השופט ג' קלינג הרקע 1. עניינה של תובענה זו בתכנית מיתאר מקומית נת/0245א אשר יזמה הוועדה המקומית לנתניה (המשיבה 3), ואשר הוגשה להפקדה בוועדה המחוזית (המשיבה 2). התכנית הועברה למשיבה 1 לשם השלמת הליך התכנון, וזו החליטה ביום 9.7.1995 לאשר את התכנית למתן תוקף. התכנית מתייחסת לשטח של 885 דונם שבו 1250 בעלי זכויות. התכנית באה ליצור רצף תכנוני בין חלקיה של העיר נתניה ולהקים מרכז מסחרי ועירוני שיחובר ברשת כבישים ליתר חלקי העיר. במסגרת התכנית ייעשו איחוד וחלוקה ללא הסכמת הבעלים, על-פי סימן ז' שבפרק ג' לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965. למבקשת 6 חלקות בתחומה של התכנית, ושטחן 5,642 מ"ר. המבקשת הגישה התנגדות לתכנית המוצעת וכן השמיעה את התנגדותה בפני חוקר שמונה על-ידי המשיבה 2. התנגדותה של המבקשת נדחתה, והמשיבה 1 החליטה ביום 9.7.1995 על מתן תוקף לתכנית תוך דחיית כל ההתנגדויות, ובכללן התנגדותה של המבקשת. 2. במסגרת הליך האיחוד והחלוקה שנוקטת התכנית, מוקצים לבעלי הקרקע מגרשים ששטחם קטן על-פי רוב מהשטח המקורי, תוך הגדלת זכויות בנייה או שינוי ייעוד, המעלים את שווי המקרקעין. כך אוזנו ערכיהם של המקרקעין המוקצים בעקבות התכנית בהשוואה למקרקעין המקוריים על-פי טבלת איזון, אשר נתנה משקל לגורמים שונים המשפיעים על ערך המקרקעין, ובכללם מיקומם, ייעודם וזכויות הבנייה. על-פי טבלת האיזון, שווי זכויותיהם של בעלי המקרקעין יעלה ב- 20% על שוויין קודם לתכנית. במסגרת הליך החלוקה מחדש מתקבלים שטחי ציבור המיועדים לסלילת כבישים, לבניית מבני ציבור ולשטח ציבורי פתוח. סך כל השטחים הציבוריים הוא כ- 55% מהשטח הכולל. על-פי התכנית, עתידה המבקשת לקבל חלקה אחת בשטח של 1,590 מ"ר, המיועדת למגורים מעל חזית מסחרית, כשזכויות הבנייה עומדות על 195%. בכך נגרע מהמבקשת שטח העולה ל- 70%. עם זאת הוגדלו זכויות הבנייה וכן שונה ייעודם של המקרקעין, כך שבעקבות התכנית עלה שוויו של הנכס, אף שקטן שטחו. 3. המבקשת עתרה לביטול החלטתה של המשיבה 1 שבה אושרה תכנית מיתאר מקומית נת/0245א, ולחיוב המשיבות לתקן את התכנית על-ידי עריכה מחדש של החלוקה, כך שלמבקשת יהיה שטח בגודל הקרוב לשטח שהיה לה קודם לתכנית. כן התבקש בית-המשפט לבטל את ההוראה שחייבה את המבקשת לשלם הוצאות בנוסף לתשלום היטל השבחה. 4. לצד התובענה עתרה המבקשת לסעד זמני אשר ניתן לה. בשעת מתן ההחלטה על הסעד הזמני היה בפניי פסק-דינו של עמיתי סגן הנשיא א' גורן (לימים הנשיא) בע"מ (ת"א) 807/96 הרטבי, עו"ד נ' שר הפנים (להלן - עניין הרטבי [12]), שניתן ביום 8.4.1997, ואשר בו נדחתה תובענה שבה הועלו טענות דומות לאלה שהועלו בפניי, ואשר התייחס לאותה תכנית מיתאר. על-אף הקושי הכרוך במתן החלטות סותרות על-ידי אותה ערכאה לא רק באותה סוגיה משפטית, אלא לגבי אותו עניין, לא מצאתי