1. לפנינו ערעור על "פסק דין חלקי" של בית-הדין האזורי בתל-אביב-יפו מיום 6.10.1994 בדבר חבויות הצדדים בסכסוך שביניהם (תב"ע נב/1493 - 3; נב/3-1494; נב/3-1495; נב/3-1497; השופט פליטמן ונציגי הציבור גלילי והרשקוביץ). הרקע העובדתי וההליך בבית-הדין האזורי 2. המשיבה 1 (להלן - המועצה) היא גוף מאוגד שהוקם על-פי סעיף 2א לפקודת פרי ההדר (פיקוח ושיווק), תש"ח-1948. המועצה נקטה בצעדי ייעול והבראה, ובמסגרתם, נחתם ביום 6.6.1988 הסכם קיבוצי מיוחד בין המועצה לבין מרכז הסתדרות הפקידים. בהסכם נקבעה תכנית לפרישה מרצון של עובדים במועצה אשר יקבלו מהמועצה פנסיה עד הגיעם לגיל הפרישה או עד הגיעם לזכאות לגימלה מקרן הפנסיה. בהסכם זה, הנושא את הכותרת "הסכם קיבוצי מיוחד", נקבע, בסעיף 16 בו: "סוכם בין הצדדים כי הסכם זה לא יועבר לרישום במשרד העבודה"(!). הסכם זה אינו מתייחס במישרין לשאלה הנדונה לפנינו. 3. כעבור למעלה משנה, ביום 15.8.1989, נחתם הסכם קיבוצי מיוחד נוסף בין המועצה לבין מרכז הסתדרות הפקידים (להלן - הסכם 1989). הסכם קיבוצי זה הוגש לרישום במשרד העבודה והרווחה. ב"הסכם 1989" נקבע כי המערערים, ביחד עם עובדים נוספים, אשר זכויותיהם לפנסיה מובטחות בקופת גמל, יפרשו לפנסיה מוקדמת, ויהיו זכאים לפנסיה תקציבית מהמועצה, לפי אחוזי פנסיה שפורטו בהסכם, כדלקמן: השם אחוזי הפנסיה אמנון שמואלי 55% צבי ערמון 43% אלכסנדר קמינסקי 45.5% אשר יהושע 66.5% שמעון כרמי 74% על-פי "הסכם 1989", הפנסיה הנ"ל אמורה הייתה להשתלם למערערים, עד הגיעם לגיל 65 או עד זכאות מוקדמת שלהם לגימלה מקרן "מקפת", על-פי תקנותיה. כמו כן התחייבה המועצה לשלם בעד המערערים את התשלומים השוטפים לקרן "מקפת" וכן למוסד לביטוח לאומי, לגבי כל התקופה בה הם אמורים היו לקבל את הפנסיה כאמור. בנוסף ל"הסכם 1989", נחתם הסכם אישי עם כל אחד מהמערערים, בו נקבעו תנאי קבלת הפנסיה עד הגיעו של כל מערער לגיל 65, או מועד מוקדם יותר שבו תיווצר לו זכאות לפנסיה מקרן "מקפת". 4. המערערים קיבלו את הפנסיה על-פי "הסכם 1989" וההסכמים האישיים עמם, החל מיום 1.12.1989. ביום 1.7 .1991 הפסיקה המועצה את תשלום הפנסיה, מן הטעם שההסכמים עם המערערים לא קיבלו את האישור המתחייב על-פי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985. המועצה הסתמכה בעניין זה על מכתב של הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר), מיום 3.7.1991, בו נאמר כדלקמן: "1. במענה למכתב שבסימוכין, הריני להודיע כי בהסכם הקיבוצי מיום 6.6.88 ובהסכם הקיבוצי מספר רישום 005/89 נקבעו תנאי פרישה שאינם נהוגים לגבי כלל עובדי המדינה, ושלא קיבלו את אישורו של שר האוצר או מי שמוסמך מטעמו. 2. מאחר והמועצה לשיווק פרי הדר הינה 'גוף מתוקצב' לעניין חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, ההסכמים האמורים הינם בטלים מכוח הוראות סעיף 29(ב) לחוק זה. 3. אבקשכם להעביר את תוכן מכתבי זה למרשיכם, הועד הפועל של המועצה לשיווק פרי הדר, ולדווח לי בחוזר ובהקדם על ביטול ההסכמים הנ"ל והפסקת כל תשלום על-פיהם. 4. אין באמור במכתבי זה כדי לוותר על הזכות להחזר תשלומים ששולמו על-פי ההסכמים הבטלים כאמור או על האפשרות לנקוט בהליכי משמעת כנגד החתומים על הסכמים אלה". 5. המערערים עתרו לבג"ץ בעניין הפסקת תשלום הפנסיה (בג"ץ 3101/91; בג"ץ 4177/91), ואולם לאחר מכן מחקו את עתירתם והגישו תובענות בבית-הדין האזורי. עתירותיהם בבית-הדין האזורי היו, בין השאר, לקבוע כי הם זכאים לפנסיה מהמועצה על-פי הסכמי הפרישה עמם. במקביל הגישו המערערים תובענות לחייב את המועצה בצו-עשה-זמני - עד להכרעה סופית בתובענות שהוגשו - בתשלום קיצבה חודשית, בשיעור אותו היו זכאים לקבל אילו היו עובדים בשירות המדינה. שיעור זה הוא גימלה בסיסית של 2% לכל שנת עבודה בתוספת 5% בגין ביטול משרה (תב"ע נב/3032 - 12; נב/12-3033; נב/12-3034; נב/12-3035; נב/12-3036). עתירותיהם לצו-עשה-זמני נדחו (ראה פיסקה 9 להלן). 6. עמדתה העיקרית של המועצה הייתה כי ההסכמים הנדונים אינם חוקיים והינם בטלים, והם נחתמו בניגוד למינהל התקין, שלא כדין וללא כל הצדקה וסיבה. המועצה הגישה גם כתב-תביעה-שכנגד להשבת הסכומים ששילמה עד להפסקת התשלומים. יצוין, כי במועד מאוחר יותר, ביום 22.7.1991, נחתם הסכם פרישה כללי לגבי עובדי המועצה. הסכם זה קיבל את אישורו של הממונה על השכר, ותנאיו הם פחות טובים לעובדים מאלה שבהסכמים הקודמים. בהסכם זה ניתנה אפשרות למערערים לבקש כי יוחלו לגביהם התנאים הכספיים של ההסכם בדיעבד החל ממועד סיום עבודתם. 7. היועץ המשפטי לממשלה החליט להתייצב לדיון בבית-הדין האזורי, ומסר לבית-הדין את עמדתו בשאלה הנדונה לפניו. 8. בשלב הראשון של הדיון בבית-הדין האזורי, נדונו שלושה נושאים: (1) שאלת בטלותם מעיקרא של הסכמי הפרישה עם המערערים לאור החלטת הממונה על השכר; (2) שאלת סמכותו של בית-הדין לדון בהליכים אלה; (3) עתירתם של המערערים לצו-עשה-זמני לחיוב המועצה לשלם למערערים קיצבה חודשית עד להכרעה בתובענות העיקריות. 9. ביום 30.9.1992 נתן בית-הדין האזורי את החלטתו בנושאים הנ"ל. כפי שיפורט בהמשך, הערעור שלפנינו מתייחס להחלטה זו. בהחלטתו פירט בית-הדין האזורי את תכנו ומטרתו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985. בית-הדין ציין כי האיסור להנהיג שינויים בתנאי פרישה או גימלאות של עובדי גוף מתוקצב, אינו חל בשני מקרים חריגים: (1) כאשר השינויים הוסכמו או הונהגו לגבי כלל עובדי המדינה; (2) כאשר נתקבל אישורו של שר האוצר או מי שהוסמך על-ידיו לעניין זה (הממונה על השכר). כן ציין בית-הדין האזורי כי בסמכותו לבחון את שיקולי הממונה על השכר בנושא זה. לגבי החריג הראשון קבע בית-הדין האזורי, כי ההטבות למערערים הן מעבר למוסכם ולנהוג לגבי כלל עובדי המדינה, ולפיכך הן בלתי תקפות. לגבי החריג השני קבע בית-הדין האזורי, כי אין הוא מוצא לנכון להתערב בהחלטתו של הממונה על השכר שלא לאשר את ההסכמים הנוגעים למערערים. יחד עם זאת קבע בית-הדין, כי יש לשמור על הכלל של שמיעת טיעוני הגורמים הנוגעים בדבר, לפני מתן ההחלטה. על-כן הורה בית-הדין להחזיר את העניין אל הממונה על השכר, למתן החלטה חוזרת, כמפורט להלן: "א. תוך 30 יום מהיום בו תומצא לה החלטה זו, רשאית ההסתדרות כארגון היציג החתום על ההסכם הקיבוצי, ובאם היא לא תמצא לנכון לעשות כן, רשאים התובעים תוך אותו מועד להשמיע בפני הממונה טיעוניהם - מדוע בנסיבותיו המיוחדות של המקרה שלפנינו יש צידוק ליתן אישור להסכמי הפרישה המעניקים להם הטבות חריגות מעבר למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה. ב. תוך 30 יום מיום קבלת הטיעון כאמור - יתן הממונה החלטה מנומקת לעניין אישור אותם הסכמים על-פי סמכותו החוקית. 1. אם יחליט הממונה לאשר אותם הסכמים, תחדש הנתבעת את תשלום הגימלה על פיהם החל מ-1.7.91. 2. אם יחליט הממונה שאין מקום לאישור אותם הסכמים, אזי בהתאם לאמור בסעיף 29(ב) הם יהיו בטלים מעיקרם גם על-פי החלופה השיורית של סעיף 29(א) לחוק בהעדר אישור להסכם המעניק הטבה חריגה. לגבי עניין זה, משבהתאם לנטען בכתבי התביעה, לא היו התובעים פורשים מעבודתם אלמלא הובטחו להם תנאי פרישה כאמור בהסכם הפרישה, הרי שאין מקום להעתר לבקשתם להפעלת עקרון 'העפרון הכחול' בנסיבות המקרה שלפנינו, שהרי עצם הפרישה קשורה קשר בל ינתק בתנאי הפרישה באופן שאינו ניתן להפרדה כנדרש בסעיף 19 לחוק החוזים (חלק כללי) לעניין ביטול חלקי של חוזה. משמעות בטלותם מעיקרא של ההסכמים לאור האמור לעיל הינה - קיומם של יחסי עובד ומעביד בין התובעים לנתבעת. במקרה שכזה, מן הראוי לאפשר לתובעים לתקן כתב תביעתם לעניין טענותיהם לזכאותם לתשלום שכרם או פיצוי בשיעור שכרם מאת הנתבעת; ועקב כך יש לאפשר לתובעים לתקן את כתב הגנתם לתביעה שכנגד. במקרה שכזה, של בטלות מעיקרא של ההסכמים - יועבר התיק לדיון מוקדם בפני רשמת על-פי הסדר הרגיל. 