המשיבים (המבקשים בבקשת הצד) - ההסתדרות הרפואית בישראל וארגון הרופאים עובדי המדינה - הגישו בקשת צד בסכסוך קיבוצי בעקבות כוונת המבקשות (המשיבות בבקשת הצד) לשנות את הסדרי הפרקטיקה הפרטית והעבודה הפרטית של הרופאים בבתי החולים שבבעלות המדינה (להלן: בקשת הצד). בבקשת הצד נטען כי המבקשות אינן רשאיות לעשות שינוי בהסדרים אלו הנהוגים במשך שנים רבות בתקופת תוקפו של ההסכם הקיבוצי האחרון שנחתם ביום 25.8.2011. לחילופין נטען כי משהסדרים אלו הם חלק מתנאי העבודה של הרופאים לא ניתן לעשות בהם שינוי באופן חד צדדי וללא משא ומתן עם המשיבים. מנגד, הגישו המבקשות - מדינת ישראל ונציבות שירות המדינה - בקשה לסילוק על הסף של בקשת הצד בטענה שהיא מוקדמת ומהווה ניצול של הליכי משפט, וזאת מן הטעם שטרם גובשו הכללים הסופיים בנוגע להסדרי הפרקטיקה הפרטית והעבודה הפרטית של הרופאים. לפיכך במסגרת החלטה זו אנו נדרשים להכריע בשאלה אם יש לסלק את בקשת הצד על הסף, כטענת המבקשות, או שמא יש לבררה לגופה, כטענת המשיבים. בטרם נפנה להכריע בשאלה שבמחלוקת בין הצדדים נפרט בקצרה מהי עבודה פרטית ומהי פרקטיקה פרטית, לאחר מכן נפרט את הרקע להגשת בקשת הצד, בהמשך נפרט את טענות הצדדים בבקשה לסילוק על הסף ולסיום נכריע בשאלה שבמחלוקת. הצדדים להליך המשיבה 1 - ההסתדרות הרפואית בישראל (להלן: הר"י) - היא ארגון העובדים היציג של הרופאים בישראל, לרבות הרופאים המועסקים על ידי המדינה. המשיב 2 - ארגון רופאי המדינה (להלן: אר"מ) הוא ארגון פרופסיונאלי של הר"י. אר"מ פועל כנציגם של הרופאים המועסקים במוסדות שבבעלות או בניהול המדינה ובמוסדות ציבוריים אחרים. באר"מ חברים כ-6,600 ₪ רופאים. המבקשת 1 - מדינת ישראל (להלן: המדינה) - מפעילה את בתי החולים הממשלתיים. המבקשת 2 - נציבות שירות המדינה (להלן: נש"מ) - היא היחידה המופקדת על ביצוע מדיניות הממשלה בתחומי המנהל ומשאבי אנוש. נש"מ אחראית, בין היתר, על פרסום הודעות המכילות עדכונים לתקנות שירות המדינה (להלן: התקשי"ר). עבודה פרטית ופרקטיקה פרטית תנאי העבודה של הרופאים המועסקים בשירות המדינה לרבות העיסוק בפרקטיקה פרטית ובעבודה פרטית, מוסדרים בהוראות התקשי"ר ובהוראות נש"מ. כמו כן, בשורה ארוכה של הסכמים קיבוצים קיימת התייחסות לנושאים אלה. נפרט בתמצית מהי "עבודה פרטית" ומהי "פרקטיקה פרטית". עבודה פרטית מתייחסת למכלול העיסוקים של הרופא כשכיר או עבור שכר במסגרת גופים חיצוניים לשירות המדינה. רופא המעוניין לעבוד בעבודה פרטית כפוף לנהלים הרגילים החלים על כל עובד מדינה ובכלל זה קבלת היתר לעסוק בעבודה פרטית, הגבלות שעות לעיסוק בעבודה פרטית, הגבלת סכום ההשתכרות ועוד. לעומת זאת, פרקטיקה פרטית מתייחסת למכלול העיסוקים של הרופא כעצמאי בקליניקה פרטית במסגרת אחת מקופות החולים או בכל מסגרת אחרת. עיסוק בפרקטיקה פרטית הוא הסדר מיוחד לרופאים ולא לעובדי מדינה אחרים. רופא המבקש לעבוד בפרקטיקה פרטית צריך לקבל אישור התקף לחמש שנים. לאחר קבלת האישור מנוכים 5% משכרו של הרופא אם הוא עובד במשרה מלאה בשירות המדינה. נציין כי קבלת אישור לעסוק בפרקטיקה פרטית אינו מהווה אישור לעסוק גם בעבודה פרטית ויש צורך בהגשת בקשה נפרדת בנוגע לכל אחד מסוגי העיסוקים. כמו כן, קיימות מגבלות שונות לכל אחד מסוגי העיסוקים, אלא שלא מצאנו לנכון לפרטן במסגרת החלטה זו משאין הן רלוונטיות לצורך הכרעה בסוגיה העומדת לפתחנו. כאמור, בהסכמים הקיבוציים השונים שנחתמו במהלך השנים בין המדינה לבין הר"י קיימת התייחסות לרופאים בשירות המדינה העוסקים בעבודה פרטית ובפרקטיקה פרטית (להלן: העבודות הנוספות) ונקבעו בהם הוראות שונות בנוגע לרופאים אלה. כמו כן, גם בהסכם הקיבוצי האחרון מיום 25.8.2011 קיימת התייחסות לרופאים העוסקים בעבודות הנוספות. בהקשר זה נציין כי לטענת המדינה ההסכמים