1. לפנינו ערעור על פסק-דינו של בית-הדין האזורי בירושלים (השופטת לויט ונציגי הציבור בוגלר ושטרית; תב"ע נד/589 - 3), אשר דחה את תובענת המערער לחייב את המשיבה לשלם לו הפרשי שכר בגין "תוספת שכר מיוחדת המשולמת לעובדי בתי המשפט", לתקופה מאפריל 1982 ועד לאפריל 1993. העובדות 2. המערער עבד בשירות המדינה מיום 21.5.1969 ועד ליום 30.9.1993, עת פרש לגימלאות. המערער שימש כמנהל מחלקת הביטחון הארצית של מערכת בתי-המשפט ומשרד המשפטים. תפקידו האחרון היה סמנכ"ל לתפקידים מיוחדים וראש אגף הביטחון של משרד המשפטים ומערכת בתי-המשפט. בשנים 1987-1981 תקני מחלקת הביטחון של מערכת בתי-המשפט, בניהולו של המערער, הופיעו בספר התקציב כחלק ממערכת בתי-המשפט. בשנת 1981 הועברו תקני המשרות הללו בספר התקציב לתקנים של משרד המשפטים. השינוי בשיבוץ התקנים לא הביא לשינוי בתפקידו של המערער כאחראי על הביטחון במערכת בתי-המשפט, אולם הוא קיבל את האחריות גם על הביטחון במשרד המשפטים. לפני העברת התקנים התקיימה במשרדו של שר המשפטים דאז, ש' תמיר, פגישה בה לקחו חלק, בין היתר, מנכ"ל המשרד מ' גבאי, סגן מנהל בתי-המשפט דאז השופט א' הגר והמערער. בפגישה הובטח למערער על-ידי שר המשפטים דאז ש' תמיר, כי בעקבות העברת התקנים לא תפגענה זכויותיהם של עובדי מחלקת הביטחון כעובדי מערכת בתי-המשפט. כעבור כשנה ממועד מתן הבטחה זו ניתנה לעובדי בתי-המשפט "תוספת בתי המשפט", תוספת שלא ניתנה אז לעובדי משרד המשפטים, לרבות עובדי מחלקת הביטחון והמערער. מאז פעלו אותם עובדים, לרבות המערער, בבקשה לקבל התוספת, הן באמצעות משא ומתן בין הארגון היציג לבין הממונה על השכר, הן באמצעות פניה למוסד לבוררות מוסכמת, הן בפנייה לנציב שירות המדינה דאז (מ' גבאי) והן באמצעות הגשת תובענה זו לבית-הדין. 3. ההסכם הקיבוצי בו נקבעה "תוספת בתי המשפט": על הצדדים חל הסכם קיבוצי מיוחד, שנחתם ביום 28.10.1982 בין ההסתדרות הכללית (כולל הסתדרות עובדי המדינה והוועד הארצי של העובדים המינהליים במערכת בתי-המשפט) לבין מדינת ישראל (להלן - ההסכם הקיבוצי). בהסכם ניתנה לעובדים המינהליים במערכת בתי- המשפט תוספת שכר ייחודית (להלן - תוספת בתי המשפט), החל מחודש אפריל 1982, וזאת בתמורה להתחייבויות שונות כמפורט בהסכם. סעיף 2 להסכם מגדיר "עובדים", שיקבלו את תוספת בתי-המשפט, כדלקמן: "בהסכם זה, העובדים המנהליים במערכת בתי המשפט, כולל בתי הדין לעבודה ולמעט העובדים בהנהלת בתי המשפט". כמו כן, בהסכם הקיבוצי עולה מפורשות, כי תוספת בתי-המשפט לא תינתן לעובדי משרד המשפטים שאינם עובדים מינהליים במערכת בתי-המשפט, כדלקמן: "5. הצדדים מצהירים כי סדרי העבודה האמורים בסעיף 4 לעיל מיוחדים לעובדים, לפי הגדרתם בהסכם זה. הם לא יתמכו בכל דרישה שתוגש על-ידי ארגון עובדים או חלק ממנו, או על-ידי עובדים אחרים, שתסתמך על האמור בהסכם זה, או באחד או יותר מסעיפיו, או אשר תביעתו