1. המערערים הם עובדי עמידר, החברה הלאומית לשיכון עולים בישראל בע"מ (להלן - עמידר). עמידר היא חברה ממשלתית והיא במעמד של "גוף מתוקצב" לפי חוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן - החוק). עמיגור חברה לניהול נכסים בע"מ (להלן - עמיגור) היא חברה בבעלות הסוכנות היהודית והיא אינה כפופה להוראות חוק יסודות התקציב. 2. סכסוך רב שנים נטוש בין עובדי עמידר לעמידר על רקע הוראה בהסכם שלפיה תנאי העבודה בעמידר יהיו אחידים לאלה הנהוגים בעמיגור. סכסוך זה התגלגל לפתחו של בית-הדין האזורי בתל-אביב, נדון בבית-הדין הארצי והוחזר לבית-הדין האזורי. עתה העניין מונח בפנינו בפעם השנייה. השאלות העומדות בפנינו הן מה תוקפה של הוראת הצמדה בהסכם ואם תקפה היא, האם מוסמך הממונה על השכר לבטלה. עיקרי הרקע העובדתי 3. עמידר הוקמה לשם ניהול נכסים של מדינת ישראל למטרת שיכון עולים ואחרים. במסגרת תפקידה, ניהלה עמידר גם את נכסיה של הסוכנות היהודית. בשנת 1972 הוחלט להפריד בין ניהול נכסי המדינה לבין ניהול נכסי הסוכנות היהודית. לצורך כך הוקמה עמיגור, אשר נועדה לנהל את נכסי הסוכנות היהודית. עם הקמת עמיגור, הועברו אליה חלק מעובדי עמידר והוחלט שתנאי העבודה בשתי החברות יהיו זהים. 4. על רקע זה נחתם ביום 9.6.1972 הסכם משולש בין עמידר, עמיגור ועובדי עמידר שהיו מיוצגים על-ידי ההסתדרות והוועד הארצי, אשר הסדיר את העברת עובדים מעמידר לעמיגור (להלן - ההסכם המשולש). סעיף 6 להסכם המשולש קבע לאמור: "א. בשתי החברות תהיה אחידות בתנאי העבודה, לרבות השכר והתנאים הסוציאליים של העובדים, כאמור בסעיף 2 לנספח ב' של הסכם זה. ב. בשתי החברות תהיה אחידות במדיניות ניהול הנכסים בכל תחומי הפעולה. בין 'עמיגור' ל'עמידר' ייקבע הסדר להבטחת אחידות זו, כאמור בסעיף 1 לנספח ב' של הסכם זה". להסכם המשולש צורף סיכום של ישיבת ועדת הכספים של הכנסת מיום 12.12.1971 (נספח א') שבו נאמר כי: "...יש לדאוג לכך כי תנאי העבודה בשתי החברות יהיו זהים". כן צורף להסכם זה סיכום ישיבה מיום 17.4.1972 אצל שר השיכון שבו נקבע בסעיף 2: "אחידות בתנאי עבודה וזכויות העובדים בשתי החברות" (סעיף 6א של ההסכם המשולש שצוטט לעיל מפנה להוראה זו). 5. בד בבד עם חתימת ההסכם המשולש נחתם זיכרון דברים בין עמידר לעמיגור שבו נאמר, על רקע סעיף 6א להסכם המשולש, כי "...כל שינוי בתנאי העבודה, לרבות שכר ותנאים סוציאליים... יחייב תיאום בין הנהלות שתי החברות ותיאום מראש" (מוצג 3 לסיכומי המערערים). 6. לימים, טענו עובדי עמידר כי עמיגור העניקה לעובדיה תנאים והטבות מעבר לאלה הנהוגים בעמידר. עובדי עמידר דרשו השוואת התנאים בין שתי החברות, בהתבסס על הוראות ההסכם המשולש. על רקע זה הגישה עמידר בשנת 1977 תביעה נגד עמיגור בבית-המשפט המחוזי בתל-אביב (ת"א 375/77). התביעה הסתיימה בפשרה ובחתימה על זיכרון דברים מיום 30.4.1978 (מוצג 4 לסיכומי המערערים), שבו הוסכם על הקמת ועדה משותפת לתיאום נושא השכר ותנאי העבודה בחברות. 7. במקביל, מינתה הסתדרות הפקידים ועדה לבדיקת היחסים בין שתי החברות. ועדה זו מצאה כי קיימים הבדלים בדרגות לגבי חלק מן התפקידים בעמידר וכי קיימים הבדלים משמעותיים בהיקף העבודה וסדר הגודל בין שתי החברות אשר השפיעו לרעה על עובדי עמידר. עם זאת, הגיעה הוועדה למסקנה כי "...אין אפשרות מעשית בהמשך קיום ההסכם בדבר השוואת תנאי עבודתם של עובדי 'עמידר' ו'עמיגור' וזאת בשל השוני המבני והתפעולי של מוסדות אלה" (נספח נ/3 למוצגי עמידר). 8. ביום 5.11.1978 נחתם זיכרון דברים בין עמידר לבין נציגות עובדיה בעניין תנאי השכר לשנים 1980-1978. בזיכרון דברים זה נקבע, בסעיף 2, כי: "ההנהלה מכריזה שוב, כי בתקופת הסכם העבודה ישמר תוקפו של סעיף 6א של הסכם עמיגור-עמידר [הוא ההסכם המשולש - ש' צ']". זיכרון דברים זה נרשם כהסכם קיבוצי ותוקפו הוארך מעת לעת עד 31.3.1987 (מוצגים 10-5 למוצגי המערערים). 9. עד שנת 1982 הוסדרו דרישות עובדי עמידר באמצעות ועדה פריטטית משנת 1977 - (מוצג 11 למוצגי המערערים) ושתי ועדות בוררות משנת 1981 ומשנת 1982 (מוצגים 12, 13 למוצגי המערערים). בשנת 1982, על רקע דרישות עובדי עמידר, הגישה עמידר תביעה נגד עמיגור בבית-המשפט המחוזי (ה"פ 392/82). גם תביעה זו הסתיימה בהסכמה ובחתימה על זיכרון דברים מיום 3.10.1982 (מוצג 14 למוצגי המערערים). בסעיף 3 לאותו מסמך נאמר כי "כל שינוי בעתיד בתנאי השכר והתשלומים לעובדים בכל אחת מהחברות טעון אישור הועדה הפועלת מכוח זיכרון הדברים מיום 30.4.78". 10. ביום 15.6.1983 נחתם זיכרון דברים בין עמידר לבין הוועד הארצי של העובדים בו, בין היתר, התחייבה עמידר לבדוק את מערכת השכר וההטבות של עובדי עמיגור ולקיים דיון בין הצדדים על מימצאי הבדיקה (מוצג 15 למוצגי המערערים). בדיקות אלה לא הניבו הסכמה ועמידר הגיעה למסקנה כי עליה לנהל משא ומתן עם עובדיה לביטול ההסכם המשולש בשל הקשיים האובייקטיבים בקיום אחידות בתנאי העבודה בשתי החברות, על רקע ההבדלים הארגוניים ביניהן. חברת עמידר הציעה לעובדיה פיצוי על ביטול סעיף 6א להסכם המשולש אך בסופו של דבר לא הושגה הסכמה וסעיף 6א נותר על כנו. ביום 29.1.1987 הודיעה עמידר להסתדרות הפקידים ולוועד העובדים כי אין בכוונתה להאריך את תוקפו של סעיף 2 להסכם הקיבוצי המיוחד הנזכר בסעיף 8 לעיל. ההליכים המשפטיים 11. ביום 24.11.1986 - לפני למעלה מ-17 שנים - הגישו המערערים תביעה לבית-הדין האזורי בתל-אביב נגד עמידר ועמיגור (תב"ע מז/204-12). בתביעה ביקשו המערערים לחייב את עמידר ועמיגור לתת להם נתונים מלאים על שכרם ותנאי עבודתם של עובדי עמיגור בהשוואה לאלו של עמידר ולשלם להם ולשאר עובדי עמידר - על יסוד אותם נתונים - את כל התוספות וההטבות היתירות שניתנו לעובדי עמיגור בהשוואה לאלה של עובדי עמידר. התביעה אושרה על-ידי בית-הדין האזורי כתביעה ייצוגית של עובדי עמידר (תב"ע מז/12-204). אין חולק כי התביעה מתייחסת לתקופה משנת 1982 ואילך בלבד. 12. עם הגשת התביעה, הגישה עמיגור בקשה למחוק אותה על הסף. בית-הדין האזורי דחה את הבקשה. בקשת רשות ערעור שהגישה עמיגור על החלטה זו נדחתה בבית-הדין הארצי. ביום 29.11.1988 הגישה עמידר בקשה לדחות את התביעה נגדה על הסף. בית-הדין האזורי קיבל את הבקשה וקבע כי הסעד אותו ביקשו המערערים היה נוגד לחוקי התקציב ולהחלטת הממונה על השכר. המערערים הגישו ערעור על פסק-דינו של בית-הדין האזורי וערעורם התקבל (דב"ע נא/107-3 כאביה - עמידר בע"מ [1]). בית-הדין הארצי קבע כי עמידר אינה רשאית "להנהיג" חיוב כלפי עובדיה ללא אישור שר האוצר, אם אכן קיים חיוב כזה. אולם, בבוא עמידר להגיש למשרד האוצר בקשה "להנהיג" חיוב זה, עליה להביא בפניהם את תוכנו של החיוב המשפטי החל עליה ואת הרקע והנתונים לשם הפעלת שיקול-דעתם במתן החלטה. כל הפרטים האמורים צריכים להיות לפני גורם המוסמך להחליט על מתן האישור לאחר מיצוי זכויות הצדדים על-פי המשפט המינהלי, והחלטה על אי-מתן אישור צריכה להיות מנומקת. בית-הדין הארצי קבע כי במקרה זה, בהיעדר החלטה של שר האוצר, שלא להנהיג שינויים בשכר עובדי עמידר, היה על בית-דין קמא להכריע בשאלה אם קיים או לא קיים חיוב כלשהו של עמידר ועמיגור כלפי העובדים, על-פי כתב-התביעה שהוגש. במידה ויתברר כי קיים חיוב, תעלה השאלה של תחולת מגבלות חוקי התקציב לשנים 1982, 1983, 1984 וסעיף 29 לחוק. בית-הדין הארצי ציין כי מדובר בסכסוך קיבוצי שעניינו מימוש זכויות, אשר מן הראוי שימצא פתרונו בדרך של דיון לגופו של עניין. כן קבע בית-הדין כי אין בהחלטתו כדי למנוע הבאת העניין לפני שר האוצר תוך כדי המשך הדיון בתביעה. העניין הוחזר אפוא לבית-הדין האזורי להמשך הדיון בשאלה אם קיים או לא קיים חיוב כלשהו על עמידר ועמיגור כלפי עובדי עמידר, על-פי כתב-התביעה שהוגש. 13. על רקע זה, פנתה עמידר אל הממונה על השכר ביום 7.1.1992 בבקשה להחליט האם לאשר שינויים בשכרם של עובדיה, אם יקבע בית-הדין האזורי כי המערערים צודקים בטענתם (מוצג 13 עמידר). פנייה זו נעשתה לאור סמכותו של הממונה על השכר לפי סעיף 29(א) לחוק יסודות בתקציב. הממונה על השכר החליט שלא לאשר את הבקשה (החלטה מיום 22.3.1992 - מוצג ת/16 עמידר). הממונה ציין כי מדובר בתוספות שכר חריגות ביותר שאין הצדקה עניינית להעניקן. הממונה ציין כי במתן התוספות תיפרץ מסגרת מדיניות השכר במשק הציבורי וכי אין הצדקה ליצור תקדים של הצמדת שכר בין גופים הכפופים לחוק לבין גופים שאינם כפופים לחוק זה. לאור החלטה זו ביקשו המערערים לתקן את תביעתם בבית-הדין האזורי על-מנת לתקוף את החלטת הממונה. על רקע זה החליט היועץ המשפטי לממשלה להתייצב בדיון. 