העברת זכויות בתקופת הסכם פיתוח

האם הגבלת עבירות שנקבעה בהסכם פיתוח ביחס למגרש בהרחבה למגורים של ישוב חקלאי, האוסרת על היוזם להעביר את זכויותיו על פי הסכם הפיתוח, מונעת גם מתן אופציה לרכישת זכות החכירה שתוקנה ליוזם, אם וכאשר יעמוד בתנאי הסכם הפיתוח. זו השאלה העקרונית שהועמדה להכרעה בתיק זה. רקע 1. עיקר עובדות המקרה שלפני אינן שנויות למעשה במחלוקת, וניתן לסכמן כדלהלן: א. המבקשים, יוסף ואסתר הראל (להלן: "המוכרים") היו בעלי זכויות פיתוח ובניה בהתאם להסכם פיתוח שכרתו עם מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") ביחס למגרש 566 בגוש רשום 4702 חלקה 34 המצוי בהרחבה של מושב קדרון (להלן: "הסכם הפיתוח" ו- "המקרקעין" בהתאמה). זכויות המוכרים קמו להם מכוח הקצאה עפ"י החלטה 737 להחלטות המנהל, שכותרתה "הרחבות למגורים באגודות ישובים חקלאיים שהם מושב עובדים, כפר שיתופי, מושב שיתופי, קיבוץ או אגודה שיתופית חקלאית" (החלטה זו בוטלה כידוע לפי בג"צ 244/00 עמותת "שיח חדש" נ' שר התשתיות, פ"ד נו(6) 25 (2002)). ב. המוכרים היו מעוניינים למכור את המגרש שהוקצה להם עוד בשלב הסכם הפיתוח. מבירורים שערכו במינהל מקרקעי ישראל, התברר להם כי לפי החלטה 953 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: "החלטה 953") אם ימכרו את זכויותיהם על פי הסכם הפיתוח קודם להשלמת בניית השלד והגג (שהוא המועד בו היוזם על פי הסכם פיתוח יכול לקבל הסכם חכירה) יחויבו בתשלום דמי הסכמה בגין מלוא פוטנציאל זכויות הבניה במגרש, ולא רק בגין זכויות הבניה שימומשו (שעמדו על 156 ממ"ר). לפיכך נמנעו המוכרים עד שלב השלמת השלד והגג מכריתת חוזה למכירת המגרש. ג. חלף זאת התקשרו המוכרים ביום 1.6.2005 עם המשיבים 2 - 3, נועם ושרי אלקן (להלן: "הקונים") בהסכם אופציה (להלן: "הסכם האופציה"), בו ניתנה לקונים הזכות לרכוש את זכויות החכירה המהוונות על הנכס, וזאת לאחר שהמוכרים יבנו על הנכס שלד דירת מגורים וגג (אשר בעת כריתת הסכם האופציה לא היו בנויים). מחיר המימוש של האופציה הועמד על 135,000$ "בתוספת כל עלויות בניית שלד דירת המגורים הכוללות בין היתר עלויות תכנון, הנדסה, מדידה, אגרות היתר ופיתוח" (סעיף 4.1 להסכם האופציה). בגין הסכם האופציה שולם סכום של 6,500$, כאשר בהבהרה להסכם האופציה נאמר כי הם יראו כחלק מתמורת הרכישה אם תמומש האופציה. ד. לאחר השלמת בניית השלד והגג, מימשו הקונים את הסכם האופציה, ובעקבות זאת נכרת ביום 8.11.2006 הסכם מכר בין המוכרים לקונים (להלן: "הסכם המכר"). בהסכם זה נקבעה תמורת המכר על התמורה שנקבעה בהסכם האופציה (135,000$, מהם שולמו 6,500 $) בתוספת 39,303$ בגין עלויות בניית השלד והגג (יצויין כי עלויות אלו אושרו כולם על ידי הקונים). הסכום שולם בשקלים, ושיעורו עמד על סך כולל של 754,755 ₪. ה. להשלמת התמונה יצוין כי במשא ומתן שנוהל בין המוכרים לבין רשויות מס שבח בשנת 2006 הוסכם עוד קודם לחתימת הסכם המכר, כי יראו את מועד המכירה כמועד כריתת הסכם האופציה, וכי שווי הממכר יהיה שווי המקרקעין כולל שלד וגג. 2. המחלוקת הקונקרטית בין הצדדים נוגעת לשאלה אם החלטה 953, שכותרתה "העברת