השופטת א' פרוקצ'יה 1. השאלה בערעור זה הינה אם עומדת למערערת בנסיבות העניין זכות לפיצויים על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 בגין פגיעה נטענת במקרקעיה עקב תכניות בניין עיר שהוחלו בתחומם. המערערת הגישה תביעה לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו לפיצויים על-פי סעיף 197(א) לחוק התכנון והבניה בגין פגיעה במקרקעיה על-ידי תכניות שלא על דרך הפקעה. בית-המשפט המחוזי (כבוד השופטת ד' פלפל) דחה את התביעה בקובעו כי המערערת לא הוכיחה כי נגרם לה נזק עקב החלת התכניות על מקרקעיה, ומכאן שלא נתגבשה זכותה לפיצוי. העובדות 2. בתחילת שנת 1974 רכשה המערערת מקרקעין בנתניה (חלקה 10 בגוש 8242) (להלן - החלקה). ביום 29.3.1974 נרשמו המקרקעין על שמה כבעלים במרשם המקרקעין. על האזור חלה אותה עת תכנית נת/229, שהייתה בתוקף משנת 1943 (להלן - התכנית המקורית). על-פי תכנית זו, שטח של 2,856 מ"ר מהחלקה יועד לדרכים, ויתרתו - 7,040 מ"ר - יועד לבנייה כאזור מגורים ג (Residential Zone C). בשנת 1968 הוכרזה החלקה עם חלקות רבות אחרות כקרקע חקלאית (י"פ 1435 מיום 29.3.1968) (להלן - ההכרזה). הכרזה זו נעשתה על-ידי הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית (להלן - הוועדה), על-פי הסמכויות הנתונות לה בסעיף 5 לתוספת הראשונה (להלן - התוספת או התוספת הראשונה) לחוק התכנון והבניה. עם מתן ההכרזה הוחלו על החלקה הגבלות בכל שימושי הקרקע למטרות שאינן חקלאיות, מכוח האמור בסעיף 7 לתוספת הראשונה. על-פי סעיף זה, לא יינתן היתר בנייה או שימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית אלא בהתאם לתכנית העונה לתנאים מסוימים, שאושרה על-ידי הוועדה, או אם הסכימה לכך הוועדה. שימוש חורג בקרקע חקלאית טעון אף הוא אישור הוועדה ואישור הוועדה המחוזית. הכרזה זו על הקרקע כקרקע חקלאית נעשתה כשש שנים לפני שהמערערת רכשה את הבעלות בחלקה. יוצא אפוא כי עובר לרכישתה את החלקה חלה על החלקה התכנית המקורית שייעדה אותה לדרכים ולאזור מגורים ג, ועל גבי אותה תכנית הוחלה הכרזה של החלקה כקרקע חקלאית, על מגבלות הבנייה והשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית כמפורט לעיל. ב-26.8.1976 פורסמה בילקוט הפרסומים הודעה בדבר אישורה של תמ"א 3 - תכנית מיתאר ארצית לכבישים. תכנית זו רלוונטית לענייננו מאחר שעל-פי הנטען, החלקה שוכנת בסמיכות לכביש המהיר חיפה-תל-אביב, הוא כביש החוף, והגבלות בנייה על-פי אותה תכנית ישימות בחלקה. ביום 3.3.1982 אושרה למתן תוקף תכנית מיתאר מחוזית ת.מ.מ.3, ולפיה נקבע ייעודה של החלקה לקרקע חקלאית. ביום 24.8.1982 אושרה למתן תוקף תכנית מיתאר מקומית נת/542, המייעדת את החלקה לאזור חקלאי ובעתיד לבינוי כקריית חינוך. הבינוי נועד להתבצע לאחר שאוכלוסיית העיר נתניה תגיע ל-122,000 תושבים. ביום 26.8.1982 פורסמה הודעה על אישורה של תכנית מיתאר מקומית נת/7/400 ובתשריט סומנה החלקה כמיועדת לקריית חינוך (להלן - התכניות הפוגעות). המערערת תבעה מהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק בטענה כי התכניות הפוגעות פגעו בחלקה במובן זה שייעודה על-פי התכנית המקורית לדרכים ולבנייה שונה לייעוד חקלאי, ונאסרה בה הבנייה למגורים, ובעתיד הרחוק ישתנה ייעודה לבנייה ציבורית, דבר אשר יחייב גם פעולות הפקעה. ביום 20.8.86 דחתה הוועדה המקומית את תביעת המערערת לפיצוי בהסתמכה על חוות-דעתו של השמאי זאב כהן, שלפיה זכויות המערערת בחלקה לא נפגעו כתוצאה מאישור התכניות הפוגעות. הוועדה המחוזית אישרה את קביעתה של הוועדה המקומית ודחתה את התביעה לפיצויים. ביסוד החלטתה עמדו הקביעות האלה: החלקה כלולה בתחום ההכרזה על קרקע חקלאית משנת 1968, ומדובר בשטח הנמצא בלב אזור קרקעות חקלאיות שאין בו פיתוח תשתית עירונית לבנייה. אף שהקרקע הייתה מסווגת בעבר כאזור מגורים לא נעשתה כל פעולה לפיתוחה ולהכשרתה לייעוד זה. על-פי תכנית הדרכים תמ"א 3 מאוגוסט 1976, נקבע קו הבניין מציר הדרך (כביש תל-אביב-חיפה) במרחק של 150 מטר מהכביש. החלקה כלולה בתחום השטח מקו הבניין עד הכביש, האסור לבנייה. הוועדה דחתה את טענת המערערת שלפיה קביעת תמ"א 3 בעניין זה לא חלה על החלקה אלא הוראותיהן של תכניות קודמות הקובעות מרחקים קטנים יותר מקו הבניין לכביש חלות. הטעם שנתנה הוועדה לכך הוא כי "התכנית המקורית קבעה ייעודי קרקע בלבד ואין בה הוראות חלוקה למגרשי בנייה". לצורך מימוש זכויות החלוקה והבנייה בחלקה היה על המערערת להגיש תכנית בניין לאישור שתדון בחלוקה למגרשים, בהתוויית דרכי גישה ובהקצאת שטחים לצורכי ציבור אשר יענו על דרישות התכנון העכשוויות. אין היא יכולה להסתמך על תכנית מלפני 40 שנה שאין בה מענה לעניינים אלה. תכנית כזו, גם אילו הוגשה, הייתה כפופה, לדעת הוועדה המחוזית, להוראות תמ"א 3 בעניין המרחק הנדרש מקו הבניין בחלקה ועד לכביש המהיר. על החלטות הוועדה המקומית והוועדה המחוזית הגישה המערערת תביעה לבית-המשפט המחוזי. הצדדים חזרו בעיקרי הדברים על העמדות שנקטו בהליכים שקדמו לתביעה המשפטית. קביעות בית-המשפט המחוזי 3. אלה עיקרי קביעותיו של בית-המשפט המחוזי: (א) ההכרזה על הקרקע כקרקע חקלאית הקפיאה זכויות בנייה בחלקה שהיו קיימות מכוח התכנית המקורית, ולא אפשרה כל בנייה עליה. במשך 14 שנים מאז ההכרזה לא נעשתה כל בנייה בשטח שהיה ניתן לעשותה ברשות הוועדה. מאחר שמדובר באזור חסר כל פיתוח ותשתית לצורך בנייה, הסיכוי לבטל את ההכרזה היה אפסי, והראיה כי לא הוצאו היתרי בנייה גם בחלקות אחרות, בעלות דמיון לחלקה זו. (ב) לעניין היחס בין הוראות תמ"א 3 לבין התכנית המקורית בעניין קביעת תחום השטח האסור לבנייה מקו הבניין של החלקה ועד הכביש, על-פי סעיף 5 לתמ"א 3, אמנם ניתנה עדיפות להוראה סותרת בתכנית בניין קודמת, אולם במקרה זה לא הוכנה תכנית מקומית בעניין זה הקובעת תחום שטח אסור אחר, וגם התכניות הפוגעות לא שינו מקביעת תמ"א 3 בעניין זה. לפיכך חלה בעניין זה הוראת תמ"א 3, שלפיה אסורה בנייה בתחום 150 מטר מהכביש המהיר. החלקה, נשוא ענייננו, מצויה בתחום השטח האסור לבנייה מבחינה זו. מסקנת בית-המשפט היא כי הגבלות הבנייה על החלקה נבעו אפוא משני מקורות: הכרזה כקרקע חקלאית, שבפועל הגבילה את הבנייה, והוראת