3. עד למתן החלטה על-פי אחת משתי האפשרויות שצויינו לעיל, אין מקום להורות על המשך תשלום ההטבות לתובעים על-פי ההסכמים, משמדובר בהסכמים המעניקים הטבות חריגות שטרם ניתן לגביהם אישור הממונה, כך שטרם קמה זכאות למתן אותן הטבות חריגות על-פי אותם ההסכמים. ג. הבקשות למתן צו עשה זמני לחיוב הנתבעת לתשלום 'פנסיה חודשית מינימלית' - נדחות". 10. בקשת רשות ערעור על החלטה זו של בית-הדין האזורי, בעניין דחיית הבקשה לצו-עשה-זמני, נדחתה (דב"ע נג/26 - 9). 11. ביום 4.5.1993 נתן הממונה על השכר את החלטתו על-פי ההחלטה הנ"ל של בית-הדין האזורי, לאחר ששמע את טיעוני הצדדים. בהחלטתו ציין הממונה, בין השאר, כדלקמן: "3. א. אין חולק כי תנאי פרישה כאלה, בין יתר תנאי הפרישה של התובעים, חריגים מן המקובל לגבי כלל עובדי המדינה. ב. בעניין זה, אינני יכול לקבל טענתו של בא-כוח העובדים, לפיה תנאי הפרישה כאמור אינם חורגים מאלה שניתנו במקומות אחרים, והוא הפנה תשומת ליבי לחברת מנועי בית שמש בע"מ, לחברת בזק בע"מ, לתעשיה האווירית ולתעשיה הצבאית (בעת מעברן לחברות ממשלתיות) וכן לרשות לפיתוח אמצעי לחימה (רפא"ל). כל המקרים שהוזכרו הם מקרים בהם תנאי הפרישה החריגים אושרו על ידי או ע"י שר האוצר, בהתאם לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, לפי מדיניות הממשלה ועל-פי קריטריונים ברורים, כפי שיובהר להלן. ג. לפיכך, עלי לבחון גם במקרה הנדון, כמו במקרים הללו, האם קיימות נסיבות המצדיקות אישור תנאי פרישה חריגים, ואם כן האם הסכמי הפרישה שנחתמו עם התובעים ממלאים אחר המדיניות והקריטריונים, הנהוגים לגבי מעסיקים במגזר הציבורי. 4. א. ההסכם הקיבוצי היה למעשה השני מתוך שלושה הסכמי 'הבראה' שנועדו לצמצם מצבת כוח האדם במועצה, וביחד שלושת ההסכמים הביאו לפרישתם של כ-250 עובדים, כך שכיום נותרו בין 15-10 עובדים במועצה. נראה כי מצבה הקשה של המועצה היה ידוע גם לפני חתימת ההסכם הקיבוצי, שכן נחתם הסכם קיבוצי קודם (ביום 6.6.88 - שלא נרשם כדין) שאף מטרתו לעודד פרישה מוקדמת של עובדי המועצה. (אותו הסכם בוטל על-ידי גם הוא בהחלטתי מיום 3.7.91, אך אין הוא עומד לדיון כעת שכן כל התובעים פרשו מכוח ההסכם הקיבוצי שנחתם כשנה לאחר מכן). ב. לצורך השלמת התמונה, חשוב לציין כי קשייה הכספיים והניהוליים של המועצה גברו עד כי ששר החקלאות נאלץ לבצע רה-ארגון שבמסגרתו פורקה המועצה ונתמנה ועד פועל חדש במקומה בחודש ינואר 1991, אשר מנהל את הגוף מאז ועד היום. בין צעדיו הראשוניים, החליט ועד הפועל על צמצומים נוספים, בהיקף רחב ביותר ועל כן נחתם הסכם קיבוצי ביום 22.7.91 (להלן - הסכם 91), שבעקבותיו פרשו כ-210 עובדי המועצה. הסכם 91 נמצא מתאים לקריטריונים שנקבעו ע"י הממשלה והוא אושר על-ידי מכוח סמכותי על-פי סעיף 29 הנ"ל... ... 5. ד. בבואי לבחון את ההצדקה לכריתת הסכם פרישה חריג ושלא במהלך עסקיו הרגילים של המעסיק הציבורי, יש להתחשב, בין היתר, במטרתם ומקומם של הצמצומים בכוח-אדם במסגרת תכנית הבראה כוללת ומחושבת (לרבות לצורך מכירתו) או ביחס לאילוצים חיצוניים כגון צמצום פעילות הגוף עקב שינויי ייעודו או קשיים כספיים. גם לעניין שיקולים אלה הסתמכתי, לאחר בדיקה, על ההסברים שקיבלתי מנציגי המועצה לפיהם נדרשה המועצה לבצע שינויים יסודיים במבנה הארגוני ובדרכי פעולתה, כתוצאה משינויים משמעותיים במטלותיה וכן מתיקון הוראות החוק הרלבנטיות, אשר חייבו פיטורם של כ-95% ממצבת עובדיה. 6. אף אם נכון אני להניח כי נתקיימו נסיבות מיוחדות במקרה דנן המצדיקות פרישה מוקדמת עוד לפני ביצוע הר-ארגון בינואר 1991, אין בדעתי לאשר תנאי פרישה כה מפליגים כאלה שיקבלו התובעים. א. ללא קיומן של נסיבות אישיות וסביבתיות מיוחדות, כגון סיבות רפואיות או סיבות אחרות הקשורות למצבו האישי של הפורש, סיכוייו למצוא עבודה חילופית במקצועו, מצב התעסוקה שבאיזור הגיאוגרפי שבו עבד, ועוד, מדיניות הממשלה היא לא לאשר פרישה מוקדמת לעובדים עם פחות מ-25 שנות ותק בעבודה. בכל מקרה, אין לאשר תשלום פנסיה אלא על-פי אחוז הזכאות שמגיע לעובד בעת הפרישה המוקדמת בהתאם לתקנון הפנסיה החל על עובדי הגוף, לפי המשכורת הקובעת כמוגדרת בתקנון הקרן כאמור, ובכל מקרה, עד לתקרה של 70%. בנוסף, אין לאשר תשלום פיצויי פיטורים בד בבד עם תשלום פנסיה מוקדמת. ב. בהתאם לנתוניהם האישיים של התובעים, איפוא, לא ניתן כלל לאשר פרישה מוקדמת לפנסיה לגבי 4 מתוך 5 התובעים (אלא פרישה תוך קבלת פיצויים מוגדלים בלבד), ואילו לגבי התובע אשר יהושע, אין לאשר שיעור גימלה מעבר ל-50% (שני אחוזים לכל שנת עבודתו עד לפרישתו). ג. לא נטען בפני ולא מצאתי כי נתקיימו נסיבות מיוחדות המחייבות סטייה כלשהי מן הכללים כאמור לעיל, פרט לאמירת בא-כוח העובדים כי בקרב הפורשים היו עובדים שעבדו באשדוד, בעזה וברחבי הארץ. ואולם, מתברר על-פי נתונים שהמציא נציג המועצה, ואשר לא הוכחשו ע"י בא-כוח העובדים, כי 4 מתוך 5 התובעים עבדו במשרד הראשי של המועצה שבתל-אביב. אמנם התובע מר כרמי שמעון עבד ברחובות, אך אין לומר עליו כי סיכוייו למצוא תעסוקה חלופית באזור מגוריו, אילו רצה בכך, דומה לסיכויהם ודומה למצבם של הפורשים הרבים שעבודתם הופסקה במנועי בית שמש. ד. לעניין מנועי בית שמש, ניתן אישור לתשלום פנסיה מוקדמת בצרוף אחוזים שהיו מצטברים אילו הגיע העובד לגיל הפרישה בהתאם לתקנות קרן הפנסיה (65 לגברים, 60 לנשים), אך זאת רק לגבי עובדים ותיקים שבגילאים בין 55-60 (גברים) ומעל 50 (נשים) ובהתחשב בסיכוייהם הקלושים למצוא עבודה חילופית. כמו כן, האישור לתנאי פרישה חריגים במקרה של מנועי בית שמש ניתן בפירוש לצורך מכירת חברה ממשלתית חדלת-פרעון למשקיע חיצוני שהציג תנאים ברורים לביצוע העיסקה ולהצלת המפעל החיוני הזה. איש לא טען כי קיימות נסיבות דומות לגבי המקרה דנן. 7. אינני נדרש במסגרת התובענה שבסימוכין לשאלת תנאי הפרישה שהוענקו מכוח הסכם 91. אך מאחר והסכם זה אושר על-ידי בזמנו, ברצוני להוסיף מספר נקודות הבהרה: א. השתכנעתי שאין הבחנה מהותית בין התובעים לבין העובדים שפרשו על-פי הסכם 91, לא לעניין קשת גילאיהם או ותקם, לא לעניין מהות תפקידיהם, לא לעניין אזורי עבודתם, ולא לעניין הקריטריונים הנוספים שמונו לעיל. ב. נראית לי גם טענת בא-כוח המועצה, לפיה אילולא נחתמו ההסכם הקיבוצי והסכמי הפרישה של התובעים בעקבותיו, היו הם פורשים יחד עם עובדי המועצה האחרים מכוח הסכם 91, ואף ניתנה להם בזמנו הזדמנות לעשות כן. ג. הסכם 91 נחתם ע"י נציגי הארגון היציג של עובדי המועצה, והוא מבטא לדעת כל הנוגעים בדבר, את ההסדר הנאות ביותר שניתן היה להשיג בנוגע לתנאי הפרישה של עובדי המועצה, ולפיכך ניתנה לו עדיפות על פני ההסכמים הקודמים (סעיף 17 להסכם 91). 8. לסיכום, איפוא, אינני רואה לנכון לסטות מהחלטתי הקודמת, לפיה אין הצדקה לאשר את ההסכם הקיבוצי ואת הסכמי הפרישה שנחתמו עם התובעים בעקבותיו". 12. בשלב זה, תיקנו המערערים את הסעדים הנתבעים על ידיהם בבית-הדין האזורי, כדלקמן: "לסעיף 24 א' יתווסף: 'לחילופין, לקבוע כי בהתחשב בהוראותיו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב בטל רק אותו חלק בהסכמי הפרישה העולה על המוסכם והנהוג לגבי כלל עובדי המדינה ולא ההסכם בכללותו. לפיכך, זכאי התובע, בהתאם לכלל 'העפרון הכחול', לגימלה בשיעור מכסימלי של 2%, לכל שנת עבודה על-פי עקרונות חוק שירות המדינה (גמלאות). לסעיף 24 ג' יתווסף: 'כן יתבקש בית דין לעבודה כי החל ממועד ביטול הסכם הפרישה, ממשיכים להתקיים יחסי עובד-מעביד כל עוד לא הסתיימו על-פי הסכמי העבודה הקיבוציים החלים אצל המשיבה ולפיכך זכאי התובע בכל חודש וחודש לשכר ראוי, בשיעור השכר החודשי האחרון של התובע בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק בגין כל חודש מיום ביטול ההסכם ועד התשלום בפועל'". 