מנוס מהגיע למסקנות שונות מאלה שהגיע אליהן עמיתי. איחוד וחלוקה 5. השאלה הראשונה שעומדת להכרעה היא אם ניתן ליטול מנכסיו של הפרט במסגרת תכנית איחוד וחלוקה. הליך של איחוד וחלוקה של מקרקעין מותווה בסימן ז' לפרק ג' לחוק התכנון והבניה. בסעיפים 122-121 נאמר: "121. בתכנית מיתאר מקומית ובתכנית מפורטת מותר לקבוע גם הוראות - (1) בדבר איחוד מגרשים, הן בהסכמת בעליהם והן שלא בהסכמתם (2) בדבר חלוקתם של מגרשים שאוחדו בין בעליהם, הן למגרשים בבעלות משותפת והן למגרשים בבעלות נפרדת, הן בהסכמת הבעלים והן שלא בהסכמתם (להלן - חלוקה חדשה). 122. חלוקה שלא הוגשה עליה הסכמתם של כל הבעלים הנוגעים בדבר, יחולו עליה הוראות מיוחדות אלה: (1) כל מגרש שיוקצה יהיה קרוב, ככל האפשר, למקום בו היה קודם מגרשו של מקבל ההקצאה. (2) שווי של המגרש שיוקצה כאמור ביחס לשוויים של סך כל המגרשים שנוצרו על-ידי החלוקה, יהיה, ככל האפשר, כשוויו של המגרש הקודם של מקבל ההקצאה ביחס לשווים של סך כל המגרשים הקודמים; (3) לא הייתה אפשרות לשמור על מלוא היחסיות כאמור, יהיה מקבל ההקצאה, ששווי מגרשו החדש נמוך משוויו של מגרשו הקודם, זכאי לקבל מהוועדה המקומית תשלום ההפרש, ומקבל הקצאה ששווי מגרשו החדש גבוה ביחס משוויו של מגרשו הקודם, חייב לשלם לוועדה המקומית את ההפרש. ..". 6. המבקשת טוענת שלא ניתן להשתמש בהליך של איחוד וחלוקה של מקרקעין כדרך לעקיפת הוראות חוק התכנון והבניה, המגבילות ל- 40% את השטח שניתן להפקיע ללא תמורה. על-פי טיעון זה, אין הליך של חלוקה מחדש יכול להקנות לרשות, ללא תמורה, שטח העולה על השיעור המרבי הקבוע בחוק להפקעה ללא תמורה. מכיוון שבעבר הופקעו ללא תמורה כ- 27% משטחה של המבקשת, אין הרשות יכולה להפקיע מעבר ל- 13% נוספים. זאת, ללא קשר לדרך שבה תבחר לילך להשגת מטרתה. 7. המשיבות טוענות כי מקובל ליטול לצורכי ציבור גם במסגרת הליכי איחוד וחלוקה. המשיבות סומכות טענותיהן על פסק-דינו של כבוד השופט ברנזון בבג"ץ 26/70 בר נ' שר הפנים (להלן - עניין בר [1]), שם ביקש העותר לחייב את הרשות לילך בדרך של הפקעה ופיצוי, ולא בדרך של איחוד וחלוקה. כבוד השופט ברנזון אמר שם [1] (בעמ' 648-647): "...הברירה היא בין הפקעה ותשלום פיצויים לבין ביצוע תכנית של חלוקה חדשה, שאינה מצריכה הוצאת כספי ציבור ומפצה את הבעלים בדרך אחרת (על ידי הגדלת מספר הקומות ואחוזי הבנייה בכל קומה). אין פלא שרשויות התכנון בחרו בחלופה השנייה, ואין מניעה שהן תנהגנה כך, ובלבד שתשמרנה זכויותיהם החוקיות של הבעלים". דברים אלה הנחו את עמיתי סגן הנשיא א' גורן (לימים הנשיא) בעניין הרטבי [12], שעה שקבע כי ניתן להעביר לרשות הציבור שטחים במסגרת הליכי איחוד וחלוקה, ללא זיקה להליכי הפקעה על-פי סעיף 188 לחוק התכנון והבניה. כאמור, אין דעתי כדעתו של סגן הנשיא גורן. 8. בהוראות סעיפים 