תמ"א 3, אשר אסרה בנייה בתחומי 150 מטר מהכביש, כאשר החלקה מצויה בתחום השטח האסור לבנייה. (ג) בית-המשפט השעין את קביעותיו העובדתיות על חוות-דעת השמאי זאב כהן מטעם ועדות התכנון וקבע כי השימוש בחלקה במהלך 18 השנים האחרונות היה שימוש חקלאי בלבד; החלקה נמצאת בלב אזור חקלאי ללא פיתוח ותשתית לבנייה למרות סיווגה מאז 1943 כאזור בנייה למגורים. לאור טעמים אלה, מאחר שלא נעשה מאומה כדי להכשירה למטרה זו, לא הוכח כי נגרם למערערת נזק כתוצאה מהתכניות הפוגעות, ותביעתה נדחתה. טיעוני הצדדים 4. טענות המערערת אלה עיקרי טענות המערערת: (א) בית-המשפט לא הבחין כראוי בין קרקע שייעודה, על-פי תכנית, לחקלאות לבין קרקע שייעודה, על-פי תכנית, למגורים, אך הוחלה עליה הכרזה. רוב הקרקעות שהוחלה עליהן הכרזה כאמור שוחררו מההכרזה עם בקשת בעליהן להתיר להם בנייה על-פי התכניות המקוריות. לכן מעמדה של קרקע שייעודה לחקלאות על-פי תכנית שונה ממעמד קרקע המיועדת על-פי תכנית למגורים שהוחלה עליה הכרזה כקרקע חקלאית. (ב) מאחר שהחלת הכרזה על קרקע אינה מזכה כשלעצמה בפיצוי, שכן אין היא בגדר תכנית פוגעת, אין להתחשב בקיומה בעת קביעת הפיצוי המגיע לבעל הקרקע עקב תכנית פוגעת המייעדת את הקרקע לשימוש חקלאי. יש לראות במתן ההכרזה כתחילתו של תהליך שינוי ייעוד הקרקע ולהשקיף עליה ועל התכנית הפוגעת כמיקשה אחת לצורך הערכת הפיצוי המגיע. (ג) בית-המשפט טעה בקובעו כי לחלקות סמוכות אחרות לא הוצאו היתרי בנייה, כגון לחלקה 11 בגוש 8242, שאף לגביה הוצאה הכרזה חקלאית. (ד) טעה בית-המשפט כאשר קבע כי תכנית מיתאר נת/100 מ-1936 אינה מסייגת את השטח האסור לבנייה בין החלקה לכביש בקובעה שטח קטן בהרבה לצורך כך, והוא הדין בתכנית המקורית החלה על השטח. משכך, הוראות מיוחדות אלה בתכניות הקודמות גוברות על הוראות תמ"א 3, ולא מנעו בנייה בחלקה מבחינת תכנית הדרכים. (ה) טעה בית-המשפט בכך שלא אימץ את חוות-דעת השמאי טיגרמן מטעם המערערת, אשר הביא אסמכתאות ועיסקאות השוואה תוך ביצוע התאמות לנתוני החלקה. זאת, שלא כשמאי זאב כהן מטעם המשיבות, אשר לא הביא בחוות-דעתו כל נתוני השוואה. השמאי טיגרמן התחשב בהערכתו בהכרזה והעריך כי קיומה מצדיק הפחתה של 20% בשיעור הפגיעה, ויש מקום לאמץ את חוות-דעתו ולזכות את המערערת בפיצוי על-פיה. לחלופין, יש להחזיר את הדיון לבית-משפט קמא שיקבע את היקף הפיצוי המגיע על-פי הנחיות שיינתנו לו. עמדת המשיבות 5. טוענות המשיבות כי חובת ההוכחה בדבר פגיעה במקרקעין ושיעורה מוטלת על התובע, והמבחן לקיום פגיעה הוא שווי המקרקעין לפני התקבל התכנית הפוגעת מול שווייה לאחר קבלת התכנית. במקרה זה לתכניות הפוגעות לא הייתה כל השפעה הגורעת משווי החלקה, שכן גם קודם להחלתן מן הנמנע היה לבנות בנייני מגורים עליה משני טעמים: קיום הכרזה על החלקה ואיסור בנייה בה מכוח תמ"א 3. מכאן, שלא הייתה אפשרות ריאלית לבנות במקום גם קודם לתכניות הפוגעות, מה גם שמדובר באזור חסר פיתוח ותשתיות לבנייה. המשיבות מבקשות לדחות את הטענה שלפיה אין להתחשב בקיום ההכרזה ובהשפעתה על שווי הקרקע לצורך בירור הזכות לפיצוי בעקבות התכניות הפוגעות, והן מצביעות על כך שגם השמאי מטעם המערערת הניח בחוות-דעתו כי יש לתת להכרזה משקל, אף כי משקל מופחת. הכרעה הזכות לפיצוי מכוח תכנית פוגעת 6. כלל הוא כי אם נפגעו מקרקעין על-ידי תכנית שלא בדרך הפקעה, זכאי בעל זכות במקרקעין לפיצוי על הפגיעה מהוועדה המקומית. כך קובע סעיף 197(א) לחוק התכנון והבניה, שזו לשונו: "נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200". סעיף 200 לחוק קובע הוראות פטור מחובת תשלום פיצויים מקום שהפגיעה נובעת מאחת התכניות המנויות שם, ובלבד שהפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין, ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים. ניתן להצביע על שלושה מצבים שבהם נפגעה קרקע עקב הליכי תכנון: המצב האחד הוא מקום שמדובר בפגיעות בקרקע שלא בדרך הפקעה ושלא על דרך תכנית. על אלה אין סעיף 197 חל כלל. מצב שני - שבו אירעו פגיעות בקרקע מכוח תכנית שאינן עונות על תנאי סעיף 200 לחוק, ולגביהן מוטלת על רשות התכנון חובת תשלום פיצוי בגין הפגיעה בקרקע. מצב שלישי נוגע לפגיעה בקרקע שאירעה מכוח תכנית שמתקיימים בה תנאי סעיף 200 לחוק. במקרה זה, חרף הפגיעה לא יזכה הנפגע בפיצוי (ע"א 3901/96 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רעננה נ' הורוויץ (להלן - פרשת הורוויץ [1]), בעמ' 932). זכות הקניין של הפרט קנתה לה מעמד מיוחד בקשת זכויות האדם, והיא הוכרה כזכות יסוד מכוח סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, המורה כי "אין פוגעים בקנינו של אדם". הוראה זו היא רבת השלכות בתחומי משפט שונים, והיא מקרינה על התייחסות המשפט לפעולות הרשות הציבורית המשפיעות על זכויות הקניין של הפרט, ובכלל זה על פעולות הפקעת קרקע או פגיעה בה מכוח תכניות בניין עיר. בצד סמכותו של השלטון לפעול לקידום צורכי ציבור, בין על דרך הפקעה לצורכי ציבור ובין על דרך תכנון מרחבי אשר נועד להגביר את יעילות השימוש במקרקעי המדינה, עומדת זכותו של הפרט לשמר את זכותו הקניינית מפני פגיעה מעבר לנדרש. השינוי שהתרחש במעמדה של זכות הקניין לאור חקיקתו של חוק היסוד, העניק מעמד על-חוקתי לזכות זו והביא שינוי באיזון הראוי בין זכויות בעל הקניין הפרטי שנפגע לבין האינטרס הציבורי הנוגד (בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל [2], בעמ' 713-712). תפיסה זו מביאה עמה פירוש מצמצם לזכות הרשות הציבורית לפעול לתכנון בניין עיר בלא פיצוי לפרט הנפגע (מ' דויטש קניין (כרך א) [18], בעמ' 287-286; פסק-דינו של השופט טירקל בפרשת הורוויץ [1], בעמ' 925-924). ככל שנתחזק מעמדה של זכות הקניין, כך גבר הצורך לצמצם את הפגיעה בה להכרחי בלבד, ועמה נתחזקה החובה לפצות את בעל הקניין על פגיעה בזכותו (ע"א 377/79 פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן [3], בעמ' 656; רע"א 6339/97 רוקר נ' סלומון [4]). על הטעמים העומדים ביסוד חובת הפיצוי על-פי סעיף 197 לחוק עמד בית-המשפט בע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כפר-סבא [5], בעמ' 640-639, באומרו (מפי השופט מלץ): "חשיבותה