14. בית-הדין האזורי (השופט י' לובוצקי ונציגי ציבור מר עוזרי ומר פנחס) דחה את תביעת המערערים (פסק-דין מיום 23.8.2001). בית-הדין האזורי קבע כי הסכם ההצמדה שבו מדובר (סעיף 6א להסכם המשולש) לא יכול לעמוד וזאת ממספר טעמים: ראשית - מדובר בהסכם כללי שאכיפתו קשה ואף בלתי אפשרית. שנית - קיים שוני בנוהלי העבודה בין שני הארגונים (בעמידר נהגו לעבוד 5 ימים בשבוע ובעמיגור 6 ימים, עמידר פעלה בשטח גאוגרפי מפוזר, ועמיגור פעלה בשטח מרוכז). בית-הדין מציין כי אמנם תחום העיסוק של שני הארגונים היה זהה, אולם אין די בכך כדי להפעיל את הסכם ההצמדה וצריך להוכיח כי עובד פלוני בתאגיד אחד מבצע את אותו תפקיד של עובד אלמוני בתאגיד השני, אך לא במסגרת תביעה לסעד הצהרתי, כמו במקרה זה. ואם המבנה הארגוני שונה, צריך גם לעשות בדיקה פרטנית של כל אחד מנושאי התפקידים או כל אחת מקבוצות נושאי התפקידים. בית-הדין האזורי קיבל את עמדת עמידר שלפיה הזכויות שיוצר הסכם ההצמדה אינן בשלות וזאת משני טעמים: ראשית - הממונה על השכר סירב לאשר שינויים בשכרם של עובדי עמידר. שנית - העובדים לא הוכיחו כי בשתי החברות קיימת זהות ארגונית וניהולית המאפשרת הצמדה אוטומטית ללא בדיקה פרטנית של נושא תפקיד. בית-הדין מסכם עמדתו וקובע שלא ניתן להצהיר שכל עובדי עמידר זכאים לשכר ותנאי עבודה שווים לאלו של עמיגור משום שהוכח שהמבנה הארגוני שונה. יחד עם זאת ציין בית-הדין כי רשאי הנפגע לתבוע פיצוי כספי בשל אי-מימוש ההסכם אך לא במסגרת עתירה לסעד הצהרתי אלא בהגשת תביעה נפרדת. אשר לטענה כלפי עמיגור על "גרם הפרת חוזה" - לגישת בית-הדין האזורי על המערערים להראות מעורבות פוזיטיבית של עמיגור בסיכול מימוש החוזה וכן להצביע על נזק שנגרם להם, ובנטל זה המערערים לא עמדו. בית-הדין קבע כי לא ניתן היה לחייב את עמיגור בהמצאת מסמכים הנוגעים לתנאי העבודה ושכרם של עובדיה מן הטעם שעמיגור לא הייתה מעסיקה של המערערים ואין עליה חובה להמציא ראיות שיסייעו להם בהליך משפטי נגד מעבידם. בית-הדין ציין כי הבקשה לגילוי מסמכים לא בשלה משום שלא הוגשה תביעה כספית אלא רק עתירה לסעד הצהרתי. בית-הדין האזורי סיכם כי במצב דברים זה, כאשר לא ידוע באלו תביעות מבקשים המערערים לחייב את עמידר, קשה וגם לא ראוי לתת צו גורף כנגד עמיגור בדבר המצאת פרטים ומסמכים. 15. על פסק-דין זה של בית-הדין האזורי הוגש הערעור שבפנינו. ואלה עיקר טענותיהם של המערערים: (א) הזכות להשוואת תנאי העבודה והתנאים הסוציאליים קמה, בראש ובראשונה, מכוח ההסכם המשולש על סעיף 6א שבו, המהווה הוראה ברורה שאינה משתמעת לשתי פנים, המשקפת הסכמה כי בשתי החברות תונהג אחידות בתנאי העבודה לרבות השכר והתנאים הסוציאליים של העובדים. (ב) על פרשנות הצדדים בדבר הוראת סעיף 6א להסכם המשולש ניתן ללמוד הן מהיחסים בין עמידר ועמיגור והן מהיחסים בין עמידר לבין עובדיה. המסמכים הרבים הנוגעים לעניין מצביעים על הסדר של הצמדה בתנאי עבודתם לאלו של עובדי עמיגור. (ג) שוני ארגוני בין שתי החברות אינו שיקול לעניין אי-קיום זכויות לפי סעיף ההצמדה. משנת 1972, עם הקמת חברת עמיגור, היה קיים שוני ארגוני בין שתי החברות, אשר לא מנע במשך שנים רבות את יישום סעיף 6א להסכם המשולש. (ד) עמיגור הנהיגה שינויים חד-צדדיים, בניגוד להסכם המשולש ולשלושת מסמכי זיכרון הדברים. עמיגור העניקה לעובדיה תוספות שכר והטבות בלא לערוך תיאום מול עמידר וגרמה בכך שעמידר לא עמדה בהתחייבותה כלפי עובדיה. לפיכך, עמיגור אחראית כלפי המערערים בעילה של גרם הפרת חוזה מכוח הוראת סעיף 71 לפקודת הנזיקין. (ה) החלטת הממונה על השכר בטלה מכמה טעמים: ראשית - ההחלטה באה כמענה לסירוב של עמידר להנהיג שינויים בשכר עובדיה ועל-כן היא ניתנה בחוסר סמכות. בהתאם לסעיף 29(א) לחוק, בהיעדר רצון של הגוף המתוקצב להסכים לשינויים, אין לשר האוצר סמכות לתת גושפנקה לסירוב זה על-ידי מתן החלטה לפי סעיף הנ"ל. שנית - ההחלטה אינה סבירה ואינה מבוססת. בפני הממונה על השכר לא עמדו הנתונים העובדתיים באשר לשכר עובדי עמיגור. בנוסף, הממונה על השכר לא ערך כל השוואה בין תנאי העבודה והשכר של עובדי עמידר לבין אלו של עובדי עמיגור. ושלישית - החלטת הממונה על השכר התבססה על השוואה לעובדי המדינה בלבד, בניגוד לאמור בסעיף 29 לחוק המסמיך את הממונה לאשר תנאי שכר החורגים מן המקובל בשירות המדינה. לפיכך, היה על הממונה על השכר לערוך את השוואה גם לעובדי עמיגור ולאחר מכן להגיע למסקנות. (ו) היה על בית-הדין האזורי ליישם על המקרה דנן את ההלכה שנפסקה בבג"ץ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה (להלן - פרשת זגורי [2]) שבה נקבע כי קיימות נסיבות בהן יש לתת נפקות לחוזה, אף אם נקבע שהוא בלתי חוקי. (ז) בית-הדין האזורי התעלם מכך שהתחייבותה של עמידר נולדה קודם לחקיקתו של סעיף 29 לחוק, הדורשת את אישור שר האוצר לשינויים בתנאי ההעסקה של עובדי גופים מתוקצבים. לפיכך, בענייננו, לא מדובר בהתקשרות המנוגדת לחוק. (ח) טעה בית-הדין האזורי בקובעו כי לא ניתן להעניק סעד של הצהרה. מדובר ביחסים נמשכים והענקת סעד הצהרתי היא דרך רצויה לפתרון סכסוך משפטי. 16. עמידר תומכת בפסק-דינו של בית-הדין האזורי ומוסיפה: (א) ההסכם המשולש משנת 1972 היה הסכם הפרדה ולא הסכם הצמדה. התנהגות הצדדים במשך קרוב ל-15 שנה מוכיחה כי מעולם לא בוצעה השוואה כוללת של עובדי עמידר לעובדי עמיגור, למרות דרישות חוזרות ונישנות של העובדים. ההסכמות במסמכים שנזכרת בהם התייחסות להסכם המשולש ולסעיף 6א היו נקודתיות והיה מדובר בהטבות חד-פעמיות. ככל שניתן לדבר על זכויות של עובדי עמידר הנובעות מהסכם המשולש וממסמכים אחרים, מדובר בזכויות שאינן בשלות. (ב) עמיגור, הפרה את הוראות ה"אחידות" שבהסכם המשולש ובזיכרון הדברים פעם אחרי פעם וזאת כאשר הגדילה את שכר עובדיה. עמידר אף הגישה נגדה שתי תביעות בבית-המשפט המחוזי אשר נסתיימו בפשרה. (ג) אין נפקות במקרה דנן לפרשת זגורי [2] לאור סעיף 29ב(א) לחוק, אשר מונע את תחולתו של סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973. בית-המשפט העליון הסתמך על סעיף 31 כמקור לאכיפת הסכם בלתי חוקי לטובת צד מן הצדדים לו, בהתקיים תנאים מסוימים. אם בכל זאת ירצה בית-דין זה לדון בתחולת פסק-הדין האמור, הרי שלא נתקיימו במקרה דנן התנאים ליישום סעיף 31 לחוק החוזים האמור. (ד) במקרה דנן לא קיים מנגנון ביצוע לקביעת ההצמדה ומכאן שמדובר בזכויות בלתי בשלות שאינן אכיפות. 17. עמיגור מבקשת לדחות את הערעור ומוסיפה: (א) עמיגור לא גרמה ביודעין לעמידר להפר את התחייבויותיה כלפי העובדים. המערערים לא יכולים להסתפק בחוזה בין עמידר לעמיגור, ואף אם הופר חוזה על-ידי עמיגור, זכות התביעה קיימת רק לעמידר. (ב) לא הוכח שעמיגור נתנה הטבות כלשהן לעובדיה העולות על אלה שניתנו לעובדי עמידר. אדרבה, הוכח כי ניתנו הטבות לעובדי עמידר שלא ניתנו במקביל או בתאום עם עמיגור. בנוסף, קיום שוני מבני וארגוני בין שתי החברות, אשר הפך את השוואת הזכויות ביניהן לבלתי אפשרית. לפיכך, לא הוכחה עילת גרם הפרת חוזה מצד עמיגור. (ג) אין מקום לדרוש מעמיגור שתמסור לידי המערערים נתונים הנוגעים לשכרם ותנאי עבודתם של עובדיה. עם זאת, יכולים היו המערערים, במסגרת הליכי ביניים, לבקש גילוי מסמכים ספציפיים אך הם לא עשו כן ואיבדו את זכותם. 18. ואילו עיקרי טענותיו של היועץ המשפטי לממשלה: (א) החלטת הממונה על השכר נעשתה בסמכות, בסבירות והיא עומדת במבחני המשפט המינהלי. מבחינה עובדתית, החלטת הממונה לא באה כמענה ל"הזמנת סירוב" כטענת המערערים, אלא נשקלה לגופה, תוך התעלמות מעמדת עמידר. (ב) הממונה על השכר הבהיר בהחלטתו כיצד מתיישבים שיקולי המדיניות שבבסיס החלטתו עם תכליתו של סעיף 29 לחוק. תכליתו של סעיף 29 היא שמירה על נורמות שכר ראוי במגזר הציבורי, לשם שמירה על מסגרת התקציב - ריסון תקציבי. לכן, הצמדת שכרם של עובדי מדינה לשכרם של עובדים אחרים, עומדת בסתירה למטרות סעיף 29 לחוק, עד כדי כך שניתן לומר שאין לממונה על השכר סמכות לאשר הצמדה מסוג זה. (ג) החלטת הממונה התבססה גם על החשש מפני פריצת מדיניות השכר על רקע מציאות של הצמדת שכרם של עובדים בגוף מתוקצב לשכרם של עובדים בחברה שאיננה גוף מתוקצב. (ד) הממונה על השכר לא בדק נתונים עובדתיים באשר לשכר עובדי עמיגור, משום שאלה לא הוצגו לו לבדיקה. הממונה לא נצרך לבדיקה עובדתית של תנאי שכרם של עובדי עמידר אל מול אלה של עובדי עמיגור, לאור המדיניות הנקוטה בידו שלא לאשר הצמדות שכר של עובדי גופים הכפופים לחוק לשכרם של עובדי גופים שאינם כפופים לחוק זה. ביום 5.1.1998 נתקבל בכנסת חוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), תשנ"ח-1998 ולענייננו הוסף לחוק סעיף29א(א) וסעיף 29ב(א) בתחולה מיום 1.1.1998. תיקון זה, חל על כל ההסכמים המובאים לבחינה בפני הממונה על השכר, ובכלל זה גם הסכמים שנעשו לפני תיקון החוק. הצמדה 19. ההסכם המשולש משנת 1972 נכרת בין עמידר מצד אחד, בין הסתדרות הפקידים והוועד הארצי של עובדי עמידר מצד שני ובין עמיגור מצד שלישי. בהסכם זה, על ההפניות לנספחיו, משתקפת הסכמה ברורה כי השכר ותנאי העבודה של העובדים בעמידר ובעמיגור יהיו זהים. זוהי מעין הוראת הצמדה המעוגנת בהסכם שמבחינת טיבו הוא הסכם קיבוצי. לימים אף קיבל סעיף 6א להסכם המשולש גושפנקה של הסכם קיבוצי (סעיף 8 לעיל). האם הוראה זו מחייבת? האין מוטלת על עמידר חובה ליישמה? בית-הדין האזורי השיב על שאלה זו בשלילה, משני נימוקים: האחד - הוראת ההצמדה כללית ובלתי מפורטת והשני - הוראת ההצמדה אינה ניתנת לביצוע בשל השוני המבני והארגוני בין שתי החברות. לדעתי, גישה זו של בית-הדין האזורי אינה נכונה. 