122-121 לחוק התכנון והבניה אין רמז לסמכותה של רשות התכנון ליטול מקרקעין לצורכי ציבור. החוק מדבר בחלוקה מחדש בין בעלים. הרשות אף היא נמנית עם הבעלים. הדברים מתחדדים לאור סעיף 120 לחוק הכולל דרך בהגדרת "מגרש". הרשות שהיא הבעלים של דרכים, נוטלת חלק בהליך של איחוד וחלוקה מכוח היותה בעלים ולא מכוח סמכותה השלטונית. את שנאמר על-ידי כבוד השופט ברנזון בעניין בר [1] יש לקרוא כך שהרשות כבעלים יכולה לקבל שטחים במסגרת הליכי איחוד וחלוקה. הדברים באו לסתום טענה של מי שיטען שהדרך היחידה לקבלת שטחים בהליך החלוקה היא על דרך של הפקעה. בא המחוקק ואמר כי בהיותה בעלים של "מגרשים" בשטח התכנית, יכולה הרשות להשתתף בחלוקה מחדש, ואין ההפקעה על-פי סעיף 188 לחוק הדרך היחידה שבה תוכל לקבל קרקע. עיינתי היטב גם בפסקי-דין אחרים שניתנו בבית-המשפט העליון (בג"ץ 4914/91 איראני נ' שר הפנים [2] ובג"ץ 483/88 פריימן נ' שר הפנים [3]) ולא מצאתי שגישתי אינה מתיישבת עם האמור שם. 9. כך יש להבין גם את האמור בסעיף 4 לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד-1964 (תיקון מתשכ"ט): "לענין חישוב האחוזים של החלקה שמותר לרכוש לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים - (1) אין מביאים בחשבון רכישה מכוח חלוקה מחדש לפי סעיף 20א לפקודת בניין ערים, 1936, ולפי סימן ז לפרק ג לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965". על-פי האמור כאן, רשות שנטלה את חלקה במסגרת הליכי איחוד וחלוקה, לא מיצתה בכך את יכולתה לקבל קרקע לצורכי ציבור. מה שנטלה במסגרת הליכי איחוד וחלוקה, בא בכלל האיזונים שבאותם הליכים. במסגרת אותם איזונים יכולה הרשות להגדיל את השטחים שתקבל על-ידי הגדלת זכויותיהם של בעלי מגרשים אחרים אם על-ידי הגדלת אחוזי הבנייה ואם על-ידי שינוי הייעוד. בדרך זו יהיה אפשר ליתן שטחי קרקע קטנים יחסית לבעלי המגרשים, שערכם יהיה רב עקב השבחתם במסגרת תכנית האיחוד והחלוקה. עם זאת ייוותרו שטחי קרקע מוגדלים בידי הרשות למטרות ציבוריות, באשר שוויים של מגרשים אלה לצורך חישובי האיזון אינו משביח כערכם של מגרשים שהוספו להם אחוזי בנייה ושונה ייעודם. במסגרת אותו איזון בין הבעלים השונים נשמר חלקה היחסי של הרשות, אלא ששטחי הקרקע שהיא נוטלת גדלים לעומת השטחים שהיו לה קודם לתכנית. על-פי האמור בסעיף 4 לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, הרשות שנטלה את חלקה כבעלים במסגרת הליכי איחוד וחלוקה יכולה ליטול שטחים נוספים על דרך הפקעה במגבלה של 40% מהשטח שבסעיף 190 לחוק התכנון והבניה. סעיף 4 נועד לשלול את האפשרות לטעון כלפי הרשות שמיצתה את זכותה לקבלת מקרקעין, כאשר נטלה את אשר נטלה במסגרת הליכי איחוד לחלוקה. השלכות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו 10. כל פסקי-הדין של בית-המשפט העליון