של העובדה, שנקודת המוצא היא תשלום פיצויים לבעל זכות במקרקעין שנפגעו על-ידי תכנית, מתרכזת בשני שיקולי יסוד. האחד שואב את כוחו מהכלל, לפיו פגיעה על-ידי המדינה בזכות קניינית של הפרט - חייב להיות בצדה פיצוי... בבסיסו של שיקול זה 'צדק חלוקתי', לפיו גם אם התכנית מביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור, אין זה מן הראוי שאותם בעלים, שהתכנית פוגעת בהם, לא יקבלו פיצוי בגין הרעת מצבם. באמצעות הפיצויים, נושא ציבור משלמי המסים בהשפעתה השלילית של התכנית על מקרקעין של בעלים מסוימים, במקום שיישאו בנזק זה אך ורק אותם בעלים. שיקול היסוד השני שבבסיס הצורך לפצות בגין פגיעה הוא שיקול כלכלי-ענייני. אילולא חייבת הייתה המדינה לפצות על פגיעה שבצדה של תכנית, קיים היה חשש סביר, שרשויות התכנון לא ייתנו משקל מספיק לפגיעה שמביאה התכנית, לצד יתרונותיה. הפגיעה שבצדה של תכנית היא שיקול רלוואנטי, במסגרת כלל השיקולים שרשויות התכנון צריכות לקחת בחשבון". (ראה גם: ע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל - הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז המרכז [6], בעמ' 878-877; נ' אלסטר-פנחסי "סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 - פיצויים לנפגעים כתוצאה מתכנית מתאר שלא על דרך הפקעה" [21]). קביעת שיעור הפגיעה 7. סעיף 197 מדבר בפיצוי על פגיעה במקרקעין על-פי מבחן אובייקטיבי, להבדיל מפגיעה בבעל המקרקעין על-פי מבחן סובייקטיבי (ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' ברעלי (להלן - פרשת ברעלי [7]), בעמ' 473). אשר לקביעת שיעור הפגיעה במקרקעין, הכלל הוא כי הוא נמדד בהתאם לגריעת שווי המקרקעין עקב התכנית הפוגעת בהשוואה לשוויים ערב החלתה של התכנית (ע"א 6826/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כפר-סבא נ' חייט (להלן - פרשת חייט [8]), בעמ' 296-294; ע"א 483/86 בירנבך נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, תל-אביב-יפו (להלן - פרשת בירנבך [9]), בעמ' 234). יש לשום את ירידת ערכם של המקרקעין שנגרמה עקב התכנית, ושיעור הפיצויים הוא כשיעור ירידת הערך (דברי השופט זמיר בפרשת ברעלי [7], בעמ' 474-473; ע"א 842/90 בוכהאלטר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רחובות (להלן - פרשת בוכהאלטר [10]), בעמ' 141; ע"א 761/85 ליפשיץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ראשון-לציון [11], בעמ' 349; ע"א 600/89 גדעון וכרמלה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, נתניה (להלן - פרשת גדעון וכרמלה בע"מ [12]), בעמ' 410-409). כאשר מדובר בפגיעה בזכויות בנייה, יש צורך להשוות בין שווי זכויות הבנייה ערב תחילת התכנית הפוגעת לשווי זכויות הבנייה לאחר תחילתה (ע"א 6663/93 צאיג נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראשון לציון [13], בעמ' 78-76; פרשת גדעון וכרמלה בע"מ [12], בעמ' 410-409). לצורך בירור ירידת ערך המקרקעין עקב התכנית נדרשת הערכת שמאי (תקנה 3 לתקנות התכנון והבניה (הגשת תביעה לפיצויים והדיון בה), תשל"א-1971). איסור בנייה 8. תכנית המשנה ייעוד מקרקעין באופן האוסר על בנייה למגורים מקום שעל-פי המצב התכנוני הקודם הדבר הותר, הינה תכנית הפוגעת במישרין במקרקעין, משפיעה על שוויים ומזכה לכאורה את בעליה בפיצוי על-פי סעיף 197. "וכי מה לנו פגיעה קשה יותר בערך מקרקעין עירוניים מאשר איסור בנייה?" (פרשת ברעלי [7], בעמ' 476). העובדה בלבד כי עד למועד החלתה של התכנית הפוגעת לא מומשו זכויות הבנייה אינה מעלה ואינה מורידה. שלילת זכות הבנייה הפוטנציאלית היא פגיעה בזכות קניין גם אם זו טרם מומשה באופן מלא, והיא עשויה לגרור חובת פיצוי (פרשת חייט [8], בעמ' 296-294). נקודת המוצא לאומדן הפגיעה טמונה אפוא בהשוואה בין מצב המקרקעין מבחינה תכנונית עובר להחלתה של התכנית הפוגעת לבין מצבם לאחר החלתה. עם זאת במסגרת בחינה זו יש להתחשב לא רק בתכנית המקורית החלה על המקרקעין, אלא גם בהגבלות שונות שהוחלו על המקרקעין מכוח פעולות הרשות המוסמכת שלא במסגרת תכנית, העשויות להשפיע על ערכה. מצב המקרקעין ערב החלתן של התכניות הפוגעות 9. ברובד הבסיסי, ערב החלתן של התכניות הפוגעות חלה על החלקה התכנית המקורית, אשר על-פיה עיקר ייעודה היה לאזור מגורים ג. התכניות הפוגעות ייעדו את החלקה לשימוש חקלאי ובעתיד לבינוי לקריית חינוך. אילו קביעת שיעור הפגיעה הייתה מותנית בהשוואה בין התכנית המקורית לתכניות הפוגעות, מלאכת האומדן הייתה יחסית פשוטה. אלא שבין התכנית המקורית לתכניות הפוגעות אירעו שני אירועים תכנוניים שהייתה עשויה להיות להם השפעה על שווי המקרקעין בטרם הוחלו התכניות הפוגעות. האירוע האחד נוגע להכרזת המקרקעין כקרקע חקלאית, והאירוע האחר מתייחס לתכנית הדרכים הארצית תמ"א 3 אשר קבעה את המרחב האסור לבנייה מכביש החוף ועד לקו הבניין במגרשים הסמוכים לו. יש לבחון אם הייתה לאירועים תכנוניים אלה השפעה על שווי המקרקעין בטרם הוחלו התכניות הפוגעות, ואם כן - מה שיעורה של הפגיעה, ואם צדק בית-המשפט המחוזי במסקנתו כי עקב השפעת אירועים תכנוניים אלה על שווי הקרקע לא אירעה כל פגיעה נוספת במקרקעין בעקבות התכניות הפוגעות, ולכן החלתן לא הביאה להקטנה נוספת בשווי הקרקע, ומכאן שאין עומדת לבעל הקרקע זכות לפיצוי. מוקד הבחינה יתייחס ליכולת מימוש המקרקעין לצורכי בנייה למגורים בהקשר זה. השפעת ההכרזה על שווי המקרקעין 10. משאב הקרקע לצורכי חקלאות מוגבל. החשש מפני דלדול קרקעות לצורכי חקלאות הניע את המחוקק לגבש הסדר חקיקתי מיוחד המכוון לשמר מאגר קרקעות מספיק לצורכי חקלאות. הוא לא הסתפק לשם כך בהפעלת סמכויות רשויות התכנון לייעד קרקע לשימוש חקלאי מכוח תכנית, אלא הורה על הקמת ועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים והסמיך אותה להכריז על קרקע פלונית כקרקע חקלאית שלא על דרך תכנית (סעיף 156(א) לחוק התכנון והבניה וסעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק; כן ראה ד' לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון [19], בעמ' 370 ואילך). על-פי סעיף 6 לתוספת לחוק, לא ניתן לאשר תכנית החלה על קרקע חקלאית אלא אם אושרה בידי הוועדה, ולא ניתן