1. עניינו של הערעור שבפנינו הוא פרשנותו של סעיף 263(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה או החוק), וביתר צמצום: אם עובדי ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה, אשר מרחב התכנון שלהן כולל יותר מרשות מקומית אחת, זכאים לתנאי פנסיה תקציבית. בית-הדין האזורי בנצרת (ס"ק 1013/99, השופט הראשי סומך ונציגי הציבור רוניס ואמיתי) דחה את בקשת המערערים להצהיר כי עובדי ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה, אשר מרחב התכנון שלהן כולל יותר מרשות מקומית אחת, זכאים לפנסיה תקציבית. 2. הרקע לערעור והעובדות המרכזיות אשר נקבעו על-ידי בית-הדין האזורי הם כדלקמן: (א) חוק התכנון והבניה מבחין בין שני סוגי ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה: ועדות לתכנון ולבנייה אשר מרחב התכנון שלהן כולל רשות מקומית אחת וועדות לתכנון ולבנייה אשר מרחב התכנון שלהן כולל יותר מרשות מקומית אחת. (ב) ההבחנה בין שני סוגי הוועדות נובעת מסעיפים 18 ו-19 לחוק, שבהם נקבע - "18.(א) ועדה ברשות מקומית אחת, במרחב תכנון מקומי הכולל תחום רשות מקומית אחת בלבד, תהיה מועצת הרשות המקומית - הועדה המקומית". "19.(א) במרחב תכנון מקומי שבתחומו נמצאות יותר מרשות מקומית אחת (להלן - הרשויות המרחביות), יהיה הרכבה של הועדה המקומית כזה...". (ג) המשיבות 2 ו-3 (להלן - הוועדות) הינן ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה אשר הוקמו בהתאם לסעיף 19(א) לחוק, ומרחב התכנון שלהן כולל יותר מרשות מקומית אחת. (ד) עובדי הוועדות מועסקים תקופות זמן שונות, עד עשרים שנה, וזאת בתפקידים שונים הקשורים בביצוע משימות המוטלות על הוועדות על-פי החוק. (ה) בסעיף 263 לחוק נקבע: "(א) ועדה מקומית שמרחב התכנון שלה כולל יותר מרשות מקומית אחת רשאית, באישור שר הפנים, לרכוש נכסים לצורך מילוי תפקידיה ולמכרם, וכן רשאית היא באישור השר להעסיק עובדים; תנאי העסקת העובדים יהיו כתנאי העסקת עובדים במועצה מקומית. (ב) נשתנה תחומו של מרחב התכנון, רשאי שר הפנים לקבוע בצו מה ייעשה בנכסים שרכשה הוועדה המקומית לפי סעיף קטן (א). (ג) ועדה מקומית כאמור בסעיף קטן (א) רשאית, באישור הוועדה המחוזית, לבוא לידי הסכם עם המדינה או עם רשות מקומית שבתחומה נמצא מרחב התכנון, שלפיו ישרתו עובדים של הרשות המקומית או של המדינה גם את הועדה המקומית, ויועמדו נכסים של המדינה או של הרשות המקומית לרשות הועדה המקומית למילוי תפקידיה, הכל בתמורה ולפי תנאים שייקבעו בהסכם; בביצוע תפקידיה של הוועדה המקומית יהיו עובדים כאמור כפופים להוראותיה בלבד". (ו) תנאי עבודתם של עובדי המועצות המקומיות מעוגנים בין היתר, בצווים שונים, כגון צו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1950, צו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), תשל"ז-1977 וכן בחוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות (להלן - חוקת העבודה). (ז) ההוראות הרלוונטיות בחוקת העבודה נקבעו בסעיף 79 ובסעיף 80, אשר זו לשונם: "79. תשלום פנסיה - בעניין פנסיה לעת זקנה, לנכות, לאלמנה וכיו"ב, תנהג הרשות לגבי העובדים על פי חוק הגמלאות של עובדי המדינה, עד לחקיקת חוק גמלאות מיוחד לעובדי הרשויות. 80. קופת תגמולים - הרשות והעובדים יקיימו קופת תגמולים של עובדי הרשות. העובדים יפרישו לקופה 2% (שני אחוזים) ממשכורתם המלאה, והרשות תפריש לקופה 1% (אחוז אחד) ממשכורתם המלאה של העובדים. אין סעיף זה מונע מרשות זו או אחרת לקיים קופת תגמולים על מנת להבטיח לעובדים פנסיה מצטברת כפי שיוסכם בין הרשות המקומית וועד העובדים". (הוראות אלה שונו לאחר חתימת הסכם המעבר מפנסיה תקציבית לצוברת, מיום 3.3.1999, והותאמו להוראות ההסכם החדש). (ח) הלכה למעשה חלק מעובדי הרשויות המקומיות מבוטחים בפנסיה תקציבית וחלקם בפנסיה צוברת. בית-הדין האזורי מנה דוגמאות אחדות לרשויות מקומיות