הקיבוציים אינם עוסקים בעבודה פרטית כלל וכי אין הם קובעים את הזכות לעסוק בעבודות הנוספות אלא הם בעלי נפקות במישור של שכר ותנאים בלבד, וזאת לאחר שניתן לרופאים היתר לעסוק בפרקטיקה פרטית. הרקע לבקשה ביום 15.7.2010, עוד לפני חתימת ההסכם הקיבוצי האחרון, התקבלה החלטה ממשלה מס' 2034 שעניינה "כללים לעבודות נוספות של רופאים ומנהלי בתי חולים בשירות המדינה". וזהו נוסח ההחלטה (להלן: החלטת הממשלה): "1. להנחות את נציב שירות המדינה להקים צוות בין-משרדי בראשותו לעניין רופאים ומנהלי בתי החולים בשירות המדינה שעובדים מחוץ לשירות המדינה (להלן - עבודות נוספות) שחבריו יהיו היועץ המשפטי לממשלה, מנכ"ל משרד הבריאות, הממונה על השכר במשרד האוצר והממונה על התקציבים במשרד האוצר או נציגיהם. 2. הצוות יקבע כללים לעניין עבודות נוספות, לרבות הוראות לעניין פיקוח ואכיפת הכללים כאמור. 3. הצוות יגיש את המלצותיו לממשלה בתוך 120 ימים ממועד קבלת החלטה זו". ביום 25.8.2011, לאחר שביתה ארוכה של הרופאים וניהול משא ומתן במשך חודשים רבים, נחתם בין הצדדים ההסכם הקיבוצי האחרון (להלן: הסכם 2011). נביא להלן את הוראות ההסכם הרלוונטיות לעניינו. סעיף 29.2 להסכם 2011 קובע כי: "למען הסר כל ספק ,אלא אם נאמר אחרת במפורש בהסכם זה, כתוצאה מהאמור בהסכם זה, לא יחול כל שינוי בכל הסדרי העבודה, התורנויות והכוננויות של רופאים על פי הסכמים קיבוציים, וכנהוג וגם מאושר היום והמעסיק לא ישלם כפל תשלום על אותה שעה". סעיף 35 להסכם 2011 קובע כי: "למען הסר ספק, רופא שקיבל ממעסיקו אישורים לעבודה פרטית, ו/או לפרקטיקה פרטית, רשאי, בזמן שאינו חלק משעות העבודה בסידור עבודה גמיש שלו כמוגדר לעיל, לעסוק בפרקטיקה פרטית או בעבודה פרטית, על פי הנהלים אצל אותו מעסיק". סעיף 116 להסכם 2011 קובע כי: "תנאים ותניות שנקבעו בעבר בין הצדדים בהסכמים קיבוציים או בהסדרים קיבוציים או בהתחייבויות אחרות שבכתב, יוסיפו להיות תקפים בתקופת הסכם, אלא אם תוקנו או בוטלו במפורש או במשתמע על ידי הוראה מהוראות הסכם זה". סעיף 117 להסכם 2011 שכותרתו "מיצוי תביעות" קובע כי ההסכם מהווה מיצוי מלא ומוחלט של כל התביעות בנושאים שהוסדרו בו, וזאת עד ליום 13.7.2019. סעיף 118 להסכם 2011 שכותרתו "שקט תעשייתי" קובע כי עד ליום 1.1.2020 לא ינקטו הצדדים בשביתה או בהשבתה, מלאה או חלקית, או כל פגיעה מאורגנת אחרת בהליכי העבודה או בסדריה בכל הנוגע לעניינים המוסדרים בהסכם 2011. בחודש נובמבר 2011, פחות משלושה חודשים לאחר חתימת הסכם 2011, הוקם בהתאם להחלטת הממשלה צוות בין-משרדי לצורך קביעת כללים לעבודות נוספות של רופאים ומנהלי בתי חולים בשירות המדינה בראשותו של נציב שירות המדינה (להלן: הצוות הבין-משרדי). ביום 19.12.2011 שלח מר משה דיין - נציב שירות המדינה (להלן: הנציב) מכתב לד"ר זיו-נר - יו"ר אר"מ (להלן: יו"ר אר"מ), בזו הלשון: "הנדון: בחינת כללים לעבודות נוספות של רופאים ומנהלי בתי חולים בשירות המדינה בהתאם להחלטת הממשלה מס' 2034 מיום 15/7/2010 (המצ"ב) נתמנה צוות בין משרדי בראשותי, לבחינת כללים לעבודות נוספות של רופאים ומנהלי בתי חולים. הצוות בו חברים נציגי משרדי הבריאות האוצר והמשפטים יעסוק בנושאים המפורטים להלן: 1. קביעת כללים לעניין עבודות נוספות של רופאים ומנהלי בתי חולים בשירות המדינה, לרבות הוראות לעניין פיקוח ואכיפת הכללים ובהתייחס לנושאים הבאים: א. עבודת מנהלי בתי חולים בעבודה פרטית/פרקטיקה פרטית. ב. כמות/היקף עבודות נוספות אותן מבצע רופא (בעבודה פרטית, פרקטיקה פרטית ועבודה בתאגיד). ג. הפחתת חלקיות משרה של מנהלים לצורך עיסוק בפרקטיקה פרטית/עבודה פרטית. ד. המושג 'ייעוץ רפואי' בהתייחס להגדרת פרקטיקה פרטית (פסקה 42.431 בתקשי"ר) האם רק במסגרת טיפול בחולה או האם גם לחברות ביטוח, או חברות היי-טק וכד'? ה. הוראת רופאים בבתי ספר לרפואה ובבתי הספר לאחיות. ו. עבודה פרטית/פרקטיקה פרטית או עבודה בתאגיד בריאות בזמן כוננות מתוכננת. 