1. לפנינו בקשת צד בסכסוך קיבוצי שהגישה ההסתדרות הרפואית בישראל (להלן - הר"י) כנגד מדינת ישראל, המכון הרפואי לבטיחות בדרכים (להלן - המכון), בנושא היקף שעות העבודה של רופאי המכון. תמצית טענתה של הר"י היא שעל פי הסדר קיבוצי מיום 20.6.1989 ובהתאם לנוהג שקיים מזה שנים ארוכות במכון, רופאי המכון זכאים לקיצור שעות עבודה על פי גיל וותק, בדומה להסדר הקיים בקרב רופאי מרפאות בשירותי בריאות כללית. בניגוד לכך, המדינה דורשת מרופאי המכון להחתים שעון נוכחות ולעבוד מעבר למכסת השעות החלה על כלל הרופאים בשירות הציבורי. 2. בהסכמת הצדדים, ההליך הזמני אוחד עם ההליך העיקרי (החלטה מיום 12.9.12). לאחר הגשת הבקשה, הצדדים הסכימו להעביר את המחלוקת ביניהם לדיון בפני "ועדת המעקב" שהוקמה מכח הסכם קיבוצי משנת 2011, בה יושבים נציגי הר"י, נציגי המדינה, נציגי שירותי בריאות כללית ובית החולים "הדסה". משלא הושגו הסכמות והעניין לא הוכרע במסגרת ועדת המעקב, נמשך הדיון בפנינו. 3. מטעם המבקשת העידו שלושה מרופאי המכון: העידו ד"ר איתן חבר (שהגיש תצהיר התומך בבקשה) וכן ד"ר אינה בורובר וד"ר אלכסנדר גור - אריה שהגישו תצהירים משלימים. מטעם המדינה העידו עו"ד הרולד בר, מנהל תחום הסכמי שכר ויחסי עבודה במשרד הבריאות ומר יוסי כהן, סגן הממונה על השכר במשרד האוצר. רקע עובדתי 4. כללי א. ההסתדרות הרפואית בישראל היא הארגון היציג של הרופאים בישראל. ב. המכון הרפואי לבטיחות בדרכים פועל כיחידת סמך במשרד הבריאות ועיסוקו "ברפואה תעבורתית, במניעה ראשונית של מגיפת תאונות דרכים, הנגרמות בשל ליקוי בריאותי של הנהג, איתור מוקדם של ליקויי בריאות, עריכת מעקב מינהלי ובקורת רפואית, לרבות פסיכולוגית, על נהגים בעלי פוטנציאל לנהיגה מסוכנת ו/או בעלי ליקוי בריאותי בשיפור עצמאותם של הנכים, ע"י התאמת אביזרי נהיגה ורכב למגבלותיהם הרפואיות, מתן יעוץ מקצועי לגורמי תעסוקה שונים וקידום ופיתוח תחום ההתמחות והעיסוק ברפואה תעבורתית" (סעיף 5 לסיכומי המבקשת). ג. במכון מועסקים שישה רופאים אשר תנאי העסקתם הם נשוא הסכסוך שבפנינו: (1) ד"ר איתן חבר, יליד 1947, הועסק בעבר במכון משנת 1984 ועד לשנת 1996. החל משנת 2000, שב ד"ר חבר וחזר לעבוד במכון, בהיקף חצי משרה. (2) ד"ר אינה בורובר, ילידת 1963, מועסקת במכון משנת 1992, במשרה מלאה. (3) ד"ר אלכסנדר גור - אריה יליד 1954, מועסק במכון משנת 1993 במשרה מלאה. במשך מספר חודשים בשנת 2007, ד"ר גור - אריה עמד בראש המכון. (4) ד"ר לריסה פלוטניקוב, ילידת 1954, מועסקת במוכן משנת 1996, בהיקף של 50% משרה. (5) ד"ר אליזבט פיגלין, ילידת 1953, מועסקת במכון משנת 2004, במשרה מלאה. (6) ד"ר דוד קליין, יליד 1951, מועסק במכון משנת 1996, במשרה מלאה. ד. אין חולק כי לאורך השנים ועד לחודש פברואר 2012, עבדו רופאי המכון שמלאו להם 40 שנים ויותר, במסגרת עבודה מקוצרת של 35 שעות שבועיות בלבד. במקביל, מדי חודש בחודשו רופאי המכון חתמו ידנית על דוחות נוכחות שהפיק המכון ובהם פורטו שעות העבודה הבאות: ימים א'-ה' 8 שעות עבודה, ימי ו' - 5 שעות עבודה (נספח 11 לתגובה). 