20. עניין לנו בהוראת הצמדה בהסכם קיבוצי. הוראה שכזו היא אפשרית, היא חוקית ויש לה תוקף מחייב. עצם העובדה שהוראת הצמדה היא כללית, אינה מלמדת שאין לה תוקף כלל. שאלת תוקפה של הוראת הצמדה בהסכם התעוררה לאחרונה בע"ע 1184/02 חגואל - אמקור [3]. באותו פסק-דין הסברתי: "הצמדה יכולה להיות אישית או קיבוצית, מלאה או חלקית, מותנית או לא מותנית בתנאים, הכל כפי שהצדדים ליחסי עבודה קבעו אותה. המקור להצמדה יכול להיות מעוגן בחוק (ראה, לדוגמה, סעיף 22(ב) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] תשנ"ה-1995), בהסכם קיבוצי, בהסדר קיבוצי, בהסכם אישי או בכל מקור משפטי מוסמך היכול להעיד על קיומה של ההצמדה. להסדר של הצמדה, כמו תמיד, יש יתרונות וחסרונות. אין לנו צורך, במסגרת זו, להיכנס לעובי הקורה של סוגיה זו ודי אם נציין כי יתרונה של ההצמדה בכך שהיא תורמת לשקט תעשייתי וליציבות במקום העבודה ומונעת מתחים וחיכוכים הכרוכים במשא ומתן אישי או קיבוצי. חסרונה של ההצמדה נעוץ בכך שהיא מונעת מתן ביטוי מלא ומדויק לייחודיות של תנאי העבודה במקום עבודה נתון ושלא תמיד התנאים ה'צמודים' הנהוגים במקום עבודה אחד תואמים לצורכי מקום העבודה והעובדים ה'צמודים'" (פיסקה 12-11). ובהמשך: "הוראת הצמדה בהסדר חוזי יכולה להיות כללית או מיוחדת, ברורה ומפורשת יותר או פחות ובדרך כלל היא טעונה פירוש. פרשנותה של הוראת הצמדה חוזית נתונה, נעשית על פי הכללים הרגילים החלים על פרשנות של חוזים בכלל והסדרים והסכמים קיבוציים בפרט. לעניין זה, אין הבדל בין הוראה כללית להוראה מיוחדת. לזו, כמו לזו, יש משמעות לה התכוונו הצדדים וזו, כמו זו, טעונה פירוש מתאים. עצם קיומה של הוראת הצמדה כללית אינו מלמד בהכרח שהיא אינה תקפה בשל כך שהיא בלתי מפורטת או בלתי מסוימת. הוראת הצמדה כללית היא בעלת תוכן משלה ואין לשלול אותה או להצר את משמעותה בשל כלליותה" (שם, פיסקה 14). הוא הדין בענייננו. מדובר בהוראת הצמדה תקפה. הוראה זו, בכפוף לפרשנותה, היא בעלת תוכן מחייב. צד להסכם רשאי לעמוד על קיומה של הוראת הצמדה ובית-הדין אינו רשאי להתעלם ממנה. השאלה אם הוראת הצמדה ראויה או לא, היא שאלה לצדדים ליחסי עבודה לענות בה ומשעה שאלה מצאו לערוך ביניהם הסכם של הצמדה בעל תוקף מחייב, יש מקום לכבד את רצונם. 21. בית-הדין האזורי סבר כי, בענייננו, הוראת ההצמדה אינה בת ביצוע בשל הקושי ביישומה על רקע השוני המבני והארגוני אשר נוצר במרוצת השנים בין החברות. גם נימוק זה אין בידי לקבל. קושי בביצוע הוראת הצמדה בהסכם אינו שולל את תוקף ההוראה. גם הוראה הסכמית הקשה לפירוש ולביצוע טעונה פירוש וביצוע. הוראה הסכמית יוצרת זכות וביצועה הוא מימוש הזכות. הזכות היא העיקר והמימוש הוא הנובע ממנו. לא ייתכן שקושי במימוש הזכות יבטל זכות או יאיין אותה. קושי בביצוע מחייב את הצדדים ליחסי העבודה להתאמץ ולמצוא פתרונות יצירתיים אשר יובילו למימוש הזכות. קושי בביצוע יכול להיות כרוך ביצירת מנגנון של בדיקה מפורטת של הזכות ושל דרכי מימושה. קושי בביצוע יכול להוביל לביצוע מקורב. קושי בביצוע יכול להוביל את הצדדים להסכמה על ביטול הזכות ויצירת זכות אחרת במקומה. קושי בביצוע מחייב את הצדדים להתמודד עם הקושי אך אין הוא מהווה נימוק או הצדקה להתעלמות מן הזכות. 22. הוא הדין בענייננו. חברת עמיגור נולדה מעמידר. בעת הלידה היו תנאי העבודה בשתי החברות זהים. על רקע זה נולדה הוראת ההצמדה. לימים הלכה עמיגור בדרכה ונוצרו שינויים במבנה, בפרישת הפעילות ובדפוסי העבודה הנובעים מן השוני האובייקטיבי שבין החברות. שינויים אלה יצרו קשיים של ממש במימוש הוראת ההצמדה הקיימת לעובדי עמידר. קושי זה מחייב פתרון שאינו כרוך בהתעלמות מן הזכות. במסגרת דיוננו כאן, אין אנו נדרשים להשיא לצדדים עצות מהו הפתרון המתאים. עניין זה מסור לצדדים ליחסי העבודה. אנו נדרשים רק לשאלת עצם תוקפה של הוראת ההצמדה ותשובתנו הברורה היא כי זכותם של העובדים בסעיף 6א להסכם המשולש קיימת, על-אף הקושי האמיתי הקיים בביצועה. מעמד עמיגור 23. המערערים הם עובדי עמידר. בין המערערים לבין עמידר קיימים יחסים חוזיים קיבוציים הנמשכים על פני שנים רבות. המערערים אינם עובדי עמיגור ובינם לבין עמיגור לא קיימים יחסי עבודה. האם למערערים קיים מעמד לתבוע את עמיגור בשל אי-קיום סעיף 6א להסכם המשולש? בבית-הדין האזורי ביקשו המערערים לבסס את תביעתם על עוולת הנזיקין של גרם הפרת חוזה. בית-הדין האזורי דחה את התביעה וקבע כי על המערערים היה להראות "מעורבות פוזיטיבית של עמיגור בסיכול מימוש החוזה, וכן להצביע על נזק שנגרם להם". בית-הדין קבע כי המערערים לא עשו כן (בעמ' 9). 24. סעיף 62 לפקודת הנזיקין קובע לאמור: "א. מי שביודעין ובלי צידוק מספיק גורם לאדם שיפר חוזה מחייב כדין שבינו לבין אדם שלישי הריהו עושה עוולה כלפי אותו אדם שלישי, אולם האדם השלישי לא יוכל להיפרע פיצויים בעד עוולה זו אלא אם סבל על ידי כך נזק ממון. ב. לעניין סעיף זה, היחסים הנוצרים על ידי נישואין לא ייחשבו כחוזה, ושביתה והשבתה לא ייחשבו כהפרת חוזה". שני אלמנטים חיוניים קיימים לנו בסעיף זה: האחד - גרם ההפרה צריך להיות "ביודעין ובלי צידוק מספיק" והשני - קיומו של נזק ממון. גם אם נניח לטובת המערערים - כי נגרם להם נזק של ממון כתוצאה מאי-ביצועו של סעיף 6א להסכם המשולש על-ידי עמידר, לא הונחה תשתית מספקת בבית-הדין האזורי כי הדבר נגרם בשל התנהגות של עמיגור שנעשתה ביודעין ובלי צידוק מספיק. דרישה זו שבחוק מחייבת כוונה או, למצער, ידיעה מצד עמיגור שפעולות שלה יביאו להפרת החוזה בין עמידר לבין עובדיה. דבר זה, כאמור, לא הוכח. צדק דחה אפוא בית-הדין האזורי את התביעה המבוססת על עילת גרם הפרת חוזה ואין כל יסוד להתערב בכך. 25. עם זאת, עמיגור אינה יכולה לרחוץ בניקיון כפיה. עמיגור אינה צד זר לענייננו. עמיגור נולדה מתוך עמידר. עמיגור היא צד להסכם המשולש. סעיף 6א להסכם זה אינו זר לה. אדרבה, הסעיף מחייב גם אותה במעמדה כצד לאותו חוזה. אמנם, המערערים אינם עובדי עמיגור ואין יחסי עבודה ביניהם, אך קיים ביניהם קשר חוזי המעוגן בהסכם המשולש. סעיף 6א להסכם זה הוא הצהרה משותפת של כל הצדדים לאותו הסכם. קיים אפוא בענייננו קשר חוזי המחייב לא רק את עמידר, אלא גם את עמיגור לא רק ביחסים שבין השתיים, אלא גם ביחסים - המרוחקים יותר - שבין עמיגור לעובדי עמידר. עמיגור היא אפוא שותפה לעמידר בהתחייבות המעוגנת בסעיף 6א ואין היא יכולה להרחיק עצמה מכך. 26. זאת ועוד, עם חתימת ההסכם המשולש ובזיקה ישירה לסעיף 6 שבו, נחתם זיכרון דברים בין עמידר לעמיגור, לאמור: "בעקבות סעיף 6 של ההסכם מיום 9.6.72 הוסכם בין חברת עמידר וחברת עמיגור כדלקמן: כל שינוי בתנאי העבודה לרבות שכר ותנאים סוציאליים מהמצב של תנאי העבודה הנ"ל ביום חתימת זיכרון דברים זה, יחייב תיאום בין הנהלות שתי החברות ואישור מראש". אף שמדובר בהתחייבות הדדית ביחסים שבין עמידר לעמיגור בלבד, הרי זו התחייבות הנוגעת לביצועו של סעיף 6 להסכם המשולש, אשר - כאמור - עמיגור היא צד לו ואשר נועד לשמירת זכויותיהם של עובדי עמידר. גם מטעם זה עמיגור אינה רשאית לנער חוצנה מן הנעשה ביחסים שבין עמידר לבין עובדיה. 27. שאלת מעמדה של עמיגור כלפי עובדי עמידר עלתה בבית-הדין האזורי גם בהקשר אחר. במהלך הדיון בבית-הדין האזורי טענו המערערים כי על עמיגור מוטלת חובה למסור מידע ונתונים על תנאי השכר הנהוגים אצלה, לצורך יישום ההשוואה המתחייבת מסעיף 6א להסכם המשולש. בהחלטת ביניים מיום 9.6.1994 ציין בית-הדין האזורי כי לא הוגשה תביעה למתן מסמכים וכי "...לאחר שהתובעים יוכיחו את זכאותם לתוספות המבוקשות על ידם, יהיה מקום להורות למבקשות [הן עמידר ועמיגור - ש' צ'] ליתן לתובעים אינפורמציה הנוגעת לתוספות שניתנו בעמיגור". במסגרת פסק-דינו של בית-הדין האזורי נדחתה הבקשה בשל היעדר פירוט לגבי המסמכים המבוקשים ומן הטעם שעמיגור אינה המעסיקה של המערערים (בעמ' 12-11 לפסק-הדין). עם זאת, בית-הדין האזורי היה ער לצורך לערוך בדיקה פרטנית של כל אחד מנושאי התפקידים בעמידר או קבוצת נושאי תפקידים (בעמ' 10). 28. המערערים הם עובדי עמידר ואין הם עובדי עמיגור. עם זאת, כפי שראינו, קיים קשר חוזי משולש בין עובדי עמידר, בין עמידר לבין עמיגור. בנוסף ראינו כי קיים קשר חוזי ישיר בין עמידר לעמיגור בקשר לזהות תנאי העבודה בין שתי החברות. מערך זה של הסכמים - המוצא ביטויו גם בהחלטת הכנסת ובהחלטת דירקטוריון עמידר - היה התשתית הבסיסית להקמתה של עמיגור כארגון שהתפצל מעמידר. מערך מיוחד זה של הסכמים נועד להביא לאחידות בתנאי העבודה בין שתי החברות. מדובר בהסדר חוזי שעמיגור היא צד לו. עמיגור הינה שותפה מלאה להחלטה על השוואת תנאי עובדיה לאלה של עמידר. כצד ליחסים חוזיים עם עמידר לבדה מצד אחד ועם עמידר ועובדיה מצד שני, מוטלת על עמיגור חובה לנהוג בדרך מקובלת ובתום-לב על-מנת להשיג את המטרה המשותפת של הצדדים ליחסים החוזיים שהיא, לענייננו, השגת אחידות בתנאי העבודה בשתי החברות. לצורך הגשמת מטרה זו על עמיגור לא רק לפעול להשגת האחידות המתבקשת, אלא גם למסור פרטים רלוונטיים הנוגעים לתנאי עבודתם של עובדיה ולמבנה הארגוני והתפעולי שלה, כדי שניתן יהיה להשיג השוואה נכונה (ע"ע 1341/01 רפפורט - מבטחים מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ [4]). הימנעות עמיגור מלמסור את המידע הרלוונטי אינה עולה בקנה אחד עם חובתה לנהוג בדרך מקובלת ובתום-לב ביחסיה עם עמידר ועם עובדי עמידר. הממונה על השכר 29. עמידר היא חברה ממשלתית. במעמדה זה, עמידר הינה "גוף מתוקצב" במובן חוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985. סעיף 29 לחוק אוסר על גוף מתוקצב להנהיג שינויים בשכר ותנאי שירות של עובדיו לאמור: "(א) גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר... (ב) על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראת סעיף קטן (א). ...". הוראה זו בחוק - כמו גם ההוראות הנוספות שבסעיפים 29א, 29ב שבו - נועדה "להנהיג הסדר הקובע באופן אפקטיבי, אחידות גישה בנושאי שכר בין שרות המדינה לבין הגופים הנתמכים מתקציבה" (רע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' מדינת ישראל [5], בעמ' 408). סעיף 29 נועד למניעת פריצת מסגרות השכר ולמניעת חוסר יציבות במשק (פרשת זגורי [2], בעמ' 787-786; ע"ע 1183/01 אהרון - המועצה האזורית מרחבים [6]). הוראת סעיף 29 מכוונת כלפי הגוף המתוקצב ומחייבת, בראש ובראשונה, אותו. כדי לעמוד בדרישות החוק, על הגוף המתוקצב לגרום לכך שהסדרי השכר הנהוגים אצלו יהיו "...בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה". הואיל ונוסחה זו שבחוק אינה חד-משמעית ולא תמיד ניתן להגשימה במדויק, יכול הגוף המתוקצב לצאת ידי חובת החוק גם בדרך של קבלת אישורו של שר האוצר להסדר המונהג אצלו. סמכות שר האוצר לעניין זה הואצלה לממונה על השכר. 30. כך נהגה עמידר. במהלך הדיון בבית-הדין האזורי ועל רקע החשש כי תוכר זכותם של המערערים להצמדה לעובדי עמיגור, פנתה עמידר אל הממונה על השכר (סעיף 13 לעיל). פניה זו נעשתה בינואר 1992 ותשובת הממונה עליה ניתנה ביום 22.3.1992. הממונה על השכר שלל את הבקשה לאישור ההצמדה וקבע: "תוספות השכר המבוקשות הנן חריגות ביותר ולא מצאתי הצדקה עניינית להעניקן. אוסיף, כי במתן תוספות כאמור תיפרץ מסגרת מדיניות השכר במשק הציבורי עניין אותו ביקש החוק הנ"ל למנוע. לכן, בודאי שאין ליצור תקדים של הצמדת שכר בין גופים הכפופים לחוק יסודות התקציב לבין גופים שאינם כפופים לחוק זה, ובכך לרוקן את הוראות החוק מתוכנן". כמו כן ביסס הממונה על השכר את החלטתו על הטעם שאין הצדקה ליצור הצמדה בין גוף מתוקצב (עמידר) לבין גוף שאיננו מתוקצב (עמיגור). בית-הדין האזורי קיבל את עמדת הממונה וקבע כי עמדתו סבירה (בעמ' 10). 31. לא מצאנו כל יסוד להתערב במסקנה זו של בית-הדין האזורי. הממונה על השכר הוא הגורם המוסמך לאשר הסדר הנהוג בגוף המתוקצב מכוח סעיף 29 לחוק. הממונה על השכר בדק את נושא ההצמדה של עובדי עמידר ולא אישר אותו. על פני הדברים, החלטת הממונה נעשתה משיקולים ענייניים, היא מקצועית וסבירה ועולה בקנה אחד עם המטרות העומדות ביסוד הוראות החוק. אין יסוד לטענת המערערים, כי החלטת הממונה פסולה בשל היותה "מוזמנת" על-ידי עמידר. פנית עמידר אל הממונה נעשתה כחלק מהתמודדותה עם תביעת המערערים, היא הייתה עניינית ואין בה כל פסול. 32. עם זאת, מתעוררת שאלה מה היקף תחולתה של החלטת הממונה על השכר. הפנייה אל הממונה נעשתה בראשית שנת 1992 ותשובתו ניתנה סמוך לאחר מכן (מרס 1992). על פני הדברים, החלטת הממונה תוקפה מעת נתינתה ואילך. כך דרכו של חוק (א' ברק פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות החקיקה [15], בעמ' 618-617) וכך גם דרכה של הוראת מינהל הנעשית מכוחו של חוק: "לדעתי, ראוי לקבוע חזקה פרשנית שהמחוקק לא הסמיך את הרשות המנהלית להקנות לתקנות או להוראות מנהל תוקף למפרע. אכן החזקה, כדרכן של חזקות פרשניות, צריכה להיות ניתנת לסתירה בכל מקרה, לפי לשון החוק או תכלית החוק, אך לצורך זה נדרש טעם מיוחד. בהעדר טעם מיוחד לא תהיה הרשות המנהלית מוסמכת לפעול למפרע. חזקה כזאת נדרשת למען העיקרון של שלטון החוק וההגנה על זכויות האדם. על בסיס של חזקה כזאת ניתן לקבוע הבחנות בין סוגי מקרים, שבהם החזקה מקבלת יתר תוקף, או להפך, שבהם היא נחלשת, או אפילו נסתרת. כך, למשל, יש מקום להבחין לעניין זה בין החלטה המיטיבה עם האזרח; לבין החלטה הפוגעת בו, וכן בין החלטה שנתקבלה לפי בקשה או הסכמה של האזרח לבין החלטה שנכפתה עליו" (י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב) [16], בעמ'976). על רקע דברים אלה יש לזכור כי סעיפים 29-29ב לחוק כוללים הוראות מרחיקות לכת באשר לתוקפם של הסדרים "חורגים" ובאשר לסמכויות הפיקוח של גורמי המינהל על הסדרים אלה. מדובר בסמכות המאפשרת להתערב ביחסים חוזיים, בהסכמים קיבוציים ולפגוע בזכויות מוקנות ולגיטימיות של עובדים. פרשנות נכונה של הוראות החוק מלמדת אפוא כי בדרך-כלל החלטות המתקבלות מכוח סעיפים אלה, תהא תחולתן מוגבלת למועד נתינתן ואילך. פרשנות החוק יכולה אמנם להוביל למסקנה כי קיימת סמכות ליתן החלטות למפרע ולצורך העניין מוכן אני להסכים שסמכות שכזו קיימת גם בענייננו. אלא שכל החלטה הניתנת למפרע, תהיה תמיד החלטה חריגה ומיוחדת הטעונה הסבר והנמקה מיוחדים לעניין תחולתה לעבר. בענייננו, אף אם נניח שהממונה מוסמך להחליט למפרע - לא נערך על-ידיו כל בירור מסודר באשר להצדקה לכך, ולא ניתנה כל הנמקה מיוחדת לדבר. אופיו המיוחד של החוק מחייב לטעמי, שבכל הנוגע להפעלת סמכויות לפי החוק, החלטה "רגילה", תהא תחולתה מכאן ואילך ואם מבקש הממונה לקבוע תחולה למפרע, עליו לאמור דברו במפורש, לקבוע את מועד התחולה למפרע ולנמק טעמי החלטתו. לא כך נהג הממונה בענייננו. לכן, לדעתי, החלטת הממונה על השכר "...לא לאשר לחברת עמידר לפעול על פי כל הסכם להצמדת שכרם של עובדיה לשכרם של עובדי עמיגור..." תוקפה מחודש מרס 1992 ואילך בלבד. 33. חברי הנשיא מסתייג מחוות-דעתי במספר נושאים: האחד - לדעתו השוני בין החברות והקושי ביישום הוראת ההצמדה משנת 1972 אינם מאפשרים ואינם מצדיקים לממש את הסדר ההצמדה ונוצר מצב של סיכול החוזה. אינני מקבל גישה זו. אשר לקושי ביישום הוראת ההצמדה, פירטתי את עמדתי בפיסקאות 22-19 לחוות-דעתי ואינני מוצא צורך להוסיף על הדברים שאמרתי שם. אשר לסיכול, חולק אני על מסקנתו של חברי הנשיא כי, בענייננו, התקיימו התנאים של סיכול החוזה. דיני סיכול חוזה מורכבים למדי ועיקרם הוא יכולת הציפייה (הסובייקטיבית והאובייקטיבית) של הצד המפר על הנסיבות המסכלות, או יכולת למנוע נסיבות אלה וקיומן של נסיבות המסכלות קיום חוזה (סעיף 18 לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), תשל"א-1970 וראה פרופ' ג' שלו דיני חוזים [17], בעמ' 506 ואילך). אחת הנסיבות המסכלות המוכרות בדיני סיכול חוזה היא חוסר האפשרות לקיים את החוזה, כגון - היעלמותו של יסוד החוזה בשל שרפה או איתני טבע; מות החייב או אי-כשירותו; חוסר אפשרות חוקית וטעות משותפת (שלו שם [17], בעמ' 511-510). מדובר אפוא בנסיבות קיצוניות המסכלות, פשוטו כמשמעו, את היכולת לבצע את החוזה. ענייננו שונה שהרי עוסקים אנו בהוראת הצמדה אשר השוני בין שתי החברות מקשה על ביצועה. הביצוע אפשרי אך ייתכן שאינו מדויק או מתאים במלואו. למעשה עניין לנו בהוראת הצמדה "יקרה" או "לא כדאית", או "לא מתאימה במלואה", וכל אחת מאפשרויות אלה - על פניהן - אינן בבחינת סיכול חוזה. משום כך גם מיותר כל הדיון שעורך חברי בשאלה אם מגיע פיצוי על ההפרה אם לאו. השני - מסכים אני לדעתו של חברי הנשיא כי אין לנו בסיס מספיק לקבוע כי הודעת הביטול ניתנה כדין וכי היא בעלת תוקף מחייב. לעניין זה אבקש להוסיף מספר הערות: ראשית - נפסק כי הכוח לבטל הסכם קיבוצי מתייחס להסכם כולו אך אינו מאפשר ביטולו של סעיף מסוים מתוך ההסכם בלבד (דב"ע מד/4-4 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל - "דיור לעולה" בע"מ [7]; בג"ץ 239/83 מילפלדר נ' בית הדין הארצי לעבודה [8], בעמ' 215 בין אותיות השוליים ה-ו). שנית - ביטולו של הסכם קיבוצי טעון רישום, כמתחייב מסעיף 10(א) סיפה לחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957, לתקנות שנקבעו מכוחו ולעקרון הפומביות החל ומחייב לגבי הסכמים קיבוציים (דב"ע נד/27-4 צים חברת השיט הישראלית בע"מ - ההסתדרות הכללית של העובדים הא"י האגף לאיגוד מקצועי [9]). אין בפנינו - וגם לא היה בפני בית-הדין האזורי - כל ראיה לדבר שהודעת הביטול מיום 29.1.1987 נרשמה כנדרש בחוק, כך שיש לפחות ספק אם הביטול נעשה כדין. שלישית - מן החומר שבפנינו ניתן ללמוד שהסתדרות הפקידים דחתה את הודעת הביטול במכתב מיום 9.2.1987 בטענה שכל שינוי בהסכם קיבוצי יכול להיעשות רק בדרך של משא ומתן ולא בדרך של ביטול חד-צדדי (ראה סעיף 3 ז' למכתבו של עורך-הדין חלד אל הממונה על השכר מיום 7.1.1992 - מוצג 22 בתיק המוצגים מטעם המערערים). ורביעית - סוגיית תוקפה של הודעת הביטול כלל לא עמדה לדיון בבית-הדין האזורי ולא יהיה זה נכון שאנו נפתח דיון משפטי על יסוד תשתית עובדתית שנויה במחלוקת שלא התבררה כראוי בערכאת הדיון. השלישי - לדעת חברי החלטת הממונה על השכר הינה בעלת תוקף למפרע וכוחה יפה גם לגבי התקופה 1992-1982. גישת חברי בנקודה זו מוקשה בעיניי. ראשית - עניין לנו בזכות שנולדה עוד בשנת 1972, שנים לפני חקיקת חוקי התקציב הראשונים שבהם נוצרו כלים להתערבות בהסדרי שכר חריגים. ספק בעיניי אם ניתן לפרש את סמכות הממונה על השכר כמשתרעת על זכויות שנולדו קודם לחקיקת החוק. שנית - גם אם לממונה על השכר סמכות בלתי מסויגת לבטל הסדרים למפרע, הרי מדובר בהחלטה חריגה הדורשת התייחסות מיוחדת ומפורשת לשאלת התחולה. סמכות הממונה על השכר היא רחבה ומרחיקת לכת וטוב שהשימוש בה יעשה במשורה, בזהירות ובדווקנות. אין זה מתקבל על הדעת שהממונה על השכר יתערב בהסדרי שכר ויבטל זכויות מוקנות למפרע כלאחר יד ובהבל פה. לצורך כך דרוש דיון מפורט ומיוחד עם הנמקה מיוחדת המסבירה מה טעם מצא הממונה בהפעלת הסמכות למפרע, מה תחולת הזמן של החלטתו ומה ההצדקה לנקוט צעד מרחיק לכת שכזה. זאת לא נעשה בענייננו. ושלישית - אינני רואה כל טעם הגיוני לשלול את כוחם של הצדדים ליחסי עבודה להגיע להסדר המביא לידי ביטוי את הזכויות המוקנות להם, בכפוף לסמכות הממונה על השכר לאשר את ההסדר. מדובר בהסדר אשר אמור להיוולד בעתיד ובדיוק לשם כך הוסמך הממונה על השכר לפעול. אין הצדקה שסמכות הפיקוח של הממונה תשלול - אפריורי - את אפשרות הצדדים להביא לידי ביטוי את זכויותיהם בהסדר מוסכם. סיכומם של דברים 34. לו תישמע דעתי, נחליט לאמור: (א) אנו מצהירים כי הוראת ההצמדה המעוגנת בסעיף 6א להסכם המשולש, על נספחיו, תקפה ומחייבת את הצדדים החתומים על הסכם זה. (ב) אנו מוצאים שהחלטת הממונה על השכר שלא לאשר לחברת עמידר לפעול על-פי הוראת ההצמדה תקפה מיום שניתנה (מרס 1992) ואילך. (ג) על רקע