13. בדיון בבית-הדין האזורי ביום 6.10.1994, הודיעו בא-כוח הצדדים לבית-הדין כדלקמן: "ב"כ הצדדים: בשלב זה אנו מבקשים להפריד בין תביעות שכר העבודה ותביעה להחזר פנסיה לבין שאלת חלות סעיף 29. לגבי שאלת חלות סעיף 29, אנו מבקשים כי עניין זה, כפי שסוכם בישיבה מיום 8.6.92, יחשב כפס"ד חלקי, כך שאפשר יהיה לערער עליו לביה"ד הארצי למתן פס"ד מכריע בנקודה זו; ובינתיים, ימשך הדיון בשתי התביעות הכספיות כאמור לעיל. ב"כ הצדדים: אין לנו כל טענות לגבי עצם הליך השימוע לאור האמור בהחלטה". בעקבות זאת נתן בית-הדין האזורי ביום 6.10.1994 פסק דין חלקי, כדלקמן: "פסק-דין חלקי לאור הסכמת הצדדים כאמור לעיל, ומשההחלטה מיום 30.9.92 קבעה חבויות הצדדים לאור ההסכם הקיבוצי, ומשלאחר אותה החלטה התקיים שימוע בפני מר גרניט הממונה על השכר, שלא מצא לנכון לחזור בו מהחלטתו בדבר בטלות ההסכם הקיבוצי, ושאין טענות כנגד הליך השימוע - אזי בנסיבות אלה, מן הראוי לקבוע כי ההסכמים בטלים מעיקרא ואין מקום להפעלת עקרון העפרון הכחול, וההחלטה דהיום הינה בגדר פס"ד חלקי לגבי חבויות הצדדים על-פי ההסכמים הקיבוציים (פס"ד שניתן לערער עליו בזכות לביה"ד הארצי לעבודה)". לאור זאת הוגש הערעור שלפנינו. הטענות בערעור 14. עיקר טענות בא-כוח המערערים לפנינו הוא כדלקמן: (א) לא היה מקום לבטל מעיקרא את ההסכם הקיבוצי וההסכמים האישיים; הממונה על השכר הוסמך לאשר שינויים בתנאי עבודה ופרישה, אך לא הוסמך לבטל הסכמים שנכרתו; (ב) אותו חלק בהסכם הפרישה, העומד בקנה אחד עם המוסכם והנהוג לגבי כלל עובדי המדינה, אין לראותו כבטל מחמת העובדה שההסכם בכללותו לא הובא לאישורו של הממונה על השכר; היה מקום בנסיבות אלה להפעיל את הכלל של "העפרון הכחול"; (ג) בטלות הסכם שלא אושר על ידי הממונה על השכר, היא רק "במידה" שהוא נוגד את האמור בסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב; (ד) היה מקום להתערב במסקנתו של הממונה על השכר לגבי חריגותם של ההסכם הקיבוצי וההסכמים האישיים עם המערערים; ההשוואה בעניין זה צריכה להיות לגבי כלל עובדי המדינה ולא לגבי קבוצת העובדים הארעיים בשירות המדינה; (ה) היה מקום לייחס משקל למחדל של המועצה בכך שנמנעה בתחילה מלבקש את אישור הממונה על השכר, ולאחר מכן ביקשה את ביטול ההסכמים. 15. עתירת המערערים בהליך הערעור היא כדלקמן: "16. לאור כל האמור לעיל יתבקש בית-הדין הנכבד לבטל את פסק-דינו החלקי של בית-הדין קמא ולחייב את המשיבה 1 לשלם למערערים את קיצבתם בהתאם להסכמי הפרישה שכרתה עימם המשיבה 1 ובהתאם להסכם הקיבוצי שנכרת בין המשיבה 1 למשיבה 3 או לחילופין, לחייב את המשיבה 1 לשלם למערערים פנסיה בשיעור 2% משכרם לכל שנת עבודה, כנהוג לגבי כלל עובדי המדינה, על-פי חוק שירות המדינה (גימלאות)". 16. עיקר טענות בא-כוח המועצה שלפנינו הוא כדלקמן: (א) בשנת 1991 מונה "ועד פועל" למועצה. לאחר מינוי הוועד הפועל נתגלו ההסכמים הקיבוציים שנחתמו בשנים 1988 ו-1989, ונתברר כי לא נתקבלו להם האישורים של הממונה על השכר. המועצה פנתה לממונה על השכר לקבל את הנחיותיו, והוא הורה להפסיק את התשלומים על-פי ההסכמים, מאחר והם בטלים מעיקרא; (ב) עובדי המועצה לא היו זכאים לפנסיה תקציבית, וזכויותיהם לגימלאות הובטחו בקרן פנסיה. עם סיום עבודתם קיבלו המערערים פיצויי פיטורים מלאים ובנוסף לכך פנסיה תקציבית שוטפת, בשיעור מוגדל, עד הגיעם לגיל הזכאות לפנסיה מקרן הפנסיה, וכן משולמים בעדם תשלומים שוטפים לקרן הפנסיה ותשלומי הביטוח הלאומי; (ג) אין בין הצדדים "הסכם" אשר ניתן להפעיל לגביו את כלל "העפרון הכחול", וזאת מאחר שההסכמים לא אושרו על ידי הממונה על השכר, מה גם שהכלל האמור סותר את הוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב; (ד) המועצה לא הייתה מוסמכת לחתום על ההסכם הקיבוצי וההסכמים האישיים עם המערערים; (ה) לא ניתן להפריד בין חלקי ההסכמים האמורים, ולכן גם לא ניתן להפעיל את כלל "העפרון הכחול". 17. באת-כוח המדינה תמכה בפסק-דינו של בית-הדין האזורי, ועיקר טענותיה לפנינו הוא כדלקמן: (א) הסכם חריג אשר לא אושר על-ידי הממונה על השכר הוא בטל, והאישור של הממונה הוא תנאי לעצם ההסכמה וההתקשרות; (ב) דרישת האישור של הממונה על השכר אינה בגדר "תנאי מתלה", משום שהאישור הנדרש אינו רק תנאי לביצוע ההסכם אלא תנאי לעצם השתכללות ההסכם; (ג) מטרת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב מביאה לתוצאה כי ההסכמים הנדונים הם בטלים מעיקרא. 18. בא-כוח המשיבה 3 הצטרף לטיעוני המערערים, ובמיוחד לטענה בדבר הפעלת כלל "העפרון הכחול". לטענתו, יש "להציל" את החלקים התקפים של הסכם. הוראות החוק ופרשנותן 19. בסעיף 29(א) ו-(ב) לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985, נקבע כדלקמן: "29. (א) גוף מתוקצב או גוף נתמך כהגדרתו בסעיף 32, לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה, או באישורו של שר האוצר. (ב) על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן (א)". 20. מתכונתו של סעיף 29 הנ"ל מבוססת על חקיקה קודמת שנחקקה לגבי שנות הכספים 1982, 1983 ו-1984. בסעיף 23 לחוק התקציב לשנת הכספים 1982, תשמ"ב-1982, נקבע כי בשנת הכספים 1982 לא יונהגו שינויים בשכר, בתנאי פרישה, בגימלאות והטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, של עובדי גופים ציבוריים שונים, "אלא בהתאם למה שסוכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר". בסעיף האמור לא נקבעה הוראה בדבר התוצאה של הנהגת שינויים בניגוד לאמור בו. הוראה דומה נקבעה בסעיף 24 לחוק התקציב לשנת הכספים 1983, תשמ"ג-1983 ובסעיף 24 לחוק התקציב לשנת הכספים 1984, תשמ"ד-1984. ואולם, בסעיפים אלה הוספה הוראה כי "על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר אחר בטל במידה שהוא נוגד הוראות סעיף זה". מתכונת זו נקבעה בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, שתוקפו החל משנת הכספים 1985 ואילך, והוא הסעיף החל על העניין הנדון לפנינו. 21. משמעותם ותוקפם של הסעיפים הנ"ל נדונו בהליכים שונים בבתי-הדין לעבודה ובבתי-המשפט האזרחיים (ראה גם מ' גולדברג "זכויות קיבוציות של עובדי הציבור" [10], בעמ' 86). בדב"ע נא/198 - 3 שירותי תחבורה ציבוריים באר-שבע בע"מ - אלברט זגורי [1], נדון היחס שבין סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב לבין סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973. בסעיף 31 הנ"ל וכן בסעיפים 19, 21 ו-30 לחוק החוזים, הנזכרים בו, נאמר כדלקמן: "19. ניתן החוזה להפרדה לחלקים ועילת הביטול נוגעת רק לאחד מחלקיו, ניתן לביטול אותו חלק בלבד; אולם אם יש להניח שהצד הרשאי לבטל לא היה מתקשר בחוזה לולא העילה, רשאי הוא לבטל את החלק האמור או את החוזה כולו". "21. משבוטל החוזה, חייב כל צד להשיב לצד השני מה שקיבל על-פי החוזה, ואם ההשבה הייתה בלתי אפשרית או בלתי סבירה - לשלם לו את שוויו של מה שקיבל". "30. חוזה שכריתתו, תכנו או מטרתו הם בלתי חוקיים, בלתי מוסריים או סותרים את תקנת הציבור - בטל. 31. הוראות סעיפים 19 ו-21 יחולו, בשינויים המחוייבים, גם על בטלותו של חוזה לפי פרק זה, אולם בבטלות לפי סעיף 30 רשאי בית-המשפט, אם ראה שמן הצדק לעשות כן ובתנאים שימצא לנכון, לפטור צד מהחובה לפי סעיף 21, כולה או מקצתה, ובמידה שצד אחד ביצע את חיובו לפי החוזה - לחייב את הצד השני בקיום החיוב שכנגד, כולו או מקצתו". 