שעסקו בסמכות ליטול לצורכי ציבור במסגרת הליכי איחוד וחלוקה ניתנו קודם לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (להלן - חוק היסוד). בסעיף 3 לחוק היסוד נאמר: "אין פוגעים בקנינו של אדם". ברע"א 5222/93 גוש 1992 בנין בע"מ נ' חברה חלקה 168 בגוש 6181 בע"מ [4], נאמר: "עם חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו עלה משקלה הנורמטיבי של זכות הקניין לדרגה של זכות יסוד. הקביעה בסעיף 3 לחוק האמור ש'אין פוגעים בקניינו של אדם' הנה בעלת משקל גם כשאנו באים לפרש הוראות דין קיימות; לפיכך גם לו היינו סבורים שיש פנים לכאן או לכאן לפתרון השאלה שלפנינו, מן הדין הוא שנפרש את הוראת חוק... הרלבנטית באופן שזכות הקנין של הצד השלישי לא תפגע". על בחינתה של הפקעה שנעשתה על-פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הצבור), 1943, לאור חוק היסוד, עמדה השופטת דורנר בדנג"ץ 4466/94 זכי נוסייבה נ' שר האוצר [5], בעמ' 85: "אכן, הפקודה קדמה לחוק היסוד, ועל כן אין בהוראותיו כדי לפגוע בתוקפה (סעיף 10 לחוק היסוד). עם זאת, על פירושה ועל הפעלת שיקול דעת מכוחה חל סעיף 11 לחוק היסוד. על-פי סעיף זה, מחויבות כל רשויות השלטון - לרבות בית המשפט - לכבד את הזכויות המעוגנות בחוק היסוד, ככל שהדבר מתיישב עם החיקוקים התקפים שעל-יסודם הן פועלות. חובה זו על בית המשפט למלא על-ידי פרשנות דווקנית של הוראות-חוק המתירות לפגוע בזכות הקנין, שתתן ביטוי למעמדה של זכות הקניין כזכות יסוד חוקתית, על חוקית. ממעמד זה מתחייב איזון חדש בין האינטרס הציבורי לבין זכות היסוד". אמנם השופטת דורנר הייתה במיעוט באשר לתוצאה, אך אין דבריהם של שופטי הרוב גורעים מאשר הובא מפיה לעניין פירוש הפקודה לאור חוק היסוד. 11. על-פי סעיף 8 לחוק היסוד, אפשרית פגיעה בקניין ב"חוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכח הסמכה מפורשת בו". לאור ההגנה החוקתית על זכות הקניין, לא עוד ללכת בדרכו של בית-המשפט בעניין בר [1], אפילו יש לפרשו בדרכם של המשיבים. לאחר חוק היסוד, כדי לשלול את הזכות לפיצוי, יש צורך בהוראה מפורשת בדבר החקיקה. בהיעדרה של הוראה כזו העיקרון הוא שיש לפצות על הפגיעה בזכויותיו של המבקש, לרבות זכויותיו לשימוש בחלק המקרקעין שנותר עמו, לאחר ההפקעה. 12. בהוראות העוסקות באיחוד וחלוקה אין הוראה המקנה במפורש סמכות לנטילה על-ידי הרשות. כל שנלמד בפסקי-הדין, נלמד מעמימותן של אותן הוראות. אין לי אלא לאמץ את דבריה של ד' לוינסון-זמיר בספרה פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון [13], בעמ' 178: "במישור העקרוני, פגיעה בקניין הפרט חייבת להיות מעוגנת בהסמכה ישירה ומפורשת. הדברים אמורים במיוחד בפגיעה ללא פיצוי, כפי שהדבר במקרה שלנו. אף כאשר קיים ספק לגבי פירוש החקיקה, ראוי להעדיף את הפירוש התואם את