אשר עובדיהן מבוטחים מזה שנים בפנסיה צוברת: מועצה מקומית ערבות הירדן, עיריית כרמיאל, מועצה מקומית עומר, מועצה אזורית חוף אשקלון, מועצה אזורית יואב, מועצה אזורית לכיש, מועצה אזורית ערבה, מועצה מקומית תמר. (ט) המשיבה 2 מעסיקה חמישה עובדים, הם המערערים 2, המועסקים בוועדה תקופות שונות, כשהוותיק ביותר החל לעבוד בשנת 1983. המשיבה 3 מעסיקה 17 עובדים, מהם שלושה בחוזה אישי, אך כולם עובדי הוועדה שהחלו עבודתם בה מאז שנת 1973 ואילך. עובדים אלה אינם נמנים עם עובדי איזו מן הרשויות המקומיות המצויות במרחב התכנון האמור בצווי ההקמה של כל אחת מהוועדות, כי אם הינם עובדי הוועדה עצמה. חלק מן העובדים מבוטחים באמצעות הפרשות שוטפות לקרנות פנסיה צוברות אלה ואחרות. (י) ביום 18.7.1996 פנו עובדי הוועדות המרחביות במכתב למנהל שירות העובדים במשרד הפנים, מר ישראל שפיצר, בבקשה לעריכת תיקון בתנאי עבודתם ולרבות ככל שדברים אמורים בתנאי הפנסיה של עובדים, כך שתהיה השוואה מלאה לעובדי הרשויות המקומיות. (יא) בהמשך לפניות האמורות ונוסף עליהן פנו עובדי הוועדות המרחביות להסתדרות, וזו ניהלה משא ומתן מול נציגי משרד האוצר ומשרד הפנים בניסיון לגבש מענה מוסכם וכולל לכל עובדי הוועדות המרחביות, לרבות פשרה כספית שתסדיר את עניין תשלומי העבר לפנסיה של עובדי הוועדות המבוטחים. (יב) משרד הפנים עודד את הצדדים להגיע להסדר כולל בכל הנוגע לתנאי עבודתם של עובדי הוועדות המרחביות במהלך משא ומתן שבו השתתפו נציגים מטעם המבקשת ובו צוינה במפורש מעורבותו של משרד הפנים. (יג) במקביל למשא ומתן זה התנהל במשק משא ומתן כללי להעברת המשק הציבורי לפנסיה צוברת, תוך מתן הטבה (לעובדים על-ידי הרחבת בסיס השכר הפנסיוני) בגין מעבר זה או בגין הישארותו בהסדר זה. ביום 3.3.1999 נערך הסכם כללי במשק בין מעסיקים, לרבות המדינה, מרכז השלטון המקומי וההסתדרות, על מעבר לפנסיה צוברת, ובעקבות הסכם זה הוצע לעובדי הוועדות המרחביות לקבל אותה הטבה על-פי הסכם זה בגין הישארותם בהסדר הפנסיה הצוברת. לגירסת המשיבה 1 ההסתדרות דרשה פיצוי נוסף עבור עובדי הוועדות, ובשל כך המשא ומתן הגיע למבוי סתום. 3. בית-הדין האזורי דחה את הטענה כי יש להעדיף את הוראת סעיף 79 לחוקת העבודה (פנסיה תקציבית) על פני סעיף 80 לחוקה (פנסיה צוברת), וקבע כי מנסחי חוקת העבודה בחרו להשאיר אפשרות בחירה נוספת מלבד פנסיה תקציבית שנקבעה בסעיף 79, היינו פנסיה צוברת. סעיף 263 לחוק אינו קובע שתנאי עבודתם יהיו כשל עובדי המועצות המקומיות במרחב שאליו אותן ועדות משתייכות, אלא קובע שתנאי העסקת עובדיהן יהיו כתנאי העסקה במועצה מקומית באופן כללי. בוועדות שבהן מדובר בהליך זה נהוגה פנסיה צוברת במשך שנים רבות, על-כן אימוץ סעיף 79 לחוקת העובדה כדרישת בא-כוח המבקשים, תוך התעלמות מסעיף 80 וכן מהנוהג שלפיו פעלו הצדדים במשך שנים רבות מחייב הוראות הצמדה מפורשות והוראה כזו אין בנמצא. נוסף על כך, בנסיבות שבהן נחתם הסכם קיבוצי כללי במשק, לרבות מרכז השלטון המקומי, בנושא מעבר לפנסיה צוברת, אין מקום להחזיר את הגלגל חזרה ולהעניק לעובדי המבקשים זכות שאינה מעוגנת בחוק. טענת ההפליה ביחס למבקשים נדחתה לאור העובדה כי גם עובדי מועצות מקומיות שונות נהנים מפנסיה צוברת ולא מפנסיה תקציבית. 4. להלן תמצית טענות המערערים: (א) בית-הדין האזורי נתן פרשנות שגויה לסעיף 80 לחוקת העבודה. תכליתו של סעיף 263(א) לחוק התכנון והבניה היא יצירת זהות בין תנאי הרשויות המקומיות לתנאי הוועדות. ההצמדה בחוק הינה כללית למגזר עובדי הרשויות המקומיות ואינה מעניקה שיקול-דעת למעביד להחליט מה יוצמד ומה לא. (ב) סעיף 80 לחוקת העובדה אינו מאפשר ביטוח פנסיוני בקרנות צוברות ללא משא ומתן והסכמה קודמים של נציגות העובדים. מאחר שהעובדים וועד העובדים התנגדו לביטוחם בפנסיה צוברת, לא ניתן עוד להתבסס על הוראת סעיף 80. (ג) לא היה מקום להסתמך על הסכם המעבר מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת. (ד) הימנעות מהחלת חוקת העבודה וחוק הגמלאות על עובדי הוועדות משמעותה הפליה, פגיעה בשוויון ובקניין, תוך סיכול תכליתו החקיקתית של סעיף 263 לחוק. ההפליה מתבטאת בכך שלעניין תנאי העבודה במהלך העבודה עצמה - שכר וכו' התנאים צמודים לתנאי עובדי הרשויות המקומיות כפי שנקבע בחוקת העבודה, בעוד שלעניין תנאי הפרישה קיימת הבחנה בין שתי קבוצות העובדים. 