לתת היתר בנייה או שימוש בקרקע שהוכרזה קרקע חקלאית למטרה לא חקלאית, אלא בהתאם לתכנית שקיבלה את אישור הוועדה, או אם הסכימה לכך הוועדה (סעיף 7 לתוספת) (בג"ץ 529/80 גרצברג נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה "המרכז" "השרון הדרומי" [14], בעמ' 496-495; בג"ץ 315/88 דולב נ' ראש המועצה האזורית אפעל [15], בעמ' 103-102). על-פי סעיף 10 לתוספת, על הוועדה לבדוק את התכניות שאושרו לגבי הקרקע לפני שהוכרזה קרקע חקלאית, ואם טרם בוצעו עבודות על-פיהן, ליזום שינוי, ביטול או התלייה של תכניות כאמור. בהלכה הפסוקה נקבע כי הכרזה גוברת על תכנית קיימת המתירה בנייה במקום ופועלת לאסור על בנייה כזו אלא בכפוף לקיום הוראות התוספת לחוק. כך נקבע בבג"ץ 529/80 הנ"ל [14], ובשורה של פסקי-דין שבאו בעקבותיו (למשל: בג"ץ 483/88 פריימן נ' שר הפנים (להלן - פרשת פריימן [16]); בג"ץ 315/88 הנ"ל [15], ואחרים). יוצא מכך כי בקרקע המיועדת לבנייה על-פי תכנית שהוחלה עליה הכרזה, תיאסר הבנייה אלא אם ניתנה הסכמת הוועדה להוצאת היתר בנייה. בקיום ההכרזה יש כדי למנוע את מימוש הייעוד הלא חקלאי בקרקע גם אם מימוש זה תואם את התכנית החלה על השטח. ההסדר החקיקתי של החלת ההכרזה ביקש להבטיח כי לא תבוצענה פעולות בנייה על קרקע מוכרזת בלא פיקוח הוועדה, ואילו הותר מימוש ייעוד הקרקע על-פי התכנית המקורית החלה על השטח, מטרת ההכרזה הייתה מושמת לאל. ההכרזה עלולה אפוא להביא עמה ירידה ניכרת בערך מקרקעין גם בלא ששונה ייעוד המקרקעין על-פי התכנית (לוינסון-זמיר בספרה הנ"ל [19], בעמ' 374). לא עוד, אלא שהחוק אינו מעניק לבעל הקרקע זכות לפיצוי על הנזק שנגרם למקרקעין עקב ההכרזה, אף שהגבלת השימוש בקרקע לשימוש חקלאי בלבד עשויה לפגוע פגיעה ממשית ביכולת מימוש זכות הקניין של הבעלים. בדרך-כלל ניתן להניח כי בעקבות ההכרזה תשונינה התכניות הקיימות לגבי הקרקע ותוכן תכנית שתייעד את השטח לייעוד חקלאי. עם זאת אין חובה מכוח חוק לעשות כן, והתמריץ של הרשות הציבורית לכך פוחת מאחר שמצד אחד, עקב ההכרזה נאסר בלאו הכי כל שימוש שאינו חקלאי בקרקע ומצד אחר, כל עוד ההכרזה עומדת בעינה, ולא הוחלה תכנית חדשה לייעוד חקלאי, אין חובת פיצוי על פגיעה בבעל הקניין. עולות בהקשר זה שתי שאלות: האחת - מה היחס בין הגבלות הבנייה על קרקע שיועדה לבנייה שחלה עליה הכרזה לבין הגבלות בנייה על קרקע שיועדה לשימוש חקלאי מכוח תכנית בניין עיר? השנייה - האם במסגרת אומדן הפגיעה בקרקע עקב תכנית פוגעת המשנה את ייעוד הקרקע ממגורים לשימוש חקלאי, יש להתחשב בקיומה של הכרזה שקדמה לתכנית הפוגעת ולהעריך את שווי הפגיעה על דרך השוואה בין מצב הקרקע ערב התכנית הפוגעת, כאשר חלה עליה ההכרזה, לעומת מצבה בעקבות התכנית? אם כך הוא, כי אז הפער בין שווי הקרקע בטרם התכנית ולאחריה עשוי להיות קטן ואולי זניח לגמרי. או שמא יש לראות בהכרזה כשלב ראשון בתהליך תכנוני אחד כולל לקראת ייעוד השטח לחקלאות על-פי תכנית. אם כך, כי אז לצורך פיצוי על-פי סעיף 197 יש להשוות בין שווי הקרקע בטרם ההכרזה, לבין שווייה בעקבות החלת התכנית הפוגעת, כאשר ההכרזה מובנית אל תוך התכנית הפוגעת, כמיקשה אחת. לשאלה הראשונה: קיום הבדל בין היקף זכויות הבנייה הנותרות בידי בעל קרקע המיועדת על-פי תכנית לבנייה לאחר שהוכרזה קרקע חקלאית, לבין קרקע שייעודה על-פי תכנית שונה על-פי תכנית חדשה לקרקע חקלאית. במקרה הראשון חלה על השטח תכנית בניין מקורית המתירה בנייה שלא למטרות חקלאות שעליה "רובצת" הכרזה. על-פי סעיף 7 לתוספת הראשונה לחוק, ניתן בנסיבות אלה לתת היתר בנייה על הקרקע למטרה לא חקלאית מכוח התכנית המקורית החלה על השטח, ובלבד שניתנה לכך הסכמת הוועדה. לעומת זאת בתכנית המייעדת את השטח לחקלאות שוב אין ליתן היתר בנייה או שימוש הסותר את הייעוד אלא בכפוף להוראות הכלליות של החוק בדבר מתן הקלה והיתרים לשימוש חורג שלא בסטייה ניכרת מתכנית (השווה תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), תשס"ב-2002). המגבלות למתן היתרים הסותרים את הייעוד כאמור הן חריפות בהרבה מאלה החלות במצב של הכרזה שבה עדין חלה התכנית המקורית המייעדת את הקרקע לייעוד שאינו חקלאי, ומתן היתר הבנייה מותנה בהסכמת הוועדה האמורה לשקול שיקולים תכנוניים סבירים ביחס לאפשרות בנייה באזור שייעודו על-פי תכנית הוא לבנייה או למטרה אחרת שאינה חקלאות. יוצא מכך כי הסיכוי להשיג היתר בנייה על קרקע המיועדת לבנייה שיש עליה הכרזה הוא סיכוי בעל ערך כלכלי, ופגיעה בסיכוי זה על-ידי תכנית המשנה את ייעוד הקרקע לחקלאות עשויה להיות פגיעה בת-פיצוי. אכן, "...אפשר כי שלילת הסיכוי להגדיל את ערך המקרקעין על-ידי שינוי הייעוד או קבלת היתר לשימוש חורג, כמו סיכוי להגדיל את אחוזי הבנייה, אף היא תיחשב פגיעה במקרקעין. אך תנאי הוא... 'שהסיכוי האמור איננו קלוש ורחוק אלא ודאי, או שהוא לפחות בגדר צפייה סבירה בנסיבות העניין'..." (פרשת ברעלי [7], בעמ' 476; פרשת בירנבך [9], בעמ' 233). פועל יוצא מכך הוא כי קיימת אפשרות לקיום מרווח של ירידת שווי בין מצב הקרקע כקרקע מוכרזת כשייעודה על-פי התכנית המקורית הוא לבנייה, לבין מצב הקרקע לאחר החלת תכנית לשינוי ייעודה לחקלאות. בפרשת בוכהאלטר [10], הכיר בית-המשפט בקיום פגיעה במקרקעין מקום שהתכנית החלה על הקרקע אפשרה בנייה, אך בנייה זו הוגבלה על-ידי ההכרזה, לעומת תכנית פוגעת אשר ייעדה את הקרקע לחקלאות, והבנייה נאסרה מכוחה. בית-המשפט הניח כי קיימים שולי פגיעה במעבר בין שני המצבים ובחן את תחולת הוראות הפטור מפיצוי על-פי סעיף 200 לחוק על העניין. אשר לשאלה השנייה: ראינו כי ההכרזה, כשהיא לעצמה, אינה מזכה את בעל הזכות במקרקעין בפיצוי חרף הפגיעה שחלה בקניינו לאור הגבלות הבנייה והשימושים המוטלים מכוחה. הפגיעה בשווי הקרקע עקב ההכרזה עשויה להיות משמעותית ביותר, ועל-אף זאת אין ניתן פיצוי כלשהו בגינה. אף שההכרזה נועדה לקדם אינטרס חברתי-ציבורי כללי שעניינו שימור מלאי קרקעות לצורכי חקלאות, אין הציבור מפצה את בעל הקניין הפרטי על הירידה בשווי נכסו, ותופעה זו עומדת בניגוד חריף לתפיסת היסוד הנגזרת מההכרה בזכות הקניין כזכות יסוד, שלפיה פגיעה בבעל קניין פרטי לטובת הכלל מצדיקה כי הכלל יישא בנטל פיצויו של הפרט