העקרון הכללי השולל פגיעה בזכות יסוד ללא פיצוי. הוא הדין במקרה שלפנינו. ההוראות הנוגעות לחלוקה חדשה של מקרקעין הן עמומות וכלליות מאוד, ולכן ניתן וראוי לפרשן כך שלא תיפגענה בזכויות הקניין. במישור הפרשני, נראה לנו שהטיעונים הנסמכים על סעיף 122 לחוק התכנון ועל סעיף 4(1) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור אינם ראויים להתקבל. סעיפים 128-122 לחוק התכנון, העוסקים בחלוקה חדשה, אינם דנים כלל בהפקעת מקרקעין ולכן ממילא לא דנים בשיעור המותר להפקעה ללא פיצוי... מקור הסמכות להפקיע מקרקעין מצוי בסעיפים 196-188 לחוק התכנון ובפקודת הרכישה. ראוי שהוראות אלו יחולו גם על הפקעות הנעשות במהלך חלוקה חדשה". 13. נטילת מקרקעין על דרך של איחוד וחלוקה פוגעת בבעל המקרקעין, ומצבו נחות בהרבה ממי שמקרקעיו הופקעו על-פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הצבור) שאין הגבלה של 40% על השטח שניתן ליטול, ואין פיצוי על נטילה מעבר לכך. נטען בפניי שתכנית האיחוד והחלוקה היטיבה עם המבקשת, באשר שינוי ייעוד והגדלת אחוזי בנייה השביחו את מקרקעיה. טיעון זה מושתת על טשטוש ההבחנה שבין שטח המקרקעין לבין שוויים. הפקעת מקרקעין מדברת בנטילה של חלק מהשטח. משהופקעו למעלה מ- 40% משטח הקרקע יש לפצות את בעליה. אין המפקיע יכול לומר כי על-אף ההפקעה שפר חלקו של בעל המקרקעין, כי עקב התכנית, שבמסגרתה הופקעו המקרקעין, עלה שווי מותר הקרקע שבידו. על אשר הופקע מעבר ל- 40% (או 25% אם ההפקעה אינה לפי חוק התכנון והבניה) זכאי הבעלים לפיצוי ללא קשר להשבחת יתר מקרקעיו. דיני ההפקעה עוסקים בנטילה משטח המקרקעין, ולא בפגיעה בשוויים. פגיעה בשווי המקרקעין מקימה זכות לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, ובמקרה של עליית ערך נגבה היטל השבחה. על כך שמדובר במישורים שונים עמד בית-המשפט העליון פעמים רבות: ע"א 377/79 פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן [6]; ע"א 474/83 הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ' חממי [7] וע"א 786/81 עזבון שריף שנטי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב-יפו [8]. לאור האמור אין מקום לומר למבקשת כי אין נגרע ממנה דבר על-פי תכנית האיחוד והחלוקה, שכן נותר בידה שטח שערכו עולה על השטח שהיה בידיה קודם לתכנית. 14. נטילת מקרקעין על-פי תכנית איחוד וחלוקה מרעה עם המבקשת במישור נוסף. נטילה על-פי דיני ההפקעה מוגבלת לצורכי ציבור בלבד, כהגדרתם בסעיף 190 לחוק התכנון והבניה. לא תהיה מגבלה דומה כאשר הנטילה תהיה במסגרת תכנית איחוד וחלוקה. בענייננו אכן טוענת המבקשת שהנטילה היא לצורך יצירת עתודה של 6000 מ"ר שתופקד בידי המשיבה 4, על-מנת שתשמש בעתיד לצורכי ציבור. אין ספק שתכלית זו, של יצירת "פקדון", לא הייתה מתאפשרת לו נקטו המשיבות הפקעה, שכן אין זו הפקעה לצורכי ציבור, כהגדרתם בסעיף 190 לחוק התכנון והבניה. 