העובדה שעד שנת 1982 הוסדרו תנאי עבודתם של עובדי עמידר בהסכמה, התקופה הרלוונטית לעניין זכויות העובדים מכוח הוראת ההצמדה מוגבלת לשנים 1992-1982 בלבד. (ד) לגבי תקופה זו, על הצדדים ליחסי עבודה להגיע ביניהם לכלל הסדר מוסכם שיביא לידי ביטוי את זכות ההצמדה של העובדים, או שיגיעו ביניהם להסדר חלופי כלשהו. (ה) לצורך השגת ההסדר כאמור, בידי הצדדים לערוך בדיקות ולקבל נתונים באשר להסדרים הנהוגים בעמיגור, ועל עמיגור לשתף עמם פעולה ולמסור להם כל מידע הנוגע לעניין. (ו) כל הסכמה שתושג בין הצדדים, תהא טעונה אישורו או כפופה לסמכותו של הממונה על השכר מכוח סמכותו לפי סעיף 29 לחוק. ערעורם של המערערים מתקבל אפוא בהתאם לאמור לעיל. הערת סיום 35. ערעור זה שבפנינו הוא גלגול נוסף במסכת של התדיינויות משפטיות שהחלה עוד בשנת 1986. שבע-עשרה שנות התדיינות עיקשת ונמרצת הגיעו לסיומן, אלא שהסכסוך עצמו - כפי שעולה מפסיקתנו - לא נגמר עם דיוננו כאן. עם כל הצער על התמשכות ההליכים עד כאן, אנו מקווים שלפחות מכאן ואילך ישכילו כל הצדדים בפנינו למצוא פתרון מוסכם שימנע את הצורך בהתדיינות משפטית נוספת. בנסיבות העניין, יישא כל צד בהוצאותיו. הנשיא ס' אדלר פתח דבר חברי השופט צור קובע בפסק-דינו, כי עסקינן בהוראת הצמדה תקפה ומחייבת וכי התקופה הרלוונטית לעניין זכויות העובדים מכוח הוראת ההצמדה האמורה, מוגבלת לשנים 1992-1982, שכן קודם לכן הוסדרו דרישות עובדי עמידר באמצעות ועדה פריטטית ושתי ועדות בוררות. למסקנות אלו הנני שותף אולם, מכאן ואילך נפרדות דרכנו. לשיטתי, אף שעסקינן בהוראת הצמדה שהייתה תקפה בזמן שנקבעה, הרי שלימים היא בוטלה, ובתקופה הרלוונטית לענייננו אף לא הייתה ברת ביצוע. לדידי, משמעות קביעות אלה היא שהחוזה בין הצדדים סוכל כמשמעות הדבר בסעיף 18 לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), תשל"א-1970. זאת ועוד, החלטת הממונה על השכר שלא לאשר לחברת עמידר לפעול על-פי הוראת ההצמדה תקפה מהמועד שבו היה על הצדדים להעביר לממונה את ההסכם הקיבוצי לצורך קבלת אישורו. העובדות הצריכות לעניין 2. עובדות המקרה מפורטות בהרחבה בפסק-דינו של חברי, השופט צור, ועל-כן אעמוד בקצירת האומר רק על אותן עובדות הדרושות לצורך הבהרת עמדתי. (א) ביום 9.6.1972 נחתם הסכם (להלן - הסכם 1972) משולש בין ההסתדרות, כמייצגת את עובדי עמידר, חברת עמידר, שהנה חברה ממשלתית, לבין חברת עמיגור - חברה בבעלות הסוכנות היהודית, שבו נקבע, בין היתר, כי תשרור "...אחידות בתנאי העבודה, לרבות השכר והתנאים הסוציאליים של העובדים... [בחברות עמידר ועמיגור - ס' א']". בהסכם 1972 הועברו עובדים ונכסים מחברת עמידר לחברת עמיגור וככל הנראה, שמטרת הבטחת ה"אחידות בתנאי העבודה" הייתה להשיג את הסכמת עובדי עמידר לשינויים האמורים. אף שהסכם 1972 חייב את עמידר ועמיגור לשמור על תנאי עבודה אחידים, העניקה חברת עמיגור לעובדיה במהלך השנים, תנאים שככל הנראה חרגו מאלה שהוענקו לעובדי חברת עמידר. עובדה זו, היא שהובילה למסכת ההתדיינות המסועפת שבפנינו ושביסודה תביעתם של עובדי חברת עמידר להשוואת תנאי עבודתם לאלה של עובדי חברת עמיגור. יצוין, כי בשעתו אושרה התביעה, על-ידי בית-הדין האזורי, כתביעה ייצוגית של עובדי עמידר1. בפסק-דין שניתן במסגרת הליך קודם שהתנהל בין הצדדים שבפנינו - עמידר-עמיגור2 - קיבל בית-דין זה ערעור שהגישו המערערים על החלטתו של בית-דין קמא לדחות את תביעתם על הסף, מן הטעם שהסעד שביקשו נוגד לחוקי התקציב ולהחלטת הממונה על השכר. הדיון הוחזר לבית-הדין האזורי על-מנת שיכריע האם קמה לעמידר החובה להצמיד את שכרם של עובדיה ואת תנאי עבודתם לאלה של עובדי עמיגור. בית-הדין האזורי דן בעניין ובא לכלל מסקנה, בפסק-דין שהוא מושא הערעור בפנינו, כי עמידר אינה מחויבת להצמדה זו, מאחר שהסכם ההצמדה הנטען כללי מידי והשוני בין החברות מונע השוואה מלאה בין עובדי החברות. (ב) כאמור לעיל, תכליתו של הסכם 1972 הייתה להבטיח תנאי עבודה זהים לעובדי שתי החברות. יודגש, כי מאחר שהסכם 1972 נחתם בין ההסתדרות לבין שתי החברות יש לפרשו גם כהתחייבות של כל חברה כלפי רעותה, וזאת בנוסף להתחייבות החברות כלפי עובדיהן. מסקנה זו מתאשרת בהסכם הנוסף שנחתם בין חברת עמידר לבין חברת עמיגור, במקביל לחתימת ההסכם המשולש של 1972, ושבו התחייבו החברות זו כלפי זו ש"...כל שינוי בתנאי העבודה, לרבות שכר ותנאים סוציאליים... יחייב תיאום בין הנהלות שתי החברות ותיאום מראש". (ג) עד מהרה החלו עובדי חברת עמידר להעלות דרישות לשיפור תנאי עבודתם. דרישות אלה נבעו מהפרת ההסכם על-ידי חברת עמיגור, אשר לשיטת עובדי עמידר, העניקה זכויות יתר לעובדיה, והכול ללא תיאום מוקדם בינה לבין חברת עמידר. כמו כן, החלו מתעוררות בעיות באשר ליישום הוראת ההצמדה שכן נכרו הבדלים בין עובדי החברות ביחס למתח הדרגות והיקף העבודה. יוטעם, כי לאור התפתחות ההלכה הפסוקה לא מן הנמנע כי כיום לא הייתה התביעה מאושרת כתביעה ייצוגית. ראה: ע"ע 1210/02 ביברינג - אל-על נתיבי אוויר לישראל בע"מ [10]; רע"א 3126/00 מדינת ישראל נ' א.ש.ת. ניהול פרוייקטים וכוח אדם בע"מ [11]; בקשה לדיון נוסף אושרה בדנ"א 5161/03 א.ש.ת. ניהול פרוייקטים וכוח אדם בע"מ נ' מדינת ישראל [12]. דב"ע נא/107-3 הנ"ל [1]. בשנת 1977 הגישה חברת עמידר תביעה בבית-המשפט המחוזי נגד חברת עמיגור בגין הפרת התחייבותה לתיאום ביניהן בכל הנוגע להענקת תנאי עבודה. בסוף ההליך הוסכם על הקמת ועדה משותפת של שתי החברות וההסתדרות לתיאום נושא השכר ותנאי עבודה. במקביל מונתה על-ידי הסתדרות הפקידים ועדה לבדיקת היחסים בין שתי החברות אשר הגיעה למסקנה, כי "...אין אפשרות מעשית בהמשך קיום ההסכם בדבר השוואת תנאי עבודתם של עובדי 'עמידר' ו'עמיגור'". (ד) אף-על-פי-כן, לא זנחו עובדי עמידר את דרישתם להשוות את תנאי עבודתם לאלה של עובדי חברת עמיגור, וביום 5.11.1978 נחתם הסכם קיבוצי בין חברת עמידר לבין הסתדרות הפקידים כמייצגת את עובדי עמידר, שבו נקבע: "ההנהלה מכריזה שוב, כי בתקופת הסכם העבודה ישמר תוקפו של סעיף 6א של הסכם עמיגור-עמידר". הסכם זה הוארך מעת לעת עד ליום 31.3.1987. ביום 13.8.1980 נחתם הסכם קיבוצי בין עמידר לבין הסתדרות הפקידים לפיו הוחל על עובדי עמידר ההסכם הקיבוצי במגזר הציבורי מיום 10.7.1980. לאחר מכן נחתמו הסכמים קיבוציים נוספים דומים בין עמידר לבין הסתדרות הפקידים. בפועל, הוסדרו דרישות עובדי עמידר עד לשנת 1982 באמצעות הוועדה הפריטטית שהוקמה בשנת 1977 ושתי בוררויות, אשר התקיימו בשנים 1981 ו-1982. (ה) בשנת 1982 הוגשה על-ידי חברת עמידר תביעה נוספת, בבית-המשפט המחוזי, כנגד חברת עמיגור אשר הסתיימה בהסכם, שבו נאמר בין היתר כי "...כל שינוי בעתיד בתנאי השכר והתשלומים לעובדים בכל אחת מהחברות טעון אישור הועדה הפועלת מכוח זכרון הדברים מיום 30.4.1978". ביום 18.11.1982 ניתן פסק בוררות על-ידי נציג ההסתדרות ונציג הנהלת עמידר על-פיו הוענקו לעובדי עמידר תוספות שכר מסוימות. על-אף ההסכמים, פסקי הבוררות ודיוני הוועדות המשותפות לצדדים, לא באו על פתרונן טענות עובדי עמידר, וביום 15.6.1983 נחתם הסכם בין חברת עמידר לבין הוועד הארצי של עובדיה, שבו התחייב הוועד לסעיף שקט תעשייתי שבהסכם הקיבוצי במגזר הציבורי ואילו הנהלת עמידר התחייבה לבדוק " ...את מערכת השכר וההטבות לעובדים הנהוגות בחברת עמיגור ויקוים בין הצדדים לזכרון דברים זה [משא ומתן - ס'א'] על ממצאי הבדיקה...". (ו) משלא צלח המשא ומתן הודיעה הנהלת חברת עמידר על רצונה לבטל את הוראת ההצמדה שבהסכם 1972. ביום 23.11.1986 הוגשה תביעת המערערים לבית-הדין האזורי בתל-אביב. ביום 29.1.1987 כתבה חברת עמידר מכתב להסתדרות הפקידים, שבו הודיעה על ביטול ההסכם הקיבוצי וכי החל מיום 1.4.1987 "לא תחול חובת הצמדה או השוואת שכר או תנאים כלשהם של עובדי עמידר לעובדי עמיגור, ולא תקוים הצמדה או השוואה כאמור". ביום 27.6.1991 ניתן פסק-דינו של בית-הדין הארצי בדב"ע נא/107-3 הנ"ל [1], שבו נפסק, בין היתר, כי ניתן להביא את העניין לפני שר האוצר או הממונה על השכר. (ז) ביום 22.3.1992 כתב הממונה על השכר במשרד האוצר אל בא-כוח עובדי עמידר, כי אינו מאשר שינויים בשכר עובדי עמידר משום שתוספות השכר חורגות ממדיניות השכר הנהוגה בשירות הציבורי ומאחר שאין ליצור תקדים של הצמדה בין גוף מתוקצב (עמידר) לבין גוף שאינו מתוקצב (עמיגור). עד כאן עובדות המקרה ומכאן לדעתנו. הכרעה קיומה של התחייבות והצמדה - 3. מלשונו של הסכם 1972 וממכלול נסיבות חתימתו עולה, כי התחייבות חברת עמידר לעובדיה על "אחידות בתנאי העבודה, לרבות השכר והתנאים הסוציאליים של העובדים..." חייבה הצמדת שכרם ותנאי עבודתם לאלה של עובדי עמיגור. הצמדה זו היא התמורה לה זכו עובדי עמידר בגין הסכמתם לפיצול חברת עמידר לשתי חברות. על תופעת "ההצמדה" עמדתי במאמרי "הסכמים קיבוציים: מסגרת, תחולה ותיאום"3 והדברים יפים גם לעניינינו: "...