2. קביעת כללים למניעת ניגוד עניינים בין עבודה בשירות המדינה לעבודות נוספות (לרבות עניין הפניית מטופל המוכר לרופא עקב עבודתו בשירות המדינה לקבל שירות באופן פרטי). יצוין כי הנושאים הנ"ל נדונו במסגרת דוחות מבקר המדינה. הנך מוזמן להביא דבריך וטיעוניך לגבי נושאים המפורטים לעיל עד ליום 05/01/2012. כמו כן באפשרותך לבוא בפני הועדה ולהציג את עמדת אר"מ בנושאים האמורים לעיל. הועדה תפעל לפי שיקול דעתה. ........" (ההדגשה אינה במקור - ק.כ.). ביום 4.1.2012 השיב יו"ר אר"מ למכתב הנציב, באופן הבא: ".... קיבלנו בתמיהה את מכתבך שבסימוכין, שעניינו בחינת הכללים לעבודות נוספות של רופאים ומנהלי בתי חולים, אשר עובדים בשירות המדינה. הווי ידוע לך כי, נושא העבודה הפרטית והפרקטיקה הפרטית מוסדר בהסכמים ובהסדרים קיבוציים ובנוהגים בני עשרות שנים. מכאן, שאנו רואים בנושא זה, נושא המחייב מו"מ קיבוצי והגעה להסכמות. עוד נציין, כי הר"י ואר"מ רואים בהסדרת הנושא, כפי שהוא קיים כיום, דרך ראויה ונאותה לתפקודם של רופאים במערך הפרטי ובמערך השירות האמבולטורי הציבורי בקהילה אשר סובל ממצוקת רופאים יועצים מקצועיים. אנו סבורים כי פנייתכם זו, עתה, לאחר חודשים אורכים של קיום מו"מ אינטנסיבי ומורכב בינינו בדבר תנאי העסקתם של רופאים בשירות המדינה ולרבות ההסכמה על הנהגת שעות נוכחות, תורנויות מומחים וכיוצ"ב, נושאים אשר הוסדרו בהסכם, בין היתר, לאור דו"חות מבקר המדינה מהשנים האחרונות, נגועה בחוסר תום לב. מבלי לגרוע מהאמור עיל, כמובן שאנחנו נכונים להיפגש עימכם בכל עניין שתבקשו. .....". ביום 17.1.2012 שלח הנציב מכתב נוסף שבו הסביר כי הצוות הבין-משרדי הוקם על פי החלטת הממשלה בעקבות ליקויים חוזרים ונשנים עליהם הצביע מבקר המדינה בדוחות השונים. עוד ציין הנציב כי חלק מהנושאים שהעלה מבקר המדינה קיבלו מענה הולם בהסכם 2011 אולם הוסיף כי קיימים נושאים נוספים המצויים בסמכות משרד הבריאות ונש"מ הטעונים הסדרה וקביעת כללים. הנציב ביקש את התייחסות אר"מ לנושאים שפורטו במכתב מיום 19.12.2012. ביום 19.1.2012 התקיים דיון בין נציגי נש"מ ונציגי הר"י. בדיון סירבו נציגי הר"י להתייחס לנושא הכללים לעבודות הנוספות לגופו והבהירו כי לטעמם הסדרת הנושא מחייבת משא ומתן קיבוצי בין הצדדים. לאחר למעלה משנה, ביום 12.2.2013, שלח מר יוני דוקן - מנהל אגף בכיר (מערכת הבריאות) בפועל (להלן: מר דוקן) מכתב ליו"ר אר"מ ולמזכ"ל הר"י, שבו התבקשו להגיע לישיבה בנושא הכללים לעבודות הנוספות ולהציג את עמדתם. ביום 17.4.2013 התקיימה ישיבה בנוכחות נציגי נש"מ ונציגי הר"י. ביום 30.4.2013 הכריזה הר"י על סכסוך עבודה, שבין עילותיו נושא העבודות הנוספות של רופאים ומנהלי בתי חולים. בהודעה פורטו העניינים שבסכסוך וביניהם: "....... ב. כוונה לבצע שינויים חד צדדיים תוך הטלת מגבלות על עבודת כלל הרופאים במדינה בפרקטיקה פרטית ובעבודה פרטית, באופן שיפגע בתנאי עבודתם, שכרם, זכויותיהם ומעמדם של ציבור הרופאים. ג. כוונה להטיל איסור על מנהלי בתי החולים להמשיך עבודתם בפרקטיקה פרטית ובעבודה פרטית, תוך פגיעה קשה בתנאי עבודתם, שכרם, זכויותיהם ומעמדם של מנהלי בתי החולים. .......". נציין כי בין הצדדים התקיימה חלופת מכתבים, כאשר ביום 11.11.2013 נשלחה למשיבים טיוטת הכללים לעבודות הנוספות כפי שגובשה על ידי המבקשות (להלן: טיוטת הכללים). חלופת המכתבים נמשכה גם לאחר קבלת טיוטת הכללים ואף התקיימו בין הצדדים שתי פגישות נוספות בנושא. מעיון במכתבים השונים ובפרוטוקולים של הפגישות שצורפו לבקשת הצד עולה כי קיימת מחלוקת בין הצדדים אם קביעת הכללים לעבודות הנוספות ועריכת שינויים בהסדרים שנהגו במשך