15. די במגרעות אשר הוצגו, ואשר אינן ממצות את כל ההבדלים בין נטילה על דרך הפקעה לבין נטילה במסגרת איחוד וחלוקה, כדי לקבוע שנטילה בדרך האחרונה פוגעת בזכויותיו של בעל המקרקעין יותר משהוא נפגע בדרך של הפקעה. משלא הקנה המחוקק במפורש את הסמכות לנטילה במסגרת האיחוד והחלוקה, אין לפרש אותן הוראות כמקנות סמכות נטילה העוקפת את דיני ההפקעה. לסיכום אוסיף ואומר, שלאור הגנתה של זכות הקניין בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, לא יעלה על הדעת שיהיה ניתן להפקיע למעלה מ- 40% מהשטח, כקבוע בסעיף 190 לחוק, אך ורק על-ידי בחירת מסלול אחר. הפירוש שלו טוענות המשיבות מאפשר הפקעה למעשה, ללא כל מגבלה, כל עוד שפר חלקם של בעלי מגרשים בתכנית אשר ניתנו להם מגרשים שערכם עלה עקב הוספת זכויות. לשיטתי, הרשות היא בעלים כבעלים אחרים. מכוח היותה בעלים היא זכאית לשטחים שייפלו בחלקה במסגרת האיזון הנעשה בהליכי איחוד וחלוקה. אם צורכי ציבור הם מעבר לשטחים שמקבלת הרשות במסגרת הליכי איחוד וחלוקה, עומדת בפניה דרך ההפקעה, כאמור בסעיף 4 לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור. השתתפות בהוצאות 16. המבקשת טענה כנגד הוראת סעיף 1.15 לתכנית (נספח ב' להמרצת הפתיחה) המחייבת את בעלי הזכויות במקרקעין שבשטח התכנית לשאת בחלק יחסי מהוצאות עריכת התכנית, הוצאות פיתוח השטחים הציבוריים הפתוחים שבשטח התכנית ועבודות יישור הקרקע. המבקשת טענה כי זהו מס אשר אינו מעוגן בדין, וכי אין לגבות סכום כלשהו מעבר להיטל השבחה, כקבוע בחוק. המשיבות טוענות כי ראוי לדחות טיעון זה, לאור סעיף 69(12) לחוק התכנון והבניה, שעל-פיו ניתן לקבוע בתכנית הוראות בעניין: "הוצאות התכנית לרבות עריכתה וביצועה". לטענתן, הביע המחוקק דעתו בסעיף 69(12) כי בעלי הזכויות במקרקרעין אשר נהנים מהתכנית הם גם שצריכים לשאת באופן יחסי בעלות ביצועה. בדחותו טענה דומה קבע סגן הנשיא כבוד השופט גורן בעניין הרטבי [12], כי (בעמ' 19): "...לא תמיד הוצאות היטל ההשבחה יכסו את הוצאות עריכת התכנית ואת יתר ההוצאות האמורות בו. הרציונאל הוא ברור: ההסדר מבוסס על תפיסה לפיה ראוי שבעלי המקרקעין יממנו בעצמם את הוצאות הפיתוח וחלק גדול מצרכי הצבור הדרושים לפיתוח זה. שהרי פיתוח זה הינו לטובתם הם... לפיכך התיר המחוקק גביית תשלומים כאמור אף מעבר לגובה היטל ההשבחה. הסמכה זו היא מפורשת וחוקית. וחזקה על המחוקק כי אם היה מעונין בביטולה היה עושה זאת מפורשות". עם כל הכבוד, גם כאן אין דעתו של עמיתי מקובלת עליי. 17. סעיף 69(12) מצוי בחוק התכנון והבניה מאז חקיקתו. אותה שעה עניינו של מס השבחה היה מוסדר בסעיף 32 של פקודת בנין ערים, 1936, שנותר בתוקף עד אשר ב-1981 הוספו לחוק התכנון והבניה סעיף 196א והתוספת השלישית. על-פי