צר לנו, כי המאבק בין הצדדים נעשה על גבם של תושבי תל-אביב-יפו, אולם מעצם מהותה של השביתה בשירות הציבורי שהיא כואבת לחלק מהציבור". נוסיף טעם לאי-מתן צו-מניעה, והוא - משנקבע כי אין מקום לאסור שביתה מקום בו המעסיק אינו מקיים את חלקו המהותי של ההסכם הקיבוצי (בג"ץ 539/85 הנ"ל [9]), ניתן להקיש שאין מקום לאסור שביתה כאשר המעביד מבטל באופן חד-צדדי תנאי מהותי בהסכם הקיבוצי. (ה) זאת ועוד, בבואנו לשקול אם להגביל את כוחו של ארגון עובדים לשבות עלינו להתחשב בעקרון יסוד, כי: "חופש השביתה והזכות לשבות מצויות 'בחברתן הטובה של זכויות יסוד אחרות כגון חופש הדיבור, חופש ההפגנה וחופש העיסוק שאף כי אינן כתובות עלי ספר, אינן זכויות ערטילאיות, אלא הן בעלות מעמד בכורה משפטי'... חופש השביתה נמנה אף עם הזכויות המוכרות בדין הבינלאומי... והוא מוכר באמנות בינלאומיות שישראל צד להן..." (דב"ע מח/23 - 4, 41-20 הנ"ל [28], בעמ' 457). חופש השביתה מוכר בישראל כאחד מעקרונות היסוד של הדמוקרטיה וקשור לחופש ההתאגדות (ראה: דב"ע לז/3 - 4 ועד עובדי קצא"א ואח' - חברת קצא"א בע"מ [32]; דב"ע לז/13 - 4 מועצת פועלי רמת גן וגבעתיים - "אלקו" בע"מ [33]; בג"ץ 253/64 ג'ריס נ' הממונה על מחוז חיפה [34], בעמ' 679; פרופ' א' ברק פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות החקיקה [40], בעמ' 463). אין להקל ראש בחשיבות של שמירה על הוראות חוק יסודות התקציב וניסיונות הממונה על השכר למנוע מתן הטבות שכר בניגוד לחוק. אמנם, עדיף שביטול הטבות שכר לא מאושרות ייעשה בהסכמה של כל הצדדים ליחסים ה"משולשים", היינו: הרשויות המקומיות, ההסתדרות והמדינה (הממונה על השכר). אולם, הצדדים ניהלו משא ומתן למטרה זו, אך הוא לא צלח. בהיעדר הסכמה רשאי הממונה על השכר להפעיל את הסמכויות שהוענקו לו בחוק יסודות התקציב. עם זאת, גם המשיבים רשאים להפעיל את האמצעים שבידיהם להגן על העובדים, על-ידי נקיטת אמצעים כמו שביתה. האיזון בין הסמכויות שנקבעו בחוק יסודות התקציב לבין חופש השביתה אינו מחייב הגבלת אחד מבעלי הסמכות והכוח. הפסקת מתן הטבות שכר שלא אושרו וההגנה על זכויות העובדים מהוות תכלית ראויה. זאת ועוד, גם מעשי הרשויות המקומיות הם לתכלית ראויה - לשלם לעובדיהן שכר ברמה שתאפשר העסקת עובדים בעלי כישורים וזאת לשם הענקת שירותים טובים יותר לציבור. עד היום שלושת הצדדים הפעילו את סמכויותיהם וכוחם במידה הדרושה כאשר לא הגיעו להסכם, ואז עקרונית מוכנה החברה לספוג הפעלת כוח, כולל פגיעה בתושבים הזקוקים לשירותי הרשויות המקומיות, כמחיר הדמוקרטיה. אשר להשפעת השביתות על המשק - על-מנת לשרוד ואף לצמוח בשוק עולמי תחרותי, הגורמים העיקריים במשק, היינו: המעסיקים, ההסתדרות והמדינה, חייבים להתמודד עם שינויים באמצעות הידברות והסכמה. המגזר הציבורי הינו מרכיב חיוני במשק וגם בו יש לבצע שינויים. על הצדדים ליחסים ה"משולשים" למצוא דרכים לנהל ולנווט כהלכה את השינויים. לאור כל האמור לעיל הגענו למסקנה, כי בנסיבות המקרה אין מקום ליתן צו-מניעה. למען הסר ספק נוסיף, כי היום אין עילה למשיבים להכריז על שביתה, שכן הממונה על השכר לא הורה לרשויות המקומיות להפסיק תשלום של הטבה מסוימת על-פי הסכם מסוים ולקבוצת עובדים מסוימת. השופטת א' ברק מקובלת עליי חוות-דעתו של חברי הנשיא אדלר. מקובלת עליי דעתו שלפיה ראוי שבית-הדין לעבודה ידון במכלול העניינים המתעוררים בסכסוכים שבהם נפגעים הסכמים שנעשו עם העובדים בגלל שינוי חד-צדדי מטעם המעביד. זאת כאשר המעביד כפוף להוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985, הדורש את אישורו של שר האוצר למתן הטבות לעובדים בגוף מתוקצב או נתמך. מי שבוחן הסכמים אלו מטעם שר האוצר הוא הממונה על השכר. ברצוני לעמוד על נקודות מספר בשאלת הסמכות. הדין שיחיל בית-הדין לעבודה המשפט הדיוני שיחיל בית-הדין לעבודה וכללי המעמד (‎(STANDING מן הבחינה הדיונית מתעוררת השאלה למי תהא זכות, בסכסוכים המשולשים בין הממונה על השכר, המעביד וארגון העובדים, להתייצב בפני בית-הדין לעבודה. השאלה היא למי זכות עמידה (STANDING) בבית-הדין לעבודה בעניינים הכוללים את שלושה הצדדים - שר האוצר או הממונה על השכר? המעביד או ארגון המעבידים והעובדים או ארגון העובדים? נראה לי שעל בית-הדין לעבודה להחיל את אותם כללי מעמד כפי שאלו נקבעו בבית-המשפט הגבוה לצדק. שינוי הפורום או איחוד הדיון בפורום אחד תחת פיצולו לפורומים שונים, אין פירושו שינוי כללי הדיון, כשם שאין פירושו שינוי הדין המהותי. בעניין המועצה המקומית אבו סנאן (בג"ץ 3991/92 המועצה המקומית אבו סנאן נ' שר החינוך ואח' [35]) הייתה העותרת המועצה המקומית ונדונה זכייתו במכרז של מנהל חטיבת ביניים בבית הספר. המשרה היא של משרד החינוך, כך שהמועצה המקומית אינה המעבידה הפוטנציאלית, אך למועצה המקומית היה אינטרס באשר לדרך חינוך ילדי אזרחיה. בית-המשפט הגבוה לצדק בחן את הסוגיה והגיע למסקנה שראוי שהדיון יתקיים בבית-הדין לעבודה. הוא העביר את העניין לבית-הדין לעבודה והוסיף, הן לגבי המשפט המהותי והן לגבי כללי המעמד שיחיל בית-הדין לעבודה: "אחדות נורמטיבית זו חלה גם לעניין דיני המעמד. דיני המעמד פותחו בעיקר על ידי בית-המשפט הגבוה לצדק. הם חלק מהמשפט המינהלי הישראלי. הם משקפים את עמדת המשפט הישראלי ביחס לתפקיד בית המשפט בחברה ולשלטון החוק. ... הם חלים בכל מקרה בו מתעורר 'סכסוך ציבורי'. על כן, מי שיש לו מעמד כדין בפני בית המשפט הגבוה לצדק, יש לו גם מעמד כדין בפני בית הדין לעבודה. ... רק כך ניתן לקיים הרמוניה בשיטת המשפט. רק כך ניתן להבטיח חוסר שרירות בתוצאות. רק כך ניתן למנוע מצב שבו אותו עניין עצמו יידון בבית הדין לעבודה (בתובענה של עובד או עובד פוטנציאלי) ובבית המשפט הגבוה לצדק (בעתירה של עותר שאינו עובד או עובד פוטנציאלי)" (שם, בעמ' 238). כאשר לצד יש אינטרס, והיותו צד לדיון הוא חיוני לצורך בירור מכלול השאלות שבמחלוקת, יש לאפשר לו להתייצב בבית-הדין גם אם הוא אינו עובד או חליפו, מעביד או חליפו, ארגון עובדים או מעבידים. כך ייתכן שלחבר ועד בודד או לועד ככלל יהא אינטרס בשלטון החוק במקום העבודה, ולחבר ארגון עובדים בודד עשוי להיות אינטרס, בדומה לחבר מועצת עיריית תל-אביב - צוקר - שיש לו אינטרס במכרזים לקבלת עובדים למועצה אף שאין לו כל נגיעה אישית, מעבר להיותו חבר המועצה (בג"ץ 1086/94, 1249 צוקר נ' ראש תל-אביב-יפו ואח' [36]). למעשה, בענייני מכרזים מתייצבים בפני בית-הדין גם מי שאינם הצדדים המסורתיים בבית-הדין לעבודה וזאת מאחר שלעתים קרובות יטען כנגד המכרז מי שלא זכה בו וכלל אינו בגדר עובד. זאת ועוד: במקרים הקיצוניים שבהם מועלית שאלה קונסטיטוציונית חשובה או שמתעורר חשש לפגיעה חמורה בשלטון החוק או במקרים שלאף אחד אין מעמד, יש לתת מעמד גם לעותר ציבורי ,(ACTIO POPULARIS) כפי שנקבע על-ידי בית-המשפט העליון (ראה למשל בג"ץ 852/86, 869, בשג"צ 483/86, 486, 487, 502, 507, 512, 513, 514, 515, 518, 521, 523, 543, 1/87, 33 אלוני ואח' נ' שר המשפטים ואח' [37] והאסמכתאות המוזכרות