במציאות של יחסי עבודה שהתגבשה בארץ יש תופעה מצויה למדי שקבוצת עובדים מכניסה להסכם הקיבוצי שלה עם המעביד, סעיף אשר 3 ס' אדלר "הסכמים קיבוציים: מסגרת, תחולה ותיאום" ספר בר-ניב [18], בעמ' 38. מבטיח כי שכר, דרגות או תוספות שינתנו במגזר אחר יוענקו גם לה. הסיבות לתופעה זו אינן נמצאות במישור המשפטי אלא במציאות של יחסי עבודה, ובהם מספר סיבות בולטות: האחת - ניסיון של קבוצת עובדים חלשה להיצמד לקבוצה חזקה, בעלת כושר מיקוח ולחץ. השניה - רצון של קבוצת עובדים, החותמת על הסכם קיבוצי לפני שקבוצות אחרות מסיימות את המשא-ומתן, להבטיח כי היא תקבל אותם התנאים שקבוצות אחרות יקבלו לאחר מכן. השלישית - רצונן של קבוצות עובדים מסוימות להבטיח את ייחודן המקצועי ואת שייכותן לשכבת עובדים מסוימת... המדינה מעונינת בשיטת ההצמדה כדי להקטין את מספר הקבוצות איתן היא חייבת לנהל משא-ומתן. את עמדתו העקרונית בשאלת ההצמדה קבע בית הדין הארצי לעבודה בפסק דין, מועצת פועלי באר-שבע - מפעלי ים המלח באמרו (בע' 167) ששיטת ההצמדה אינה יכולה להיות תנאי מכללא או מובנת מאליה, אלא 'היא בבחינת יוצא מן הכללי ומחייבת הוראה מפורשת, ומשישנה הוראה - יש לפרשה כדרך שמפרשים את היוצא מן הכלל'. עקרון זה חוזר ונשנה גם בפסקי דין אחרים של בית הדין הארצי. בית הדין הבחין ששיטת ההצמדה עלולה להביא לתוצאות הפוגעות בשיטת המשא-ומתן וזאת על ידי הכתבה חד-צדדית של תנאי עבודה, ועל ידי קביעת הצמדה במקום ניהול משא-ומתן. ניתוח הפסיקה של בית הדין הארצי מלמד כי סעיפי ההצמדה נבחנו בשני מישורים עיקריים: (1) מה הוצמד, היינו - מה בדיוק המרכיב של תנאי העבודה שהוצמד, האם שכר, תוספות, דירוג הוצמדו? (2) מיהו המוצמד? מי היא בדיוק אותה קבוצת עובדים שאליה מצמיד הסעיף בהסכם הקיבוצי". בדומה, קבע בית-דין זה בפסק-הדין הקודם בעניין עמידר-עמיגור הנ"ל [1], כי שיטת הצמדת השכר ותנאי העבודה אינה יוצאת דופן בתחום יחסי העבודה בארץ, אולם בחלוף העתים הצטמצם השימוש בה, שכן כמות הולכת וגדלה של מעסיקים הביעו חוסר נכונות לאפשר למעסיק אחר לקבוע את תנאי העבודה של עובדיהם. יאמר מיד, כי השאלה למי הוצמדו עובדי עמידר אינה מתעוררת במקרה דנן, שכן הסכם 1972 קובע במפורש כי ההצמדה היא לתנאים הנהוגים לגבי עובדי עמיגור. זאת ועוד, מאחר שהוראת ההצמדה שבה עסקינן היא כללית ואינה מבחינה בין סוגי עובדים של החברות יש לפרשה כחלה על כלל עובדי החברות. אשר לשאלה מה הוצמד - גם כאן התשובה ברורה. מלשונו של הסכם 1972 הוברר, כי המדובר ב"אחידות", "לרבות השכר והתנאים הסוציאליים של העובדים". סעיף ההצמדה בהסכם 1972 אינו בר ביצוע 4. על-אף האמור, הוראת הצמדה בהסכם 1972 אינה ברת אכיפה אם היא אינה ברת ביצוע בעת התביעה ליישמה. אמנם נכון הוא שבעת חתימת הסכם 1972 הוראת ההצמדה יושמה משך מספר שנים. אולם, עם חלוף הזמן וכאמור לעיל, עד מהרה התעוררו חילוקי דעות לגבי אופן יישום הוראת ההצמדה. על-מנת ליישב את הסכסוך בעניין פעלה ועדה משותפת מטעם הצדדים, אך גם היא התקשתה בתפקידה. בית-הדין האזורי הגיע בפסק-דינו, מיום 2.8.2001, למסקנה שלפיה הוראת ההצמדה בהסכם 1972 אינה יכול לעמוד מאחר שההסכם כללי ואכיפתו קשה אם לא בלתי אפשרית, וכן בשל השוני במבנה הארגוני של שני התאגידים. אף אני בדעה, כי החל מסוף שנות השבעים לא ניתן היה עוד ליישם את הוראת ההצמדה, בעיקר בשל שני טעמים אלה: (א) השוני בין שתי החברות; (ב) תולדות הסכסוך. להלן יידון כל טעם כסדרו. הטעם הראשון, השוני בין החברות - השוני בין חברת עמידר לבין חברת עמיגור נובע מהשוני במבנה הארגוני של שתי החברות, מתח הדרגות הנוהג בהן והיקף המשרות, כמו גם היות חברת עמידר חברה ממשלתית ואילו חברת עמיגור חברה בבעלות הסוכנות היהודית. יצוין, כי חברת עמידר היא חברה גדולה בהרבה מחברת עמיגור, עובדה שהולידה אף היא הבדלים בעבודת עובדיה. כבר בשנת 1977 הגיעה ועדה שהתמנתה על-ידי הסתדרות הפקידים ("הוועדה לבירור נושא עמידר-עמיגור") למסקנה, כי לא ניתן להצמיד את תנאי עבודתם של עובדי עמידר ועובדי עמיגור. ביום 13.2.1977 נמסרו מסקנות הוועדה ובמסגרתן נכתב כך: "ה. הועדה באה לידי מסקנה כי אין אפשרות מעשית בהמשך קיום ההסכם בדבר השוואת תנאי עבודתם של עובדי 'עמידר' ו'עמיגור', וזאת בשל השוני המבני והתפעולי של מוסדות אלו. "ו. הועדה ממליצה, לאחר שיושוו התנאים בהתאם לסעיף 6א' שבהסכם, לבטל את הסכם צמידות השכר והתנאים שבין 'עמידר' ו'עמיגור' וכל גוף ינהל את המו"מ על השכר בהתאם למבנהו וצרכיו". על ההבדלים בין שתי החברות עמדה הוועדה בכותבה: "א. הועדה מצאה כי אכן קיימים הבדלים בדרוג לגבי חלק מהתפקידים בעמידר, הבדלים אלו נוצרו כתוצאה מרפיון מסוים בתיאום בין שני המוסדות וכן מן השוני הקיים במבנה הארגוני והתפעולי של 'עמיגור' (אגב, דבר שנעשה בתיאום עם 'עמידר') וכן בעקבות תביעות הסתדרות הפקידים. ב. הועדה מצאה, לעומת האמור לעיל, הבדלים משמעותיים בהיקף העבודה וסדר הגודל שבין שני המוסדות, דבר המביא הפליה לרעת עובדי 'עמידר' ובעקבותיו את המסקנה, שאכן חלה הרעה בדירוגם לעומת עובדי 'עמיגור'. ג. הועדה התרשמה שישנם הבדלים בתנאים הסוציאליים השונים, וגם כאן לטובת עובדי 'עמיגור', אולם לא בהבדלים עליהם הצביעו אנשי 'עמידר'". בסופו של יום המלצת הוועדה הייתה שנציג האיגוד המקצועי יקבע את התוספות שיש לתת לעובדי עמידר על-מנת להשוות את שכרם ותנאי עבודתם לאלו של עובדי עמיגור, ככל הניתן, ולאחר מכן תבוטל הוראת ההצמדה בהסכם 1972. יצוין, כי אף בהסכם הקיבוצי שנחתם בין ההסתדרות לבין חברת עמידר נקבע, כי מערכת השכר וההטבות הנהוגות בחברת עמיגור יבדקו ובעקבות כך תדונה דרישות עובדי עמידר. יש באמור כדי להוות ראיה לכך שהצדדים הכירו בשוני בין החברות ובקושי ליישם את הוראת ההצמדה שבהסכם 1972. הטעם השני, תולדות הסכסוך - תולדות הסכסוך שבפנינו מלמדות על הקושי ביישום הוראת ההצמדה של הסכם 1972. במה דברים אמורים? בשנים שבסמוך לאחר חתימת הסכם 1972 פעלו הצדדים ליישמו. אולם, במהרה התעוררו מחלוקות והתנהלו הליכים משפטיים אשר לא הסתיימו בהכרעה. כך, הוקמה ועדה משותפת לתאום תנאי עבודתם של עובדי עמידר ועמיגור אך הוועדה נכשלה. ועדה אחרת אשר התמנתה על-ידי ההסתדרות באה לידי מסקנה, כי אין לדבוק בדרישה להשוות בין תנאי העבודה של עובדי שתי החברות. כחלוף מספר שנים נוספות לא הייתה עוד אפשרות להשוות באופן מוחלט בין תנאי העבודה בשתי החברות ולכן ההשוואה נעשתה על דרך התיאום. אולם, גם התיאום הלך ופחת ובשנים שבסמוך להגשת התביעה, מושא דיוננו, ניתנו הטבות לעובדי עמידר שלא התיימרו להוות השוואה לתנאי עובדי עמיגור. המועד שממנו ואילך הפכה הוראת ההצמדה לבלתי ישימה - כאמור לעיל הוראת ההצמדה יושמה באמצעות הסכמים, הסדרים, בוררויות וועדות פריטטיות עד לשנת 1982. החל מאותה שנה הוראת ההצמדה לא יושמה עוד וכעולה מחומר הראיות אף לא הייתה ניתנת ליישום. בהסכם שנעשה בשנת 1982 במטרה לסיים את התביעה בבית-המשפט המחוזי (ראה סעיף 2(ה) לעיל) הוסכם בין החברות, כי שינויים בתנאי שכר העובדים יש להביא לאישור הוועדה הפועלת מכוח הוראות ההצמדה בהסכם 1978. אולם, ועדה זו לא פעלה ועל-כן ראוי לפרש הסכמה זו כמבטאת את רצון הצדדים לנסות וליישם את הוראת ההצמדה. פסק הבוררות מיום 18.11.1982 העניק תוספות שכר לעובדי עמידר וסביר להניח, כי הבוררים היו ערים לטענות עובדי עמידר לגבי אי-יישום הוראת ההצמדה והתחשבו בכך כאשר קבעו את שיעורי תוספות השכר. טענות עובדי עמידר לתוספות שכר נוספות מכוח הוראת ההצמדה לא חדלו ובהסכם מיום 15.6.1983 הבטיחה הנהלת חברת עמידר לבדוק את הטענות ולקיים משא ומתן לגביהן. מכאן עולה, כי בשנת 1982, היינו - בתחילתה של התקופה הרלוונטית לתובענה דנן, הצדדים היו חלוקים באשר לאופן יישום הוראות ההצמדה, לא הצליחו להגיע להסכם ביניהם והסכימו להמשיך ולנהל משא ומתן בעניין. באמור יש משום הוכחה נוספת לכך שהצדדים היו ערים לעובדה שלא ניתן עוד ליישם את הוראת ההצמדה, ועליהם להגיע להסכם חדש המעניק לעובדי עמידר הטבות חלף יישום הוראת ההצמדה. משלא הגיעו הצדדים להסכם כזה הודיעה הנהלת עמידר להסתדרות, ביום 29.1.1987, על ביטול ההסכם הקיבוצי, לרבות הוראת ההצמדה. ביטול הוראת ההצמדה בהסכם 1972 כאמור לעיל, מסקנתי היא שהוראת ההצמדה בהסכם 1972 בוטלה מחמת סיכול. אציין, כי אפילו קבלתי את עמדת המערערים שלפיה הוראת ההצמדה לא בוטלה בשל חוסר היכולת ליישמה, אזי נותרת עדיין בפנינו טענת עמידר, שלפיה הוראת ההצמדה בוטלה מכוח הודעתה להסתדרות הפקידים על ביטולה. במכתבה, מיום 29.1.2987, הודיעה עמידר להסתדרות על ביטול הוראת ההצמדה. ביום 9.2.1987 השיבה ההסתדרות לעמידר, כי אין בידה לקבל ביטול חד-צדדי של ההסכם. אכן, רשאי צד לבטל הסכם קיבוצי באופן חד-צדדי, מכוח סעיף 14 לחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957, אולם הביטול טעון רישום. מאחר שלא נטען בפני בית-דין קמא או בפנינו כי הביטול נרשם ואף לא הוגש עותק מהודעה ברוח זו לממונה על יחסי עבודה, אין בידינו לקבל את עמדת עמידר בעניין זה. משכך, נותיר את שאלת היכולת לבטל סעיף אחד מתוך הסכם קיבוצי בצריך עיון. מן האמור עד כה עולה אפוא כי הוראת ההצמדה בהסכם 1972 בוטלה בשל סיכולה החל משנת 1982. סיכום ביניים 5. משהגעתי למסקנה, כי הסכם ההצמדה אינו בר ביצוע דין בקשת עובדי עמידר לפסק-דין הצהרתי המורה על אכיפת הוראת ההצמדה להידחות. למעשה, ההתרחשויות ביחסי העבודה ובעיקר ההטבות שניתנו לעובדי עמיגור הביאו לסיכול הוראת ההצמדה. משכך, השאלה הבאה שעלינו להידרש לה היא האם עובדי עמידר זכאים לפיצוי כלשהו בגין סיכול הוראת ההצמדה וזאת, הן מכוח שינוי הנסיבות והפיכתה לבלתי ישימה והן מכוח ביטול חד-צדדי של ההסכם? יצוין, כי בית-דין קמא קבע, כי תביעה לפיצוי כספי "אינה יכולה לבוא בלבוש של סעד הצהרתי" וקביעה זו מקובלת עלינו. התביעה לפיצוי כספי 6. סיכול חוזה - כמתואר לעיל, במהלך השנים התקיימו נסיבות אשר הובילו לסיכול הוראת ההצמדה ובכללן, השינויים במערכת השכר ותנאי העבודה בחברת עמיגור. אמנם, השינוי בנסיבות אשר הוביל לביטול הסכם ההצמדה לא נגרם על-ידי עמידר, אולם הוא גם לא נגרם על-ידי עובדי עמידר. הסכם 1972 נחתם מתוך הנחה, כי הצדדים