5. להלן המסמכים שהוצגו על ידי הצדדים כמקור נורמטיבי בנושא שעות העבודה במכון: א. מסמך מיום 28.12.69, שנשלח ממר י. אלוני, הממונה על תנאי עבודה ותקנות בנציבות שירות המדינה, אל סגן מנהל כללי לאמרכלות במשרד הבריאות, בנושא קיצור שעות עבודתם של רופאי המרפאות במשרד הבריאות בהתאם לגיל וותק, כפי שנהוג אצל רופאי קופת חולים (נספח 1 לבקשה). ב. חוזר מיום 30.12.69, שהוצא על ידי סמנכ"ל אמרכלות במשרד הבריאות, אל לשכות הבריאות המחוזיות ולמרכז למניעה מחלות ריאה תל אביב - יפו, בנושא נוהל קיצור שעות עבודתם של רופאי המרפאות בהתאם לגיל ולוותק (נספח 2 לבקשה). ג. מכתב מיום 20.6.89 שנשלח על ידי מר אליהו אמדדי, מנהל המחלקה לתקנות ותנאי שרות במשרד הבריאות, אל המכון (נספח 5 לבקשה; להלן - מסמך אמדדי). להלן נוסח המכתב: "אל: המכון לבטיחות בדרכים, תל- אביב הנדון: שעות העבודה של הרופאים במכון בהמשך לשיחתו עם גב' אסתר מונסה, רצ"ב מועבר אליכם תצלום חוזר המשרד מיום 30.12.69, על פיו הרופאים ביחידכם יהיו זכאים לקיצור שעות עבודה לפי גיל וותק. נא לפעול בהתאם." ד. פסק בוררות מיום 5.9.83 (בפני הבורר מר דוד שוהם), ובמסגרתו נקבע בין היתר, שהיקף עבודתם של הרופאים בבתי החולים הוא 45 שעות שבועיות (להוציא "מתמחה ב'", לאחר בחינה בכתב ומומחים ובכירים - 42 שעות שבועיות) (נספח 1 לתגובה). ה. הסכם קיבוצי מיום 21.7.91, שנחתם בין הר"י ובין ממשלת ישראל, הנהלת קופת חולים של ההסתדרות וההסתדרות מדיצינית "הדסה" בעניין תנאי עבודתם של הרופאים (להלן - הסכם 1991), במסגרתו נקבע כי שעות העבודה השבועיות של רופא יהיו 45 שעות. ו. הסכם קיבוצי מיום 25.8.11 (להלן - הסכם 2011), בו בין השאר נקבעו הוראות בדבר אורך שבוע העבודה של הרופאים, לרבות דיווח על שעות העבודה. 6. בשנת 2004 ביקשה הנהלת המכון כי הרופאים יעבדו ככל הרופאים, במתכונת של 45 שעות שבועיות. רופאי המכון התנגדו לכך והר"י שלחה מכתב בו פורטו טענותיהם בדבר זכותם לעבוד במתכונת מקוצרת (נספח 7 לבקשה). בסופו של דבר, חזרה בה הנהלת המכון מכוונתה זו. 7. בשנת 2007 נפתחה בעניינו של ד"ר גור - אריה חקירה משמעתית בנציבות שירות המדינה בחשד שהוא מבצע עבודות פרטיות, בוועדה לגודל רכב, במקביל לשעות עבודתו במכון. חקירה זו נסגרה בסופו של יום ולעניין זה נידרש בהמשך (ר' מסמך שצורף לתגובת המדינה מיום 8.5.13). 8. ביום 26.4.11 ביקש מר מוטי אור - ציון, האחראי למינהל במכון, כי רופאי המכון יעבדו 45 שעות שבועיות, כמקובל אצל כלל הרופאים ופנה למר הרולד בר, מנהל תחום בכיר, שכר ויחסי עבודה במשרד הבריאות (להלן - בר), לשם קבלת עמדתו בנושא. בר הבהיר כי רופאי המכון מחוייבים לעבוד 45 שעות בשבוע. תכתובת הדואר האלקטרוני שהוחלפה בין הצדדים בעניין זה צורפה כנספח 8 לבקשה. 9. ביום 25.8.11 נחתם הסכם קיבוצי חדש בעניינם של הרופאים, שיכונה להלן - הסכם 2011. ההסכם נחתם לאחר שביתה ממושכת בת 153 ימים ובתום משא ומתן מתמשך. במסגרת הסכם 2011 נקבעה לראשונה חובת דיווח נוכחות אלקטרוני, באמצעות כרטיס נוכחות או אפליקציה טלפונית לרופאים. כמו כן מסגרת עבודתם השבועית של הרופאים הועמדה על 41.5 שעות שבועיות. בסעיף 33.1 להסכם 2011 נקבע כך: "שבוע העבודה של כל רופא המועסק במשרה מלאה על ידי המדינה, יעמוד על חמישה ימי עבודה בשבוע, 41.5 שעות שבועיות, בחישוב שנתי." הוראה דומה נקבע בנסמן 31.177 לתקשי"ר. 10. החל מחודש פברואר 2012 נדרשים רופאי המכון להחתים כרטיס נוכחות אלקטרוני והם עובדים 41.5 שעות בשבוע. אותה עת הובהר לרופאים כי הם נדרשים לעבוד 41.5 שעות שבועיות, נוכח הוראות הסכם 2011 וכי אם לא יעמדו במכסת השעות יקוזזו שעות החסר מימי החופשה הצבורים או משכרם. 