זכויות במהלך הסכם הפיתוח", חלה על המקרה שלפני. כידוע, הסכמי פיתוח (כמו גם הסכמי מינהל אחרים) מגבילים, כעניין שבשגרה, את עבירות הזכויות מכוחם. הסכם הפיתוח האחיד, שנערך גם עם המוכרים במקרה שלפני, קבע במבוא "אין להעביר זכויות ו/או לצרף שותף בתקופת הסכם הפיתוח", ובסעיף 11(א) לתנאי חוזה הפיתוח הובהר כי: "הרשות הניתנת ליוזם לפי החוזה היא אישית בלבד ואסור ליוזם להעביר את זכויותיו לפי החוזה בשלמותן או בחלקן בכל צורה שהיא בין במישרין ובין בעקיפין, ו/או להשכיר את המגרש ו/רו למסור חזקה או שימוש בו, או בחלקו, לאחרים". מועצת המינהל, ביקשה לאפשר העברת זכויות במהלך הסכם פיתוח, ולפיכך קיבלה את החלטה 953, המורה בסעיף 1 כי "המינהל יאשר העברת זכויות חלקית או מלאה ("להלן: "העברת זכויות") בתקופת הסכם הפיתוח, ובלבד שמקבל הזכויות יעמוד בכל התנאים והדרישות שנקבעו בהסכם הפיתוח אשר נחתם עם היזם שהינו מעביר הזכויות (להלן: "היזם")". עוד נקבע בסעיף 2 להחלטה 953 כי "אישור המינהל להעברת זכויות לא יותנה בתשלום כספי". ואולם, בצד קביעת הכלל המתיר העברה של זכויות בתקופת הסכם הפיתוח ללא תשלום למינהל, נקבעו גם חריגים. החריג הרלוואנטי לענייננו הוא זה שנקבע בסעיף 5 להחלטה 953, וזו לשונו: "על אף האמור בסעיף 2 לעיל, תהא העברת זכויות בהסכם פיתוח שנחתם לפי החלטת מועצה 737 מותנית בתשלום דמי חכירה מהוונים בגין הפרש זכויות הבניה שבין הזכויות אותן רכש היזם בפועל לבין מלוא זכויות הבנייה על פי התכנית שהייתה בתוקף בעת ההקצאה, על פי השיעור הנהוג באותו ישוב בעת אישור העברת הזכויות ועפ"י שומה פרטנית ועדכנית למועד הבקשה". 3. מינהל מקרקעי ישראל טוען כי סעיף 5 להחלטה 953 חל גם על המוכרים שלפני, וזאת מהטעם שהסכם האופציה נכרת בתקופה בה היה הסכם הפיתוח בתוקף, ובטרם היו המוכרים זכאים כי יערך עימם הסכם החכירה (דהיינו קודם להשלמת בניית השלד והגג). לשיטת המינהל הסכם האופציה הוא חוזה למכירת המקרקעין, מאחר שהצדדים הסכימו כבר בעת עריכתו לבצע את עסקת המכר (ולראיה, הסיכום שהושג עם רשויות מס שבח), ולחילופין מאחר שאין חולק כי כלולה בו התחייבות של המוכר להעברת הבעלות במקרקעין. זאת ועוד, כל תכלית הסכם האופציה הייתה לעקוף את הוראת סעיף 5 להחלטה 953, כפי שהודו המוכרים עצמם (ראו פרוטוקול 15.52011, עמוד 8 שורות 21 - 22). לפיכך, לשיטת ב"כ המינהל, מן הראוי להתייחס למהותו של ההסכם, ולא לדרך בה הסדירו הצדדים את יחסיהם. 4. לאור עמדתו דרש מינהל מקרקעי ישראל מהמוכרים כי ישלמו לו הפרשי דמי חכירה מהוונים, בסכום של 175,218 ₪ נכון ליום 10.3.2008 (להלן: "הפרשי דמי חכירה"). הפרשים אלו מייצגים, נכון למועד האמור, את הפער שבין דמי החכירה המהוונים בגין מימוש מלוא זכויות הבניה על פי התוכנית שהייתה בתוקף בעת ההקצאה לבין דמי החכירה המהוונים ששולמו בגין רכישת זכויות בקיבולת הבניה שבוצעה בפועל (קרי 156 מ"ר). 