השנים מחייבת משא ומתן קיבוצי, כטענת המשיבים, או שמא קביעת הכללים מצויה בתחום הפררוגטיבה הניהולית של המדינה הן כמעסיק והן כריבון. ביום 17.12.2013 ביקש מר דוקן כי הר"י תציג את המקור ההסכמי המעגן את נושא העבודות הנוספות וכן תפרט את ההנמקות המשפטיות לעמדתה בדבר החובה לנהל משא ומתן קיבוצי בנושא זה. ביום 30.12.2013 השיב יו"ר הר"י למר דוקן בכתב. למכתב צורפה טיוטת בקשת הצד ונכתב בו כי כל ההנמקות העובדתיות והמשפטיות התומכות בטענות המשיבים מפורטות בטיוטה. עוד נכתב כי אם המבקשות לא יעתרו לסעדים שפורטו בבקשת הצד, היא תוגש לבית הדין ביום 2.1.2014. ביום 31.12.2013 השיב מר דוקן למכתבו של יו"ר הר"י, באופן הבא: ".... כפי שהבהרנו בישיבות שקיימנו עימכם, עבודת הצוות הבין משרדי לגיבוש הכללים לעניין עבודות נוספות של מנהלי בתי חולים ורופאים שהוקם מכוח החלטת ממשלה מס' 2043 טרם נסתיימה וטרם גובשה טיוטת כללים סופית לפרסום. כידוע לך, במסגרת עבודת הצוות התבקשה עמדתכם כמו גם עמדת פורום מנהלי בתי החולים הממשלתיים לטיוטת הכללים. כמו כן, התקיימו עמכם שתי ישיבות בנושא זה, על מנת לקבל את התייחסותכם אולם, עד כה הר"י סירבה להתייחס באופן ענייני לכללים המוצעים. בטיוטת בקשת הצד אשר הועברה אלינו ביום 30.12.2013 קיימת לראשונה התייחסות עניינית של הר"י לטיוטת הכללים. במסגרת עבודת הצוות, בכוונתנו לבחון התייחסות זו, וטרם גיבוש המלצות הצוות, טיוטת הכללים המעודכנת תועבר להתייחסותכם. כמו כן, ככל שתהיו מעוניינים בכך, ניתן לקיים בעניין זה פגישה נוספת. בנסיבות אלה, עמדתנו היא כי הגשת הבקשה לבית הדין הינה מוקדמת, ודומה כי אם תחליטו לדבוק בהגשתה, חרף האמור לעיל, הדבר יכול לעלות כדי חוסר תום לב. כמובן שאם תחליטו לבחור להגיש את בקשת הצד, הנכם מתבקשים לצרף לה גם מכתב זה" (ההדגשות הוספו - ק.כ.). ביום 2.1.2014 הגישו המשיבים את בקשת הצד לבית הדין. בקצרה נציין כי בבקשת הצד נטען שהסדרי העבודות הנוספות עומדים בבסיס תנאי עבודתם של הרופאים וכי הסדרים אלה נקבעו בתקשי"ר, זכו לטיפול והתייחסות בהסכמים הקיבוציים השונים וכן בהודעות נש"מ שפורסמו בעקבות התפתחות ההסדרים בהסכמים הקיבוציים, במשא ומתן ובהידברות בין הצדדים. לטענת המשיבים, כוונת המבקשות לשנות את ההסדרים בזמן קיומו של הסכם קיבוצי תקף (הסכם 2011) משמעותה פתיחת ההסכם בתקופת תחולתו תוך הפרת תניות השקט התעשייתי ומיצוי התביעות. לחילופין נטען, כי אם לא תתקבל הטענה בנוגע להסכם 2011, הרי ששינוי ההסדרים בנושא העבודות הנוספות אינו יכול להיעשות באופן חד צדדי אלא רק על דרך המשא ומתן ובהסכמה. לפיכך התבקש בית הדין ליתן את הסעדים הבאים: סעד הצהרתי הקובע שהצדדים ליחסי העבודה מצויים בתוך תקופת מיצוי התביעות הקבועה בהסכם 2011 ולכן לא ניתן לבצע שינויים בהסדרי העבודות הנוספות עד לתום תקופה זו. לחילופין, סעד הצהרתי הקובע שנושא העבודות הנוספות הוא חלק בלתי נפרד מתנאי העבודה של הרופאים בשירות המדינה ושעל מנת לשנות את ההסדרים קיימת חובה לנהל משא ומתן, לגבש הסכמות ולעגנן בהסכם קיבוצי. צו מניעה האוסר על המדינה לפרסם באופן חד צדדי הודעה או חוזר המבצעים שינוי בהסדרים הנוהגים בעניין העבודות הנוספות קודם לקיומו של משא ומתן בין הצדדים. כל סעד אחר שייראה לבית הדין מתאים וצודק בנסיבות העניין. כאמור, בתגובה לבקשת הצד הגישו המבקשות ביום 6.2.2014 את הבקשה לסילוק על הסף של בקשת הצד (להלן: הבקשה). ביום 9.2.2014 התקיים דיון בנוכחות הצדדים ובאי כוחם. בסיום הדיון, לאחר שהתברר כי לא ניתן להגיע להסכמה בטרם תינתן החלטה בבקשה, נקבעו מועדים להגשת תגובה לבקשה ותשובה לתגובה. טענות הצדדים המבקשות טענו שבקשת הצד הוגשה בחוסר תום לב ועולה חשש שהיא מהווה ניצול של הליכי משפט. זאת, מכיוון שהוגשה חרף האמור במכתב מר דוקן מיום 