11. להלן תמצית טענות המבקשת: א. האמור במסמך אמדדי משנת 1989 בדבר קיצור שעות עבודתם של רופאי המכון בהתאם לגיל ולוותק מהווה הסדר קיבוצי מחייב או נוהג מחייב שהשתרש במכון, אשר יצר ציפייה והסתמכות לגיטימית של הרופאים במכון כי הסכם זה שריר וימשיך לעמוד בתוקף. ב. לאורך השנים, המכון היה מודע לכך שהרופאים עובדים במתכונת מקוצרת והסכים להסדר זה. מסיבה זו אין לקבל את טענת המדינה לפיה נפל פגם בדיווחי הנוכחות שמסרו הרופאים. ג. המדינה פעלה באופן חד צדדי לשינוי תנאי העסקתם של רופאי המכון, מבלי שניהלה משא ומתן מקדים בעניין, בניגוד למקובל במערכת יחסים קיבוצית. כמו כן, התנהלות המדינה מהווה הפרה של הבטחה שלטונית שניתנה כדין על ידי מר אמדדי. ד. בהסכם 2011 נקבע כי אין בשינוי מתכונת הדיווח כדי לשנות את הסדרי העבודה הקיימים. על כן יש לדחות את ניסיונה של המשיבה להאריך את מסגרת עבודתם של רופאי המכון. ה. לממונה על השכר באוצר אין סמכות להתערב בהסכמים עליהם חתומה המדינה עם עובדיה, להבדיל מגופים מתוקצבים. ו. הממונה אישר את ההסכמים בדבר קיצור שעות עבודה בהתאם לגיל ולוותק בקופת חולים "כללית". כלומר ההסדר של קיצור שעות העבודה על פי וותק וגיל אושר על ידי הממונה. 12. להלן תמצית טענות המשיבה: א. מסמך אמדדי אינו הסדר קיבוצי ואף אינו מהווה התחייבות שלטונית מחייבת שכן הוא ניתן מגורם שלא היה מוסמך לתתו. מה גם שההסדר לא אושר על ידי הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר או על ידי מנהל תחום בכיר ויחסי עבודה במשרד הבריאות, וזאת בנגוד להוראות התקשי"ר. ב. הוראות מסמך אמדדי נדחות מפני הוראות ההסכמים הקיבוציים מ - 1991 ו - 2011. בהקשר זה המדינה הדגישה שבסעיף 24 להסכם 1991 נקבע שתבחן האפשרות להשוות את תנאי העסקתם של רופאי מרפאות ספציפיות בשירות המדינה: תחנות לבריאות המשפחה, הנפש והתפתחות הילד, לרופאי מרפאות בקופת חולים, הגם שהדבר לא נעשה בסופו של דבר. כך, רופאי המכון אינם נזכרים בהסכם ומכל מקום אין להשוות את תנאי העסקתם בכל הנוגע לקיצור שעות העבודה, לרופאי קופת חולים. ג. הר"י לא ביקשה להחריג את תחולת הוראות הסכם 2011 בדבר היקף העבודה השבועי בשום צורה ומשכך הן חלות גם על רופאי המכון. פניות ל"וועדת מעקב" שהוקמה מכח ההסכם הקיבוצי בנושא דיווחים ומתכונת העסקה לא נעשו בעניינם של רופאי המכון, אלא לאחר הפנייה לבית הדין, והדבר מצביע על כך שהוראות ההסכם חלות אף על רופאי המכון. ד. עד לכניסתו של הסכם 2011 לתוקף, דיווחו רופאי המכון דיווח שאינו משקף את שעות העבודה שביצעו בפועל, שכן עבדו 35 שעות שבועיות ודיווחו על עבודה של 45 שעות שבועיות. השינוי באופן הדיווח לא הביא לשינוי מהותי בתנאי העסקתם, אלא איפשר מעקב אמיתי על שעות העבודה שבוצעו. ה. דוחות הנוכחות עליהם חתמו רופאי המכון בתקופה שקדמה להסכם 2011 ולאחריו מצביעים על כך שרופאי המכון נדרשו לעבוד 8 שעות ביום ולא במתכונת מקוצרת כטענתם. עניין זה עולה בקנה אחד אף עם הרישום המופיע בתלושי השכר של רופאי המכון. ו. גם אם מסמך אמדדי יושם בפועל על רופאי המכון, נוהל קיצור שעות העבודה לא הוחל על מרפאות משרד הבריאות ואין בשירות המדינה רופאים הזכאים לקיצור