5. להלן תמצית עמדת המדינה בערעור: (א) בא-כוח המדינה ניסה לשפוך אור על המצב העובדתי ותאר את מצב הדברים כך - במעלה חרמון מועסקים חמישה עובדים בחוזה בכירים, כך שתנאי הגימלאות שלהם נקבעו בחוזה האישי ועל-כן שאלת פרשנות חוקת העובדה אינה נוגעת להם. שלושה עובדים מבין השאר מבוטחים בביטוח מנהלים החל משנת 1995 ולפני כן היו מבוטחים בקופת התגמולים תעוז. לאחר שנחתם הסכם המעבר מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת הוחלט כי עובדים חדשים יבוטחו בקרן פנסיה צוברת ואילו העובדים הוותיקים ימשיכו בהסדר של ביטוח מנהלים לקיצבה. (ב) לגופו של עניין טען בא-כוח המדינה כי הערעור הינו אך ורק בשאלת פרשנותו של סעיף 263 לחוק התכנון והבניה. בנושא זה עמדת המדינה היא כי מדובר בסעיף שאינו מתחום משפט העבודה אלא הוא סעיף מתחום המשפט המינהלי, בהסתמך על הנפסק בדב"ע מב/160-3 אלטשולר - המוסד לביטוח לאומי (להלן - פרשת אלטשולר [1]). (ג) לפי עמדת המדינה, כאשר יש רשויות מקומיות שבפועל מקיימות הסדר פנסיה צוברת ולא פנסיה תקציבית, על-פי סעיף 80 לחוקת העבודה, אין לומר שוועדה הנוהגת באותו אופן פועלת בניגוד להוראת סעיף 263 לחוק. (ד) זאת ועוד, בשים לב למבנה של הוועדות ומטרותיהן המצומצמות, אין מדובר בגוף המתאים לקיים הסדר של פנסיה תקציבית. בהקשר זה חזר בא-כוח המדינה על הטענה כי תקציב הוועדה המרחבית הוא שנתי ומדי שנה היתרות התקציביות מועברות לרשויות שבתחומן פועלת הוועדה. (ה) לעניין טענת המערערים כי לצורך יישומו של סעיף 80 דרושה הסכמת ועד העובדים נטען שבמשיבה 2 (הוועדה המקומית מעלה חרמון) אין כלל ועד עובדים, כך שלא ניתן ליישם הוראה זו כפשוטה. על-כן יש לפעול על-פי ההסדר המהותי, לאור פסיקת בית-הדין בע"ע 276/99 שולר - עירית באר-שבע [2]. על-פי אותו פסק-דין, כאשר ישנה הפניה מחוק להוראה הסכמית, ההפניה היא למהות ולאו דווקא לפרוצדורה. (ו) טענה אחרונה בפי בא-כוח המדינה היא כי ההליך נפתח בחוסר תום-לב, מאחר שאותו ארגון עובדים (הסתדרות העובדים הכללית החדשה) ניהל משא ומתן ממושך לגבי מעבר מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת ברשויות המקומיות, אולם גם לאחר חתימת הסכם שכזה, אשר אינו חל על המערערים כאן, ההסתדרות מבקשת להמשיך הסדר של פנסיה תקציבית לגבי עובדים בשירות הציבורי. כמו כן הגשת הבקשה בשם עובדי שתי ועדות כאשר עובדי הגליל המזרחי, שהם עיקר העובדים מבחינה מספרית, נהנים מפנסיה צוברת, הינה פעולה בחוסר תום-לב. (ז) במאמר מוסגר נציין כי בערכאה קמא היו בפי המדינה טענות נוספות, אך לא מצאנו לנכון להתייחס לטענות אלה לאור טיעוני הצדדים שבפנינו. 6. להשלמת התמונה נציין כי לדיון בערעור התייצבו באת-כוח המערערים ובא-כוח המדינה בלבד, ללא התייצבות בא-כוח המשיבות 3-2. בבית-הדין האזורי עמדת המשיבה 3 הייתה כעמדת המדינה, בעוד שעמדת המשיבה 2 הייתה כי יש לקבל את התביעה בכל הנוגע לעובדים העובדים אצלה. עוד נטען על-ידי המשיבה 2 כי בכל המועצות הנמצאות בתחום הוועדה (מסעדה, מג'דל שמס, בוקעתא, עין קיניה וע'ג'ר), העובדים במועצות זכאים לפנסיה תקציבית. מבחינה עובדתית הוועדה טענה כי לעובדיה, שהם בעלי ותק ממוצע של חמש-עשרה שנים, יש פוליסת ביטוח מנהלים במשך כ-5 שנים ולפני כן היו חברים רק בקופות הגמל "גדיש". הכרעה 7. נפתח ונאמר כי אנו סבורים שלא נפלה טעות בהכרעתו של בית-הדין האזורי, כי הפרשנות הנכונה של סעיף 263 לחוק הינה שהעובדים