22. גישת בית-הדין הארצי לעבודה בשאלת היחס האמור מצאה ביטוי בפסיקה בדב"ע נא/198 - 3 הנ"ל [1] כדלקמן: "18. מגמתה של ההוראה שבסעיף 29 לחוק יסודות התקציב היא למנוע שינויים בלתי מבוקרים בשכר ובתנאי השירות של עובדים בשירות הציבורי, במובן הרחב של מונח זה. כדי להשיג מטרה זו נקבעה בראש ובראשונה התוצאה של בטלות ההסכם או ההסדר שלא אושרו כדין. מדיניות המחוקק הייתה להחמיר באכיפת הוראה זו, ולפיכך תוקן חוק יסודות התקציב, ונוספו בו אף הוראות בעניין סנקציות מינהליות לגבי מי שפעל בניגוד לסעיף האמור (סעיף 29 (ג) ו-(ד) לחוק), וסנקציות משמעתיות אישיות לגבי מי שפעל כאמור (סעיפים 35(5) ו-35א לחוק). מגמה זו ומיקומה של הוראת סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב, באים ללמדנו כי המחוקק התכוון לכך שמי שההסכם או ההסדר החריגים נעשו לטובתו, תוך הפרת הוראות סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, לא יהא נשכר על-פי אותו הסכם או הסדר. שאם לא כן, תאבד ההוראה הנ"ל מתקפה וממטרתה, ותיפגע מגמת ההרתעה מפני יצירת הסכמים או הסדרים שכאלה. על רקע זה יש לבחון את שאלת היחס שבין סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב לבין סעיף 31 לחוק החוזים. מגמותיו של סעיף 31 הנ"ל פורטו והוסברו בספרה של הפרופ' ג' שלו דיני חוזים (תש"ן), בע' 403-367 (ראה גם ע"א 701/87 [ביהם ואח' נ' בן-יוסף ואח', פ"ד מד(1) 1], בעמ' 15-6). מגמות אלה הן - מגמת ההרתעה 'המיועדת לחינוך הציבור ולשמירה על החוק ומכוונת למנוע כריתתם של חוזים פסולים'; ומגמת הצדק ה'מיועדת לאיזון האינטרס של הצדדים לחוזה' (בע' 390). ה'צדק' במגמה האמורה 'אין פירושו צדק מוחלט או צדק חברתי, אלא אך ורק צדק יחסי בין הצדדים לחוזה לבין עצמם' (בעמ' 396). בהוראותיו של סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב, מבחינת מיקומו בחוק שעיקרו הוא בתחום המשפט הציבורי, התכוון המחוקק לכלול יסוד נוסף ליסודות ולמגמות שבחוק החוזים. יסוד זה הוא השמירה על האינטרסים של המדינה ושל הציבור. בעוד הוראות סעיף 31 לחוק החוזים פועלות במישור היחסים שבין הצדדים לחוזה, בא סעיף 29(ב) הנ"ל ומקנה אף לגוף חיצוני - המדינה - את הכוח לתבוע כי יוצהר על בטלותו של הסכם או הסדר שנעשה בניגוד לסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. זאת מבלי לגרוע מכוחו - ואף מחובתו - של צד להסכם או להסדר כאמור לטעון או לבקש כי יוצהר בדבר ביטולו של ההסכם או ההסדר, לכשיתברר לו כי ההסכם או ההסדר הם פסולים. ואכן, תביעות שכאלה מטעם המדינה הוגשו בעבר - ראה ה"פ 280/88 (ת"א), מדינת ישראל נ' עירית תל-אביב-יפו ואח' (לא פורסם) ובעקבותיו בש"א 227/88 [עירית תל-אביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מב(2) 764]; וע"א 478/88 עירית תל-אביב יפו נ' מדינת ישראל ואח' (לא פורסם); ת"ה (ת"א) 7210/90 מדינת ישראל נ' קופת חולים של ההסתדרות הכללית (לא פורסם) ובעקבותיו רע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית נ' מדינת ישראל; ה"פ (י - ם) 225/90 מדינת ישראל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ ואח' (לא פורסם). 19. חוזה הנוגד את הוראת סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב הוא חוזה בטל על-פי סעיף 29(ב) לחוק האמור, משום שקיים אינטרס ציבורי כי הוא יהא בטל כליל, ולא יניב כל תוצאה לגבי מי שההסכם או ההסדר החריגים נעשו לטובתו. משום כך, לדעתנו אין הוראות סעיף 31 לחוק החוזים חלות לגביו. מטרתו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, על שני סעיפי המשנה בו, לא תושג אם יחולו לגביו הוראות סעיף 31 לחוק החוזים" (ההדגשות במקור). 23. נושא זה נדון גם בפסק-הדין בעתירה שהוגשה בבג"ץ 6231/92 זגורי נ' ביה"ד הארצי לעבודה ואח' [2]: "40. על רקע תכלית חקיקתית זו, מהן התוצאות האזרחיות הנגזרות מבטלותו של החוזה על-פי סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב? דומה שהתוצאה הראשונה והעיקרית הינה, כי חוזה שאינו מקיים את הוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, אינו מצמיח זכויות וחובות. הצדדים להסכם (הקיבוצי או האינדיבידואלי) אינם רוכשים זכויות וחובות על פיו. אין להם זכות לאכפו ואין להם זכות לפיצויים בגין 'הפרתו'. אך מה הדין לעניין תוצאות נוספות, כפי שאלו קבועות בסעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי)? התיתכן הפרדה בין חלקי החוזה, או שמא כל החוזה בטל? מה דין השבה? מה דין אכיפה בנסיבות מיוחדות? נעמוד על כל אחת מהשאלות הללו בנפרד. ... 45. נעצור נא עתה לסיכום ביניים. ראינו כי אין דבר בתכלית המונחת ביסוד הבטלות של החוזה על-פי סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב אשר ישלול את תחולת דיני ההפרדה ודיני ההשבה הקבועים בסעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי). נמצא, כי הגישה הגורפת לפיה לעניין הבטלות לפי סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב אין תחולה לסעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי), אין בסיס. נהפוך הוא: רואים אנו כי לעניין שתי סוגיות אלה - הפרדה והשבה - אין כל ניגוד בין ההסדר הנורמטיבי המתבקש מפרשנותו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב 'מתוכו הוא' ('הדרך הפנימית') לבין ההסדר הנורמטיבי העולה מפרשנותם של סעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי) ('הדרך החיצונית'). נמשיך עתה בבחינתנו, ונפנה לבעיית צו הקיום. 46. מה דין צו לקיום חיוב שדבר בטלותו נקבע בסעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב? האם הענקת שיקול דעת לבית-המשפט להכיר בקיום חיוב זה, כולו או מקצתו, מקום שבית-המשפט רואה שמן הצדק לעשות כן, נוגדת את תכליתו של חוק יסודות התקציב? לדעתי, ההסדר הנורמטיבי בדבר קיום החיוב הקבוע בהוראת סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי) עולה בקנה אחד עם התכלית המונחת ביסוד סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב. כמו לעניין ההשבה, כך גם לעניין הקיום, אין דבר בתכלית המונחת ביסוד סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב כדי לשלול עריכת צדק ביחסים הפרטיים שבין הצדדים, ובלבד שהפעלת שיקול הדעת השיפוטי תעשה על-פי אמות המידה הכלליות החלות בגדרו של סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), והמתחשבות בתכלית המונחת ביסוד חוק יסודות התקציב. ... 53. מסקנתי הינה איפוא, כי ההסדר הנורמטיבי בדבר החוזה הפסול, הקבוע בסעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי) חל על כל אחד ואחד מהחוזים שחוקים בישראל עושים אותם לפסולים, ובלבד שאין בחוק הספציפי הסדר מיוחד השולל את תחולתו של הדין הכללי. בהעדר הסדר שולל, יחול ההסדר הנורמטיבי הכללי, גם על ההסכם הפסול על-פי הוראותיו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. אין כל דבר המייתר הוראה זו, והמצדיק הוצאתה מהמסגרת הכללית של דיני החוזה הפסול. הוראתו של סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב, לפיה 'על אף האמור בכל דין', הסכם הנוגד את הוראותיו "בטל", לא נועדה להוציא מתחום התחולה את הוראות סעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי). נהפוך הוא: הוראת ה'על אף האמור' נועדה לקבוע, בין השאר, כי על אף האמור בחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-1957, בחוק החוזים (חלק כללי) ובדינים אחרים המכירים בתוקף המשפטי של ההסכם או ההסדר, הרי הסכם או הסדר הנוגד את הוראות סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, בטל הוא (ראה רע"א 2920/90, בעמ' 412). משחלה הבטלות של ההסכם, בשל אי החוקיות, ממלא יחולו ההוראות בדבר אי החוקיות הקבועות בחוק החוזים (חלק כללי)". באותו הליך הוחלט כי ניתן להורות על קיום חלקי של התחייבות המשיבה כלפי העותר בכך שהעותר יקבל דמי פרישה מוגדלים בשיעור 170% מהמשכורת החודשית שלו, במקום 200% כפי שהוסכם עמו. השאלות הדורשות הכרעה 24. לאור הוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, וההלכות השונות לגביו, עולות השאלות הבאות בעניין שלפנינו, אשר עלינו לדון בהם: (א) האם "הסכם 1988" וההסכמים האישיים עם המערערים בדבר הפנסיה (התקציבית) עד