שבוע העבודה. בנוסף, אין לראות במכון כנכנס בגדר "מרפאה" ומכל מקום ה"כללית" אינה מפעילה "מכון לבטיחות בדרכים", כגון זה שמפעיל משרד הבריאות. ז. הבקשה שהוגשה נוגעת רק לששה רופאים בשירות המדינה, כלומר מדובר בשש תביעות פרט והיא אינה ראויה להתברר כבקשת צד בסכסוך קיבוצי. דיון והכרעה 13. המבקשת משתיתה בקשתה על מסמך אמדדי משנת 1989 ולטענתה, יש לראות בו מסמך מחייב המהווה הסדר קיבוצי המקים את הזכות לקיצור שעות העבודה של רופאי המכון. לטענת המדינה, המסמך הנדון הוצא בחוסר סמכות וכי נוהל קיצור שעות עבודה בהתאם לגיל ולוותק לא חל על המרפאות שמפעיל משרד הבריאות. 14. מסמך אמדדי הוא למעשה יישום של האמור במכתבו של מר י. אלוני מיום 28.12.69, בו נכתב כי רופאי המרפאות במשרד הבריאות זכאים לקיצור שעות עבודה כנהוג בקופת חולים כללית. הודעתו של אלוני הופצה בקרב לשכות הבריאות המחוזיות ולמרכז למניעת מחלות ריאה בתל אביב בלבד, באמצעות סמנכ"ל לאמרכלות במשרד הבריאות (נספח 2 לבקשה) והיא לא נשלחה למכון. 15. אין חולק כי ביום 20.6.89 הודיע אמדדי כי רופאי המכון זכאים לעבוד במתכונת מקוצרת, וזאת למרות שחוזר 1969 מתייחס ל"מרפאות" ולא ל"מכונים". נוכח תחומי העיסוק המגוונים של המכון, כנטען על ידי המבקשים עצמם, ספק בעינינו אם ניתן להגדירו כ"מרפאה" (הגם שבעיקרם הם קשורים לתחום הרפואה). 16. מהראיות שהוצגו בהליך נראה כי יש לקבל את טיעונה של המדינה, לפיו מסמך אמדדי נשלח בחוסר סמכות. טיעון זה מתיישב עם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה שמספרה 21.587 מיום 15.5.85, לפיה שר האוצר לבדו הוא המוסמך ליתן הבטחה בקשר לתנאי עבודה של מי מעובדי משרד ממשלתי, וכי סמכות זו אינה נתונה לשר ממונה אחר או למנכ"ל משרדו. הוראות דומות נקבעו בתקשי"ר (ר' נסמנים 05.121, 05.126, 05.131 - 05.132). כך למשל נקבעו ההוראות הבאות בתקש"יר: "05.131 לא יתחייבו הממונים על העובדים ולא יבטיחו דבר בקשר לנושאים הנתונים לפי התקשי"ר לסמכות נציב שירות המדינה, הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, נציבות שירות המדינה, האחראי או בעל תפקיד אחר. 05.132 ניתנה התחייבות או הבטחה בהפרה לאמור בפסקה 05.131, תהיה ההתחייבות או ההבטחה נטולת תוקף." גם אם המכון ועובדיו יכלו לסבור שמסמך אמדדי הוא מסמך מחייב שניתן בסמכות, נוכח תפקידו ובכירותו של עורכו, אין בכך להכשיר את תוכן המסמך ולהופכו למסמך מחייב, שעה שניתן בחוסר סמכות ושלא כדין (בג"ץ 8634/08 אלחננוב נ' משטרת ישראל, 16.11.10; בג"ץ 397/10 אפללו נ' צבא ההגנה לישראל, 15.2.11, להלן: בג"ץ אפללו). 17. אפילו היינו רואים במסמך אמדדי מסמך מחייב, ולא כך היא, לכל היותר ניתן לראות בו הסדר קיבוצי והוראותיו נדחות מפני הסכם 1991 שהוא הסכם קיבוצי שבו נקבעו הוראות מפורטות בדבר היקף עבודתם של הרופאים. יתירה מכך, בהסכם 1991 ישנה התייחסות מפורשת לכך שתבחן אפשרות להשוואת תנאי העסקתם של רופאי התחנות לבריאות המשפחה, התפתחות הילד ובריאות הנפש, לתנאי עבודתם של הרופאים ב"כללית" (סעיף 24 להסכם 1991). בסופו של יום לא הושוו תנאי עבודתם של רופאים אלה ומכל מקום, רופאי המכון לא נכללו בקבוצה הנדונה. אם אכן הר"י סברה שרופאי המכון זכאי לאותה השוואת תנאים, היתה עומדת על הכללתם במסגרת אותו סעיף. 18. בהקשר זה יש להזכיר שכל ששת רופאי המכון החלו את עבודתם לאחר שנחתם הסכם 1991. כלומר, בשלב שבו נקבע, במסגרת מו"מ קיבוצי בין הצדדים, הסכם קיבוצי שבו הוראות מפורשות לגבי שעות העבודה של הרופאים. (יש לדייק כי ד"ר חבר החל לעבוד במכון משנת 1984, אולם מאחר שפרש ושב לעבוד במכון בשנת 2000, גם עליו חלות הוראות הסכם 1991 ומבחינה זו, אין להבחין בינו לבין שאר רופאי המכון). 