בוועדות מקומיות לתכנון ולבנייה אשר הוקמו בהתאם לסעיף 19(א) לחוק יהיו זכאים לפנסיה תקציבית או לפנסיה צוברת, כך שיש לדחות את הערעור ככל שעניינו הוא הכרזה על זכאות מכוח הדין לפנסיה תקציבית בלבד. נסביר את דברינו - אין חולק כי סעיף 263 לחוק מפנה אל חוקת העבודה ומכוחו הוראותיה חלות גם על עובדי הוועדות המקומיות אשר מרחב התכנון שלהן כולל יותר מרשות מקומית אחת. שיטה זו, של קביעת תנאי העבודה לעובדי רשויות אשר הוקמו בחוק בדרך של קביעה בחוק כי תנאי העבודה של עובדי אותה רשות יהיו כשל קבוצות עובדים קיימות, אינה זרה למשפט העבודה. ר' למשל: סעיף 22(ב) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995; סעיף 24 לחוק רשות השידור, תשכ"ה-1965; סעיף 21(ב) לחוק רשות העתיקות, תשמ"ט-1989; סעיף 33 לחוק רשות הדואר, תשמ"ו-1986; סעיף 18 לחוק שירות התעסוקה, תשי"ט-1959. בית-הדין לעבודה כבר פסק כי הוראות מסוג זה אינן מהוות מקור להחלה אוטומטית של כל הזכויות של העובדים בקבוצה שלגביה נערכת ההשוואה - "8. הוראה דומה לזו שבסעיף 210(ב) לחוק הביטוח הלאומי מצויה בסעיף 10(א) לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968, ובהקשר אליו אמרנו 'הוראה זו, על פניה, הינה בתחום המינהלי' (דב"ע מה/10-2, בעמ' 87), ודברים אלה יפים אף להוראה שבחוק הביטוח הלאומי. ומכאן, כי מסקנתו של בית-הדין האזורי, בדבר 'זכאות אוטומטית' של עובדי המוסד לתנאי העבודה של עובדי המדינה, אינה יכולה לעמוד. נבהיר דברינו: 'זכאות אוטומטית' פועלת לשני הכיוונים, משמע מחד זכאים עובדי המוסד לתנאי העבודה (במובן הרחב) של עובדי המדינה, אך מאידך - אין הם זכאים בשום מקרה לתנאי עבודה העולים על אלה של עובדי המדינה, אף אם המוסד העניק להם מיזמתו או מכוח הסכם קיבוצי או הסדר קיבוצי שנעשו כדין תנאים מועדפים. גישה זו נפסלה בדב"ע מה/2-10, והיא נוגדת את עקרונותיו של משפט העבודה הקיבוצי, אשר הזכות הנתונה לאיגוד מקצועי לניהול משא-ומתן קיבוצי היא אחת מאבני היסוד שלו (דב"ע שם/18-4, בעמ' 74). מהאמור עולה כי זכותם של עובדי המוסד, והמערערים בכללם, לקבל תנאי עבודה כשל משפטנים או פרקליטים בשירות המדינה, אינה זכות 'אוטומטית'. 9. אולם אף אם היתה המסקנה המשפטית שונה, דהיינו כי לכל עובד המוסד, כפרט, זכות מכוח סעיף 210(ב) לחוק הביטוח לתנאי עבודה זהים לאלה של עובדי המדינה, דינו של הערעור היה להידחות. הזכות האמורה, במידה והיא קיימת, היא עדיין בחזקת 'זכות בלתי-בשלה' (השווה דב"ע מה/77-3, בעמ' 350) וזאת מן הטעם שאף לא היו תנאי עבודה אחידים למשפטנים בשירות המדינה, היתה נשארת בעינה השאלה, באיזה דרגה יש לשבץ כל אחד מהמערערים. אין לצפות מבית-הדין שיעשה מלאכתם של הצדדים ליחסי העבודה הקיבוציים... על מנת לראות אם מן הראוי לשבץ פלוני בדרגה זו או אחרת. על אחת כמה וכמה אמורים הדברים שעה שקיימים בשירות המדינה שלושה סוגים של תנאי עבודה שונים למשפטנים ('המקובלים' לשופטים, המשפטנים והפרקליטים)" (פרשת אלטשולר [1], בעמ' 476-475). עוד נפסק בדב"ע מה/10-2 אלטשולר - רשות ניירות ערך [3], בעמ' 88-87: "הוראה זו, על פניה הינה בתחום המינהלי, דהיינו, אין הרשות יכולה להתנער מהסכם אותו עשתה והחורג מהוראות החוק, ואין לראות בחוזה, חוזה הנוגד הוראת חוק כמשמעות הדיבור בסעיף 30 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973. למה הדבר דומה? לקבלת עובד לשירות המדינה בניגוד להוראותיו של חוק שירות המדינה (מינויים) התשי"ט-1959 (להלן - חוק המינויים). על אותו חוק (חוק המינויים) נאמר, שאין לראות בו חוק ה'בא להסדיר את היחס החוזי שבין המדינה ועובדיה, בבחינת חוק חוזים הקובע כיצד נערך החוזה, מה הם התנאים לתוקפו בכל הנוגע לצורת ההתקשרות ולדרך ההתקשרות' (דב"ע לב/44-9, בעמ' 18), ובמקום אחר נאמר: 'חוק המינויים יש לראותו, בראש ובראשונה, 'כחוק מתחום המשפט המינהלי, חוק שבו אומר