תהיה זהה או דומה לאחד או יותר מההסדרים שהוסדרו בהסכם זה, בכפוף לאמור בסעיף 9 להלן. 9. על אף האמור בהסכם זה, מוסכם בין הצדדים, כי יכנסו למו"מ ענייני ובתום לב ברציפות, במגמה לחתום על הסכם לגבי עובדי הנהלת בתי המשפט... ולגבי העובדים המנהליים בפרקליטויות". התוספת עודכנה מפעם לפעם בהתאם לשיעור תוספת היוקר. בהסכם קיבוצי מיוחד נוסף מיום 2.6.1991 נקבע, כי סכום התוספת הנ"ל יעמוד על 22% ממשכורתם המשולבת של העובדים. המערער ועובדי מחלקת הביטחון לא קיבלו את "תוספת בתי המשפט". 4. פסק הבוררות של המוסד לבוררות מוסכמת: עם קבלתה של תוספת בתי-המשפט על-ידי העובדים המינהליים במערכת בתי-המשפט העלו אף העובדים המינהליים בפרקליטויות ובמשרד המשפטים, לרבות יחידת הביטחון, דרישה לקבל תוספת זו. בעקבות סכסוך עבודה הועבר העניין להכרעה במוסד ולבוררות מוסכמת וביום 22.5.1983 ניתן פסק הבוררות (בר"מ 1/83, הבוררים: השופט בדימוס צ' ברנזון וד"ר י' ארנון). בפסק הבוררות נתקבלה חלקית תביעת העובדים המינהליים בפרקליטויות ונקבע, כי הם יהיו זכאים ל-75% מהתוספת, שניתנה ושתינתן מפעם לפעם לעובדי בתי-המשפט על-פי ההסכם הקיבוצי. אולם, נדחתה תביעתם של העובדים המינהליים במשרד המשפטים, לרבות עובדי מחלקת הביטחון. הבוררים התייחסו במפורש לתביעת אנשי מחלקת הביטחון, וכך נאמר: "בהמשך הדיון לפנינו הוזכר במיוחד עניינם של עובדי הסיוע המשפטי בלשכה הראשית ובמחוזות... ויחידת הביטחון - 6 קצינים ושתי מזכירות. ... אשר ליחידת הביטחון, עד לפני כשנתיים היו קציני הביטחון מחולקים בין הנהלת בתי-המשפט והלשכה הראשית של המשרד. אלה שדאגו לביטחון בתי-המשפט היו מסונפים להנהלת בתי-המשפט והאחרים שדאגו לביטחון המשרדים היו מסונפים ללשכה הראשית של המשרד. מטעמים מעשיים הוחלט לפני כשנתיים לרכז את כולם במשרד הראשי. כאן הטענה היא, שאלה מהם שהיו ממשיכים להימנות על עובדי הנהלת בתי-המשפט היו זוכים בתוספת הנ"ל שניתנה לחטיבת עובדי ההנהלה, ואילו כעת, באם עובדי הלשכה הראשית לא יזכו בתוספת דומה, יהיו קציני ביטחון אלה מופלים לרעה ומקופחים בשכרם. יש מידה מסוימת של צדק במה שנוגע לעובדים בשתי יחידות אלה, ובכל זאת איננו רואים אפשרות להיענות ולוא להם בלבד. ראשית, ההסכם מיום 28.10.82 מונע הרחבת המסגרת אל מעבר לאלה הכלולים בו במפורש. שנית, בית-הדין הארצי לעבודה פסק שמה שיינתן צריך להינתן שווה בשווה לכל העובדים בחטיבה פלונית (במידה שהם בכלל זכאים לתוספת בשיעור מתאים) וללא אבחנה לפי מקצוע או תפקיד או לפי מידת הקשר של כל אחד מהם לעבודה בבתי-המשפט. ושלישית, מתן תוספת כל-שהיא לעובדים המנהליים בלשכה הראשית של משרד המשפטים עשוי על אף הכל לגרום לתסיסה אצל עמיתיהם במשרדי ממשלה אחרים ולשמש עילה לתביעה דומה של העובדים בהם ואחרית התביעות הללו מי ישורנה". 