19. זאת ועוד - החל מחודש פברואר 2012, רופאי המכון עובדים במסגרת של 41.5 שעות שבועיות, כלומר על פי הוראות הסכם 2011. ר' בעדותה של ד"ר בורובר: "כי זה הסכם חדש ואני צריכה לנהוג לפי ההסכם החדש." (עמוד 14 לפרוטוקול, שורה 5). נוכח לשונו ותכליתו של הסכם 2011 במסגרתו נקבעה מסגרת עבודה שבועית לרופאים, ומשרופאי המכון או רופאי מרפאות משרד הבריאות לא הוחרגו בשום צורה שהיא בהסכם זה, יש לקבוע כי על רופאי המכון לעבוד במסגרת שנקבעה בהסכם הקיבוצי משנת 2011. 20. לכל האמור לעיל, הנסמך על פרשנות ההוראות הנורמטיביות, יש להוסיף כי מהעדויות שנשמעו, עולה כי במכון נהג הסדר מקומי, לפיו למרות שעובדי המכון עבדו בפועל על פי "נוהל קצור השעות", לא היה ביטוי חיצוני לנוהל מקומי זה. כלומר, אלמלא דרישת רופאי המכון והר"י להמשיך באותו נוהל מקומי גם לאחר הסכם 2011, ספק אם מי מהגורמים המוסמכים במשרד הבריאות או אצל הממונה על השכר באוצר היה מודע לאותו הסדר מקומי של קיצור שעות. כך, למשל, בתלושי השכר של רופאי המכון נכתב כי הם עובדים 45 שעות שבועיות. גם בדוחות הנוכחות עליהם חתמו רופאי המכון (נספח 11 לתגובה), שעות התקן היו 8 שעות בימים א'-ה' ו - 5 שעות בימי ו'. כלומר, גם בתקופה שקדמה לחובת הדיווח האלקטרוני היה מעקב על שעות עבודתם של רופאי המכון והם נדרשו לעבוד 45 שעות שבועיות. יחד עם זאת, מהעדויות שנשמעו עולה כי רופאי המכון לא הקפידו למלא את שעות העבודה האמיתיות שלהם, אלא רק אישרו את נוכחותם בעבודה. כך עלה מעדותו של ד"ר חבר, לפיה בחתימתו על דוח הנוכחות אישר את ימי העבודה בהם עבד בפועל ולא את שעות העבודה שפורטו בדו"ח (עמוד 3 לפרוטוקול, שורות 8-12): "אני מסב את תשומת לבך ל- V שסימנתי בטופס ליד התאריך ולא ליד השעות והיה לזה מטרה מסוימת ואני יכול להסביר. אני הצהרתי על הנוכחות ולא על השעות. אני יודע שהטופס מציין שעות, אך הצהרתי בפני הנוגעים בדבר, אחראי מינהל ומנהלת המכון בשעתו ומנהל המכון כיום, שאני חותם על הנוכחות שלי ולא על מס' השעות." לדעתנו, אופן הצגת הדברים על ידי ד"ר חבר הוא מיתמם, במובן זה שחתימה על דו"ח הנוכחות פירושה אישור כל האמור בדו"ח. לעניינו, מעדותו עולה כי בדוחות שהופקו על ידי המדינה כמעביד נרשמה מכסת שעות העבודה הנדרשת מרופאי המכון והם אישרו אותה, מבלי שציינו עליה את שעות העבודה שעבדו בפועל (על פי הנהוג המקומי של קיצור שבוע העבודה). 21. מסקנה זו, לפיה רופאי המכון היו מודעים לדרישת המדינה בכל הנוגע למכסת השעות היומית והשבועית הנדרשת מהם, מתיישבת גם עם עדותו של בר (עמוד 20 לפרוטוקול, שורות 12-20): "ש. בתקופה שלפני השעון, על סמך מה הוצאו דוחות ממוכנים לתיקון או אישור של הרופאים? ת. לאור המחויבות לעבוד 6 ימים בשבוע, 8 שעות בימים א-ה, ביום ו' - 5 שעות מ- 8:00-13:00, מחויבות שהיתה לכל הרופאים בכל היחידות, הוציאו פלט ממוכן, שכן העובדים לא רק במכון אלא בכל היחידות הופיעו לעבודתם כמו שהיה מצופה מהם. במרבית היחידות, המכריע היו גם מדווחים בטופס הדיווח 8 שעות כל יום. כדי להקל על המקלידים נופק טופס ממוכן שמשקף מראש את השעות ומי שלא מבצע את אשר כתוב בטופס, היה מצופה ממנו לתקן או כפי שאמר אחד המצהירים, הוא עשהV ליד זה. מבחינתי V הוא השלמת השעות." 