5. המוכרים מתנגדים לדרישת המינהל וטוענים כי יש לבטל את החלטה לחייבם בהפרשי דמי חכירה. הטעם המרכזי לעמדתם הוא שלשיטתם הסכם האופציה לא העביר את זכויות הפיתוח, וממילא אין החלטה 953 חלה ביחס אליו. לחלופין, במידה ויקבע כי עליהם לשלם הפרשי דמי חכירה, הם טוענים כי יש לקבוע שנטל זה מוטל על הקונים, וזאת בהתבסס על לשון ההסכמים ואומד דעת הצדדים בחתימה. הקונים הצטרפו לעמדת המוכרים ביחס לשאלת עצם החבות בהפרשי דמי חכירה, ולחלופין טענו כי החבות לשלמם מוטלת על המוכרים. דיון והכרעה 6. אין בידי לקבל את עמדת מינהל מקרקעי ישראל לפיה כריתת הסכם האופציה יצרה חבות בתשלום הפרשי דמי חכירה לפי סעיף 5 להחלטה 953, וזאת ממספר טעמים: ראשית, ספק בעיני אם ניתן לפרש את ההגבלה על העברת זכויות המופיעה בהסכם הפיתוח שנערך עם המוכרים, כאוסרת על כריתת הסכמים, ובכלל זה הסכמי אופציה, שעניינם מכירת זכות החכירה שתתקבל בעתיד לאחר השלמת ביצוע הסכם הפיתוח (דהיינו לאחר השלמת בניית השלד והגג). מלשון ההוראה עולה, לכאורה, המסקנה כי היא אוסרת על העברת הזכויות הניתנות על פי הסכם הפיתוח, וזאת תוך הגדרת זכויות אלו כזכויות אישיות ליוזם. לשון זו מתיישבת עם תכלית לפיה מינהל מקרקעי ישראל מעוניין לראות את היוזם עימו התקשר כבא דבריו לעניין הסכם הפיתוח, ולהימנע ממצב בו ימצא מולו גורם אחר כזכאי מכוח הסכם הפיתוח. אין ללמוד מלשון זו כי כוונת המינהל הייתה לאסור על היוזם לבצע עסקאות ביחס לזכויות שהוא עתיד לקבל בעתיד, אם וכאשר יעמוד בהסכם הפיתוח (דהיינו זכויות החכירה). במילים אחרות, את הוראות הסכם הפיתוח בעניין הגבלת עבירות ראוי לפרש באופן המאבחן בין עסקאות בזכויות המוקנות ליוזם מכוח הסכם הפיתוח לבין עסקאות בזכויות שיוקנו ליוזם בעתיד מכוח הסכם החכירה. נוסח המגבלות, ותכליתן המשתמעת, שוללות את האפשרות לבצע עסקאות מהסוג הראשון, אך אינן שוללות את האפשרות לעשות עסקאות מהסוג השני. ודוק, יתכנו מצבים בהם יהיו למינהל מקרקעי ישראל טעמים טובים להגביל בהסכם הפיתוח לא רק את האפשרות לבצע עסקאות בזכויות מכוח הסכם הפיתוח, אלא גם את האפשרות לבצע עסקאות בזכויות שיתקבלו על ידי היוזם לאחר עמידה בתנאי הסכם הפיתוח. ואולם הגבלה מהסוג השני, שהיא בגדר יוצא מן הכלל, מן הראוי שתמצא ביטויה בלשון מפורשת של הסכם הפיתוח, המבהירה כי האיסור איננו רק על העברת הזכויות מכוח הסכם הפיתוח אלא גם על העברת הזכויות מכוח הסכם החכירה שיתקבל לאחר שיושלם ביצוע הפיתוח והבניה. ויובהר, יתכנו תכליות שיצדיקו קביעת הגבלה כזו. כך, למשל, אם קרקע ניתנה לאדם בשל מאפיין ייחודי, ומתוך מטרה שתשמש לצרכיו האישיים (כגון קרקע שהוקצתה למורים בתחומי מוסד חינוכי בו הם מלמדים. השוו ע"א 15/87 מדינת ישראל נ' וייס, פ"ד מה(1) 342 (1990)). ואולם לא זהו המקרה שלפנינו. אכן, כטענת ב"כ מינהל מקרקעי ישראל, המדובר בקרקע שהוקצתה ללא מכרז לפי החלטה 737 (ואין צורך להרחיב על כך שהחלטה זו נמצאה לא ראויה), ואולם הקצאתה לא לוותה בדרישה שהיוזם עימו נכרת הסכם הפיתוח ישתמש בקרקע בעצמו (ולראיה, אין חולק כי היוזם רשאי היה למכור את הקרקע מיד לאחר השלמת בניית השלד והגג, ומבלי שיתגורר בבית ולו יום אחד). לשון אחרת, אם אכן ביקש מינהל מקרקעי ישראל להבטיח שההטבה שניתנה מכוח החלטה 737 לא תתורגם להטבה כלכלית, הרי שהיה עליו לקבוע מגבלות שונות, ורחבות הרבה יותר, מאלו שנקבעו בפועל (למשל, דרישה שחוזה החכירה לא יועבר במהלך 5 השנים הראשונות לאחר השלמת בניית הגג והשלד). המסקנה המתבקשת היא שלא למטרה זו נקבעה ההגבלה, וכי תכליתה מוגבלת להבטחת האינטרס של מינהל מקרקעי ישראל בכך שבא דבריו בתקופת הסכם הפיתוח יהיה מי שהופנה על ידי המושב, ולא גורם אחר (לפרשנות מצמצמת של הוראות הגבלת עבירות אחידות המצויות בחוזי מינהל, השוו ע"א 6529/96 טקסטיל ריינס בע"מ נ' רייך, פ"ד נג(2) 218, 233 - 238 (1999)). 