31.12.2013 לפיו המבקשות יבחנו את טיוטת בקשת הצד ובטרם תגובש המלצת הצוות הבין-משרדי תועבר להתייחסות המשיבים טיוטת כללים מעודכנת ואף תיערך פגישה בין הצדדים, אם המשיבים ירצו בכך. המבקשות הוסיפו וטענו כי דיון בבקשת הצד לפני גיבושה של טיוטת כללים סופית הוא דיון מוקדם, תיאורטי ועקר באשר עילת התביעה טרם קמה והבשילה. נטען כי לב ליבה של בקשת הצד הן הטענות בנוגע לטיוטת הכללים אולם טענות אלה עשויות להיות בלתי רלוונטיות אם הטיוטה הסופית תהיה שונה. עוד נטען, כי גיבוש הכללים לעבודות הנוספות מצוי בתחום הפררוגטיבה הניהולית של המדינה ואינו מחייב ניהול משא ומתן עם המשיבים. בנוסף, אף אם היה יסוד לטענה לפיה יש לנהל משא ומתן מן הראוי שהמשיבים יקיימו היוועצות במישרין מול המדינה ולא באמצעות בית הדין. המבקשות הוסיפו כי למרות שסילוק הליך על הסף לא ייעשה בנקל ובמיוחד עת מדובר בהליך בסכסוך קיבוצי, במקרה זה יש להיעתר לבקשה בהיות הדיון בבקשת הצד תיאורטי ואקדמי. נטען כי אין זה תפקידו של בית הדין להיכנס בנעלי המדינה ולקבוע עבורה אילו כללים יחולו בנוגע לרופאים העובדים בשירותה לפני שגיבשה את עמדתה באופן מלא. בנסיבות אלה התבקש בית הדין לקבל את הבקשה ולהורות על סילוקה של בקשת הצד על הסף. לחילופין התבקש בית הדין להקפיא את ההליך עד למועד פרסום הכללים, ולמצער, עד שתועבר למשיבים טיוטת כללים נוספת לפני פרסום, כאשר למשיבים שמורה הזכות לבקש לחדש את ההליך בתום שבועיים מיום פרסום הכללים או מיום קבלת טיוטת כללים נוספת. המשיבים הגישו תגובה לבקשה ביום 11.3.2014. לטענתם, בקשת הצד לא הוגשה בחוסר תום לב, אין היא מהווה ניצול של הליכי משפט ואינה מוקדמת או תיאורטית. ביצוע שינויים בהסדרי העבודות הנוספות של הרופאים, הסדרים המצויים בליבת תנאי העבודה שלהם, על פי המתווה של טיוטת הכללים אינו יכול להתבצע באופן חד צדדי אלא רק על דרך המשא ומתן ובהסכמה. לפיכך, משאין בכוונת המבקשות לנהל משא ומתן עם המשיבים יש לברר את בקשת הצד לפני שיגובשו כללים סופיים. המשיבים הוסיפו וטענו כי לגישתם לא ניתן לעשות שינויים בהסדרי העבודות הנוספות בתקופה בה הסכם 2011 בתוקף. הסכם זה נחתם על בסיס ההסכמה הברורה שלא יחולו שינויים בהסדרים שלא שונו בו במפורש ובכלל זה הסדרי העבודות הנוספות. לפיכך נוכח כוונת המבקשות לקבוע כללים בתקופת תוקפו של הסכם 2011 יש להכריע בטענה זו לגופה. עוד נטען כי יש לאבחן בין החלטות המדינה כרגולטור לבין החלטותיה כמעסיק. לטענת המשיבים בשונה מהליכי חקיקה, קביעת הסדרים הנוגעים לשכר ולתנאי עבודה של עובדי מדינה, דוגמת ההסדרים מושא בקשת הצד, כפופה לחובת המשא ומתן כמו כל צד ליחסי עבודה קיבוציים. בנוסף נטען כי אף אם גיבוש הכללים מתבצע בכובעה של המדינה כריבון יש לדון בטענה זו במסגרת הדיון בבקשת הצד לגופה. המשיבים הוסיפו כי דרך המלך בסכסוך קיבוצי היא דיון לגופו של עניין. מדובר בסכסוך קיבוצי בעל השלכות על תנאי העבודה של ציבור עובדים גדול ועל אופיים של יחסי העבודה בין המדינה לרופאיה. היעתרות לבקשה משמעותה פגיעה ישירה ביחסי העבודה הקיבוציים, בזכויותיהם המוקנות של הרופאים כעובדים מאורגנים ובכוחו של הארגון היציג. כמו כן, לא יהיה בהיעתרות לבקשה כדי לפתור את הסכסוך אשר ישוב ויצוף בעוצמה רבה יותר בעתיד הקרוב. בנוסף נטען כי אין להקפיא את ההליך עד לפרסום כללים סופיים מכיוון שטיוטת הכללים מיושמת בפועל. נש"מ הנחה את יחידות משאבי אנוש בבתי החולים ליישם בפועל חלק מההסדרים שמפורטים בטיוטת הכללים. בחוזר נש"מ מיום 1.8.2013 הנושא את הכותרת "שו"ת בריאות מספר 2", שהופץ למנהלי משאבי אנוש בבתי החולים הממשלתיים נכתב בתשובה לשאלה אם ניתן להעסיק מנהלי מחלקה בחלקיות משרה כי "מדיניות נש"מ הינה שאין להעסיק מנהלי מחלקה בחלקיות משרה, קל וחומר לצורך עיסוק בפרקטיקה פרטית". הנחיה