המחוקק לרשות המבצעת כיצד עליה לפעול במינוי עובדיה'. אי-מילוי אחרי הוראות החוק יכול שיביא למצב בו יתקבל עובד 'בניגוד לחוק', וכן לנקיטת הליכים משמעתיים 'נגד אותו עובד מדינה, שפעל בקבלת עובד לשירות המדינה בניגוד להוראות'' (דב"ע לד/36-3, בעמ' 63). אף כאן - יתכן שבמתן התוספת חרגה הרשות, בתחום המינהלי, מסמכותה, אך אין בכך כדי לפגום כהוא זה בתקפות ההתקשרות עם העובדים; נוסיף, כי מקום בו רצה המחוקק להביא לבטלות הסכם שנעשה בניגוד להוראות חוק, שאף הוא בתחום המינהלי, עשה כך במפורש (ראה חוקי התקציב לשנים 1983, 1984 [סעיף 24] וכן חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 [סעיף 29])". בענייננו, לשם בירור זכויותיהם של עובדי ועדות לתכנון ולבנייה יש לפנות אל תנאי העבודה של עובדי הרשויות המקומיות, כהוראת סעיף 263 לחוק. 8. מה נקבע בחוקת העבודה לעניין הזכות לגימלאות? בחוקת העבודה נקבעו שתי הוראות משלימות: דרך המלך הינה פנסיה תקציבית (סעיף 80 לחוקת העבודה), ובהסכמת ועד העובדים, ניתן לבטח את העובדים בקרן פנסיה צוברת. למרות שדרך המלך הינה פנסיה תקציבית, חוקת העבודה מאפשרת לצדדים ליחסי העבודה הקיבוציים להבטיח את זכויות הפנסיה של העובדים בקרנות פנסיה, כלומר כי זכויות הפנסיה ייקבעו בשיטה הצוברת ולא רק בשיטה התקציבית. ואכן, בית-הדין האזורי מנה בפסק-דינו רשימת מועצות מקומיות שעובדיהן הצטרפו לקרנות פנסיה צוברת. מכאן שיש לדחות את טענות ההסתדרות כי פרשנות נכונה של סעיף 263 לחוק שוללת את ביטוחם של העובדים בקרנות פנסיה צוברת. הלכה למעשה כל העובדים בוועדה המקומית גליל מזרחי הצטרפו לקרנות פנסיה צוברות, ויש לראות את הוועדה המקומית גליל מזרחי כמי שפעלה על-פי הוראות חוק התכנון והבניה. לנימוקים אלה נוסיף כי אם עובדי הרשויות המקומיות אינם זכאים בהכרח רק לפנסיה תקציבית, ובמקרים מסוימים (בהסכמת ועד העובדים) הם יהיו חברים בקרן פנסיה צוברת, לא ייתכן שעובדי הוועדות המקומיות יהיו זכאים ליותר מאשר עובדי הרשויות המקומיות, תוך שהם תומכים טענה זו בפרשנות סעיפי הצמדה או הסעיפים שאליהם העובדים הוצמדו (סעיף 263 לחוק או חוקת העבודה). השווה בג"ץ 188/79 הוועד הארצי של עובדי המוסד לביטוח לאומי נ' שר העבודה והרווחה [4], אוזכר בדב"ע נה/27-4 המוסד לביטוח לאומי - ההסתדרות הכללית החדשה [5]. 9. ההסתדרות הוסיפה וטענה כי לא ניתן לפעול על-פי הוראת סעיף 80 לחוקת העבודה, מאחר שנקבע בו כי צירוף העובדים לקרן פנסיה צוברת ייעשה בהסכמת הוועד, דבר שלא נעשה לגבי המערערים. טיעון זה מתעלם מכך שחוקת העבודה חלה על עובדי הוועדות מכוח סעיף חוק. כלומר, על-אף שחוקת העבודה הינה הסכם קיבוצי ביחסים שבין הצדדים החתומים עליה, היא במעמד של הסדר קיבוצי בלבד מבחינת עובדי הוועדות - הוועדות אינן חברות במרכז השלטון המקומי ודי בכך על מנת שהסכם קיבוצי זה לא יחול עליהם. בנושא זה כותבת פרופ' ר' בן-ישראל כך: "הסדר קיבוצי חד-צדדי כשמו כן הוא: הוראותיו נקבעות בידי צד אחד בלבד. יש שני מצבים עיקריים שבהם יכול להיווצר הסדר קיבוצי חד-צדדי: במצב אחד מדובר בהוראה חד-צדדית של המעביד, כגון פרסום הודעות נוהל מצידו... במצב אחר נוצר ההסדר הקיבוצי כתוצאה של הוראה חד-צדדית, בעלת תחולה נורמטיבית, מצד גורם שלישי שאינו שותף למערכת יחסי העבודה" (ר' בן-ישראל דיני עבודה (כרך ג) [19], בעמ' 1327 וראה גם ר' בן-ישראל "הסדרים קיבוציים" [20], בעמ' 473-472). הדוגמה השנייה - הוראה חד-צדדית מצד גורם שלישי שאינו שותף למערכת יחסי העבודה - היא המצב שבפנינו, כאשר המחוקק הוא שקבע את מסגרת תנאי העבודה של המערערים. 