5. לאחר דחיית תביעתם של העובדים המינהליים במשרד המשפטים, לרבות עובדי מחלקת הביטחון, על-ידי המוסד לבוררות מוסכמת, פנו מנכ"ל משרד המשפטים ומנהל בתי-המשפט אל הממונה על השכר וביקשו להעניק לעובדי מחלקת הביטחון את "תוספת בתי המשפט". הבקשה נדחתה. אולם, בששת החודשים בטרם פרש לגימלאות שולמה למערער תוספת בתי- המשפט, על-פי האמור במכתבו של נציב שירות המדינה דאז. במכתבו של מר מאיר גבאי, נציב שירות המדינה, מיום 25.1.1993, נאמר, כדלקמן: "בהמשך לדיון בנושא הנ"ל, הריני להתייחס להבטחה שניתנה למר עודד מאושר עם העברתו מהנהלת בתי המשפט למשרד המשפטים. בהתאם להבטחה זו סוכם כי מר עודד מאושר יעבור מהנהלת בתי המשפט למשרד המשפטים אך ימשיך לעמוד בראש מערכת הביטחון של משרד המשפטים הכוללת גם את בתי המשפט. כמו כן, סוכם כי עקב ההעברה האמורה, שנעשתה מטעמים של נוחיות מינהלית, מר מאושר לא יפגע בשכרו או תנאי שירותו. בהתאם לכך, הריני לאשר כי שישה חודשים לפני פרישתו לגימלאות, במועד שיוסכם, יקבל מר עודד מאושר את תוספת בתי המשפט". בחישוב המשכורת הקובעת לצורך תשלום הגימלה, אשר משולמת למערער מאז פרישתו, נכללת תוספת בתי-המשפט. התובענה ונימוקי בית-הדין האזורי: 6. התובענה של המערער היא, לחייב את המדינה לשלם לו הפרשי שכר בשיעור של תוספת בתי-המשפט, לתקופה החל מחודש אפריל 1982 ועד למועד בו החל לקבל את התוספת (אפריל 1993). התובענה נדחתה ועל כך הערעור שלפנינו. 7. את תביעתו ביסס המערער על הבטחה, שניתנה לו בעת העברת התקנים ממערכת בתי-המשפט למשרד המשפטים, כי תנאי השכר ותנאי עבודתו יישארו צמודים לתנאי השכר הנהוגים לגבי עובדי מערכת בתי-המשפט, וכן כי על-פי מהות תפקידו, ובעיקר השינוי בשעות עבודתו, זכאי המערער לתוספת בתי-המשפט. לעומת זאת טענה המדינה, כי אין בסיס משפטי לתביעה וכי תוספת בתי-המשפט ניתנה למערער לפנים משורת הדין לקראת פרישתו. הבטחת שר המשפטים לעובדי מחלקת הביטחון 8. המערער הביא ראיות, שלא נסתרו, ששר המשפטים הבטיח לו בשנת 1981, כי שכרם ותנאי עבודתם של עובדי מחלקת הביטחון יישארו צמודים לשכר עובדי מערכת בתי-המשפט גם לאחר העברת התקנים למשרד המשפטים. 9. בית-הדין קמא דחה את התביעה ממספר טעמים: (א) ההצמדה נוגדת את הנקבע בהסכם הקיבוצי מיום 28.10.1982, בו נקבע במפורש כי התוספת תינתן רק לעובדים המנהליים במערכת בתי-המשפט; (ב) נוהל משא ומתן בין ההסתדרות לבין המדינה בעניין מתן התוספת לעובדים המינהליים במשרד המשפטים, לרבות עובדי מחלקת הביטחון, והעניין נמסר להכרעת המוסד לבוררות מוסכמת (בר"מ 1/83, שצוטט לעיל), אשר דחה את תביעתם; (ג) על-פי המסמכים והעדויות עולה, כי המערער והגורמים האחרים הנוגעים לדבר לא ראו את הבטחת שר המשפטים כהתחייבות משפטית מחייבת אלא שהדבר ניתן בעליל למשא ומתן. 10. בשירות המדינה נקבעו בעלי תפקידים המוסמכים להתחייב בשם המדינה. שר המשפטים, ככל שתפקידו מכובד ובכיר, אינו מוסמך להתחייב בנושא הצמדת תנאי עבודתם של קבוצת עובדים כל