סעיף 32 לפקודת בנין ערים, מס ההשבחה נועד לכיסוי ההוצאות של תכנית בניין עיר, ובאין הוצאות עקב התכנית לא היה ניתן לגבותו (השופט שמגר (לימים הנשיא) בבג"ץ 198/75 מנהל עזבון פייביש מושקוביץ נ' ראש עירית בת-ים [9], בעמ' 291 מול אות השוליים ו). מכאן, שבמשטר המשפטי שהיה קיים עד 1981 היה ניתן לגבות את הוצאותיה של תכנית מפורטת בהתאם לסעיף 69(12) לחוק. אם נדרש בעל מגרש לשלם מס השבחה, היה ניתן לגבותו רק לכיסוי ההוצאות שלא כוסו על-ידי הגבייה לפי סעיף 69(12). משבא היטל השבחה תחת מס ההשבחה, והוחקו סעיף 196א והתוספת השלישית, חל שינוי משמעותי. היטל ההשבחה נגבה בשיעור של 50% מהשבח ואין גבייתו קשורה עוד בהוצאות התכנית. הזיקה היחידה שנשמרה להוצאות היא בסעיף 13 לתוספת השלישית, שעל-פיו ייעוד ההיטל הוא להכנת תכניות ולביצוען. אם כיום יהיה ניתן לעשות שימוש בסמכות שבסעיף 69(12), עשוי בעל המקרקעין לשאת באותן הוצאות פעמיים, פעם בשלמו היטל השבחה בשיעור קבוע של 50% מההשבחה, ופעם שנייה בהידרשו לשאת בהוצאות על-פי סעיף 69(12). ההסדר שהיה קיים עם חקיקתו של סעיף זה, ואשר מנע חשש לכפל גבייה בגין אותה הוצאה, בטל עם ביטולו של סעיף 32 לפקודת בנין ערים. 18. השופט גורן דחה את הטענה כי היטל ההשבחה נועד לממן את הוצאותיה של התכנית המפורטת, באומרו בעניין הרטבי [12]: "לא תמיד הוצאות היטל ההשבחה יכסו את הוצאות עריכת התכנית ואת יתר ההוצאות האמורות בו". איני מוכן לאמץ את דבריו אלה של עמיתי. תכנית על-פי חוק התכנון והבניה מיטיבה עם אחדים ומרעה עם אחרים. אלה שעמם היטיבה, משלמים היטל השבחה. אלה שנפגעו על-ידי התכנית, מקבלים פיצויים על ההפקעה או על פגיעתה של התכנית שלא על דרך הפקעה (סעיף 197 לחוק). נוסף על אלה, כרוכים התכנית וביצועה בעלויות. על מכיני התכנית לדאוג לאיזונן של ההכנסות ושל ההוצאות של התכנית לא רק על מנת שקופת הציבור לא תינזק, אלא כדי להבטיח את סבירותה של התכנית ואת תועלתה לציבור. התשלומים שיש לשאת בהם בעקבות התכנית משקפים ברובם פגיעה ברווחתם של תושבים. פגיעתה של תכנית המאפשרת הקמתו של בניין גבוה בשכונה שבה בתים נמוכים, היא פגיעה באיכות חייהם, פגיעה בפרטיותם, בהנאתם מאור השמש, בהנאתם ממשב רוח וכיוצא באלה. אותה פגיעה מתבטאת בירידת ערכם של הנכסים הסובבים את הבניין רב-הקומות. רק ליווי התכנית בתחזית כספית של היטל ההשבחה, מחד, ושל ההוצאות, מאידך, יאפשר לרשות התכנון לשקול את הטוב שצופנת התכנית לעומת פגיעתה. דברים ברוח זו נאמרו על-ידי כבוד השופט מלץ בע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה לתכנון ולבנייה, כפר-סבא [10], בעמ' 645: "בבואנו לבדוק, אם הפגיעה במקרקעין 'עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין', הפרמטר נושא מבחן הסבירות הוא, בראש ובראשונה, גודלה של ירידת הערך