10. נוסף על כך, הדרישה להסכמת הוועד הינה דרישה במישור הקיבוצי והיא הוראה אובליגטורית, כלומר כזו המסדירה את יחסי הצדדים להסכם. להוראה שכזו יש נפקות רק אם היה מדובר בהסכם קיבוצי ביחס לאותם עובדים או בנסיבות אחרות שהוכרו בפסיקה, ואשר אינן מתקיימות כאן ולא הוכחו (השווה: עס"ק 400017/98 בנק לפיתוח התעשייה בישראל בע"מ - קוזלובסקי [6], בעמ' 542; עס"ק 400016/96 הסתדרות המהנדסים בישראל - טלרד נטוורקס בע"מ (להלן - פרשת טלרד [7]), אושר בבג"ץ 9410/00 טלרד נטוורקס בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה [8]). כך למשל בפרשת טלרד[7] המעביד היה בבעלות מלאה של המעביד שחתם על ההסכם הקיבוצי (כור), המעביד אוזכר במפורש בהסכם הקיבוצי עצמו שקבע על מי יחול, ובנוסף נקבע עובדתית שהמעביד הסמיך את חברת האם לחתום בשמה. בנסיבות ערעור זה, כאשר לא התקיימו החריגים שנקבעו בפסיקה, חל הכלל בדבר מעמד ההסדר הקיבוצי כבלתי אכיף במישור הקיבוצי (דב"ע מז/121-3 תעשיות אלקטרוכימיות (פרוטארום) בע"מ - זל [9]), ועל-כן במישור יחסי המערערת 1 עם המשיבות, אין חובה להגיע להסכמה עם ועד העובדים לשם צירופם לקרן פנסיה צוברת. 11. זאת ועוד, כאשר באים ליישם את הוראת סעיף 80 לחוקת העבודה, שהיא הסכם קיבוצי, על עובדים אשר לגביהם אותה חוקה היא רק "הסדר קיבוצי", היישום חייב להיעשות - מעצם הסיטואציה השונה - בשינויים המחויבים. ומהם אותם שינויים? דרך המלך לגבי העובדים הינה הפנסיה התקציבית, אך הצדדים לחוזה העבודה רשאים להסכים על פנסיה צוברת. וכיצד הדבר ייעשה? בוויתור מפורש על הפנסיה התקציבית. אחת הדרכים לכך היא בהתנהגות - בעצם ההצטרפות לקרן פנסיה צוברת. תוצאה זו מתיישבת הן עם הכללים לגבי ויתור על זכות אישית שנקבעה בהסדר קיבוצי הן בשינויים המחויבים, ניתן לראות את ההסכמה האישית כמחליפה את ההסכמה הקיבוצית שנקבעה בהסכם הקיבוצי (השווה: דב"ע לט/12-2 מפעלי פלדה ישראליים בע"מ - רוס [10]; דב"ע לב/50-3 קנדל - מדינת ישראל [11]; בן-ישראל בספרה הנ"ל [19], בעמ' 1354 לעניין ויתור על זכות אישית שנקבעה בהסדר קיבוצי). כך נהגו כל העובדים בוועדה המקומית גליל מזרחי, אשר הצטרפו לקרן פנסיה צוברת (מקפת). 12. המצב שונה לגבי עובדי הוועדה מעלה חרמון. עובדים אלה לא הצטרפו לקרנות פנסיה צוברת. אמנם תיאור בא-כוח המדינה את המצב העובדתי אינו זהה במדויק לתיאור שניתן על-ידי בא-כוח המשיבה 2 בבית-הדין האזורי, אולם משני התיאורים ברור הוא כי העובדים הוותיקים בוועדה זו בוטחו במהלך השנים בפוליסת ביטוח מנהלים או קופת גמל לתגמולים (תעוז או גדיש), ועמדת המדינה הינה כי די בהסדרים אלה על-מנת למלא את החובה לביטוח פנסיוני של העובדים. השאלה המתעוררת לגבי עובדים אלה היא אם ניתן לראות בביטוחם במסגרת פוליסת ביטוח מנהלים ובחברותם בקופת גמל לתגמולים כמילוי אחר הוראת סעיף 80 לחוקת העבודה. על-פי ההלכה הפסוקה אף אחד מהמסלולים שבהם בוטחו עובדי המשיבה 2 אינו שקול לחברות בקרן פנסיה צוברת. כך למשל נפסק כי ביטוח מנהלים אינו בא במקום ביטוח בקרן פנסיה, מאחר שקיים שוני רב בין המסלולים (דב"ע נב/40-3 פדידה - וייז (להלן - פרשת פדידה [12]); דב"ע נא/193-3 שוינגר - סונול ישראל בע"מ (להלן - פרשת סונול [13]) וראה גם: ע"ע 600029/97 אליאב - קרן מקפת מרכז לפנסיה ותגמולים אגודה שיתופית בע"מ [14] וע"ע 600013/96 ליבוביץ - קרן הגמלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות בע"מ [15]). הדברים יפים מקל וחומר לגבי קופות גמל בנקאיות אשר הן קופות חיסכון לטווח רחוק ואין בהן כל מרכיב פנסיוני, ואף הרכיב הביטוחי שבהן הינו זניח (ביטוח חיים מוגבל, ראה מ' גולדברג "ביטוח עובדים בקרנות פנסיה - היבטים משפטיים" [21]). אלה ודאי שאינן יכולות לשמש תחליף לפנסיה - תקציבית או צוברת. על ההבדלים בין מסלולי הביטוח הפנסיוני השונים עמד גם בית-המשפט העליון בבג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל [16], תוך הצדקת מדיניות ממשלה שונה ביחס לקרנות פנסיה לעומת אפיקים אחרים לביטוח פנסיוני (וראה גם בשג"ץ 5292/90 התאחדות חברות לביטוח חיים בע"מ נ' ממשלת ישראל [17], בעמ' 412; גולדברג, במאמרו הנ"ל [21]; י' מרגליות "אפליה בהסדרי החיסכון הפנסיוני ופתרונה המוצע" [22]). 