זו תואמת את הכללים ונוגדת את ההסדר הנהוג כיום לפי סעיף 42.441 לתקשי"ר. בנסיבות אלה נטען כי יש לדחות את הבקשה ולקבוע מועד לדיון בבקשת הצד לגופה. המבקשות השיבו לתגובת המשיבים ביום 9.4.2014. לטענת המבקשות הצורך בביצוע שינויים בהסדרי העבודות הנוספות נובע מדוחות מבקר המדינה אשר חזרו וקבעו כי על המדינה לבחון בשנית את הכללים בנושא. נטען כי נושא העבודות הנוספות של הרופאים בשירות המדינה אינו מוסדר בהסכמים קיבוציים אלא בהוראות שרוכזו בתקשי"ר, לעיתים לאחר היוועצות עם המשיבים. המקור הנורמטיבי של הוראות התקשי"ר בנושא זה (פרט להוראה בדבר ניכוי של 5% משכרו של רופא שקיבל היתר לעסוק בפרקטיקה פרטית המוסדרת בהסכמים הקיבוציים) הוא בהוראות מנהל חד צדדיות כחלק מהפררוגטיבה הניהולית של המדינה ואין מדובר בהוראות הסכמיות או בהוראות המעוגנות בהסכמים קיבוציים. בנוסף, גם הוראות נש"מ המתפרסמות מעת לעת אינן בהכרח פועל יוצא של הסכמים קיבוציים, כטענת המשיבים. נטען כי לעיתים התקיימה, לפנים משורת הדין, היוועצות עם הר"י על מנת לקבל התייחסות מקצועית ועניינית בנושאים המצויים במסגרת הסמכות והפררוגטיבה של נש"מ, דוגמת הנושאים מושא בקשת הצד. ההיוועצות לא הייתה בגדר חובה שבדין אלא נבעה מהפעלה הוגנת של הפררוגטיבה הניהולית על ידי המבקשות. עוד נטען כי במהלך השנים פרסמה נש"מ הוראות ותקנות המתייחסות לנושא העבודות הנוספות מבלי להיוועץ עם המשיבים. המבקשות הדגישו כי בהסכמים הקיבוציים לא קיימות הוראות בנוגע לעצם הזכות לעסוק בעבודות הנוספות אלא רק הוראות הקובעות הטבות כלכליות שונות לאחר קבלת היתר לעסוק בפרקטיקה פרטית. בנסיבות אלה נטען כי המבקשות אינן מחויבות לנהל משא ומתן עם המשיבים לפני פרסום הכללים בנושא העבודות הנוספות ולכל היותר ולפנים משורת הדין יש לקיים היוועצות בלבד, כפי שהוצע ונדחה על ידי המשיבים. המבקשות הוסיפו וטענו כי הסכם 2011 אינו כולל הוראות בנושא העבודות הנוספות ולא ניתן לקרוא לתוכו התחייבות שלא לשנות את הכללים בנושא. עוד נטען כי הכרזת הר"י על סכסוך עבודה, בין היתר, בנושא העבודות הנוספות מצביע על כך שנושא זה הוא בבחינת זכות כלכלית חדשה וכי לא מדובר בהפרה של זכות קיימת המעוגנת בהסכמים קיבוציים בכלל ובהסכם 2011 בפרט. לעניין טענת המשיבים לפיה טיוטת הכללים מיושמת בפועל נטען כי ההנחיה שלא לצמצם את משרות המנהלים כדי לאפשר להם לעסוק בפרקטיקה פרטית נוהגת משנת 2009 ואין מדובר בשינוי מדיניות על יסוד טיוטת הכללים. בנוסף נטען כי בית הדין אינו מוסמך ליתן את הסעדים שהתבקשו בבקשת הצד וכל התערבות בעבודת הצוות הבין-משרדי תפגע בתורת הפרדת הרשויות ויהיה בה משום החלפת שיקול הדעת המנהלי עוד בטרם התגבש לעמדה סופית, בשיקול הדעת של בית הדין. הכרעה לאחר ששקלנו את טענות הצדדים הגענו למסקנה לפיה דין הבקשה להידחות, מהנימוקים שיפורטו להלן. ראשית, כידוע ככלל סעד של סילוק על הסף ניתן בבית הדין במשורה וביד קמוצה. כאשר עסקינן בסכסוכים קיבוציים ההלכה היא שאין להיעתר לבקשה לסילוק על הסף מבלי לבררם לגופם. ובלשונו של בית הדין הארצי בעניין אלקטרה מוצרי צריכה: "על פי המדיניות הנוהגת בבית הדין לעבודה, ככלל יש לברר סכסוכים קיבוציים לגופם, ואין לסלקם על הסף. הדברים באים לידי ביטוי בפסיקתו העקבית של בית דין זה, לפיה 'אין זה מקרה שבתקנות סדר הדין בסכסוך קיבוצי, לא תימצא זכר ל'מחיקה על הסף' ול'דחייה על הסף', באשר ברור שאין להעלות על הדעת שסכסוך עבודה קיבוצי שעניינו מימוש זכויות יבוא לקיצו וימצא פתרונו על ידי 'מחיקה על הסף' או על ידי 'דחייה על הסף', מבלי שיתקיים דיון לגופו של עניין ולצדדים תהיה הרגשה שעניינם זכה לדיון כזה [דב"ע לח/11-4 ההסתדרות הכללית של העובדים בא"י - מדינת ישראל, פד"ע ט 425; ראו גם דב"ע מג/3-4 ההסתדרות הכללית של העובדים בישראל ואח' - מדינת ישראל, פד"ע יד 71, 75-76; עס"ק 400094/97 הסתדרות העובדים הכללית החדשה - מדינת ישראל,6.9.2004; עס"ק 17/08 הסתדרות העובדים הכללית החדשה - מלון כנען ספא, 9.2.2011 בעמוד 28] ......." (ההדגשות במקור - ק.