7. שנית, אף אם נניח לצורך הדיון כי הגבלות העבירות שבהסכם הפיתוח אוסרת גם על עסקאות בזכויות החכירה שיוקנו ליוזם בעתיד (וכאמור, לא זו דעתי), הרי שעדיין לא מתבקשת מכך המסקנה כי חל על המקרה שלפני סעיף 5 להחלטה 953. לעניין זה יש לזכור כי הכלל שנקבע בהחלטה 953 הוא שמינהל מקרקעי ישראל יאשר העברת זכויות ללא התנייתה בתשלום כספי (סעיפים 1 ו-2 להחלטה 953). הוראת סעיף 5 להחלטה מהווה חריג לכלל זה, וככזו יש להשתכנע כי היא נועדה לחול גם על מקרה כדוגמת זה שלפנינו. לשונו של החריג שבסעיף 5 להחלטה 953 מתייחסת במפורש ל"העברת זכויות בהסכם פיתוח שנחתם לפי החלטת מועצה 737". אין חולק כי בענייננו לא הועברו, ואף לא הייתה כל כוונה של הצדדים להעביר את הזכויות שהוקנו בהסכם הפיתוח. כוונתם, כפי שהיא עולה הן מהסכם האופציה, הן מהסכם המכר, והן מדרך פעולתם, הלכה למעשה, הייתה שהמוכרים יחתמו על הסכם חכירה מול מינהל מקרקעי ישראל, וכי רק לאחר חתימתו, תבוצע העברת הזכויות המשפטיות במקרקעין לקונים. עסקה כזו אינה ממהווה העברה של זכויות בהסכם פיתוח, אלא היא התחייבות להעברת זכויות חכירה שנעשתה בתקופת הסכם הפיתוח. אינני רואה טעם טוב המצדיק פרשנות מרחיבה של לשון החריג, באופן המוציא אותו מידי פשוטו. כמובהר לעיל, יש טעמים טובים להניח שתכלית החריג הייתה להתייחס רק לעסקאות המטילות נטל מנהלתי ומשפטי על מינהל מקרקעי ישראל (קרי, עסקאות המביאות לשינוי הצד להסכם הפיתוח), ולא לעסקאות שאינן משפיעות כלל על זכויות המינהל בתקופת הסכם הפיתוח (קרי, עסקאות המתייחסות לזכויות מכוח הסכם פיתוח עתידי). למעשה, הטענה היחידה לטובת הפרשנות לה טוען המינהל היא שכוונת מועצת מקרקעי ישראל הייתה לקבוע סנקציה על כל מי שיזדרז לממש את ההטבה הכלכלית הטמונה בזכאות מכוח החלטה 737, ולא יתאזר בסבלנות (בין אם משיקולים ספקולטיביים ובין אם בשל קשיים כלכליים) עד סיום שלב בניית הגג והשלד. ואולם, כפי שצוין לעיל, קשה ליחס תכלית זו למועצת מקרקעי ישראל, בשים לב לכך שבמסגרת החלטה 737 לא הוצבה דרישה לתקופה מינימאלית של שימוש עצמי במקרקעין על ידי הזכאי מכוח הסכם הפיתוח, וש"הסנקציה" היחידה על העברת זכויות לפי סעיף 5 להחלטה 953 עניינה הסדרת זכויות מינהל מקרקעי ישראל לגבות את מלוא דמי החכירה המהוונים בגין המקרקעין. במילים פשוטות, עמדת מינהל מקרקעי ישראל מבקשת אותנו לקרוא לתוך החלטה 737 והחלטה 953 שיקולי מדיניות, שלמרבה הצער נעדרים מהן. 8. שלישית, דומה כי עיקר קצפו של מינהל מקרקעי ישראל יצא על כך שהמוכרים ידעו מראש על הוראות החלטה 953, ותכננו יחד עם הקונים את מבנה העסקאות ביניהם באופן שלא יטיל עליהם חבות לשלם דמי חכירה מהוונים בגין