לזכאותם לפנסיה מקופת הפנסיה וכן ההטבות האחרות הנלוות לכך, הם "בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה"? (ב) ככל שהתשובה לשאלה הנ"ל היא בשלילה - האם יש להתערב בסירובו של הממונה על השכר לאשר את ההסכמים האמורים? (ג) ככל שהתשובות לשתי השאלות הנ"ל הן בשלילה - האם בטלות ההסכם הקיבוצי וההסכמים האישיים עם המערערים, היא כוללת או שמא מתייחסת רק לאותם חלקים, אשר אינם בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה? החלטת ביניים מיום 11.9.1995 והשלמת טיעוני הצדדים 25. בהחלטת בית-דין זה מיום 11.9.1995 נקבע, כי התשובה לשאלה הראשונה הנ"ל היא בשלילה. ציינו שם כי ניתן את נימוקינו בפסק-הדין, וכך נעשה (פסקאות 42-38 להלן). באשר לשאלה השנייה, עמדת רוב חברי המותב הייתה שעל-מנת להשיב על שאלה זו, צריך הממונה על השכר להשלים את החלטתו מיום 4.5.1993, בכך שינמק מדוע אין לאמץ לגבי המערערים, את ההסדרים בנושא זכאות לפנסיה תקציבית עד שתקום הזכאות לפנסיה מקופת גמל, אשר נקבעו בגופים ציבוריים אחרים, והם: התעשיה האוירית, תע"ש, מנועי בית שמש ורפא"ל, ואשר אושרו על-ידי שר האוצר או הממונה על השכר באוצר, ומה השוני הרלוונטי, אם קיים כזה לדעת הממונה, בין המקרים שאושרו כאמור לבין המערערים. בהתאם לכך, החלטנו ביום 11.9.1995 כי הממונה על השכר ישלים את החלטתו כמפורט לעיל, וישלח אותה לבית-הדין וכן לצדדים לערעור. 26. ביום 28.11.1995 הגיש לנו הממונה על השכר, מר י' קוצ'יק, את תשובתו, ובה הנימוקים להשלמת ההחלטה. בפתח התשובה עמד הממונה על הקושי בהשוואה בין מקום עבודה בו אין נהוגה שיטת פנסיה תקציבית לבין שירות המדינה, ובמיוחד לגבי נושא פרישה מוקדמת. בשים לב לכך, ציין הממונה על השכר התפתחות כללים מנחים בנושא זה, כדלקמן: "5. לפי הכללים כאמור, אין חברה ממשלתית רשאית להעניק הטבות פרישה כלשהן מעבר לתנאים שנקבעו בהסכם הקיבוצי החל בחברה (היינו - בהתאם לתקנות קרן הפנסיה בה מבוטחות זכויות הפנסיה של עובדי החברה) במהלך העסקים הרגיל של החברה. 6. רק במקרים מיוחדים ושלא במהלך העסקים הרגיל רשאית חברה ממשלתית להסכים על תנאי פרישה מיוחדים לגבי עובדיה. למשל, במקרים בהם קיים צורך בפיטורי יעול במסגרת תכנית הבראה או לצורך ביטול משרות או אפילו סגירת חלק מהחברה או מכירתה (שלא כתוצאה מפירוקה) או לצורך צמצום ו/או שינוי בפעילות החברה עקב שינויים מהותיים באסטרטגיה העסקית או כתוצאה מהעברת החברה לאיזור גיאוגרפי אחר, ניתן לחברה שיקול הדעת בעניין הסכמתה לגבי תנאי פרישה מיוחדים, ובלבד שהסכמתה כאמור קיבלה את אישורו של שר האוצר או הממונה על השכר בהתאם להאצלת סמכויות לפי סעיף 29 (י"פ 4257 התשנ"ה, עמ' 499). 7. תנאי הפרישה המיוחדים עליהם ניתן [ל]חברה להסכים, בדרך-כלל, כאמור על-פי אישור האוצר, נעים בין שיעורי פיצויים מוגדלים ביחד עם תשלום מענק כספי בהתאם לוותק שצבר העובד, או לחילופין תשלומי פנסיה מוקדמת לעובדים שהגיעו לגיל 55 (50 נשים) עם ותק של 25 (20 נשים) בעבודה לפחות. שיעור הפנסיה נקבע בהתאם לזכאותו של כל עובד כאמור בעת פרישתו המוקדמת ועפ"י תקנות קרן הפנסיה. בנוסף, ניתן לאשר המשך ההפרשות לקרן הפנסיה ועד להגיעו לגיל המזכה לתשלום פנסיה על-פי תקנות הקרן (65 עובדים ו-60 עובדות), וכן תשלום מענק כספי. בבוא שר האוצר לשקול את מתן אישורו לתנאי הפרישה כאמור, הוא מתחשב בין היתר בקריטריונים הבאים: א. מצבה הכלכלי של החברה; ב. ספר העובדים הקבועים שפורטו על-פי הסכם הפרישה המיוחד, מתוך סך כל עובדי החברה; ג. המקור למימון הפיצויים (תקציב המדינה, הפרשות החברה או הוצאה שוטפת); ד. מיקומו וחשיבותו של הסכם הפרישה ביחס לפעולות הבראה נוספות, כגון ביטול משרות, הקטנת תקן כ"א, סגירת קווי יצור ו/או מפעלים וכיו"ב; ה. האזור הגיאוגרפי של החברה ומצב התעסוקה באותו אזור וכד'; ו. נסיבות אישיות הקשורות למפוטר, כגון גיל, מצבו המשפחתי, מצבו הרופאי וכיו"ב". 27. בהמשך התשובה פירט הממונה על השכר את השיקולים בעניין הסכמי פרישה מיוחדים בגופים דלקמן: (א) חברת מנועי בית-שמש בע"מ: הממונה הסביר כי מכירת החברה נעשתה על רקע קשיים כספיים חמורים ועודף עובדים בה. לאור זאת סוכם בין המדינה לבין חברת אורמת טורבינות (1965) בע"מ, "באופן תקדימי ובנסיבות שלא חזרו על עצמן אף מאז, כי מימוש האופציה לרכישת החברה יתבצע רק לאחר פיטורי העובדים כאמור בתקופת ניהול הביניים, וכל זאת על חשבון המדינה ובתנאים שיסוכמו עמה". על רקע זה נחתם הסכם קיבוצי מיוחד לפיטורי העובדים, אשר אושר על ידי שר האוצר. (ב) התעשיה האוירית לישראל בע"מ: אחד השיקולים להפיכת התעשיה האוירית לחברה ממשלתית, היה "הגברת ההתייעלות במפעל ובתוך כך, גם צמצום בהוצאות תשלומי השכר". במהלך השנים 1996-1992 החליט דירקטוריון החברה כי יש לצמצם את כוח האדם בחברה בכ-1450 עובדים, חלק מהם לפנסיה מוקדמת, "עקב קשיים כלכליים חמורים ביותר". על רקע זה נחתם הסכם קיבוצי בחברה בדבר צמצום פיטורי עובדים לפנסיה מוקדמת, אשר אושר על ידי הממונה על השכר. (ג) התעשיה הצבאית לישראל בע"מ: גם בתע"ש "נוצר צורך בפיטורי צמצום מסיביים עקב קשיים כלכליים חמורים, הכל בהתאם לתכניות להבראת החברה והחלטות הדירקטוריון והממשלה". על רקע זה נחתמו שני הסכמים קיבוציים בחברה בדבר פיטורי 1,500 עובדים של החברה, חלקם לפנסיה מוקדמת, וכן המשך הפעלת תכנית ההבראה וביצוע תכנית עסקית חדשה בחברה. מטעם זה אושרו ההסכמים על-ידי הממונה על השכר. (ד) הרשות לפיתוח אמצעי לחימה - רפא"ל: מאחר ועובדי רפא"ל הינם עובדי המדינה, לא נדרש לגביהם אישור לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. יחד עם זאת, הסביר הממונה על השכר כי לצורך צמצומים ופיטורים ברפא"ל, סוכמו בשנים האחרונות הסדרי פרישה "בהם ניתנו תנאי פנסיה מיוחדים, לרבות הזכאות לפנסיה מוקדמת (לגבי עובדים עליהם חל חוק הגימלאות), והכל בהתחשב בזכויות המוקנות להם מכוח חוק הגימלאות". באשר ל"עובדי ההסכם" ברפא"ל נאמר בתשובה כי תנאי פרישתם שונים במהותם ותואמים את הכללים לגבי פרישה מחברות ממשלתיות. 28. הממונה על השכר התייחס בתשובתו לנושא הסכמי הפרישה במועצה לשיווק פרי הדר, כדלקמן: "14. לאור הנתונים שנמסרו לממונה על השכר בעת פנייתה של המועצה לשיווק פרי הדר בשנת 1991, וכן תוך כדי הליך השימוע שנתקיים בהתאם להחלטת בית-הדין האזורי לעבודה, הובהרו מספר עובדות חיוניות לצורך קבלת החלטה בנדון, וביניהן: א. במועצה נותרו כ-15 עובדים עקב פיטורים מסיביים שנערכו בהתאם להסכמים המיוחדים שנחתמו, אשר לפיהם פרשו כדלקמן: - מכוח ההסכם הקיבוצי שנחתם ביום 22.7.91 ואשר קיבל את אישורו של הממונה על השכר על-פי סעיף 29 (להלן - "הסכם 1991"): כ-210 עובדים; - מכוח ההסכם הקיבוצי מיום 15.8.89 (להלן - "הסכם 1989"): 10 עובדים, וביניהם 5 המערערים; - מכוח ההסכם מיום 6.6.88 (להלן - "הסכם 1988"): 27 עובדים. ב. עקב קשיים כספיים וניהוליים, פורקה המועצה על-פי צו של שר החקלאות מיום 23.1.91 ונתמנה ועד פועל חדש במקומה, לפי הוראות פקודת פרי הדר (פיקוח ושיווק), התש"ח-1948. ג. קיומם של שני ההסכמים משנים 1988 ו-1989 הובאו לידיעתו של הממונה על השכר בהתאם להוראות סעיף 29 רק לאחר שהתברר לחברי הועד הפועל החדש מהם תנאי הפרישה שניתנו למערערים ולאחרים. 15. בבואו למסור את החלטתו שבסימוכין, נכון היה הממונה על השכר לקבל את טענתו של בא-כוח העובדים, לפיה יש לראות בהסכמים 1988 ו-1989 כהסכמי הבראה, בדומה להסכם 1991 (היינו, הסכמים אשר נחתמו שלא במהלך העסקים הרגיל של הגוף), וזאת למרות המחלוקת שנתגלעה בעניין זה בינו לב"כ המועצה ואף שהיה ברור כבר בשעת קבלת החלטת הממונה כי הבראת המועצה הושגה אך ורק על-פי הסכם 1991. משמע, שעל אף הספק לגבי מהותם של הסכמי 1988 ו-1989, בחן הממונה על השכר את הבקשה לאישור ההסכמים על סמך ההנחה כי קיימת הצדקה למתן תנאי הפרישה המיוחדים ומעבר לנקבע בהסכם הקיבוצי בדבר פנסיה צוברת החל על עובדי המועצה, שהוא ההסכם עם קרן 'מקפת'. 