יכבדו אותו ועמידר אינה אחראית להפרתו, לכאורה, על-ידי עמיגור. משכך, היעדר אפשרות יישום הוראת ההצמדה בהסכם 1972 בשל השינויים בתנאי העבודה שהעניקה עמיגור לעובדיה אינה באה בגדר הפרת חוזה על-ידי עמידר או עובדי עמידר כי אם בגדר סיכול. יודגש, כי מדובר בסיכול של הוראה אחת במסגרת הסכמים והסדרים קיבוציים ובסיכולה אין כדי להביא לביטול יתר הוראות ההסכמים, אלא לביטול הוראות ההצמדה בלבד. חברות עמידר ועמיגור הופרדו ואין אפשרות מעשית להשיב לעובדי עמידר את התמורה (ההסכמה להפרדה זו) שנתנו בעת חתימת ההסכם הקיבוצי של 1972. אשר-על-כן, נשאלת השאלה מה הוא הסעד המגיע לעובדי עמידר, אם בכלל, בגין הסיכול? על הסעד שניתן לפסוק בעקבות סיכול חוזה נאמר בסעיף 18 לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), תשל"א-1970, כדלקמן: "(א) היתה הפרת החוזה תוצאה מנסיבות שהמפר, בעת כריתת החוזה, לא ידע ולא היה עליו לדעת עליהן או שלא ראה ולא היה עליו לראותן מראש, ולא יכול היה למנען, וקיום החוזה באותן נסיבות הוא בלתי אפשרי או שונה באופן יסודי ממה שהוסכם עליו בין הצדדים, לא תהיה ההפרה עילה לאכיפת החוזה שהופר או לפיצויים. (ב) במקרים האמורים בסעיף קטן (א) רשאי בית המשפט, בין אם בוטל החוזה ובין אם לאו, לחייב כל צד להשיב לצד השני מה שקיבל על פי החוזה או, על פי בחירה כאמור בסעיף 9, לשלם לו את שוויה, ולחייב את המפר בשיפוי הנפגע על ההוצאות הסבירות שהוציא ועל ההתחייבויות שהתחייב בהן באופן סביר לשם קיום החוזה, והכל אם נראה לבית המשפט צודק לעשות כן בנסיבות העניין ובמידה שנראה לו"4. 4 לשם השוואה אביא סעיפים מהצעת הקודקס האזרחי החדש בעניין סיכול חוזה: "195. בפרק זה - 'נסיבה חדשה' - נסיבה עובדתית או משפטית, המתרחשת לאחר כריתת החוזה; 'אירוע מסכל' - כל אחד מאלה: (1) התרחשות נסיבה חדשה הגורמת לכך שקיום חיוביו של צד לחוזה הוא בלתי אפשרי, בלתי חוקי, או שונה באופן יסודי ממה שהוסכם עליו בין הצדדים; (2) התרחשות נסיבה חדשה המכשילה את מטרת ההתקשרות בחוזה;... הנהלת עמידר ועובדי עמידר לא ידעו ולא יכולים היו לדעת על השינויים שהתרחשו במבנה הארגוני ובתנאי העבודה בחברת עמיגור ואף לא יכלו למנוע בעד התרחשות שינויים אלה. אשר לסעדים האפשריים, כאמור לא ניתן להשיב את המצב לקדמותו, שכן חברת עמידר וחברת עמיגור פועלות מזה שנים רבות כגופים משפטיים עצמאיים. המבנה הארגוני ומסגרת יחסי העבודה בחברות השתנו במהלך השנים והן אף משתייכות למגזרים שונים (מדינה לעומת הסוכנות היהודית). זאת ועוד, לא הוכח בפנינו שניתן לקיים את הוראת ההצמדה בקרוב, היינו - להעניק לעובדי עמידר תנאי עבודה הקרובים לאלה של עובדי עמיגור. ועוד, ככל שקיום בקרוב הוא שיפור בתנאי עבודתם של עובדי עמידר הרי שסביר להניח כי הדבר נעשה כבר במסגרת ההסכמים וההסדרים הקיבוציים שנכרתו לאחר 1972. חיזוק להנחתנו זו מוצאים אנו בחומר הראיות ממנו עולה, כי אחת הטענות של עובדי עמידר במשא ומתן לקראת חתימת הסכם או הסדר קיבוצי חדש אחרי סוף שנות השבעים הייתה, כי יש לשפר את תנאי עבודתם בגלל הקושי לבצע את סעיף ההצמדה. הסעד השני האפשרי הוא שיפוי בגין ה"הוצאות הסבירות שהוציא ועל ההתחייבויות שהתחייב בהן באופן סביר לשם קיום החוזה". דא עקא שלא הוכח בפנינו שעובדי עמידר נשאו בהוצאות כלשהן כתוצאה לסיכול החוזה, למעט הוצאות הנובעות מניהול מאבקם להשוואת תנאי עבודתם (שכר טרחת עורך-דין, ניהול בוררות ועוד). משכך ולו תשמע דעתי נקבע, כי על-אף דחיית הערעור אין להטיל על עובדי עמידר הוצאות משפט אלא לחייב את עמידר ועמיגור לשלם להם הוצאות משפט. סוף דבר, סיכול אינו בא בגדר הפרת חוזה ונפגע מסיכול חוזה אינו זכאי לפיצוי. 8. פיצוי בגין הפרת חוזה - מעבר לצריך ואף שכאמור לעיל הטענה כי עסקינן בהפרת חוזה ולא בסיכולו איננה מקובלת עליי אדון בה בקצרה. מחד וכתמיכה לטענה שמדובר בהפרת חוזה ניתן לטעון, כי הצדדים להסכם 1972 היו צריכים להיות מודעים מראש לאפשרות שהוראת ההצמדה לא תהייה ישימה למשך 196. (א) התרחש אירוע מסכל והסיכון בשל הוצאותיו אינו מוטל על מי שחיוביו סוכלו - יפקע החוזה, החל במועד התרחשותו של האירוע במסכל... 197. פקע החוזה לפי הוראות סעיף 196(א), יפקעו החיובים על פיו ורשאי בית-המשפט לחייב כל צד לשפות את הצד השני בשל הוצאות סבירות שהוציא או התחייבויות סבירות שהתחייב בהן לשם קיום החוזה. 200. התרחש אירוע מסכל, אך ניתן לקיים בקירוב את החיוב שסוכל, והנושא דרש קיום כאמור, לא יחולו הוראות פרק זה וחיוב זה יקוים בקירוב". שנים רבות. התפתחויות בחברות המקשות על יישום הוראת ההצמדה הן עניין שבשגרה. עובדה זו זוכה למשנה תוקף מקום שבו החברות משתייכות למגזרים שונים. יתרה מזו, יישום הוראת הצמדה הנה מסורבלת וקשה גם כאשר שתי קבוצות העובדים שייכות לאותו מגזר. ניתן לטעון אפוא כי עובדי עמידר יכלו לצפות את סיכול סעיף ההצמדה עם חלוף הזמן. מאידך, טענה זאת יפה גם כמשקל נגד לעמדת עובדי עמידר. רוצה לומר, מכיוון שניתן היה לצפות מראש שסעיף ההצמדה לא ניתן יהיה ליישום משך שנים רבות הרי שתכליתו של סעיף זה הייתה להצמיד את השכר לזמן מוגבל, קרי, כל עוד ההצמדה אפשרית. יתרה מזו, אין בפנינו הוכחה חותכת לכך שנגרם לעובדי עמידר נזק בגין הפסקת הצמדת תנאי עבודתם לאלה של עובדי עמיגור. הדעת נותנת, כי במהלך השנים דאג האיגוד המקצועי אשר יצג את עובדי עמידר ואף חתם בשמם על הסכמים קיבוציים לקבלת פיצוי בגין אי-יישום סעיף ההצמדה. כך, קיבלו עובדי עמידר העלאות שכר ותנאי עבודה שונים בהסכמים קיבוציים שנחתמו לאחר הסכם 1972, לרבות ההסכמים הקיבוצים החלים על עובדי מדינה. לשם המחשה, יש להניח כי ההטבות שניתנו לעובדי עמידר בהסכם הקיבוצי מיום 18.11.1983 נבעו מאי-יישום סעיף ההצמדה בהסכם 1972. החלטת הממונה על השכר (8.10.2004) 9. לטעמי, קיימות שתי סיבות נוספות לדחיית התובענה לאכיפת הוראת ההצמדה והן העובדה שההסכם לא זכה לאישור הממונה על השכר במשרד האוצר, ושלא שולמו מכוח הוראת ההצמדה, בתקופה הרלוונטית לענייננו, כספים. כמפורט בפסק-דינו של חברי, השופט צור, פנתה עמידר במהלך הדיון בבית-הדין האזורי אל הממונה על השכר, מתוך שחששה שתוכר זכותם של המערערים להצמדה לתנאי עבודתם של עובדי חברת עמיגור. תשובת הממונה ניתנה ביום 22.3.1992, כדלקמן: "שקלתי את בקשת עובדי 'עמידר' תוך השוואתם לכלל עובדי המדינה. תוספות השכר המבוקשות הינן חריגות ביותר ולא מצאתי הצדקה עניינית להעניקן. אוסיף, כי במתן תוספות כאמור תיפרץ מסגרת מדיניות השכר במשק הציבורי עניין אותו ביקש החוק הנ"ל למנוע... ודאי שאין ליצור תקדים של הצמדת שכר בין גופים הכפופים לחוק יסודות התקציב לבין גופים שאינם כפופים לחוק זה, ובכך לרוקן את הוראות החוק מתוכנן". מסכם הממונה את עמדתו וקובע: "...החלטתי היא שלא לאשר לחברת 'עמידר' לפעול עפ"י כל הסכם להצמדת שכרם של עובדיה לשכרם של עובדי 'עמיגור', לרבות ההסכם הקיבוצי מיום 9.6.1972 בין חברת 'עמידר', חברת 'עמיגור', והסתדרות הפקידים". תמים דעים אני עם חברי, השופט צור, כי אין להתערב בקביעת בית-דין קמא, שלפיה החלטת הממונה נעשתה משיקולים ענייניים וכי מדובר בהחלטה מקצועית וסבירה העולה בקנה אחד עם ההוראות העומדות ביסוד החוק. כך, מקובלת עליי קביעתו של חברי, כי אין יסוד לטענת המערערים, שהחלטת הממונה פסולה בשל היותה "מוזמנת" על-ידי עמידר. עמידר נהגה כדין משפנתה אל הממונה. אולם, אשר לתוקף תחולתה של החלטת הממונה אין דעתי כדעת חברי ואף אין בידי לקבל את טענת המערערים, שלפיה מאחר שהתחייבותה של עמידר נולדה קודם לחקיקתו של סעיף 29 לחוק, לא מדובר בהתקשרות המנוגדת לחוק. האיסור המהותי והצורך באישור הממונה נולד עוד בשנת 1982 - 10. חוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 אכן נחקק בשנת 1985, אך קדמו לו חוקי תקציב החל משנת 1982, שתכליתם הייתה דומה5 ושכללו הוראות בדבר איסור על הנהגת שינויים בתנאי השכר בשירות הציבורי, ללא אישור שר האוצר. לשון אחרת, האיסור המהותי על התקשרות בהסכמים קיבוציים ובחוזי עבודה ופרישה בניגוד למקובל במשק וללא אישור הממונה, נקבע עוד בחוקי התקציב בשנת 1982 היא השנה הראשונה הרלוונטית לענייננו. על גלגוליו החקיקתיים של החוק עמד בית-המשפט העליון, בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק, בפרשת זגורי [2]6 כדלקמן: "ההיסטוריה החקיקתית של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב היא קצרה. תחילתה בחוק התקציב לשנת הכספים 1982, תשמ"ב-1982. נקבעו בו (בסעיף 23) הוראות הקבועות כיום בסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. הוראת סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב לא היתה כלולה בו. תוקף ההוראה היה מוגבל לאותה שנת התקציב. חוק התקציב לשנת הכספים 5 ראה דב"ע מח/31-4 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל מועצת פועלי אילת - חברת כבלי ציון מפעלים מאוחדים בע"מ [13]. 6 בג"ץ 6231/92 (להלן - פרשת זגורי [2]), בעמ' 767. 