שם). בענייננו ברי כי לשר האוצר ולממונה על השכר יש עניין קרוב בדיון שבין מרכז השלטון המקומי להסתדרות. הם מבקשים להתערב בהסכמים שנעשו בין ארגון מעבידים לעובדים ולשנותם. הנה-כי-כן מקובל עליי שהדיון ראוי לו שיתנהל בבית-הדין לעבודה, והוא יכלול את מכלול הסכסוכים בין שלושה הצדדים. המשפט המהותי שיחיל בית-הדין לעבודה מהבחינה המהותית, בית-הדין לעבודה יחיל על הסכסוך את אותן הנורמות שהיה מחיל עליו בית-משפט אזרחי או בית-המשפט הגבוה לצדק. הנורמות מן המשפט הפרטי והנורמות מהמשפט המינהלי הן אותן נורמות, ושינוי הדיין אינו משנה את הדין. כל צד מגיע לבית-הדין עם הזכויות שלו על-פי אותן נורמות, עם ה"יש" האזרחי והמנהלי שלו (ראה בג"ץ 1000/92 בבלי נ' בית הדין הרבני הגדול ואח' [38]) - זו הדואליות הנורמטיבית שעליה דיבר בית-המשפט העליון (ראה דברי השופט ברק (כתוארו אז) בבג"ץ 341/80 דוויק נ' בכר, מנהל שירותי הדואר (מחוז ירושלים) [39], בעמ' 199). עמד על כך בית-המשפט העליון בעניין אבו סנאן הנ"ל [35], בעמ' 238: "בדונו בעניין ... יפעיל בית הדין לעבודה את כללי המשפט הפרטי והציבורי. הוא יכריע בתובענה שלפניו על-פי אותה מערכת נורמאטיבית שהייתה מופעלת על-ידי בית המשפט הגבוה לצדק, אילו זה היה דן בעתירה. אין שתי מערכות דינים בישראל, האחת המיוחדת לבית הדין לעבודה והאחרת המיוחדת לבית המשפט הגבוה לצדק. איננו קונפדרציה של מערכות שיפוט ומשפט. המשפט בישראל הוא אחד, והוא חל בכל מערכות השיפוט ... אחדות נורמאטיבית והרמוניה שיפוטית מאפיינות את מערכות המשפט והשיפוט". מדובר אפוא, לא בדואליות נורמטיבית אלא בטרילוגיה נורמטיבית. המשפט המהותי יהא אחד, וזהות הדיין לא תשנה את המשפט המהותי שיחול. עם זה, יביא בית-הדין לעבודה בחשבון גם את המיוחד למשפט העבודה. סוף דבר 17. דעתו של הנשיא מקובלת על כל חברי המותב. הערכאה המוסמכת לדון בתובענה דנן היא בית-הדין הארצי לעבודה. הסכסוך העיקרי נוגע להסכם עבודה וליחסי עובד-מעביד והוא בסמכות ייחודית של בית-הדין לעבודה. הוספנו, כי אפילו הוגשה תובענה על-ידי הממונה על השכר נגד רשות מקומית או שרשות מקומית תגיש תובענה נגד הממונה על השכר, מקומה יהיה בבית-הדין לעבודה. בתובענה שלפנינו אין מתעוררת שאלת המשך תשלום מסוים, שכן הממונה לא הגיש הסכם מסוים, לא הצביע על קבוצת עובדים מסוימת או עובד מסוים. לפיכך, לא יוכלו המשיבים להעלות את ההגנות האפשריות נגד הפסקת תשלום הטבת שכר, כפי שפורטו בסעיף 13 לפסק-דין זה. אשר לבקשה לצו-מניעה נגד השביתה - לא היינו נותנים צו בנסיבות המקרה. השביתה הוכרזה על-ידי הארגון המוסמך לכך, פג תוקפו של החלק החוזי של ההסכם הקיבוצי הכללי במגזר הציבורי, וניתנה הודעה כדין על השביתה. לדעת ארבעה מחברי המותב, יש טעם נוסף שלא ליתן צו-מניעה, והוא כי השביתה הוכרזה בעקבות הוראת הממונה על השכר להפסקת תשלום הטבות שכר. עם זאת כאמור, אין מקום לשביתה היום, שכן ביטול הטבות מעין אלו מחייב נקיטת הפרוצדורה שנקבעה בסעיף 29א לחוק יסודות התקציב. על הממונה על השכר לציין במפורש את הטבת השכר שלא אושרה ואין די בהוראה כוללנית שאין לשלם את כל ההטבות שלא אושרו. מובן, שאם יפסיקו המבקשים לשלם הטבת שכר שלא אושרה על-ידי הממונה על השכר וכתוצאה מכך יכריזו המשיבים על שביתה ותוגש בקשה למתן צו-מניעה, רשאים המבקשים לפנות פעם נוספת לבית-דין לעבודה. בטרם נסיים את מלאכתנו אנו חוזרים וממליצים לבעלי-הדין לעשות ניסיון נוסף ליישב את הסכסוך במשא ומתן. אין צו להוצאות.חוזההסכם קיבוצי