16. אולם, נמצא כי נקבעו בהסכמי 1988 ו-1989 תנאי פרישה החורגים אפילו בהשוואה לכללים המנחים את שר האוצר לגבי חברות ממשלתיות עסקיות הנאלצות לחתום הסכמי פרישה מיוחדים שלא במהלך העסקים הרגיל, לא כל שכן בהשוואה לתנאי הפרישה שבהסכם 1991 ואשר קיבלו את אישור הממונה על השכר". בסיכום נימוקי ההשלמה להחלטתו, ציין הממונה על השכר: "18. אף בהנחה כי הייתה הצדקה עניינית וצורך אמיתי בצמצום מצבת כ"א של המועצה לשיווק פרי הדר בשנים 1988-89, כך שניתן לראות בהסכמים אלה כהסכמי פרישה שלא במהלך העסקים הרגיל של הגוף (ובהתעלם מהעובדה שהסכם 1988 אף לא נרשם כמתחייב על-פי חוק), ברור למדי כי הסכמי 1988 ו-1989 מעניקים הטבות מעל ומעבר לאלה שניתן לאשרם בנסיבות דומות. הסכמים אלה חורגים אף לעומת הסכמי פרישה מיוחדים שאושרו בחברות הממשלתיות (ואפילו מנועי בית שמש, תע"ש, תע"א) ובשירות המדינה (רפא"ל). 19. עוד יצויין, וכפי שנאמר בהחלטה מיום 4.5.93, כי השיקולים שהדריכו את הממונה על השכר בבואו לאשר את הסכם 1991, הם אותם השיקולים שהדריכו אותו לגבי ההסכם החל על המערערים. כלומר, האישור לפי סעיף 29 להסכם 1991 ניתן הן משום שהשתכנע הממונה על השכר כי קיימת הצדקה להסכם פרישה מיוחד לצורך צמצום פעילותה של המועצה לשיווק פרי הדר עקב שינויים אסטרטגיים מהותיים בניהולה של המועצה ובהפעלת סמכויותיה, והן משום שתנאי הפרישה על-פי ההסכם האמור עומדים בקריטריונים המנחים את משרד האוצר במתן אישור כאמור. מאחר וכך, והיות והשתכנע הממונה כי אין הבחנה מהותית בין המערערים לבין העובדים שפרשו על-פי הסכם 1991, וכי אילולא היו המערערים פורשים בשנת 1989 היה חל עליהם, ממילא, הסכם 1991, וכי אף הוצע להם להצטרף להסכם זה, הגיע הממונה למסקנה כי אין לאשר יותר מהסכם פרישה מיוחד אחד לגבי כלל עובדי המועצה לשיווק פרי הדר. כך סיכם הממונה את נימוקיו (סעיף 7 ג' להחלטתו מיום 4.5.93): 'הסכם 91 נחתם ע"י נציגי הארגון היציג של עובדי המועצה, והוא מבטא לדעת כל הנוגעים בדבר, את ההסדר הנאות ביותר שניתן היה להשיג בנוגע לתנאי הפרישה של עובדי המועצה, ולפיכך ניתנה לו עדיפות על פני ההסכמים הקודמים (סעיף 17 להסכם 91)'. ... 21. לאור כל הנימוקים המפורטים במכתבי זה, ואשר משלימים את הנימוקים והשיקולים שפורטו בהחלטתו המנומקת של הממונה על השכר מיום 4.5.93, החליט הממונה שלא לסטות מהחלטתו הקודמת בעניין הנדון (מתאריך 3.7.91), לפיה אין לאשר את ההסכמים 1988 ו-1989 ואת הסכמי הפרישה שנחתמו בעקבות הסכמים אלה, לרבות ההסכמים שנחתמו עם המערערים". 29. על-פי החלטת אב בית-הדין מיום 4.12.1995 נתבקש בא-כוח המערערים להשלים טיעוניו בהליך, ובאי-כוח המשיבות הורשו להגיב להשלמת הטיעון. באי-כוח הצדדים נתבקשו להתייחס בטיעוניהם גם לפסק-הדין בבג"ץ 6231/92 הנ"ל [2], אשר ניתן ביום 15.11.1995 (ראה פיסקה 23 לעיל). 30. הטענות העיקריות של בא-כוח המערערים בהשלמת טיעוניו, הן כדלקמן: (א) מתשובת הממונה על השכר עולה כי בהפעלת הסמכות לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב נבחנים שיקולים ונימוקים אחרים ביחס לקבוצות התייחסות שונות, כאשר עובדי חברות ממשלתיות "זוכים" ליחס שונה לעומת עובדי המדינה; (ב) הממונה על השכר לא הראה בתשובתו במה חורגים תנאי פרישתם של המערערים לעומת כל אחת מקבוצות ההתייחסות שמנה בתשובתו; (ג) על הממונה על השכר היה להתבסס על המצב בעת חתימת "הסכם 1989" ופרישת המערערים, ולא על המצב שהתהווה מאוחר יותר עם חתימת הסכם 1991; (ד) על-פי פסק-הדין בבג"ץ 6231/92 הנ"ל [2], יש לדחות את טענת המשיבות לאי-קיומו של החוזה בשל אי-קיומו של תנאי מתלה, ויש להחיל את הוראות הסעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי) על הסכם אשר אינו עומד בתנאי סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב; (ה) סעד הפרדה בין החלק הבטל לבין שאר חלקי החוזה והשימוש בדוקטרינת "העפרון הכחול", מגשימים את שיקול הצדק היחסי בין הצדדים ועולים בקנה אחד עם מטרות חוק יסודות התקציב. 31. הטענות העיקריות של בא-כוח המועצה לפנינו הן כדלקמן: (א) שיקול דעתו של הממונה על השכר הופעל באופן המתאים והראוי בנסיבות העניין; (ב) העניין שלפנינו אינו מסוג המקרים המצדיקים תנאי פרישה חריגים, באשר דובר בפרישתם של עובדים ספורים בלבד, שלא במסגרת תכנית הבראה או אחד המקרים שפורטו על ידי הממונה על השכר; (ג) הסכם 1991 אושר על ידי הממונה על השכר, בהיותו הסכם המסדיר באופן נאות את עניין פרישת עובדי המועצה; (ד) משאושר הסכם 1991 על ידי הממונה על השכר, יש לראות הסכם זה כהסכם אשר קובע את התנאים המגיעים למערערים; (ה) אין ללמוד מפסק-הדין בבג"ץ 6231/92 הנ"ל [2] לעניין החלת כלל "העפרון הכחול" בהליך שלפנינו. 32. באת-כוח המדינה הורשתה להגיש טיעוניה עד ליום 15.7.1996, ובטיעוניה נאמר כדלקמן: "א. המשיבה 2 מצטרפת להשלמת הטיעון אשר הוגש מטעם המשיבה 1. ב. המשיבה 2 מבקשת להדגיש כי לאור הלכת בג"צ זגורי (בג"צ 6231/92) הרי שאם בית-הדין הנכבד ימצא לנכון, בנסיבות העניין, לעשות שימוש בשיקול דעתו ולהעניק צו לקיום חיובי המעביד - המשיבה מס' 1 - נכון וראוי יהיה כי צו זה יורה על קיום חיובי המעביד, כפי שנתחייב בהם בהסכם 1991, באשר הסכם זה נותן ביטוי של ממש לאותם תנאי פרישה, אשר זכו, הלכה למעשה, באישור האוצר". 33. מטעם המשיבה 3 לא הוגשה תגובה להשלמת הטיעון של בא-כוח המערערים. בקשה להגשת ראיה נוספת 34. ביום 14.7.1996 הגיש בא-כוח המערערים בקשה לאפשר למערערים לצרף ראיה נוספת בהליך הערעור (דב"ע נו/263 - 9). הראיה הנוספת היא הסכם קיבוצי שנחתם ביום 6.6.1996 לגבי "עובדי ההסכם" ברפא"ל המבוטחים בפנסיה צוברת. לטענת בא-כוח המערערים, "הסכם רפא"ל מוכיח, בניגוד לטענת המשיבים, כי גם סקטורים המבוטחים במסגרת פנסיה צוברת יכולים להנות מהסדר חופף ל'פנסיה תקציבית' ואף להנות מ'הגדלת אחוזי קצבה'". 35. באי-כוח המועצה והמדינה טענו כי הראיה הנוספת אינה רלוונטית להליך שלפנינו, באשר הוא נחתם בשנת 1996, בעוד שההסכם המתייחס למערערים נחתם בשנת 1989. לחלופין הם טענו כי ככל שההסכם יתקבל כראיה, יש לתת לממונה על השכר הזדמנות להתייחס להסכם ולהשלים את החלטותיו. מטעם המשיבה 3 לא הוגשה תגובה לבקשת המערערים. בא-כוח המערערת הגיש ביום 3.9.1996 הבהרה לבקשתו, בעקבות טענות באי-כוח המועצה והמדינה. 36. השאלה המרכזית העומדת לדיון לפנינו היא האם יש להתערב בסירובו של הממונה על השכר לאשר את "הסכם 1989" וההסכמים האישיים עם המערערים. סירוב זה יש לבחון על בסיס התשתית העובדתית שהייתה לפני הממונה בעת מתן החלטתו, והסבריו המאוחרים יותר. בנושא זה נאמר בדב"ע נב/148 - 3 פלוני - מדינת ישראל [3], בעמ' 276: "הליך ביקורת שיפוטית על החלטה מינהלית צריך שיתייחס לראיות אשר היו לנגד עיני הרשות המחליטה. עובדות אשר נולדו לאחר מתן ההחלטה או ראיות אשר לא היו לפני הרשות המחליטה אינן חלק מהליך מסגרת הביקורת השיפוטית על ההחלטה". 37. לאור זאת, אנו מחליטים לדחות את הבקשה להגשת ראיה נוספת. ההתאמה למוסכם ולנהוג לגבי כלל עובדי המדינה 38. כפי שצוין בפיסקה 24 לעיל, השאלה הראשונה היא האם ההסכמים הנדונים הם "בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה". כבר נפסק, ופסיקה זו מקובלת אף עלינו, כי המלים "כלל עובדי המדינה" שבסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, אין פירושם "כלל העובדים במדינה", והם אינם כוללים את המגזר הפרטי ואת החברות הממשלתיות (ראה ה"פ (י - ם) 225/90 מדינת ישראל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ ואח' [4]). מונח זה מתייחס לכלל העובדים בשירות המדינה, שהם בגדר "עובדי המדינה", במובן הרחב של מונח זה (בעניין שלפנינו אין אנו נדרשים להגדיר ולתחום את משמעותו של מונח זה). 