הנפגע. עוד ראינו כי החוק אינו מטיל חובה על הרשות המוסמכת לאשר תכנית לשינוי ייעוד קרקע לחקלאות בעקבות מתן הכרזה, וכל עוד אין תכנית כזו מוצאת, בעל הקרקע נותר בלא פיצוי. עם זאת מקום שמוחלת תכנית כזו היא מזכה את בעל הקרקע בפיצוי על פגיעה במסגרת סעיף 197 לחוק. שאלה היא אם לצורך קביעת שיעור הפגיעה במקרקעין בנסיבות אלה יש לאמוד את שווי הקרקע כפי שהוא עובר להחלת התכנית בהנחה שהקרקע כפופה להכרזה, ולהשוותו לערך המקרקעין בעקבות החלת התכנית, או שמא יש לראות בהכרזה חוליה אחת בתהליך כולל של הפיכת הקרקע מקרקע לבניין לקרקע חקלאית באופן שההכרזה והתכנית החדשה ייחשבו חלק מהליך תכנוני אחד. על-פי מתכונת זו, הערכת שווי המקרקעין תיעשה על דרך הערכת שווי הקרקע כקרקע לבניין בטרם הוחלה עליה ההכרזה, והיא תושווה לערכה בעקבות החלת התכנית הפוגעת. על-פי החלופה הראשונה, הפיצוי שיקבל הנפגע, אם בכלל, עשוי להיות קטן ואף זניח, שכן הוא יבטא אך את ההפרש בין ערך קרקע מוכרזת כחקלאית לבין קרקע שיועדה לחקלאות מכוח תכנית. על-פי החלופה השנייה, הפיצוי יבטא את ירידת השווי הממשית של נכס המקרקעין מנכס המיועד לבנייה על-פי התכנית המקורית לנכס המיועד לשימוש חקלאי על-פי התכנית החדשה. התפיסה החוקתית העומדת ביסוד זכות הקניין, ושממנה נגזרת חובת הציבור לפצות את הפרט על פגיעה בזכותו הנגרמת לצורך הגשמת מטרות ציבוריות, מטה את הכף לעבר הערכת שווי הפגיעה על-פי החלופה השנייה. אף שחוק התכנון והבניה מכיר באפשרות כי הליכים תכנוניים יפגעו בקניין בלא תשלום פיצוי, שומה לפרש את ההיתר הניתן לרשות הציבורית לפגוע בזכות הקניין של הפרט בצמצום ככל האפשר. עמד על כך פרופ' דויטש בספרו הנ"ל [18], בעמ' 287-286, באומרו: "בסוגיה זו, של הפקעות מקרקעין לצורכי ציבור, או פגיעה בקניין על-ידי תכנית בניין ערים, מצוי כיום ה'גרעין הקשה' של יישום העקרונות החוקתיים המגינים על הקניין. לפנינו התערבות שלטונית ישירה בזכויות הקניין של הפרט. אמנם, הפקעות לצורכי ציבור ופגיעות תכנוניות הן תופעה הכרחית מבחינה תכנונית וחברתית. אולם ברור, כי אל מול אותן מטרות, ניצבת עתה זכות אשר זכתה עתה לתוספת עוצמה. ... ברי, תחילה, כי גם בתחום דיני התכנון והבנייה ודיני ההפקעות יחול הכלל הבסיסי, שאותו ראינו לעיל, ואחר חל על הגנת הקניין בכלל, והוא, כי יש להעדיף פרשנות אשר מקטינה את הפגיעה על-פני זו שאינה עושה כן. אין ספק, כי הפקעה שלא מתלווה לה פיצוי, אינה עומדת בדרך-כלל בכללים החוקתיים... באשר לפגיעות תכנוניות, אף שעקרונית יש לשמור על הזכות של הנפגע לפיצוי גם בעניין זה, הרי שנתונה מידת-מה של חופש פעולה לרשות התכנונית לבצע פגיעה ללא תשלום פיצוי. עם זאת, יש לפרש חופש זה בצמצום" (ההדגשה שלי - א' פ'). התפיסה החותרת לצמצום היקף הפגיעה בבעל הקניין הפרטי בלא פיצוי, על רקע זכותו החוקתית שנפגעה, מצדיקה את ראיית ההכרזה והתכנית המייעדת את הקרקע לשימוש חקלאי הבאה בעקבותיה כמיקשה אחת לצורך חישוב הפיצוי המגיע לבעל הקרקע על-פי סעיף 197 לחוק. מן הבחינה העניינית ניתן להשקיף על שינוי ייעוד הקרקע לחקלאות כמתבצע בשני שלבים, בבחינת שתי חוליות בשרשרת אחת: ההכרזה המטילה הגבלות שימוש על הקרקע בלא שינוי ייעודה, ולאחריה תכנית המשנה את הסטטוס של הקרקע והופכת אותה לקרקע ליעוד חקלאי. מתן פיצוי לבעל הקרקע על דרך אומדן הגריעה משווי הקרקע בין שלב התכנית המקורית שייעדה אותה לבנייה או לייעוד אחר, לבין שלב התכנית הפוגעת ששינתה את ייעודה לחקלאות, מבטא נכונה את תפיסת הפיצוי העומדת ביסוד סעיף 197 לחוק. על קו פרשני זה עומדת לוינסון-זמיר בספרה הנ"ל [19], בעמ' 375-374. היא מציעה לראות בהכרזה ובתכנית לייעוד חקלאי הבאה אחריה כמהלך תכנוני אחד, ומוסיפה: "ההכרזה מהווה שלב ראשון בייחוד הקרקע לחקלאות, והיא צופה את התוכנית שתבוא בעקבותיה ותתאים את ייעוד החלקה להכרזה. ההכרזה היא פעולה פשוטה ומהירה יחסית, שנועדה למנוע יצירת עובדות בשטח עד לאישורן ההדרגתי של תוכניות. לכן, הפיצוי לפי סעיף 197 צריך להיות מבוסס על ערכם של המקרקעין עובר להכרזתם כחקלאיים ובהתעלם מהכרזתם ככאלה" (שם, בעמ' 375). המחברת מצביעה על גישה דומה לחישוב שווי הפגיעה בחוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, תשכ"ה-1965, ועל תפיסה פרשנית דומה שבאה לידי ביטוי בפרשת פריימן [16], בעמ' 470. בעניין זה עלתה שאלה של קיום הבדלים בין שתי רצועות מקרקעין - הרצועה האחת, המזרחית, אשר הוכרזה קרקע חקלאית, והרצועה האחרת, המערבית, אשר לא הוכרזה כך, ונותרה מיועדת למגורים. בית-המשפט (מפי השופט אור) הניח (שם, בעמ' 470-469) כי אין למעשה הבדל בין שתי החלקות מבחינת שוויין, באומרו: "[]הרי אותן חלקות שהוכרזו על-ידי הולק"ח מיועדות היו לכך, שתבוא תכנית אשר בה ישונה ייעודן לחקלאות, ובעליהן זכאים יהיו לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק. התוצאה היא, שייתכן שבעיני קונה פוטנציאלי שוויה של חלקה זו לא נפל מחלקות סמוכות, שלא חלה לגביהן ההכרזה. ומכל מקום, וזה החשוב לענייננו, על-פי חוות-דעת שהייתה לנגד עיני עורכי טבלת האיזון - גם לאחר ההכרזה הייתה רמת מחירים אחידה בחלקות שבענייננו, בין אלה שלגביהן חלה ההכרזה, ובין אלה שלגביהן היא לא חלה" (ראה בהקשר זה ש' רויטל דיני התכנון והבניה [20], בעמ' 498). יש שקיימת סמיכות זמנים בין החלת ההכרזה לבין החלת התכנית המייעדת את הקרקע לחקלאות, ואז אך טבעי הוא לראותם כהליך תכנוני אחד, אולם גם מקום שקיים פער זמנים, ואפשר אף פער של שנים, בין ההכרזה לבין התכנית ראוי לראות בשני השלבים הליך תכנוני אחד. פער הזמן כשלעצמו אינו מנתק את הקשר הענייני בין שתי החוליות המבקשות להשיג יעד תכנוני אחד. תוצאה אחרת הייתה עלולה לתת תמריץ לרשות המוסמכת לדחות את החלת התכנית כדי לנתקה באופן מלאכותי מההכרזה, וכך למזער, או לאיין כליל, את חובתה לפצות את בעל המקרקעין שקניינו נפגע. פרשנות כזו אינה מתיישבת עם ההגנה על זכות הקניין ועם החובה לפצות את בעל הזכות על פגיעה במקרקעיו. במקרה שלפנינו חלפו שנים רבות ממועד ההכרזה על הקרקע כחקלאית ב-1968 ועד לאישור התכניות הפוגעות ב-1982. חרף מעבר השנים הרב בין שני שלבי ההליך התכנוני ראוי להשקיף על ההכרזה ועל התכניות הפוגעות