13. אם כן, ברור הוא כי עובדי המשיבה 2 לא הצטרפו לקרן פנסיה צוברת על-פי חוקת העבודה. משכך הדבר, כאשר על-פי חוקת העבודה העובדים זכאים לביטוח פנסיוני בקרן פנסיה - תקציבית או צוברת, והעובדים לא הצטרפו לקרן צוברת, האם העובדים זכאים בכל זאת לפנסיה תקציבית? לדעתנו בנסיבות המיוחדות של המקרה שהובא בפנינו יש להשיב בחיוב על שאלה זו. כבר כאן יש להדגיש כי אנו מסכימים עם טענת בא-כוח המדינה, שלפיה אם המשיבות 3-2 נהגו לפי אחד ההסדרים (פנסיה תקציבית או פנסיה צוברת), אזי קיימו את סעיף 263 לחוק. אולם אם בוחנים מה נעשה הלכה למעשה במעלה חרמון, הרי שהעובדים לא צורפו לקרן פנסיה צוברת וצירופם לביטוח מנהלים או קופת גמל בנקאית אינו יכול לשמש תחליף הולם לקרן פנסיה. 14. אם כן, מה הם נימוקינו למסקנה כי המערערים 2 זכאים לפנסיה תקציבית? חזקה על המעביד כי הוא נוהג על-פי הוראות הדין החלות עליו. כאשר חוק התכנון והבניה מורה למעביד לפעול על-פי תנאי העבודה החלים על עובדי הרשויות המקומיות, המעביד אינו רשאי ליישם הוראות אלה באופן הגורע מהזכויות שנקבעו ביחס לקבוצת העובדים המוצמדים. פעולה שכזו תסכל את הוראת החוק המפורשת. מאותה סיבה אין להחיל כפשוטן את ההלכות לעניין ויתור על זכות אישית שנקבעה בהסדר קיבוצי. ערים אנו לכך שקבענו כי חוקת העבודה במקרה הנוכחי הינה הסדר קיבוצי וכי על-פי ההלכה הפסוקה ניתן לוותר על הוראותיה. כמו כן ערים אנו לפסיקה שהובאה לעיל, שלפיה סעיפי חוק הקובעים הצמדה לקבוצת עובדים במשק אינם קובעים זכות אוטומטית במשפט העבודה, והם שייכים לתחום המשפט המינהלי. עם זאת אנו סבורים כי יש לפרש הוראת הצמדה שהיא מכוח חוק (ולא מכוח הסכם) באופן המתיישב עם כללי המשפט המינהלי, היינו בסבירות, במידתיות ולתכלית ראויה. קריאת חוקת העבודה כהסדר קיבוצי שניתן בכל מקרה להתנות על הוראותיו, וזאת תוך התעלמות מסעיף 263 לחוק התכנון והבניה, הינה מעשה מלאכותי המתעלם מהוראתו המפורשת של המחוקק כי תנאי עבודתם של המערערים יהיו כשל עובדי רשויות מקומיות. בנסיבות אלה הכרה בוויתור גורף על הוראות חוקת העבודה תרוקן מתוכן את הוראת סעיף 263 לחוק. פרשנות זו אינה סבירה מאחר שהיא אינה מקיימת את מצוות המחוקק. במקרה שבו המחוקק הוא שקבע את סעיף ההצמדה, ומעמדה של חוקת העבודה כהסדר קיבוצי נובע מאותה הצמדה, יש לצמצם את הנסיבות שבהן יינתן תוקף לוויתור על הוראות החוקה, מאחר שהכרה בוויתור גורף מאיינת את הוראת סעיף 263 לחוק. בנוסף לכך, לגבי עובדי המשיבה 3 נהגו באחת הדרכים המנויות בחוקת העבודה עצמה. כלומר התנאתם על הוראת סעיף 79 לחוקת העבודה נעשתה תוך בחירה בחלופה המצוינת במפורש באותה חוקה (קרן פנסיה צוברת), כך שההתנאה לא חרגה מהתנאים המקובלים לגבי עובדי הרשויות המקומיות. לעומת זאת ביטוחם של עובדי המשיבה 2 בפוליסות ביטוח מנהלים או צירופם לקופות גמל בנקאיות הינה בחירה במסלול פנסיוני אשר אינו מצוין בחוקת העבודה, שהרי חוקת העבודה מתירה במפורש אך ורק חריג אחד לכלל של פנסיה תקציבית (לפי סעיף 79 לחוקת העבודה), והוא פנסיה צוברת (לפי סעיף 80 לחוקת העבודה). מכאן שצירופם לאחד מהמסלולים שנבחרו בפועל חורג מההסדרים שנקבעו בחוקת העבודה ומנוגד לתכליתו של סעיף 263 לחוק. 15. נימוק נוסף נמצא בעמדת הוועדה המקומית מעלה חרמון, המשיבה 2, כפי שהובעה בבית-דין קמא, כי יש לקבל את עמדת העובדים. מכאן נובע שהעובדים לא יכלו לדעת שעמדת המדינה תהיה שאינם זכאים לפנסיה תקציבית, גם אם היו פונים לבירור זכויותיהם אצל המעביד. מה עוד שלפנסיה תקציבית אין ביטוי בתלוש המשכורת, מאחר שמעצם טיבה היא ממומנת מתקציבו של המעביד, וללא הפרשות של העובד ממשכורתו. נוסף על כך, על-פי חוקת העבודה עובדי הרשויות המקומיות זכאים בנוסף לפנסיה התקציבית גם לקופת גמל (לפי הרישה לסעיף 79 לחוקת העבודה), כך שכאשר עובד ועדה, אשר יודע כי על-פי החוק הוא צמוד לתנאי העבודה של עובד המועצה, משווה את התלוש שלו לתלוש של עובד מועצה, הם נראים זהים, ואין כל דרך לדעת כי עובד הוועדה, בשונה מעובד המועצה, אינו זכאי לפנסיה תקציבית. ואכן על-פי טיעוני בא-כוח המשיבה 2 בערכאה קמא, כל העובדים ברשויות המקומיות המצויות בתחום השיפוט של המשיבה 2 נהנים מפנסיה תקציבית. 