39. ידיעת דיינים היא כי בשירות המדינה האזרחי, כמעט ואין קיימים תנאי עבודה או תנאי פרישה החלים על כלל עובדי המדינה, מבלי להתחשב במעמדם (עובדים קבועים, זמניים, ארעיים ועל-פי חוזים מיוחדים), בתפקידיהם, במקצועותיהם או בדירוגיהם. תנאי עבודה מסוימים או תנאי פרישה חלים לגבי עובדי המדינה שהם במעמד של עובדים קבועים (לדוגמה, זכויות לחופשת מחלה על-פי פרק משנה 33.2 בתקשי"ר; זכויות לפיצויי פיטורים על-פי פרק 83 בתקשי"ר; זכויות לפנסיה תקציבית על-פי חוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], תש"ל-1970). מאידך, סולמות השכר והדירוג וכן תנאי עבודה שונים בשירות המדינה, חלים לגבי קבוצות עובדים או לגבי עובדים במקצועות מסוימים. כמו כן, זכויות לפנסיה של עובדים ארעיים בשירות המדינה מבוטחות בקופת גמל ולא בפנסיה תקציבית (ראה פיסקה 02.361 בתקשי"ר). תנאי העבודה, באופן כללי, לגבי כל העובדים בקבוצה מקצועית בשירות המדינה, יכול שייחשבו כהסדר "כללי" לעניין סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. בנושא זה נאמר ברע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית נ' מדינת ישראל [5], בעמ' 409, כדלקמן: "מן הנכון להבהיר כי נקיטת לשון 'הונהג כלפי כלל עובדי המדינה' אינה חובקת רק שינויים שהוחלו על כל אחד מעובדי המדינה למקצועותיהם. המדובר בהסדרים שהם בעלי תחולה כללית בשירות המדינה, ואם הונהג בשירות המדינה, באופן כללי, שינוי הנוגע, למשל, לכל הרופאים שבשירותו, הרי נוצר בכך, לצורך השוואה לרופאי קופת-חולים ותחולת סעיף 29 הנ"ל, הסכם או הסדר לגבי כלל עובדי המדינה. הסכם או הסדר לגבי כל בעלי מקצוע או בעלי דרגה מסוימים, אשר בשירות המדינה, הוא גם הסכם או הסדר מותר לגבי בעלי אותו המקצוע או אותה הדרגה בגוף מתוקצב או בגוף נתמך, כי הקריטריון הוא בכלליותו של ההסדר. תוספת לרופא אף פעם אינה יכולה לחול על כל אחד מעובדי המדינה, אלא רק על הרופאים שביניהם, אך התחולה כלפי כלל עובדי המדינה לצורך סעיף 29 באה על סיפוקה ברגע שמוכח שההסכם או ההסדר חלים על כל שירות המדינה, במובן זה שכל בעל מקצוע או בעל דרגה רלוואנטיים, שבתוכו, נהנה ממנו" (ההדגשות במקור). יחד עם זאת, מקובלת אף עלינו הגישה כי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב אינו מסמיך להחליף, ללא אישור הממונה על השכר, את "מה 'שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה' בהטבות אחרות ב'עלות' כספים דומה" (ה"פ (י - ם) 225/90 הנ"ל [4]). 40. ההשוואה שיש לעשותה, אינה השוואה לעומת הרמה המרבית של הטבה או זכות הנהוגה בשירות המדינה. ההשוואה הנכונה שיש לעשותה, היא, בין השאר, השוואה בשים לב לסוג ההטבה או הזכות הנדונים, מהות ההטבה או הזכות, היקפה של ההטבה או הזכות, והבחינה באיזו דרך היא הוסדרה לגבי כלל עובדי המדינה (או הקבוצה הרלוונטית של עובדי המדינה), ולגבי עובדי הגוף המתוקצב או הגוף הנתמך. אמות המידה להשוואה כמפורט לעיל, הן, כמובן, חלק מאמות המידה הרלוונטיות, והן הוזכרו כאן כנדרש בהקשר לעניין הנדון שלפנינו. בנושא זה נאמר בבג"ץ 3705/90 הורביץ נ' שר האוצר ואח' [6], כדלקמן: "כדי לברר אם הגוף המתוקצב או הגוף הנתמך הסכים 'על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה', שלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה, אין די בהשוואה חלקית בין הטבות מסוימות שהגוף האמור מוכן להעניק, ובין אותן הטבות החלות על כלל עובדי המדינה. פירוש אשר כזה ירוקן את סעיף 29(א) לחוק מתוכנו, וישמיט את הטעם העומד בבסיסו, והוא להשוות בין מכלול תנאי השכר וההטבות שיינתנו לעובדים באותם גופים, לאלה הנהוגים לגבי כלל עובדי המדינה" (ההדגשות במקור). 41. הנושא הנדון לפנינו הוא זכויות הפנסיה של המערערים. אין חולק על כך כי זכויות הפנסיה של המערערים ושל העובדים האחרים במועצה, הוסדרו בהסדר כללי ומקיף, לא כפנסיה תקציבית, אלא כפנסיה קופתית (מצטברת) במסגרת קרן "מקפת". פירוש הדבר כי מאחר ובקרב עובדי המדינה ישנה קבוצה של עובדים אשר זכויות הפנסיה שלהם, באופן כללי, מוסדרות לא כפנסיה תקציבית, אלא בקרן פנסיה, הרי שהבחינה לגבי המערערים - כחלק מהקבוצה של עובדי המועצה - צריכה להיעשות בהשוואה לקבוצה המקבילה של עובדי המדינה, ולעניין זה אין נפקות למעמדם (קבועים או ארעיים) של העובדים הנמנים על אותה קבוצה. ההשוואה אינה צריכה להיעשות מבחינת השיעור הכמותי של הזכויות הפנסיוניות, אלא מבחינת הסוג (זכויות לפנסיה), המהות (בקרן פנסיה ולא פנסיה תקציבית) וההיקף (פנסית יסוד או פנסיה מקיפה). השוואה זו מעלה כי למערערים היה אותו סוג של זכות הנהוגה לגבי "כלל" עובדי המדינה מאותה קבוצה, הנהנים מזכויות פנסיה בקופת גמל (העובדים הארעיים), וכן אותה מהות ואותו היקף של הזכות. לפיכך, סטייה מפרטי זכות זו היא בגדר "שינוי", כאמור ברישה של סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. הסכמה או הנהגה של מתן זכויות פנסיה תקציבית, בנוסף לזכויות על-פי שיטת הפנסיה המצטברת של המערערים, וכן תשלומים שוטפים לקרן הפנסיה ולמוסד לביטוח לאומי, לאחר סיום עבודתם של המערערים, הם חורגים מהמוסכם או מהנהוג בשירות המדינה. לפיכך אין להסכים לגביהם או להנהיגם ללא אישורו של שר האוצר או אישורו של הממונה על השכר, אשר הואצלה לו הסמכות לעניין זה. 42. לאור זאת, התשובה לשאלה הראשונה, האם "הסכם 1989" וההסכמים האישיים עם המערערים, הם בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה, היא בשלילה, מהנימוקים המפורטים לעיל. החלטת הממונה על השכר 43. השאלה השניה היא האם יש להתערב בסירובו של הממונה על השכר לאשר את "הסכם 1989" וההסכמים האישיים על המערערים. 44. כאמור בפיסקה 9 לעיל, החזיר בית-הדין האזורי עניין זה אל הממונה על השכר, אשר נתן את החלטתו המפורטת ביום 4.5.1993 לאחר ששמע את טיעוני המערערים והמועצה. עיקרי החלטה זו מצוטטים בפיסקה 11 לעיל. 45. בהקשר לטענת באי-כוח המערערים כי הממונה על השכר לא הוסמך לבטל הסכמים שנכרתו (ראה פיסקה 14(א) לעיל), נציין כי במכתבו של הממונה על השכר מיום 3.7.1991 (ראה פיסקה 4 לעיל), אין "החלטה" בדבר ביטול ההסכמים הנדונים, אלא ציון בטלותם של ההסכמים לאור הוראות סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב. הוא הדין אף לגבי החלטת הממונה על השכר מיום 4.5.1993, כמפורט לעיל. ציון הבטלות של ההסכמים נסמך, ככל המסתבר, על פירוש סעיף 29(ב) הנ"ל כפי שהדבר נתפרש אף בדב"ע נא/198 - 3 הנ"ל [1] (ראה פיסקה 22 לעיל). לפיכך טענה זו של בא-כוח המערערים אינה רלוונטית לענייננו, ואין אנו נדרשים לה. 46. בבואו להחליט בתוקף סמכותו לפי סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, על הממונה על השכר להנחות עצמו בראש ובראשונה על-פי מטרותיו של סעיף זה. מטרות אלה עולות מהרקע לחקיקתו של סעיף זה ומן המטרה למנוע מעמסה תקציבית על קופת המדינה ולתרום ליציבות המשק. כמו כן עליו להביא בחשבון את הגורמים הרלוונטים בכל מקרה, ונסיבות מיוחדות, ככל שהן קיימות, תוך שהוא פועל בסבירות, ללא הפליה ועל-פי עקרונות המשפט המינהלי. 