כמיקשה אחת לצורך חישוב היקף הפגיעה של בעל זכות הקניין. אלא שבענייננו נוספות נסיבות אחרות המשפיעות על זכותה של המערערת לפיצוי. היקף הפגיעה בבעל קרקע שרכש את קניינו לאחר מועד ההכרזה 11. ניתוח שווי הפגיעה כאמור לעיל ישים אצל בעל זכות קניין שזכותו בקרקע משתרעת לאורך כל התקופה הרלוונטית, החל בעת שבה חלה על הקרקע התכנית המקורית המייעדת אותה לבנייה, עבור להכרזת הקרקע למטרה חקלאית, וכלה בפרסומן של התכניות הפוגעות המייעדות את הקרקע לחקלאות. אולם מה דין בעל זכות במקרקעין שרכש את הנכס לאחר פרסום ההכרזה ולפני החלת התכניות הפוגעות, זהו מצב הדברים בענייננו. המערערת רכשה את הקרקע שנים מספר לאחר שהוכרזה קרקע חקלאית. הקרקע נרכשה אפוא במצב נתון שבו רבצו עליה הגבלות בנייה, אף שחלה עליה תכנית בנייה למגורים. בתנאים אלה לא ניתן לפצות אותה על הגריעה בשווי הקרקע על-פי פער השווי בין מצב הקרקע על-פי ייעודה לבנייה לבין מצבה על-פי התכנית החדשה, שכן בעת הרכישה קנתה לה המערערת זכות קניין מופחתת בשווייה עקב ההכרזה. במקרה זה יש לבדוק את שיעור הגריעה משווי הקרקע בין מצבה כמיועדת לבנייה, אך כפופה להכרזה, לבין מצבה בעקבות התכנית הפוגעת. אולם לגריעה אפשרית בשווי על-פי מבחן זה נוספת עוד משוכה שעל המערערת לעבור - היא תכנית הדרכים הארצית תמ"א 3. תכנית מיתאר ארצית לדרכים תמ"א 3 12. תכנית מיתאר ארצית תמ"א 3, אשר קיבלה תוקף ב-1976, קובעת בסעיפים 5 עד 7 כדלקמן: "5. מרחק בין קו הבנין ובין ציר הדרך אם לא נקבע אחרת בתשריט, בתשריט התוויית דרך, או בתכנית מיתאר מקומית, יהיה המרחק בין קו הבנין ובין ציר הדרך: בדרך מהירה - 150 מטר ... 6. איסור בנייה ברצועה המתוכננת ברצועה המתוכננת לא תותר כל בנייה שאינה מיתקן דרך. 7. הגבלת בנייה בין קו בנין ובין גבול הרצועה המתוכננת בשטח שבין קו הבנין ובין גבול הרצועה המתוכננת לא תותר בניה, פרט למבנה שירות. מתן היתר למבנה שירות בשטח זה יהיה טעון אישורה של הועדה המחוזית". נטען כי החלקה בענייננו מצויה בטווח אותם 150 מטרים מציר הכביש המהיר - הוא כביש החוף - ולכן אסורה בה כל בנייה, למעט מבנה שירות דרך. בית-משפט קמא קבע כעובדה כי החלקה מצויה בתחום 150 המטרים כאמור ופסק כי היא שוכנת כ-40 מטר מכביש חיפה-תל-אביב. על קביעות עובדות אלה אין מקום לחלוק. עם זאת יש להתמודד עם סעיף 5 לתמ"א 3, הכופף את קביעת המרחק האסור בבנייה, בין היתר, לתכנית מיתאר מקומית הקובעת אחרת. עולה שאלת משמעות סייג זה, ולאיזו תכנית מיתאר מקומית הכוונה. כן עולה השאלה אם במקרה שלפנינו קיימות תכניות מקומיות הקובעות מרחק שונה מהכביש לקו הבניין, העשויות להחריג את מרחק 150 המטר ולהכניס את החלקה למיתחם מותר לבנייה מבחינת תכנית הדרכים. בית-המשפט המחוזי התלבט בסוגיה זו לא מעט. הוא בחן תכניות מנדטוריות ישנות החלות על החלקה שהוצגו בפניו לצורך עניין זה - תכנית מיתאר נת/100 מ-1936 והתכנית המקורית נת/229 משנת 1943. אשר לתכנית נת/100 הוא קבע כי אין בה ציון של קו בניין מאחר שהחלקה על-פי אותה תכנית לא הייתה מיועדת למגורים. אשר לתכנית נת/229 הוא קבע כי היא אמנם מציינת קווי בניין רלוונטיים, אך מדובר בתכנית מפורטת ולא בתכנית מיתאר מקומית, שעליה מדובר בסעיף 5 לתמ"א 3. בית-המשפט מגיע למסקנה כי מאחר שבמהלך השנים לא הוכנה תכנית מיתאר מקומית המסייגת כדין את מרחק 150 המטרים הקבוע בתכנית הארצית, וגם התכניות הפוגעות לא שינו מרחק זה, נותר בעינו מרחק זה במקרה שלפנינו. קביעות בית-המשפט לגבי אופיין ומעמדן התכנוני של התכניות המנדטוריות והתייחסותן למרחק המותר מקו הבניין בחלקה ועד לכביש מעלות שאלות שונות לאור חומר הראיות והעדויות שהובאו (השווה למשל עדות נורית ג'רבי, עמ' 44 ואילך לפרוטוקול). עם זאת נראה כי בחינת שאלות אלה מתייתרת מהטעמים האלה: תמ"א 3 בנוסחה המקורי מ-1976 קבעה בסעיף 5 כי המרחק הנדרש בין קו בניין לבין ציר הדרך הוא לפחות 150 מטר בדרך מהירה, וזאת "אם לא נקבע אחרת... בתכנית מיתאר מקומית". בתיקון מס' 1 לתכנית הארצית מ-22.11.1981 הוחלף סעיף 5, ונקבע בו, בין היתר, כך: "מרחק בין קו הבנין ובין ציר הדרך (א) לא נקבעו מלכתחילה מרחקים אחרים... בתכנית מיתאר מקומית, יהיה המרחק בין קו הבנין לבין ציר הדרך - (1) בדרך מהירה - 150 מטר (2) בדרך, פרברית מהירה - 100 מטר (3) בדרך ראשית - 100 מטר (4) בדרך איזורית - 80 מטר (ב) בתכנית מיתאר מקומית ניתן יהיה לקבוע מרחקים שונים מאלה שנקבעו בסעיף קטן (א), בהתחשב בתנאים המקומיים ובתנאים הדרושים למניעת מפגעים סביבתיים, ולאחר אישורה של המועצה הארצית לתכנון ובנייה או של ועדה שמונתה לכך". תמ"א 3 במתכונתה המתוקנת כאמור עמדה בתוקף בעת החלתן של התכניות הפוגעות בענייננו. עולה שאלת היחס בין המרחקים שנקבעו בסעיף 5 לתמ"א 3 לבין תכניות מיתאר מקומיות הקובעות מרחקים אחרים שיש בהם כדי לגבור על המרחקים שבסעיף 5. נקודת המוצא היא כי בהיעדר הוראה אחרת בתכנית המיתאר הארצית היא גוברת מבחינת מעמדה התכנוני על תכניות נמוכות ממנה במידרג התכנוני (סעיף 131 לחוק התכנון והבניה). מכאן, שאלמלא הורתה התכנית הארצית על מתן עדיפות כלשהי לתכנית מיתאר מקומית, היו הוראותיה גוברות על כל הוראה סותרת תכנית הנחותה ממנה במעמדה. על רקע זה יש לפרש את התייחסות תמ"א 3 לתכניות מיתאר מקומיות הקובעות הוראות שונות בעניינים מסוימים. סעיף 5 מבחין בין תכניות מיתאר מקומיות קיימות בעת כניסת תמ"א 3 לתוקף לבין תכניות מיתאר מקומיות עתידיות. בסעיף קטן (א) הוא מדבר בתכנית מיתאר מקומית הקובעת מלכתחילה מרחק שונה מזה הקבוע בסעיף 5, שאז תינתן לה עדיפות. ואילו בסעיף קטן (ב) מדובר בתכנית מיתאר עתידית שתוחל לאחר תמ"א 3, שבה יהיה ניתן לקבוע מרחקים אחרים, בכפוף לשיקולים מסוימים ולהליכי תכנון ואישור שפורטו שם. אשר לתכניות מקומיות קיימות הדעת נותנת כי סעיף 5(א) מתכוון ליתן עדיפות לתכנית מקומית קיימת מקום שהיא קובעת מרחק אחר בין קו בניין לבין ציר דרך לגבי אותו סוג של דרך שאליו מתייחס סעיף 5(א) על-פי חלופותיו השונות, קרי דרך מהירה, דרך פרברית מהירה, דרך ראשית או דרך אזורית. אין להניח כי התכנית הארצית התכוונה ליתן עדיפות לתכנית מקומית המתייחסת למרחק בין קו בניין לציר דרך השונה במהותה