כ.). בעניין ועד עובדי מערכת בתי המשפט הסביר בית הדין הארצי כי סילוק על הסף של סכסוך קיבוצי אינו מועיל לצדדים ועשוי להוביל לפגיעה חמורה יותר במערכת יחסי העבודה, באופן הבא: "...עניין דחיה או מחיקה על הסף של הליך בסכסוך קיבוצי - המצוי ביחסי עבודה יאמר שאותה דרך אינה נאותה, אינה טובה ואינה מועילה. סכסוך קיבוצי צריך שיטפלו בו, צריך שהוא ישמש נושא למו"מ ובשלב סופי צריך שיפסקו בו לכאן או לכאן. בסכסוך ש'מחקת על הסף', לא עשית דבר: הוא יצוף בהזדמנות ראשונה ואולי בצורה חריפה יותר. אין זה כדור שאפשר לגלגל 'תחת השטיח' כך שבמשך הזמן יתגלגל בשקט החוצה. זהו מרצע שאם תטמינו תחת השטיח יבצבץ ממנו ובסופו של דבר יצא החוצה ואולי אף יגרום חור בשטיח". בנסיבות העניין, משההליך שלפנינו הוא סכסוך קיבוצי שבו נדונות טענות המשיבים בנוגע לכוונת המבקשות לפגוע בתנאי עבודתם של הרופאים המועסקים בבתי החולים שבבעלות המדינה, אין מקום לסלקו על הסף ויש לברר את טענות המשיבים לגופן. שנית, לא מצאנו שבקשת הצד מוקדמת או שהיא נגועה בחוסר תום לב כטענת המבקשות, ונבאר. בקשת הצד הוגשה בעקבות כוונת המבקשות להתקין כללים בנוגע להסדרי העבודות הנוספות של הרופאים. בבקשת הצד נטען כי המבקשות אינן רשאית לבצע שינויים בהסדרים אלו בתקופת תוקפו של הסכם 2011 ולחילופין באופן חד צדדי וללא ניהול משא ומתן מכיוון שהעבודות הנוספות הן חלק מליבת תנאי העבודה של הרופאים. משאין חולק כי בכוונת המבקשות להמשיך במלאכת גיבוש הכללים מתוך עמדה כי הדבר מצוי בתחום הפררוגטיבה הניהולית של המדינה כריבון וכמעסיק ולכן אין חובה לנהל משא ומתן עם המשיבים אלא לכל היותר להיוועץ איתם, אנו סבורים שהפנייה לבית הדין אינה מוקדמת כלל ועיקר. נוכח עמדת המבקשות לא מצאנו עילה להמתין עד למועד גיבוש הכללים הסופיים, אף אם יהיו שונים מאלה שפורטו בטיוטת הכללים, וזאת נוכח העמדה הבסיסית של המשיבים לפיה המבקשות נעדרות סמכות להתקין את הכללים באופן חד צדדי וללא משא ומתן. במילים אחרות, השאלה העיקרית השנויה במחלוקת בין הצדדים היא האם העבודות הנוספות הן חלק מתנאי העבודה של הרופאים כך ששינוי בהם מחייב משא ומתן קיבוצי, כטענת המשיבים, או שמא התקנת הכללים בנושא הוא עניין הנמצא בסמכות המדינה במסגרת הפררוגטיבה הניהולית שלה כמעסיק וכריבון, כטענת המבקשות? בנסיבות אלה, משעמדת המשיבים בדבר הצורך בניהול משא ומתן נדחתה על ידי המבקשות ומשממכתבו של מר דוקן מיום 13.12.2013 עולה במפורש כי בכוונת האחרונות להמשיך בגיבוש הכללים באופן חד צדדי ולהעביר טיוטה מעודכנת להתייחסות של המשיבים בלבד, הפנייה לבית הדין נעשתה בתום לב ובמועד המתאים. זאת ועוד. אנו דוחים את טענת המבקשות כי הגשת בקשת הצד לפני גיבוש הכללים הסופיים נעשתה בחוסר תום לב. שכן, במסגרת ההליך בית הדין אינו נדרש לבחון את תוכן הכללים אלא לדון בשאלה אם ניתן לשנות את ההסדרים בתקופת מיצוי התביעות הקבועה בהסכם 2011 ולחילופין אם ניתן לשנותם באופן חד צדדי וללא משא ומתן עם המשיבים. לפיכך אין רלוונטיות לתוכן הכללים הסופיים. לא זו בלבד, אם בית הדין יידרש לבקשת הצד רק לאחר שכבר יגובשו הכללים באופן חד צדדי ויקבל את עמדת המשיבים הרי שיהיה צורך בביטול הכללים. בנסיבות אלה אנו סבורים כי אין להמתין עם בירורה של בקשת הצד עד לאחר פרסום הכללים או גיבוש נוסח סופי שלהם. לעניין טענות המבקשות לפיה תנאי העבודה של הרופאים אינם כוללים זכות קנויה לעבודות הנוספות, נציין כי לא מצאנו שיש לדון בהן במסגרת הבקשה לסילוק על הסף, משני טעמים: האחד, מדובר בטענות שנטענו