במקרקעין. מבחן הסבירות הוא במהותו כלכלי. מגמה זו מתבקשת מהשיקולים המרכזיים, העומדים ביסוד ההוראה, לפיה יש לפצות בעל זכות במקרקעין בגין פגיעה במקרקעין. השיקול האחד, שהוזכר מוקדם יותר בפסק דיני, הוא, שעל הרשות, המחליטה אם ליישם תכנית, להפנים אל תוך תקציבה את ההשפעות השליליות של התכנית, שהרי רק כך יובטח, שתיתן את המשקל הראוי להשפעות שליליות אלה, כשיקול רלוואנטי בשאלה, אם ראוי להוציא את התכנית אל הפועל". וכך גם בע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים נ' קהתי [11], בעמ' 204-203, מפי כבוד השופט מ' חשין: "ראשית לכול, מחובתינו להניח כי בהכנתה של תכנית תכנון מביאות הרשויות במניין נטל שיועמס על שכמה של וועדה מקומית, לשלם פיצויים לבעלי זכויות במקרקעין שייפגעו על-ידי התכנית, והרי סוף מעשה במחשבה תחילה. זו תשתית שהוראת סעיף 197 לחוק מיוסדת עליה, והיא עיקר בפירושו של החוק; ואם זו הנחת יסוד - ואכן הנחת יסוד היא - כי אז עומדת רשות ומוזהרת על פיצויים שיהיה עליה לשלם, וחזקה עליה כי נטל זה של פיצויים ימצא ביטוי בתקציבה, כראוי לרשות אחראית המחשבת את צעדיה ומעשיה מראש. רשות שכך תתכנן מעשיה, לא תוכל לשריין בתקציבה פיצויים אלא לפי נתונים זמינים לה, פרוש: נתונים הידועים לה - או האמורים להיות ידועים לה - ערב תחילת התכנית. כל הנחות וחזקות אלו יוליכונו קרוב אל מסקנה אחת, שכמו נדרשת היא מאליה: שיעור פיצויים שרשות עשויה להתחייב בהם לבעלי מקרקעין נפגעים, נגזור אותו מתוך נתונים הידועים ערב תחילתה של התכנית". מכאן, שאין לומר כי אין לדעת אם היטל ההשבחה יכסה את הוצאות התכנית. חובתה של הרשות לדעת נתונים אלה ולהפנימם על-מנת לשקול אם התכנית, אכן ראויה לאישור. זאת אמרתי לא מחשש לחסרון כיס של הרשות, אלא לאור הצורך לבחון באספקלריה הכספית את תועלתה וחסרונותיה של התכנית. סוף דבר 19. די בטעמים האמורים כדי להיעתר לתובענה, ולכן איני רואה צורך לדון ביתר טיעוניהם של באי-כוח בעלי-הדין. כפי שציינו באי-כוח המשיבות, עיכוב במתן תוקף לתכנית פוגע במאות בעלי קרקע המצויים בתחומה. הועלתה אף טענה שראוי לזמן כל אותם בעלים כצד בהליך שבפניי. נראה כי כל אותם בעלים נפגעו על-ידי עצם קיומו של הדיון והציווי הזמני שהוצע. לא נטען בפניי שמתן הסעד המבוקש בתובענה גופה עלול לפגוע ביתר בעלי הקרקע. המחלוקת היא בין המבקשת למשיבות, ולכאורה אין בתוצאותיה כדי לפגוע בבעלים אחרים של קרקע בתחום התכנית. 20. לפיכך הנני נעתר לתובענה ומורה למשיבה 1 לבטל את ההחלטה מיום 9.7.1995 בדבר אישור תכנית מיתאר מקומית נת/0245א, וכן הנני מורה שלא לפרסם הודעה בדבר מתן תוקף לתכנית מיתאר מקומית נת/0245א. כן הנני מחייב את המשיבות ביחד ולחוד לשלם למבקשת את הוצאות המשפט וכן שכר טרחת עורך-דין בסכום של 25,000 ש"ח בתוספת מע"מ. קרקעותהפקעהאיחוד וחלוקה מחדש