שהיא לתנאי עבודתם של קבוצת עובדים אחרת. המשתתפים בפגישה בשנת 1981 אצל שר המשפטים ידעו, או שהיה עליהם לדעת, את המסגרת המשפטית והמינהלית של קביעת תנאי עבודתם של עובדי מדינה. יתרה מזו, הכלל הוא, כי הבטחה להעניק בעתיד תנאי עבודה לקבוצת עובדים צריכה להינתן בכתב. משלא העלה שר המשפטים את "הבטחתו" על הכתב ברור שאין לה משמעות משפטית מחייבת. בא-כוח המערער טען, כי מסקנה זו מרוקנת מתוכן "הבטחה מנהלית". אולם, אין תוקף להבטחה מינהלית שניתנת בחוסר סמכות. מינהל תקין, צדק ושמירה על מסגרת תקציבית מחייבים מתן תוקף להתחייבות השלטון שניתנת בסמכות. אך הוא הדין אף לאי-מתן תוקף להתחייבות שניתנת בחוסר סמכות. יצוין, כי במקרה שלפנינו: המערער ידע או היה צריך לדעת, כי אין תוקף משפטי להבטחת שר בנושא הצמדת שכר ותנאי שכר; אין התחייבות בכתב מטעם השר; לו חשב המערער שיש זכות משפטית היה פונה לבית-הדין לאחר חתימת ההסכם הקיבוצי בשנת 1982. עקרון תום-הלב, עליו הסתמך בא-כוח המערער, אינו תומך בעמדתו. משניתנה הבטחה בעל-פה על-ידי שר שאינו מוסמך להתחייב על כך והמשתתפים באותה ישיבה ידעו על כך, או היו צריכים לדעת, סירובה של המדינה לכבד לאחר מכן את ההבטחה אינה מהווה התנהגות הלוקה בחוסר תום-לב. בנסיבות הללו רשאי השר לפנות למי שמוסמך להתחייב בנושאי שכר ותנאי עבודה ולפעול כדי לממש את הבטחתו, ויש להניח כי כך נעשה. אולם, משלא הסכים הגורם המוסמך להתחייב ולקבל את עמדת שר המשפטים אין המדינה חייבת לבצע את הבטחת שר המשפטים. הדרך להבטיח ניהול תקין והוגן של שירות המדינה אינה לחזק את ידם של הפקידים הבלתי אחראים המבטיחים הבטחות בלא סמכות אלא שלא ליתן תוקף משפטי להבטחות מעין אלה. 11. התנהגותם של הצדדים מעידה על ידיעתם בדבר חוסר התוקף המשפטי של הבטחת שר המשפטים. המערער, עובדי מחלקת הביטחון וההסתדרות לא הגישו תביעה משפטית כדי לממש את ההתחייבות. לו חשבו שמדובר בהתחייבות משפטית סביר להניח, שהיו נוקטים את האמצעים המתאימים לממש אותה. לעומת זאת, פניית ההסתדרות למוסד לבוררות מוסכמת מחזקת את הסברה, כי גם העובדים היו בדעה שמדובר בהבטחה לא מחייבת שיש לממשה באמצעות דרישות כלכליות. אף עמדתם של נציגי ההסתדרות בדיון שהתקיים במוסד לבוררות מוסכמת מחזקת מסקנה זו. 12. נוסיף, כי פסק הבוררות של המוסד לבוררות מוסכמת, ככל פסק בוררות של מוסד זה, הוגש לרישום כהסכם קיבוצי. אין בכך כדי לעזור למערער, שכן אותו פסק בוררות/הסכם קיבוצי לא העניק לו זכות לקבל "תוספת בתי המשפט". לעומת זאת, דחיית תביעתו של המערער מתוקף הסכם קיבוצי פוגעת בטענותיו המבוססות על הסכמה או הבטחה של המדינה שנעשו לפני כן. כמובן, שהמעסיק רשאי להתחייב ליתן לעובד מעבר למה שנקבע בהסכם קיבוצי וכך נעשה בהתחייבותו של נציב שירות המדינה. אולם, התחייבות זאת אינה מעניקה למערער תשלום תוספת בתי-המשפט החל משנת 1982 אלא בששת החודשים בטרם פרש. על-כן, אין