לראשונה במסגרת התשובה לתגובה למרות שהמבקשות ידעו עליהן כבר בעת הגשת הבקשה. השני והעיקרי, טענות אלה אינן טענות משפטיות בלבד ולא ניתן להכריע בהן מבלי לקיים דיון לגופו של עניין. כמו כן, הכרעה בטענות אלה היא בעלת השלכות מהותיות על יחסי העבודה בין הצדדים ולכן אינה יכולה להתבצע במסגרת בקשה לסילוק על הסף אלא רק במסגרת דיון בבקשת הצד לגופה. שלישית, אף אם היינו מקבלים את טענת המבקשות לפיה התקנת הכללים לעבודות הנוספות נמצאת בתחום הפררוגטיבה הניהולית של המדינה, אין לומר בהכרח כי יש לסלק את בקשת הצד על הסף. בית הדין הארצי הדגיש לא אחת כי: "הפררוגטיבה הניהולית אינה מילת קסם המעניקה למעסיק כוחות בלתי מוגבלים המשוחררים מביקורת. הפררוגטיבה הניהולית הוא כוח אשר יש להפעילו בתום לב, בשום שכל, באיזון ותוך בחינת עניינו של העובד העלול להיפגע מן המהלך הנעשה מכוח אותה פררוגטיבה". במקרה שלפנינו, יחסי העבודה הקיבוציים בין הצדדים הם יחסים מתמשכים המחייבים שיתוף פעולה הדדי. לפיכך, אף ייקבע כי התקנת הכללים בנושא העבודות הנוספות הוא נושא הנמצא בתחום הפררוגטיבה הניהולית של המדינה או שהוא בסמכותה בכובעה כריבון, אין בכך בהכרח כדי להוביל בהכרח למסקנה שהמבקשות יכולות להתקינם ללא ניהול משא ומתן עם המשיבים. שכן כבר נפסק שהחלטות ניהוליות בעלות השפעה או השלכה משמעותית על עובדים יתקבלו על ידי המעסיק וזאת לאחר ניהול משא ומתן קיבוצי עם ארגון העובדים היציג. כאמור, אין חולק שהתקנת הכללים בנושא העבודות הנוספות משמעותה שינוי של ההסדרים שנהגו עד למועד זה. בנסיבות אלה, יש לברר את טענת המשיבים לפיה הכללים ישפיעו על תנאי העבודה של הרופאים שהיו נהוגים במשך שנים רבות ולבחון אם ניתן להתקינם ללא משא ומתן קיבוצי, אף אם הם מצויים בתחום הפררוגטיבה הניהולית של המבקשות. רביעית, המבקשות טענו כי העובדה שהוכרז סכסוך עבודה בהתאם להוראות סעיף 2 לחוק יישוב סכסוכי עבודה, התשי"ז-1957, בין היתר, בשל הכוונה לשנות מהסדרי העבודות הנוספות מצביעה על כך שמדובר בזכות כלכלית חדשה. לטעמנו, אין בטענה זו כדי להוביל לקבלת הבקשה ויש לבררה במסגרת הדיון בבקשת הצד לגופה. בהקשר זה נציין כי המשיבים טענו במפורש שבהסכמים הקיבוציים שנחתמו במהלך השנים קיימות הוראות בנוגע לעבודות הנוספות וכי הסכם 2011 נחתם מתוך כוונה שלא יעשה שינוי באותן הוראות. מכאן, שחרף העובדה שנושא העבודות הנוספות נכלל בעניינים שפורטו בהודעה על סכסוך עבודה, אין בכך כדי להצביע בהכרח על כך שמדובר בזכות כלכלית חדשה ולא בזכות המעוגנת בהסכמים הקיבוציים. חמישית, לא מצאנו ממש בטענת המבקשות לפיה בית הדין אינו מוסמך ליתן את הסעדים שהתבקשו בבקשת הצד. שכן לאחר שבחנו את הסעדים מצאנו כי אם תתקבלנה טענות המשיבים הרי שבסמכות בית הדין לפוסקם. כללו של דבר: המבקשות מתכוונות להתקין כללים בנושא הפרקטיקה הפרטית והעבודות הפרטיות של הרופאים בבתי החולים בבעלות המדינה ולבצע שינויים בהסדרים שנהגו עד למועד זה בעקבות דוחות מבקר המדינה. בנסיבות אלה, נוכח טענות המשיבים לפיהן לא ניתן לשנות הסדרים אלה במהלך תוקפו של הסכם 2011 ולחילופין שלא במסגרת משא ומתן קיבוצי ובהסכמה, טענות שנדחו על ידי המבקשות, מצאנו כי בקשת הצד הוגשה מועד המתאים ובתום לב ואין לסלקה על הסף. כמו כן, שוכנענו שאין לדחות את בירור בקשת הצד עד לאחר שהצוות הבין-משרדי יגבש כללים סופיים בנושא העבודות הנוספות מכיוון שאם בקשת הצד תתקבל יהיה צורך לבטל את אותם הכללים מן הטעם שהם גובשו בתקופת תוקפו של הסכם 2011 ולחילופין מן הטעם שהם גובשו על יסוד עמדת המבקשות לפיה אין חובה לנהל משא ומתן עם המשיבים. סוף דבר הבקשה לסילוק בקשת הצד על הסף - נדחית. המבקשות יגישו תגובה לבקשת הצד עד ליום 25.5.2014. דיון בבקשה יתקיים ביום 25.6.2014 בשעה 9:00. חוזהרפואהרופאיםהסכם קיבוצי