22. בהקשר זה נציין כי אין בידינו לקבל את עדותו של ד"ר גור - אריה, לפיה הוא פנה למנהלות האדמיניסטרטיביות של המכון, גב' אור חיים וגב' אסתר מונסה, וביקש לברר את מהות הפער בין שעות העבודה בפועל לבין הרישומים בתלושי השכר ובדוחות הנוכחות וכי הובהר לו שאין משמעות לרישום השעות בתלוש השכר. ראשית, תשובותיו בנושא זה לא היו עקביות, במיוחד בשים לב לעובדה כי מדובר ברופא שתקופה מסויימת עמד בראש המכון (עמוד 8 לפרוטוקול, שורות 11-13). בנוסף, איננו מקבלים את הטענה העובדתית נוכח עדותו העקבית של בר בנושא, לפיה לא היו אליו פניות בנושא והוא לא היה מודע ל"הסדר המקומי". 23. זאת ועוד - לאורך השנים ביקשה הנהלת המכון מהרופאים שיעמדו במכסת השעות המקובלת לרופאים (45 שעות שבועיות), אם כי לא אכפה את מכסת השעות. גם לשיטתה של הר"י, עוד בשנת 2004 הודיעה הנהלת המכון לרופאים כי הם נדרשים לעבוד 45 שעות שבועיות (סעיף 17 לבקשה). אין אינדיקציה לכך שהנהלת המכון פנתה לגורם המוסמך במשרד הבריאות לשם בירור חוקיות ההסדר. אף העדים מטעם המבקשת הבהירו שלא פנו לגורמים המוסמכים במשרד הבריאות לשם קבלת אישור לקיצור שבוע העבודה של רופאי המכון (עדות ד"ר גור - אריה גור בעמוד 8 לפרוטוקול, שורות 5-7; עדות ד"ר בורובר בעמוד 13, שורה 11; עדות ד"ר חבר בעמוד 3 לפרוטוקול, שורות 13-21 ובשורות 24-27). הנהלת המכון שבה על דרישתה לעבודה בהיקף מלא של 45 שעות אף בחודש אפריל 2011, עובר לחתימת הסכם 2011. בחודש זה ביקש מר אור - ציון, אחראי המינהל במכון, לקבל הנחייה מפורשת בעניין שעות העבודה הנדרשות מהרופאים. תשובתו של בר בעניין זה היתה ברורה ולא השתמעה לשתי פנים - רופאי המכון נדרשו לעבוד 45 שעות. אין חולק (כפי שעולה מהבקשה ומעדותו של ד"ר חבר) כי אותה עת הודיע אור - ציון לרופאי המכון על הנחייתו של בר והבהיר להם מהי דרישת משרד הבריאות בכל הנוגע לשעות עבודתם (סעיף 19 לבקשה, עדות ד"ר חבר בעמוד 4 לפרוטוקול, שורות 1-3). 24. לטענת המבקשים "בסופו של יום בחרה הנהלת המכון לזנוח את עמדתו של עו"ד בר ולא לשנות את מתכונת העסקתם של רופאי המכון. זאת, ככל הנראה, לאור התנגדותם של רופאי המכון לדברים" (סעיף 20 לבקשה). טענה זו מדגישה ביתר שאת את הפגם שנפל בנוהג המקומי של קיצור שעות עבודתם של רופאי המכון. זאת מאחר שאף לגרסתם, קיצור שעות העבודה נעשה בניגוד לדעתו של הגורם המוסמך במשרד הבריאות ולהנחייתו המפורשת בעניין. בנסיבות אלה, גם אם מי מהמכון אישר את ההסדר, אין בכך להכשיר אותו. בהקשר זה מקובלת עלינו טענת המדינה לפיה המכון איננו מוסמך לקבוע את תנאי העסקתם של עובדיו, שכן אינו שוקל שיקולי מדיניות רחבים המובאים בחשבון על ידי הגורם המוסמך כדוגמת מדיניות שכר שוויונית בשירות המדינה או שיקולים אחרים בשירות הציבורי. 