מקום לקבל את טענת המערער, כי הבטחת שר המשפטים יצרה זכות משפטית. התחייבותו של נציב שירות המדינה 13. עורך-דין מאיר גבאי היה מנכ"ל משרד המשפטים בעת שניתנה הבטחתו של שר המשפטים דאז ש' תמיר לעובדי מחלקת הביטחון בשנת 1981 וכן כיהן כנציב שירות המדינה בשנת 1993, כאשר המערער פרש לגימלאות. אין חולק, כי נציב שירות המדינה היה מוסמך להתחייב בשם המדינה לגבי תנאי הפרישה של המערער. לטענת המערער מכתבו של נציב שירות המדינה מיום 25.1.1993, שצוטט לעיל בסעיף 5, מהווה הודאה על חובתה של המדינה לשלם את תוספת בתי-המשפט מאז 1982. אין אנו מקבלים טענה זו ממספר טעמים: הטעם הראשון - נציב שירות המדינה לא התחייב במכתבו לשלם למערער "תוספת בתי המשפט" משנת 1982 ועד לחודש אפריל 1993 אלא רק בששה החודשים לפני פרישתו, היינו - מחודש אפריל 1993 ועד לפרישתו, וזאת על-מנת שהתוספת תיכלל בחישוב גימלתו. לו חשב נציב שירות המדינה, כי המערער זכאי לתשלום התוספת לפני כן ולו הסכים לשלם את התוספת לפני כן, היה אומר כך במפורש. הטעם השני - התחייבות נציב שירות המדינה נגעה לתנאי פרישתו של המערער, נושא שהינו בתחום סמכותו. הממונה על השכר במשרד האוצר, המוסמך להתחייב בשם המדינה בנושאי השכר ותנאי עבודה, לא התחייב לשלם למערער הפרשי תוספת בתי-המשפט מחודש אפריל 1982 ועד לחודש אפריל 1993. טענת המערער, כי הוא זכאי לתוספת כעובד מערכת בתי-המשפט 14. לטענת המערער השינוי בשעות העבודה של מערך האבטחה נעשה בהתאם לשעות עבודתם של בתי-המשפט. על-פי המבחן שנקבע על-ידי המוסד לבוררות מוסכמת באשר להחלת התוספת על העובדים המינהליים בפרקליטויות, הדבר מזכה אותו לתוספת בתי-המשפט. בית-הדין האזורי לא מצא בסיס משפטי לטענה זו. הטענה היא כלכלית, שנדונה ונדחתה במוסד לבוררות מוסכמת, שלו מוקנית הסמכות לכך ואין בה עילה משפטית המחייבת את תשלום התוספת למערער. התיישנות 15. המדינה העלתה את טענת ההתיישנות בכתב ההגנה (סעיף 17) שהגישה לגבי התקופה שקדמה ליום 30.8.1987. בא-כוחו של המערער הפנה אותנו לסעיף 9 לחוק ההתיישנות, תשי"ח-1958, הקובע: "הודה הנתבע, בכתב או בפני בית-משפט, בין בתוך תקופת ההתיישנות ובין לאחריה, בקיום זכות התובע, תתחיל תקופת ההתיישנות מיום ההודאה; ומעשה שיש בו משום ביצוע מקצת הזכות, דינו כהודאה לעניין סעיף זה...". לטענתו של בא-כוח המערער מכתבו של נציב שירות המדינה מיום 25.1.1993 הינו הודאה לצורך התובענה דנן. אין אנו מקבלים טענה זו. בעקבות הפירוש שלנו למכתבו של נציב שירות המדינה, היינו - שהוא נוגע רק לתנאי הפרישה של המערער והינו מחוסר כל תוקף לגבי התקופה לפני אפריל 1993, אין להגדיר את אותו מכתב כ"הודאה" לגבי התביעה שלפנינו. מכאן, לו קיבלנו את התביעה היינו מחייבים את המדינה לשלם למערער את ההפרשים רק החל מיום 30.8.1987. סוף דבר 16. אנו דוחים את הערעור, ללא צו להוצאות. חוזהמשרד המשפטיםהסכם קיבוצי