16. זאת ועוד, מבחינה מעשית הכרזה בדבר זכאות העובדים לפנסיה צוברת מעוררת קשיים רבים מאחר שהזכות לחברות בקרן פנסיה מתחילה בתחילת העבודה, בשנות השמונים. הכרזה שכזו אינה מעשית מאחר שבשנת 1995 קרנות הפנסיה הוותיקות נסגרו ונפתחו קרנות חדשות (בג"ץ 7691/95 ח"כ שגיא נ' ממשלת ישראל [18]; בג"ץ 3975/95 הנ"ל [16]), כך שכיום ניתן להצטרף רק לקרנות החדשות, שנפתחו בשנת 1995, בעוד שמדובר בעובדים שהחלו לעבוד שנים רבות קודם לכן. האפשרות לרכוש כיום זכויות באופן רטרואקטיבי בקרנות החדשות או בוותיקות אינה אפשרית. בקרנות הוותיקות - מאחר שהן נסגרו לעמיתים חדשים על-פי החלטת הממשלה, ואילו בקרנות החדשות - מאחר שלא ניתן לרכוש זכויות למועד החל עוד לפני שהקרן עצמה הוקמה. לעומת זאת בסיכומי המדינה בבית-הדין האזורי תואר פתרון אד הוק אשר נמצא בוועדה אחרת (שרונים), שם היה מדובר בקבוצה של 20 עובדים שתנאי הפנסיה שלהם כלל לא הוסדרו והוועדה לא הפרישה עבורם כל סכום שהוא (ללא ידיעת המדינה). כך שעם פרישה הם נותרו בפני שוקת שבורה. כפתרון אד הוק, ובהיעדר אפשרות להסדר פנסיוני אחר, שולמה לעובדים אלה פנסיה מתקציב הוועדה. בענייננו מדובר בחמישה עובדים לכל היותר, כך שאותו פתרון הינו מעשי גם לגביהם. 17. זה המקום להתייחס לטיעוני המדינה כי שיקולי אופי ניהול התקציב של הוועדות הוא שיקול לפרשנות. זהו שיקול מינהלי אדמיניסטרטיבי שאין בו להשפיע על הפרשנות המהותית. כפי שתנאי השכר משולמים מתקציב המועצות שבשטחן נמצאות הוועדות, גם הפנסיה יכולה לבוא מאותו תקציב. מעבר לכך, ניתן להתגבר על כך בהסדרים שונים בין המועצות, מבחינת שאלת מימון העלויות של הפנסיה. מכל מקום, לאחר שנמצא פתרון מעשי בוועדה אחת (שרונים), אין מניעה להחילו גם בוועדה אחרת (המשיבה 2, כאן), והנימוק התקציבי אינו יכול לעמוד עוד. 18. בשולי הדברים יש להבהיר כי מסקנתנו זו אינה חלה על עובדים המועסקים ב"חוזה בכירים". עובדים אלה, אשר נושא הגימלאות הוסדר במפורש בחוזה האישי שנכרת עמם, הסכימו במפורש לחרוג מהוראות חוקת העבודה ולקבוע הסדר חלופי אשר יחול ממועד החתימה על חוזה הבכירים. 19. סוף דבר - הערעור נדחה באופן חלקי. הטענה כי יש לפרש את סעיף 263 לחוק התכנון והבניה כמחייב פנסיה תקציבית לעובדי הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה אשר מרחב התכנון שלהן כולל יותר מרשות מקומית אחת - נדחית. עם זאת עובדים אשר לא הצטרפו לקרן פנסיה צוברת, והחלו לעבוד לפני שנת 1995, זכאים לפנסיה תקציבית בתנאים האלה: בהתאמה לפתרון שנקבע בפרשות סונול [13] ופדידה [12], הפקדות הצדדים לביטוח מנהלים ייפסקו. העובדים יהיו זכאים לפנסיה תקציבית, ואילו הסכומים שהופרשו על-ידי המשיבה 2 ונצברו בפוליסות ביטוח המנהלים יועברו לזכות המשיבה 2. אשר לסכומים שנצברו בקופות הגמל - מאחר שחוקת העבודה מאפשרת הצטרפות לקופת תגמולים בנוסף להצטרפות לקרן הפנסיה, ולא הובהר אם החברות בגדיש או בתעוז באה בנוסף לקופת תגמולים לעובדי הרשויות המקומיות, כפי שנקבע ברישה לסעיף 80 לחוקת העבודה, הצדדים ינהגו כך - אם החברות בתעוז או בגדיש הינה בנוסף לקופת תגמולים לפי סעיף 80 לחוקת העבודה, ינהגו הצדדים באופן זהה לסכומים שהופרשו לפוליסות ביטוח המנהלים (ההפרשה לקופות תופסק והסכומים שהופרשו על-ידי המשיבה 2 ונצברו שם יועברו לידיה). לעומת זאת אם אין הפרשה לקופת גמל נוספת, העובדים זכאים כי ההפרשות לקופות הגמל יימשכו, ובמועד הזכאות יועברו לזכות העובדים. מאחר שמדובר בסכסוך קיבוצי - אין צו להוצאות. חוזהמועצות מקומיותהסכם קיבוצי