25. בהקשר זה ראוי להתעכב בעניין שולי יחסית והוא הליך המשמעתי בעניינו של ד"ר גור - אריה, שהתנהל בשנת 2007. הגם שעצם ההליך המשמעתי ותוכנו אינו נוגע למחלוקת נושא הליך זה, יש בו להסביר כיצד הצדדים הבינו את הסדר שעות העבודה לרופאי המכון, בזמן אמת. לדעתנו, מהמסמכים שהוצגו בעניין (צורפו להודעת המדינה מיום 8.5.13), עולה כי הגורמים הרלוונטיים במשרד הבריאות לא היו ערים לשעות העבודה בפועל של רפואי המכון, וזאת משום שבאותה עת לא היה שעון נוכחות ולא היתה חובת דיווח אלקטרוני של הנוכחות במכון. נסביר להלן את הדברים. 26. בשנת 2007 נפתחה חקירה משמעתית בעניינו של ד"ר גור - אריה, במסגרתה נבדקו חשדות שהוא מבצע עבודה פרטית במהלך שעות העבודה במכון (חברות בוועדת גודל רכב). ההליך המשמעתי הופסק נוכח אי בהירות בדבר הסדר קיצור שעות העבודה החל במכון. לענייננו רלוונטיות שתי עובדות העולות מהתכתובת בנושא המשמעתי: האחת, כי לא ניתן היה לבדוק הלכה למעשה את שעות העבודה בפועל במכון, והשניה - כי כבר בשנת 2007 עמדת משרד הבריאות היתה כי במכון לא נוהג הסדר קיצור שעות עבודה (לפי וותק וגיל). הדברים עולים ממכתבה של עו"ד הילה מנור, יועצת משפטית במשרד הבריאות מיום 6.5.07 (צורף כנספח להודעת המדינה ביום 8.5.13; ההדגשה הוספה - ד.ו.): "לכבוד: לילך אברוך - כתריאל סגנית מנהלת מחלקה (משמעת) נציבות שירות המדינה שלום רב, הנדון" ד"ר אלכסנדר גור- אריה בהמשך לשיחתנו הריני מתכבדת להשיבך כדלקמן: נושא הוועדות הרפואיות הינו בבחינה מול הר"י ונציבות שירות המדינה ועל כן, לעת עתה, אכיפה משמעתית של ההוראה בדבר הגשת היתר ל'עבודה פרטית' אינה רצויה. יש למנוע כפל תשלום בגין עבודת העובד כאשר מדובר בעבודה החל מהשעה 15:00, אם כי קשה להוכיח בקרב הרופאים כי עד השעה 00: 15 לא מילאו את שעותיהם במסגרת עבודתם במדינה. מבירור מול מנהל תחום בכיר שכר ויחסי עבודה במשרדנו עו"ד הרולד בר, החוזר בדבר קיצור שעת עבודה לפי וותק אינו רלוונטי עוד לזמננו לאור ההסדרים שנחתמו לאחר מועד הוצאתו (1996). לאור האמור, סבורני כי לאור העמימות במצב בחוקי לעניין הוועדות הרפואיות וכל עוד לא תוכח הכפילות בתשלום, אין לפעול משמעתית כלפי הנ"ל. ..." 27. לדעתנו, העובדה שבעקבות הבירור המשמעתי משרד הבריאות "לא ירד לעובי הקורה" ולא פנה במפורש בדרישה למכון ולרופאיו לחדול מההסדר הנדון, אינה מכשירה אותו. כמו כן, כפי שציינו לעיל, אותה תקופה רופאי המכון דיווחו שהם עובדים בשעות העבודה הנדרשות על ידי המשרד (45 שעות שבועיות) ועל פני הדברים, רישומית, דווח כי ביצעו את שעות העבודה שהיו נוהגות אצל כלל הרופאים בשירות המדינה. 28. מן המקובץ עולה כי רופאי המכון עבדו במתכונת מקוצרת, על פי הסדר מקומי שחל רק על ששת רופאי המכון, בניגוד להוראות ההסכם הקיבוצי משנת 1991 ובניגוד להנחיות משרד הבריאות. גם אם הנהלת המכון הסכימה במחדל להסדר זה ואף אם אישרה אותו, אין בכך להכשיר את הנוהג שהשתרש או להצמיח ממנו זכות כלשהיא ואין ליתן תוקף לאינטרס ציפיה או הסתמכות של רופאי המכון על יסוד אותו הסדר מקומי (בג"ץ 10777/03 ארצי נ' ראש המטה הכללי של צה"ל, 25.11.09, בג"ץ אפללו שנזכר לעיל). 29. לאור המסקנה אליה הגענו, נדחית טענתה של הר"י לפיה הצעדים בהם המדינה נקטה על מנת לאכוף את הוראת הסכם 2011, מהווים שינוי חד צדדי בתנאי עבודתם של רופאי המכון. כאמור, הסדר קיצור שעות העבודה היה מנוגד לדין ולא קיבל את אישור הגורמים המוסמכים ועל כן אין ליתן לו תוקף. נזכיר שהן להסכם 1991 והן להסכם 2011 קדם משא ומתן ממושך ובמסגרתו הר"י לא ביקשה להחריג את רופאי המכון (סעיפים 33 ו-98 לתגובה). בהקשר זה ראוי לציין כי כאשר מטעם המבקשת בהליך זה נשמעו רק עדויות של רופאי המכון, שלא היו מעורבים כלל במו"מ הקיבוצי (לעומת עדותו של מר כהן, עמוד 20 לפרוטוקול, שורות 26-28), יש לקבל את גרסתה העובדתית של המדינה בנושא המו"מ הקיבוצי. 