47. לאחר עיון בהחלטות הממונה על השכר מיום 4.5.1993 ומיום 28.11.1995 (פסקאות 11 ו-28-26 לעיל) הגענו למסקנה, שטוב היה עושה הממונה על השכר, אם לאור הסכמתו, בשנים האחרונות, לתנאי פרישה חריגים, היה מאשר, ולו חלקית, את תנאי הפרישה של המערערים. ההסדרים שאושרו בתעשיה האוירית ובמנועי בית-שמש לא נפלו במהותם ובעלותם מאלה שהוסכמו עם המערערים, ובל נשכח שגם לגבי המערערים הייתה מטרת המועצה להגשים את ההתייעלות ולצמצם בהוצאות תשלומי השכר, נימוק אותו נתן הממונה לאישור ההסכם החריג בתעשיה האוירית, ובדומה לנימוקים שניתנו לגבי הסכמי הפרישה שאושרו לעובדי התעשיה הצבאית ורפא"ל. סירובו של הממונה לאשר הסכמים אלה בדיעבד יוצר מצב, על-פיו המערערים, שארגונם היציג והם עצמם הסכימו לעזוב את מקום עבודתם בתמורה לתנאים מוגדרים שהובטחו להם, הן בהסכם הקיבוצי והן בהסכם אישי, יוצאים ללא כל פיצוי בגין מערכת הסכמים זאת. סירובו של הממונה יוצר תחושה של אי-שוויון בשיקולי הממונה, שעה שעובדים בקבוצות כוחניות נהנים מתנאים מיוחדים במקרה של פרישה מוקדמת, בעוד האחרים, שאין בכוחם, מחמת מספרם ואופי מקום עבודתם, לנקוט בפעילות כוחנית, יוצאים בלא כלום. לתוצאה שכזו לא ייתן בית-הדין לעבודה יד, מה עוד שנפתחה לפניו הדרך, שעה שהסכם שלא אושר על-ידי הממונה הפך לבטל, ליתן את הפיצוי הנאות בגין כך. 48. לאור התוצאה אליה אנו מגיעים אין לנו צורך להתייחס לטענת המערערים בדבר בטלות חלקית של ההסכמים. התוצאה המעשית לאור פסק-הדין בבג"ץ 6231/92 הנ"ל [2] 49. בדב"ע נא/198 - 3 הנ"ל [1] נדון היחס שבין סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב לבין סעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי). התוצאה באותו הליך נתנה עדיפות להוראות סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב, וזאת על-פי מגמת הפסיקה עד למתן אותו פסק-דין. תוצאה זו השתנתה לאור פסק הדין בבג"ץ 6231/92 הנ"ל [2], כפי שפורט בפיסקה 23 לעיל, ולדעתנו, באופן מעשי נטלה החלטה זו של הבג"ץ מסעיף 29 לחוק יסודות התקציב את מטרתו המקורית, כפי שפורשה בפסיקת בית-הדין הארצי ובית-המשפט העליון מאז חקיקתו של סעיף זה והסעיפים באותו נושא שקדמו לו (ראה, למשל, דב"ע מז/4 - 7 לבני - הממונה על תשלום הגימלאות ואח' [8]; דב"ע נא/107 - 3, 3-113 כאביה - עמידר בע"מ [9]; בג"ץ 539/85 הנ"ל [4]; רע"א 2920/90 הנ"ל [5]). 50. התוצאה המעשית של פסק-הדין בבג"ץ 6231/92 הנ"ל [2] היא, כי שעה שייערך הסכם על-ידי "גוף מתוקצב" או "גוף נתמך" הנוגד את הוראות פסקה (א) בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, וזה לא יאושר על ידי שר האוצר (או מי שלו הואצלה הסמכות לאישור ההסכמים), יהא אותו הסכם בטל, כמצוות פיסקה (ב) לאותו סעיף לחוק, אולם העובד, או העובדים, שלגביהם נערך אותו הסכם, יהיה זכאי, או יהיו זכאים, לפי העניין, לחלק נכבד מההטבה שהוענקה להם בניגוד להוראות החוק על ידי הגוף המתוקצב או הגוף הנתמך, וזאת מכוח סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי) יחד עם סעיף 21 לאותו חוק. זאת מאחר שתמיד נערך הסכם "על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות" בתמורה להסכמת העובדים לשקט תעשייתי, או לפרישת קבוצת עובדים מעבודתם, שעה שמדובר בהסכם או הסדר קיבוצי, או להסכמת עובד לפרוש מעבודתו, שעה שמדובר בהסכם אינדיבידואלי. 51. כמפורט בפיסקה 2 לעיל, הוסדר נושא הפרישה של המערערים מעבודתם אצל המשיבה 1 הן בהסכם קיבוצי והן בהסכמים אינדיווידואליים. לאור התוצאה שבפסק-הדין בבג"ץ 6231/92 הנ"ל [2], ואמות-המידה שנקבעו בו, המערערים זכאים לתנאי פרישה זהים לאלה שנקבעו לעמיתיהם בהסכם 1991, בתוספת פיצוי בשיעור של 70% מההפרש שבין תנאי הפרישה המוסכמים עמם על-פי "הסכם 1989" וההסכמים האישיים, לבין תנאי הפרישה שהוסכמו בהסכם 1991. 52. מאחר שתנאי הפרישה שהוסכמו עם המערערים שונים באופיים ובמהותם מהתנאים על-פי הסכם 1991, יבואו הצדדים בדברים על-מנת להגיע להסכמה בדבר גיבוש הפיצוי בשיעור של 70% כאמור לעיל ומועד תשלום הפיצוי, לרבות, במידת הצורך, קיזוז סכומים, גילום ושיערוך. ככל שהצדדים לא יגיעו להסכמה כאמור, תוך שישים ימים, יובא העניין לפנינו והוא יוכרע בפסק-דין משלים. דעת מיעוט 53. אחד מחברי המותב בדעה כי יש לדחות את הערעור, מהטעמים הבאים: (א) לאחר עיון בהחלטת הממונה על השכר מיום 4.5.1993 (אשר חלקים ממנה הובאו בפיסקה 11 לעיל), ובנימוקים הנוספים להחלטה, מיום 28.11.1995 (ראה פיסקאות 28-26 לעיל), דעתי היא שאין בהחלטה שיקולים פסולים, בלתי ענייניים או בלתי סבירים. בהחלטה הובאו בחשבון מטרות סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב וכן הגורמים הרלוונטיים להסכם הקיבוצי הנדון וההסכמים האישיים אשר נחתמו עם המערערים בעקבות ההסכם הקיבוצי, תוך הבחנה שאין בה פסול לגבי השוואה עם גופים אחרים שמהם פרשו עובדים פרישה מוקדמת וקיבלו הטבות פרישה שונות. לפיכך, לדעתי אין מקום להתערב בסירובו של הממונה על השכר לאשר את ההסכם הקיבוצי וההסכמים האישיים עם המערערים. (ב) המערערים טוענים כי בטלות ההסכם הקיבוצי וההסכמים האישיים עמם, צריכה להיות חלקית, והיא צריכה להתייחס רק לגבי אותם חלקים שבהם, אשר אינם בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה. פירוש הדבר הוא, כי ככל שיש בהסכמים האמורים, חלק או חלקים אשר הם בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה, יש לתת לכך נפקות. באופן מעשי, פירוש הדבר הוא כי מאחר שבשירות המדינה נהוגה שיטת פנסיה תקציבית, זכאים המערערים לפנסיה תקציבית במסגרת הנהוג בשירות המדינה (ולא לפנסיה מוגדלת כפי שהוסכם עמם), וזאת עד למועד זכאותם לפנסיה מקופת הגמל. טענה זו נשענת על הרישה של סעיף 19 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973, בה נאמר כי "ניתן החוזה להפרדה לחלקים ועילת הביטול נוגעת רק לאחד מחלקיו, ניתן לביטול אותו חלק בלבד." (ראה פיסקה 32 לעיל). הטענה העיקרית של המערערים בהקשר זה היא כי על-פי סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב, הבטלות של ההסכמים הנדונים היא "במידה" שהם נוגדים את הוראות סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. מכאן - שכל הוראה שאינה חריגה, היא ברת תוקף. (ג) שאלת ה"מידה" הנזכרת בסעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב יכולה להתעורר במצבים שונים, מהם מורכבים (דוגמת העניין שלפנינו) מהם פשוטים לדוגמה, גוף מתוקצב הפועל בכל תנאי העבודה כמו בשירות המדינה, אך כאשר נחתם הסכם המגדיל את השכר בשירות המדינה באחוז מסוים, מסכים הגוף המתוקצב על תוספת שכר גבוהה יותר, ואז עשויה להישאל השאלה האם הבטלות מתייחסת רק לתוספת החריגה או לכל ההסכם אשר נחתם על-ידי הגוף המתוקצב. בפיסקאות 38 עד 42 לעיל, פורטה הדרך בה יש להשוות בין זכויות הפנסיה של המערערים לבין מה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה. על-פי ההשוואה שנעשתה, עולה כי למערערים הוענקה הטבה או זכות מעבר לזו הנהוגה לגבי "כלל" עובדי המדינה מאותה קבוצה, הנהנים מזכויות פנסיה בקופת גמל (העובדים הארעיים). ה"מידה" הנזכרת בסעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב היא המידה ביחס לקבוצה האמורה של עובדי המדינה. מאחר ש"כלל" עובדי המדינה המשתייכים לאותה קבוצה, אינם נהנים מפנסיה תקציבית עם פיטורים מוקדמים (והדבר הוא בבחינת ידיעת דיינים, ומכל פנים - לא הובאה ראיה אחרת בעניין זה), הרי שכל החורג מכך הוא המידה הנוגדת את סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. לאור זאת, ההשוואה אינה צריכה להיעשות בין המערערים לבין קבוצת העובדים בשירות המדינה הזכאים לפנסיה תקציבית, אלא לקבוצה הזכאית לפנסיה בקופת גמל. על-פי השוואה זו, כל תנאי הפרישה שקיבלו המערערים ב"הסכם 1989" ובהסכמים האישיים הם בגדר חריג, ועל-כן נופלים הם למידת הבטלות. סיכום 54. לאור כל האמור, אנו מחליטים, ברוב דעות, לקבל את הערעור כמפורט בפיסקאות 51 ו-52 לעיל. 55. אין אנו יכולים להתעלם מהרקע העובדתי בעניין שלפנינו, על פיו ההסכמים הנדונים נחתמו על-ידי ההנהלה הקודמת של המועצה, נציגות העובדים והמערערים. לאחר מכן, ההנהלה החדשה של המועצה פתחה בצעדים אשר הביאו עד להליך הנוכחי, כאשר בבית-הדין האזורי טרם נסתיימו ההליכים בין הצדדים. נראה לנו כי נסיבות אלה צריכות לשקול בעניין חיוב המועצה בהוצאות. לאור זאת, אנו מחייבים את המועצה (המשיבה 1) לשלם לכל אחד מהמערערים את הוצאות הערעור בסך 7,000 ש"ח בצירוף מע"מ. חוזהפרישההסכם קיבוצי