זכויות בניה שטרם מומשו. ואולם, כשלעצמי, אינני סבור כי על עניין זה יש לבוא בטרוניה אל המוכרים והקונים. זכותו הבסיסית של האזרח היא לתכנן במסגרת החוק את מהלכיו, ולבצע את העסקה בדרך המביאה להפחתת החבויות המוטלות עליו. אכן, במקרים מתאמים ניתן להתעלם מהמתווה המשפטי בו בחרו הצדדים, ולהטיל עליהם חבות בהתאם למהות הכלכלית של העסקה שעשו. כך, למשל, רשויות מס שבח יכולות להתעלם מעסקאות מלאכותיות במסגרת סעיף 84 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), תשכ"ג - 1963. ואולם מינהל מקרקעי ישראל לא הציג לפני לא אסמכתא משפטית, ולא הצדקה עניינית, להתעלם במקרה שלפני מהמתווה המשפטי בו בחרו המוכרים והקונים לנהל את ענייניהם. ודוק, למתווה בו בחרו הצדדים לעיסקה זה יתרונות וחסרונות מבחינתם. כך, למשל, הוא מותיר את המוכרים באי דברו של המינהל בתקופת הסכם הפיתוח, ובכך פוגעים ברמת הוודאות שהם יכולים לספק לקונים (וממילא בתמורה שתשולם על ידם). משהלכו הצדדים לעיסקה בדרך זו, חובתם לשאת בעלויותיה, וזכותם ליהנות מיתרונותיה. 9. רביעית, מינהל מקרקעי ישראל העלה חשד כי העסקה שביצעו הצדדים לא הייתה רק מלאכותית, כי אם למראית עין (להבחנה בין המושגים ראו פסק דינו של השופט אהרון ברק, כתוארו אז, בע"א 630/78 ביטון נ' מזרחי, פ"ד לג(2) 576 (1979)). במילים אחרות, לשיטת המינהל עסקת מכירת הנכס סוכמה והושלמה כבר במועד כריתת הסכם האופציה, ורק כדי להימנע מתחולת סעיף 5 להחלטה 953 עשו הצדדים הסכם אופציה מדומה. הטענה כי הסכם האופציה הינו הסכם למראית עין היא טענה עובדתית, הטעונה הוכחה. על מנת להוכיחה נדרש לשכנע באמצעות ראיות מתאימות כי גם הקונים (ולא רק המוכרים) היו מחויבים לבצע את הרכישה כבר ממועד חתימת הסכם האופציה, ועוד בטרם הודיעו על מימוש האופציה. ראיות כאלו לא הוצגו לפני (וראו תשובות המבקש 1, מר יוסף הראל, לשאלות בית המשפט בפרוטוקול 15.5.2011, עמוד 13 - עדות שהייתה אמינה עלי). ודוק, העובדה שהמוכרים הגיעו להסדר עם רשויות מס שבח, אין בה כדי להעיד שהעסקה שנעשתה הייתה למראית עין, שכן מאחורי הסדר זה עמדו היבטים ייחודיים לנושא של מיסוי אופציות, שאינם מענייננו (טענת רשויות המס כי המדובר באופציה שאינה ניתנת להעברה, אשר עליה אין תחולה להוראות סעיף 49 י. לחוק מיסוי מקרקעין). 10. מכל הטעמים שצוינו לעיל הגעתי למסקנה כי הוראת סעיף 5 להחלטה 953 אינה חלה על ההתקשרות שבין המוכרים לקונים במקרה שלפני, וממילא אין המינהל רשאי לדרוש תשלום הפרשי דמי חכירה מהוונים בגין פוטנציאל בניה שלא נוצל. סוף דבר 11. ניתנת בזאת הצהרה לפיה המוכרים אינם חייבים בגין מכירת המקרקעין לקונים בתשלום הפרשי דמי חכירה מכוח סעיף 5 להחלטה 953 של מועצת מקרקעי ישראל. 12. לאור קבלת הסעד העיקרי שהתבקש בהמרצת הפתיחה, אינני רואה צורך לדון בסעד החלופי שהתבקש על ידי המוכרים, הנוגע למערכת היחסים בינם לבין הקונים במקרה שיקבע כי הם חייבים בתשלום הפרשי דמי החכירה מכוח החלטה 953. 13. מינהל מקרקעי ישראל יישא בהוצאות המוכרים (המבקשים) בסכום של 30,000 ₪ ובהוצאות הקונים (המשיבים 2 ו-3) בסכום של 20,000 ₪. הסכם פיתוחהעברת זכויותחוזה