30. הר"י הוסיפה וטענה כי לאור הוראת סעיף 29 להסכם 2011, יש לקבוע כי הסדר קיצור שעות העבודה עומד בתוקף. בסעיף 29 להסכם 2011, העוסק בדיווח נוכחות באמצעים טכנולוגיים, נקבע כך (ההדגשה הוספה - ד.ו.): "29.2 למען הסר כל ספק, אלא אם כן נאמר אחרת במפורש בהסכם זה, כתוצאה מהאמור בהסכם זה, לא יחול כל שינוי בכל הסדרי העבודה, התורנויות והכוננויות של רופאים על פי הסכמים קיבוציים, וגם כנהוג וגם מאושר היום והמעסיק לא ישלם כפל תשלום על אותה שעה." סעיף זה קובע כי ההסכם הקיבוצי לא יפגע בהסדרים קיימים, ברם רק באלה המאושרים כדין ("כנהוג וגם מאושר היום"). אין בסעיף זה להכשיר נוהג אשר לא קיבל את אישור הגורמים המוסמכים, כבמקרה שלפנינו. 31. עוד נטען שלאור סעיף 116 להסכם 2011, יש ליתן תוקף להסדר קיצור שעות העבודה שהונהג במכון. בסעיף 116 נקבע: "תנאים ותניות שנקבעו בעבר בין הצדדים בהסכמים קיבוציים או בהסדרים קיבוציים או בהתחייבויות אחרות שבכתב, יוסיפו להיות תקפים בתקופת ההסכם, אלא אם תוקנו או בוטלו במפורש או במשתמע על ידי הוראה מהוראות הסכם זה." כפי שפרטנו לעיל, מאחר שמדובר בהסדר מקומי שלא אושר כדין, אין ליתן לו תוקף. בנוסף, נוכח לשונו של הסעיף, ביטול תנאים ותניות יכול שיעשה גם במשתמע. ההסכם הקיבוצי משנת 1991 ביטל למעשה, את מסמך אמדדי משנת 1989, וזאת מאחר שההסכם הקיבוצי קבע במפורש ובמפורט את שעות העבודה לרופאים. דברים אלה נכונים גם ביחס להוראות הסכם 2011, בו נקבע ששבוע העבודה לרופאים יעמוד על 41.5 שעות (סעיפים 31 ו-33 להסכם 2011). 32. הר"י הוסיפה וטענה כי מעדותו של כהן עולה כי הסדר קיצור שעות העבודה בכללית אושר על ידי הממונה על השכר באוצר ועל כן יש ליתן להסדר זה תוקף אף ביחס לרופאי המכון (ר' עדות כהן בעמוד 21 שורה 24 עד עמוד 22, שורה 9). איננו סבורים שיש לגזור גזירה שווה בין שני המעבידים (שירותי בריאות כללית והמדינה). ראשית, ההסכמים החלים ב"כללית" אינם עומדים לדיון לפנינו. שנית, כמפורט לעיל, לא מצאנו שמסמך אמדדי יכול לשמש מקור נורמטיבי לקיצור שעות העבודה במכון. שלישית, מעדותו של כהן עולה כי ההסדר הרלוונטי לכללית אושר בהיותו הסדר שקדם לתקופה בה לממונה על השכר באוצר היתה סמכות להתערב בהסכמי השכר בכללית. מעבר לכך, הסכם 2011 קובע במפורש, בסעיף 111, כי "אין בהסכם זה כדי למנוע מהכללית להעניק לרופא כלשהו או לקבוצת רופאים תנאים מיטיבים מהקבוע בהסכם זה בהתאם לכללים המחייבים בנושא זה". כלומר, הכללית יכולה, בכפוף לדינים החלים עליה, להטיב עם רופאיה מעבר לאמור בהסכם 2011. 33. במסגרת סיכומיה טענה המבקשת כי יש לפסוק לזכות רופאי המכון פיצוי בשל הפרת תום הלב מצדה של המדינה. טענה זו מהווה הרחבת חזית ומשכך אין להידרש לה. מעבר לכך, המקרים בהם ייפסקו פיצויים בהליך קיבוצי הם נדירים ולא שוכנענו כי נסיבות סכסוך זה מצדיקות חריגה מהכלל. 34. סוף דבר הבקשה נדחית. מאחר שמדובר בהליך קיבוצי, אין צו להוצאות. חוזההסכם קיבוצי