מסוג הדרך הרלוונטי לעניין על-פי חלופות סעיף 5. כך למשל תכנית מקומית הקובעת מרחק נתון מקו בניין לדרך אזורית או לכביש פנימי לא תגבר על המרחק הנקוב בסעיף 5 ביחס לדרך מהירה, לעומת זאת אם התכנית המקומית הקיימת קובעת מרחק שונה לצורך אותו סוג דרך, כי אז הוראותיה יגברו על סעיף 5 לתמ"א 3, ובכך יינתן משקל מסוים לגורם ההסתמכות על תכנית קודמת לתכנית המיתאר הארצית. לעומת זאת סעיף 5(ב) מדבר בתכנית מיתאר מקומית עתידית, העשויה לחול בעתיד ולקבוע מרחקים שונים מאלה שנקבעו בסעיף 5(א) לתמ"א 3 בהתחשב בצרכים מקומיים מיוחדים ובכפוף להליכים תכנוניים המפורטים באותה הוראה. בכך מותירה תמ"א 3 דרך פתוחה להתחשב בצרכים מקומיים מיוחדים תוך הבאה בחשבון את קיומן של דרכים ציבוריות על-פי התכנית הארצית. בענייננו לא נתמלא אף אחד מן התנאים האמורים בסעיפים 5(א) ו-5(ב) לתמ"א 3, שמכוחם ניתן לתת, בתנאים מסוימים, עדיפות תכנונית למרחק שונה בין קו בניין לבין ציר דרך מזה המפורט בתכנית הארצית. התכניות המנדטוריות מ-1936 ומ-1943 הנוגעות לחלקה אינן דנות בקביעת מרחק בין קו בניין לבין דרך בין-עירונית מהירה, וברי כי בעת שתכניות אלה הוחלו לא היה ניתן לצפות הקמת כביש בין-עירוני מהיר כדוגמת כביש החוף בסמוך לחלקה. ממילא, אין לראות בתכניות אלה כגוברות על המרחק הקבוע בסעיף 5(א) לתמ"א 3 ביחס לדרך מהירה. ואשר לתכנית מיתאר מקומית עתידית, תכנית כזו לא הוחלה על החלקה עד כה, ומכאן, שגם מבחינה זו אין בנמצא תכנית תקפה המסייגת את מרחק ה-150 מטר באופן שיגבר על הוראות תמ"א 3. לאור זאת חלה בענייננו הגבלת המרחק הכללית הקבועה בסעיף 5 לתמ"א, ועל-פיה אין לבנות בתחום 150 מטר מהכביש המהיר. מאחר שהחלקה מצויה בתחום זה, הבנייה אסורה בה לא רק מכוח ההכרזה אלא גם מכוח הוראות תמ"א 3 כאמור, כל עוד לא קיימת תכנית מיתאר מקומית המשנה ממרחק זה על-פי הליכי תכנון מתחייבים. אמות מידה לאומדן הפגיעה 13. על יסוד האמור אמות המידה לקביעת אומדן הפגיעה בחלקה עקב התכניות הפוגעות לצורך חישוב הפיצוי על-פי סעיף 197 לחוק, הן אלה: (א) מקום שתכנית פוגעת מייעדת קרקע לחקלאות ושינתה בכך ייעוד קודם של הקרקע לבנייה, יש לאמוד את שווי הקרקע כפי מצבה עובר לתכנית הפוגעת ואת שווייה כפי מצבה בעקבות התכנית הפוגעת ולפצות את בעל הקרקע בשיעור גריעת השווי כאמור. (ב) בענייננו פורסמה הכרזה על הקרקע שנים לפני החלת התכנית הפוגעת. לגבי בעל זכויות בקרקע שרכש את זכותו בטרם ההכרזה, האומדן צריך לשקף את ירידת השווי בין הקרקע כמיועדת לבנייה לבין הקרקע כמיועדת לחקלאות על-פי התכנית הפוגעת, כאשר ההכרזה נכללת בהליך התכנוני כשלב ראשון בשינוי הייעוד. במקרה זה, מאחר שהזכויות בקרקע נרכשו על-ידי המערערת רק לאחר ההכרזה, אומדן הפגיעה בה מצטמצם למצב המקרקעין כפי היותם בעת הרכישה, בכפוף להכרזה. (ג) למקרקעין הכפופים להכרזה נוספה מגבלה בדמות איסור בנייה על-פי תכנית הדרכים הארצית. (ד) יש אפוא להעריך את שווי הקרקע בהיותה מיועדת לבנייה, אך כפופה להכרזה, כשעל גביה מוטל איסור בנייה נוסף מכוח תכנית הדרכים הארצית. את שווי הקרקע על-פי מצב תכנוני זה יש להשוות לשווי הקרקע לאחר החלתן של התכניות הפוגעות, המייעדות את השטח לחקלאות, וברבות הימים לבנייה ציבורית. (ה) באומדן השווי ההתחלתי יש להתייחס לאפשרות כי כפיפות הקרקע להכרזה עדין מותירה פתח לקבלת היתרי בנייה בהסכמת הוועדה, וכן כי כפיפות להגבלת הבנייה על-פי תמ"א 3 עדיין מותירה אפשרות וסיכוי כי תכנית מיתאר מקומית, אם תאושר, עשויה להקטין את המרחב האסור בבנייה ולהפשיר בנייה בחלקה מבחינת תכנית הדרכים. את שולי הסיכוי לממש אפשרויות אלה יש להעריך בהערכה שמאית במסגרת בחינת שאלת קיומה של גריעה משווי הקרקע בעקבות התכניות הפוגעות. נטל ההוכחה בדבר קיום פגיעה ושיעור הפגיעה מוטל, מטבע הדברים, על התובע פיצוי. הוכחת הפגיעה נעשית באמצעות הערכה שמאית. מן הכלל אל הפרט: הערכת הפגיעה על-פי חוות-דעת השמאים 14. בפני בית-המשפט עמדו שתי חוות-דעת שמאיות: זו של השמאי טיגרמן מטעם המערערת וזו של השמאי כהן מטעם המשיבים. השמאי טיגרמן הגיע למסקנה כי קיימת פגיעה במקרקעין שיש לפצות עליה. מסקנת השמאי כהן היא כי מאחר שערב התכניות הפוגעות חלו על המקרקעין הכרזה ומגבלות בנייה מכוח תכנית הדרכים, לא חלה כל ירידת שווי בעקבות התכניות, ולכן יש לדחות את תביעת הפיצוי. בחוות-דעת השמאי טיגרמן תואר המצב התכנוני בשטח, קרי תכנית נת/229 המסווגת את הקרקע לאזור מגורים, ההכרזה החקלאית והתכנית הפוגעת. בניתוח נתונים אלה הוא מגיע למסקנה כי שיעור הפגיעה בשווי החלקה בעקבות התכנית הפוגעת עומד על 8,935,000 ש"ח. לצורך כך הביא בחשבון את שווי הקרקע בסיווג לבניית מגורים, את שווייה בסיווג חקלאי, את מיקום החלקה ואת מחיר הקרקע בספטמבר 1982 בעקבות התכנית הפוגעת (נספח י"ב למוצגי הערעור). בחוות-דעת משלימה (נספח י"ג לערעור) הוא מתייחס לתכנית הארצית לדרכים תמ"א 3 ומסביר מדוע אינו מביא בחשבון נתון זה באומרו כי ההנחה שאין אפשרות לבנות בחלקה עקב מגבלת תמ"א 3 הינה שגויה. על בסיס הנחות אלה הגיש טבלת פגיעה בקרקע, שלפיה במצב שקדם לתכניות הפוגעות שווי הקרקע עמד על 49 דולר למטר מרובע, ואילו במצב החדש, לאחר התכניות הפוגעות, שווי הקרקע עומד על 5 דולר למטר מרובע, ומכאן שיעור הפגיעה עומד על 44 דולר למטר מרובע. בעדותו בבית-המשפט (עמ' 59) נשאל השמאי בעניין השפעת מגבלת המרחק בתכנית הדרכים על שווי הקרקע והשיב: "לא היה צריך להפחית משהו בגלל תמא 3. לא מקובל עלי שחלקה 10 נופלת בתוך תמא 3... כבר אמרתי שלא לקחתי בחשבון את תמא 3". השמאי טיגרמן הניח כי מגבלות תמ"א 3 לגבי המרחב האסור לבנייה בסמוך לכביש המהיר אינן חלות על החלקה, וזאת נקודת התורפה העיקרית בחוות-דעתו. משקבע בית-המשפט המחוזי כי החלקה מצויה בתחום המרחב האסור בבנייה כאמור, ומשנקבע כי אין תכנית מיתאר מקומית תקפה הקובעת מרחק קטן יותר, מתבקשת ההנחה כי החלקה אסורה בבנייה גם על-פי תמ"א 3. מכאן, שמדובר בקרקע לבנייה שעליה הכרזה לשימוש חקלאי ועל גביה איסור בנייה מכוח תכנית הדרכים הארצית. על בסיס מכלול הנתונים הללו היה צורך לקבוע את שווי הקרקע עובר לתכניות הפוגעות. תחשיביו של השמאי טיגרמן אינם מביאים בחשבון, למצער, את