1983, תשמ"ג-1983, חזר (בסעיף 24) על ההוראה המקבילה שנקבעה בשנה הקודמת. עם זאת, הוספה הוראה חדשה, ולפיה 'על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר אחר בטל במידה שהוא נוגד הוראות סעיף זה'. על הוראה זו חזר (סעיף 24) לחוק התקציב לשנת הכספים 1984, תשמ"ד-1984. שינוי במבנה החקיקתי התרחש בתשמ"ה-1985. תחת הוראות התקפות לשנת תקציב אחת בלבד הוחק חוק יסודות התקציב. בחוק זה נכללה הוראת סעיף 29 כפי שצוטטה לעיל. נקבע בחוק (סעיף 51) כי תחולתו לשנת הכספים 1985, 1986 ו-1987. לאחר מספר שנים - בחוק יסודות התקציב (תיקון מס' 4), תשמ"ח-1988 - בוטלה הוראה אחרונה זו. נמצא, כי חוק יסודות התקציב יעמוד בעינו עד אשר יבוטל". בחוק ההסדרים משנת 1998, או בשמו הרשמי - החוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי הממשלה לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), תשנ"ח-1998 (להלן - חוק ההסדרים), הוספו סעיפים 29א ו-29ב אשר העניקו לממונה על השכר את הסמכות לקבוע הסדר חלופי להסדר שנקבע בין הרשות ובין הפרט, ואשר חורג מהמקובל או שנתקבל ללא אישור הממונה מראש. כמו כן נקבע במפורש, כי הוראות סעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי), תשנ"ג-1973 לא יחולו, וזאת כסייג להלכה שנקבעה בבית-המשפט העליון בפרשת זגורי [2]. צא ולמד, הוספת סעיפים 29א ו-29ב לחוק ההסדרים מטרתה הייתה להוסיף אמצעי אכיפה יעילים לצורך השגת מטרתו של חוק יסודות התקציב - שמירה על ריסון תקציבי, וכפי שנאמר בדברי ההסבר לחוק7 "למנוע את הכפייה של ההסדרים החורגים על הקופה הציבורית", תוך הרחבת סמכויותיו של שר האוצר. בהקשר זה יפים לענייננו דברי חברי, השופט ע' רבינוביץ, בפסק-הדין בעניין מגן דוד אדום בישראל8 שם נדחתה על-ידי חברי טענת המערערים, כי אין להיזקק לאישור הממונה על השכר מפני שהסכם הכללת הרכיבים הקובעים שבסיסי המענק בגין אי-ניצול ימי מחלה, הוא מושא הערעור, קדם לחוק יסודות התקציב ואין לחוק תחולה רטרואקטיבית: 7 הצעת חוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998(תיקוני חקיקה), תשנ"ח-1997, בעמ' 23-22. 8 עס"ק 400090/97 ההסתדרות הכללית החדשה של העובדים בישראל - מגן דוד אדום בישראל [14]. "מסקנה נוספת היא, שבמקרה הנוכחי היה דרוש אישור הממונה על השכר לא רק החל מתחילת תוקפו של חוק יסודות התקציב, אלא גם קודם לכן לאור ההוראות הרלבנטיות בחוקי התקציב לשנים 1982 ו-1983. כאשר החבות לפנייה לממונה על השכר מקורה בהוראות הרלבנטיות שבחוקי התקציב לשנים 1982 ו-1983, לא מתעוררת כלל שאלת התחולה הרטרואקטיבית של חוק יסודות התקציב. גם אם היינו סוברים, שהחוק היחיד הרלבנטי במקרה זה הוא חוק יסודות התקציב, אזי תשלום פדיון ימי המחלה על בסיס כל הרכיבים הקובעים אמור היה להתבצע רק לאחר תחילת תחולת חוק יסודות התקציב (כי לא בוצע קודם לכן), ולכן אין להנהיג שינויים אלה, כלשון סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, ללא אישור הממונה על השכר. בעניין זה מקובלות עלינו קביעותיו של בית-הדין האזורי שנסמך על רע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' מדינת ישראל (להלן - פסק-דין קופ"ח), בו נאמר, בין השאר בעמ' 407: 'כל אחד משני האיסורים ('לא יסכים' ו'לא ינהיג') עומד על רגליו הוא ויוצר איסור עצמאי, המשתרע על שני מישורים נפרדים. הווה אומר, הסעיף מבקש למנוע 'הסכמה' והוא מבקש למנוע 'הנהגה' בכל הנוגע לשינויים ולהטבות... לדעתי, אין כל סיבה מדוע יפורש האיסור על אי הנהגת שינויים באופן מצמצם ומדוע ינותק ממשמעותו כפשוטו... האיסור על הנהגת שינויים ('לא ינהיג') מתאר אקט מעשי, היינו הוא מתייחס לנתון עובדתי, שאינו כרוך בהסכמה דו-צדדית... ...אין גם סיבה לכך מדוע לא יקיף הביטוי 'לא ינהיג' כל פעולה מעשית של הפעלת שינויים, בין אם היא תולדה של הסכם שנערך במועד כלשהו בעבר ובין אם המדובר בפעולה חד-צדדית טהורה... סיכומה של נקודה זו: 'לא ינהיג' יכול להתייחס לביצועו, הלכה למעשה, של הסכם או הסדר מן העבר: הוא יכול גם לבטא הסדר חד צדדי טהור, שאין לו שורשים או זיקה להסכם שנכרת בעבר'" (שם, בעמ' 492-491). הממונה רשאי לבטל הסכמים חריגים שנעשו או חודשו בתקופת תחולתו של חוק ההסדרים או החוקים שקדמו לו. בהתייחס לדברי חברי השופט צור, מקובלת עליי הקביעה שהממונה אינו רשאי לבטל רטרואקטיבית הסכמים ותשלומים שנעשו בשנים שטרם חקיקתו של חוק יסודות התקציב או החוקים שקדמו לו ושהעניקו לו כוח שכזה, אולם הזכויות שהעובדים תובעים בתובענה זו נוגעות לחידוש הסכם קיבוצי שנעשה בשנת 1982. כמו כן, לו היה מצב הדברים שעמידר שילם זה מכבר לעובדיו סכומים בשנות השמונים הראשונות מכוח הוראת ההצמדה והחברה בקשה אישור הממונה על השכר בשנת 1990, ספק אם היה מקום לביטול בדיעבד של ההוראה. אולם, במקרה דנן לא שולם כל סכום משנת 1982 מכוח הוראת ההצמדה. בענייננו הוראת ההצמדה לשנים 1992-1982, נוגעת ל"זכות" (הקיימת לטענת העובדים) אשר התחדשה בהסכם קיבוצי משנת 1982, וטרם בוצעה. על-כן, אין להנהיג את הוראת ההצמדה לתקופה זו ללא אישור הממונה על השכר וכאשר נפסלה ההוראה על-ידי הממונה אין להפעילה מהתקופה המתחילה בשנת 1982, כאשר היה חוק שקדם לחוק יסודות התקציב. זאת ועוד זאת, אך ברור הוא כי הוראה בהסכם קיבוצי שנפסלת כתוצאה מהחלטה של הממונה נפסלת הן במישור הקיבוצי והן במישור האישי. שאם לא נאמר כן נמצא מרוקנים מכל תוכן את סמכויות הממונה ואת תכליתו של סעיף 29. חברי, השופט צור, קובע (בפיסקה 32 לפסק-דינו) כי: "פרשנות נכונה של הוראות החוק מלמדת אפוא כי בדרך-כלל החלטות המתקבלות מכוח סעיפים אלה, תהא תחולתן מוגבלת למועד נתינתן ואילך... אלא שכל החלטה הניתנת למפרע, תהיה תמיד החלטה חריגה ומיוחדת הטעונה הסבר והנמקה מיוחדת לעניין תחולתה לעבר...". הנני מפרש החוק אחרת. הקביעה שתחולתו של חוק או הוראת מנהל הינה למפרע, היא בראש ובראשונה שאלה של פרשנות, וזו תיקבע על-פי תכלית החוק. עמד על כך הנשיא שמגר בעניין קופת חולים [5]9, כדלקמן: "עיקרו של דבר, ההוראה שבסעיף 29 צריכה להתפרש לפי מטרתה החקיקתית, הבאה להנהיג הסדר הקובע, באופן אפקטיבי, אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין הגופים הנתמכים מתקציבה...". 9 רע"א 2920/90 הנ"ל [5], בעמ' 408. לאור מטרות החוק ומטרות התיקון לחוק סבורני, כי הכוונה הייתה דווקא להסמיך את הממונה לבטל למפרע הוראה חריגה בהסכם שנחתם כאשר חוק יסודות התקציב או החוקים שקדמו לו היו בתוקף. יתרה מזו, החוק בא לטפל במצב מיוחד, כאשר גופים ממשלתיים חותמים הסכמים בניגוד לחוק, בלי אישור של הממונה על השכר, ועל-כן דרך המלך היא שיש לבטל את ההוראה החריגה שבתוקף ממועד חתימת ההסכם שבו נוצרה או מהמועד שבו חודשה ההוראה הלא חוקית. נדמה שפרוש אחר, כהצעת חברי, מרוקן במידה רבה מתוכן את החוק ואף מוביל לתוצאה הבלתי סבירה, לטעמי, שלפיה מועד הטיפול בחריגה בשכר שגילה הממונה תוכפף באופן מלאכותי למועד שבו התגלתה על-ידי יחידת האכיפה במשרד האוצר ולחילופין, למועד שבו ניתנה החלטת הממונה בעניין. לשון אחרת, אין להשלים עם מצב שבו מעשה המנוגד לחוק יקבל "הכשר" לתקופה לפני החלטת הממונה רק משום שהוא לא נמסר לאישורו של הממונה ולמעשה מסתירים אותו מהממונה. ובלשונו של הנשיא שמגר: "בחינה של הוראותיו של החוק הספציפי שלפנינו אינה יכולה ללמד, כי המחוקק נתכוון לכך שההוראות יהיו עקרות וכי לא יהיה אמצעי משפטי שניתן יהיה לנוקטו לשם אכיפת האיסור שהוטל, מכוחו, וכי אין להיזקק לסעדים השאובים מהוראות כלליות של הדין שהן ישימות לאור מטרתן ופועלן"10. יוטעם, כי בכך אין כדי לאיין את סמכותו של בית-הדין להפעיל ביקורת שיפוטית על החלטת הממונה, לרבות על החלטה לבטל ההסכם למפרע. עוד יצוין, כי המקרה דנן הוא חריג במובן זה שהוא מתייחס לתשלום שלא שולם ושאין בפנינו בקשה להשבת כספים אשר שולמו שלא כדין. זאת ועוד, אין באמור כדי לקבוע כלל בעניין בקשות הממונה להשבת כספים ששולמו שלא כדין על סמך הסכם שלא אושר על-ידיו. אוסיף, כי לטעמי אין ממש בטענה שהחלטת הממונה על השכר (לגבי השנים 1992-1982), מיום 22.3.1992, נעשתה כלאחר יד. ההחלטה מדברת בעד עצמה ומנומקת כדבעי. כך, כותב הממונה "לאחר עיון בחומר שהועבר עלינו... לרבות כתבי בי-דין... לאחר שימוע הצדדים ושקילת טענותיהם החלטתי...". לבסוף, לא ברור כיצד מתיישבת קביעתו של חברי בעניין תחולתה של החלטת הממונה עם קביעתו בפיסקה 34(ו) לפסק-דינו, שלפיה "כל הסכמה שתושג בין הצדדים [באשר לזכויות העובדים בשנים 1992-1982 - ס' א'] תהא טעונה אישורו או כפופה לסמכותו של הממונה על השכר מכוח סמכותו לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב". 10 שם, בעמ' 412. ראשית יאמר, כי הממונה כבר הביע עמדתו בעניין ולפיה אין לאשר כל הצמדה בין תנאי עבודתם של עובדי עמידר לעובדי עמיגור ועל-כן מה רבותא בפניה חוזרת אליו? זאת ועוד, קביעת חברי היא בבחינת ממה נפשך - אם ההסכם אליו יגיעו הצדדים כפוף להסכמת הממונה כמוהו כהנחה שהממונה מוסמך להתערב בעניין והרי חברי קובע שלגבי השנים האמורות אין הממונה מוסמך. סוף דבר 11. לו תישמע דעתי נקבע כי הוראת ההצמדה לא הייתה בתוקף בתקופה הרלוונטית לעניינו, קרי משנת 1982 ועד שנת 1992 שכן סוכלה ועל-כן בעניין זה דין הערעור להידחות. עובדי עמידר אינם זכאים לפיצוי בגין סיכול הוראת ההצמדה. עם זאת ועל-אף דחיית הערעור, בשל המאבק המתמשך שניהלו עובדי עמידר בעניין סיכול הוראת ההצמדה והצלחתם החלקית, עד סוף שנות השבעים, מן הראוי להטיל על עמידר ועמיגור, כל אחת בנפרד לשלם לכל המערערים יחד הוצאות הכרוכות במאבקם זה בסך 20,000 ש"ח בתוספת מע"מ. למעט סכום הוצאות זה הערעור נדחה. סגנית הנשיא א' ברק-אוסוסקין אני מצטרפת לחוות-דעתו של השופט צור. נציג ציבור ר' חרמש אני מצטרף לחוות-דעתו של השופט צור. נציג ציבור ד' בלומברג אני מצטרף לחוות-דעתו של הנשיא אדלר. אחרית דבר - על דעתם של השופט צור, סגנית הנשיא ברק-אוסוסקין ונציג הציבור מר חרמש, וכנגד דעתם החולקת של הנשיא אדלר ונציג הציבור מר בלומברג, מתקבל הערעור כאמור בפסק-דינו של השופט צור. חוזההסכם קיבוצי