הנתון של הגבלת הבנייה בחלקה עקב סמיכותה לכביש, וממילא אינם משקפים נתון יסודי שבלעדיו לא ניתן להעריך את השווי ואת אומדן הפגיעה כראוי. כמו כן אין בחוות-הדעת התייחסות למשמעות הסיכוי לבנות בחלקה חרף ההכרזה וחרף איסור הבנייה על-פי תמ"א 3 במשמעות האמורה לעיל. ממילא לא הוכחו נתונים חיוניים לתביעת הפיצוי של המערערת. נטל ההוכחה לביסוס שיעור הפגיעה מוטל כאמור על התובע. שיעור זה לא הוכח, אף שניתנה למערערת הזדמנות מלאה להציג את כל ראיותיה, והשמאי מטעמה נקרא לעדות ולהשלמת עדות והציג את עמדתו במשפט בהרחבה. בנסיבות אלה נדונה תביעת המערערת לכישלון מחוסר הוכחה, מאחר שהתשתית הראייתית העיקרית לצורך שמאות אומדן הפגיעה לוקה בחסר מהותי. משכך, אין צורך להידרש לשאלה אם השמאי טיגרמן העריך נכונה את שיעור ירידת השווי של הקרקע עקב ההכרזה, שאמד אותו ב-20%, או את השאלה אם עיסקאות אחרות שהביא לצורך השוואה היו ממין העניין. לאור זאת גם אין צורך לבחון לפרטיה את חוות-דעתו של השמאי כהן מטעם המשיבות ולנקוט עמדה כלשהי בשאלה אם בחן את שווי הקרקע על-פי אמות מידה נכונות. בתנאים אלה אציע לאמץ את התוצאה שהגיע אליה בית-המשפט המחוזי, ולפיה המערערת לא הוכיחה כי נגרם לה נזק כספי כתוצאה מהתכניות הפוגעות. ממילא אין צורך להיזקק לשאלה אם היה עשוי לחול כאן פטור מתשלום פיצוי על-פי סעיף 200 לחוק. שאלת חלות הוראת הפטור הייתה עשויה להתעורר במקרה זה אילו הוכחה פגיעה, ואילו הוכח שיעורה. 15. אציע אפוא לדחות את הערעור ולחייב את המערערת בהוצאותיהן של המשיבות בסכום כולל של 20,000 ש"ח. הנשיא א' ברק גם דעתי היא כי דינו של הערעור להידחות. לא מצאתי יסוד להתערב במסקנתו של בית-המשפט המחוזי, שלפיה לא הוכיחה המערערת שנגרם לה נזק כספי כתוצאה מהתכנית הפוגעת, ועל-כן יש לדחות את תביעתה. להוכחת הנזק הכספי הגישה המערערת חוות-דעת של שמאי מטעמה. לשיטתו של שמאי זה, לא היה מקום לקבוע כי אין אפשרות לבנות בתחום החלקה של המערערת עקב מגבלות המצויות בתמ"א 3, המסדירות את המרחק בין קווי הבניין לבין ציר דרך מהירה (סעיף 4 לחוות-הדעת המשלימה מיום 31.5.1991). בהתאם לכך, בתחשיביו של השמאי אין כל ביטוי להגבלות על הבנייה בחלקה עקב קירבתה לדרך המהירה, ואולם עמדתו של השמאי אינה תואמת את ההוראות המפורשות של סעיף 5 לתמ"א 3 שהשופטת פרוקצ'יה עמדה עליהן בהרחבה בחוות-דעתה. בהקשר זה מצטרף אני לקביעתה של השופטת פרוקצ'יה כי החלקה מצויה בתחום האסור לבנייה מכוח הוראות תמ"א 3, כל עוד לא קיימת תכנית מיתאר מקומית המשנה את הגבלת המרחק האסור לבנייה. כפי שציינה השופטת פרוקצ'יה, הנחת השמאי כי מגבלות תמ"א 3 אינן חלות על החלקה, היא נקודת תורפה מרכזית בחוות-הדעת השמאית, שכן בלעדי נתון יסודי זה לא ניתן להעריך את שווי החלקה לפני אישור התכניות הפוגעות ואת היקף הפגיעה כתוצאה מאישור התכניות. גישתו של השמאי מטעם המערערת, המתעלמת מהשלכותיה של תמ"א 3 על אפשרויות הבנייה בחלקה, שומטת את הקרקע מתחת לחוות-הדעת השמאית. משכך, בהיעדר חוות-דעת שמאית משכנעת, הכוללת את מלוא הנתונים החיוניים לתביעת הפיצויים, אין תשתית עובדתית המבססת את תביעת הפיצויים. נוכח מסקנה זו אין צורך להידרש לשאלות המורכבות הנוגעות להשלכותיה של ההכרזה על-ידי הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית על תביעת הפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, וניתן להותירן לעת הזו בצריך עיון. השופט א' ריבלין מסכים אני עם חברתי השופטת פרוקצ'יה כי דין הערעור להידחות. כחברי הנשיא ברק, אף אני סבור כי על-מנת להגיע לתוצאה זו אין צורך להידרש לשאלות המורכבות הנוגעות להשלכותיה של הכרזה לשמירה על קרקע חקלאית, הואיל וחוות-הדעת השמאית שהוגשה על-ידי המערערת אינה מניחה תשתית עובדתית מספקת לתשלום פיצויים. אבקש להוסיף את עמדתי בנושא אחד: חולק אני על קביעותיה של חברתי השופטת פרוקצ'יה לעניין שאלת היקף הפגיעה שסובל ממנה מי שרכש את קניינו לאחר שהרשות פגעה במקרקעין בלי לשלם פיצוי לבעלים המקורי. חברתי סבורה כי משבעל קניין רכש קרקע כשכבר רבצו עליה הגבלות בנייה, לא זכאי הוא לפיצוי בגין הטלתן של הגבלות אלה, אף שהבעלים המקורי לא זכה לפיצוי כזה. לטעמי, אין מקום לקבוע כלל שכזה ככל שאין הוא קבוע בחוק הצריך לעניין. מתקשה אני לראות סיבה שייחסך מהרשות הצורך לשלם, בהתאם להוראות החקיקה הרלוונטית, את שוויין של פגיעות שהסבה למקרקעין השייכים לאזרח אך הודות לעובדה שהקרקע נמכרה. חברתי מניחה כי מרגע שהוטלה הגבלה על אפשרויות הבנייה בחלקת מקרקעין, הגריעה מערכה של הקרקע תתבטא במחיר מכירתה. אלא שהנחה זו עצמה היא פועל יוצא של הדין. מחיר השוק של החלקה ייקבע כפונקציה של ההלכה שתצא מלפני בית-המשפט. כך המחיר שבה נמכרת הקרקע יבטא את הגריעה מערכה, כהנחתה של חברתי, רק אם הצדדים לעיסקה ידעו כי לפי הדין, רוכש מקרקעין אינו זכאי לפיצוי בגין פגיעה שהושתה על המקרקעין בטרם רכש אותם. אם ההלכה שתיקבע תהא שונה, ינהגו הצדדים לפיה, ובהתאם לה ייקבע מחיר השוק של הקרקע, קרי מקרקעין הכפופים למגבלת בנייה, אשר הפיצויים בגינה טרם שולמו, יימכרו במחיר אשר יבטא גם את שווייה של הזכות לקבלת הפיצוי מאת הרשות. ואכן, בית-משפט זה כבר פסק, בע"א 261/84 רפאלי נ' חנניה [17], בעמ' 574-572, כי מוכר מקרקעין, שלו הזכות המקורית לקבל פיצוי בגין הפקעה יכול להמחות זכותו זו לקונה המקרקעין (ראו והשוו בג"ץ 483/88 הנ"ל [16], בעמ' 471-470). שיטה שלפיה רוכש נכס זכאי לפיצוי בגין פגיעה תכנונית באותו הנכס, משל היה בעליו בעת הטלת המגבלה, היא רצויה, כיוון שהשיטה האחרת מטילה את עלות הפגיעה על כתפיו של הבעלים המקורי של הנכס (שאמור למוכרו במחיר פחות בלי שקיבל כל פיצוי). תוצאה זו אינה ראויה היות שבעלות זו של הפגיעה צריכה לשאת הרשות, המייצגת את כלל הציבור, שהוא, ולא בעליה של חלקת המקרקעין, המפיק תועלת מהפגיעה. אין הצדקה מהותית או חוקית לכך שמכירתו של נכס הכפוף להגבלות בנייה תצמיח "רווח" לרשות על חשבונם של בעליו בהווה או בעתיד. לדברים אלה כאמור אין השפעה על התיק שבפנינו, ועל-כן מצטרף אני לתוצאה שהגיעה אליה חברתי השופטת פרוקצ'יה. לפיכך הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה. קרקעותהפקעה