1. האם מקום בו שונה יעודם של מקרקעין - בתכנית ליעוד לצורכי ציבור, והליכי הפקעתם של המקרקעין החלו בסמיכות זמנים למועד שינוי היעוד - זכאי בעל המקרקעין לתשלום פיצויים לפי סעיף 197 א' לחוק התכנון והבניה התשכ"ה-1965 (להלן - החוק) ולאחר מכן לתשלום פיצויי הפקעה, או שמא זכאי הוא לתשלום פיצויי הפקעה בלבד לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943, (להלן - הפקודה), תוך הפחתה של עד 40% מערך השטח המופקע על ידי הרשות המפקיעה, ללא תשלום פיצויים. זו השאלה המשפטית העומדת לפנינו להכרעה. 2. ערעור על החלטת ועדת הערר המחוזית - מחוז צפון (להלן - ועדת הערר) שניתנה בערר 021/01 ובערר 025/01 (בדיון שאוחד) ביום 05.05.02. 3. בערעור מתבקש בית משפט זה להורות על ביטול החלטת ועדת הערר הנ"ל שקבעה כי על המערערת לשלם פיצוי דו-שלבי למשיבים, בעקבות הפקעת שטח שבבעלותם שהופקע למטרות סלילת דרך עורקית שתתחבר לכביש גישה חדש לנצרת עילית - כביש מס' 10 - כאשר הפיצוי יהא הן בגין ירידת ערך הקרקע בעקבות שינוי ייעודה לצורכי ציבור והן בגין ההפקעה עצמה. 4. בישיבה שנקבעה לשמיעה ביקשו ב"כ הצדדים להגיש סיכומים בכתב שעל פיהם ינתן פסק הדין ובקשתם נתקבלה. 5. רקע עובדתי: א. המשיבים 6-1 (להלן - המשיבים) הם הבעלים הרשומים של 224/256 חלקים בקרקע הידועה כחלקה 1 בגוש 17530 מאדמות הכפר ריינה ששטחה הרשום 17,916 מ"ר (להלן - החלקה). ב. יעודה המקורי של החלקה, טרם תוכנית שינוי היעוד ג'/3998 (להלן - התוכנית הפוגעת), היה קרקע חקלאית. ג. בתאריך 30.05.97 פורסמה בילקוט הפרסומים מס' 4527 התוכנית הפוגעת אשר ייעדה חלק מהחלקה בשטח של 5,929 מ"ר לטובת דרך עורקית המחברת בין שכונת הר יונה בנצרת עילית, אזור התעשיה ג' של נצרת עילית וכפר עין מאהל, עם כביש הגישה החדש לנצרת עילית (להלן - כביש מס' 10). בעשותה כן, שינתה התוכנית הפוגעת שטח של כ- 6000 מ"ר משטח החלקה שיעודה היה חקלאי, ליעוד דרך. ד. בתאריך 19.08.97 פרסמה המערערת בילקוט הפרסומים מספר 4559 הודעה בדבר כוונתה לקנות חזקה במקרקעין האמורים, הדרושים לצרכי ציבור לסלילת כביש מס' 10. ה. כחצי שנה לאחר פרסום התוכנית הפוגעת, בתאריך 11.12.97 פרסמה המערערת בילקוט הפרסומים מספר 4596 הודעה לפיה המקרקעין האמורים יהיו לקניינה המוחלט של המועצה המקומית ריינה מיום הפרסום ברשומות. ו. המשיבים הגישו למערערת תביעה לפיצויים בגין ירידת ערך המקרקעין, מכח סעיף 197 לחוק. ז. המערערת דחתה את תביעותיהם של המשיבים משני טעמים: האחד, בטענה כי מאחר שהקרקע הופקעה ביום 11.12.97, הרי עילת התביעה על פי לשון סעיף 197 שייכת להפקעה ולא לירידת ערך. השני, חוות דעת שהתקבלה מאת שמאי הועדה שקבעה כי אין מקום לפצות את בעלי הקרקע. ח. על החלטה זו של המערערת הגישו המשיבים עררים לועדת הערר. ט. ביום 05.05.02 ניתנה החלטה על ידי ועדת הערר המחוזית (להלן ועדת הערר) לפיה התקבלו העררים ומונה שמאי מכריע לעניין פגיעת התוכנית בשווי החלקה, בשל שינוי היעוד, להבדיל ממעשה ההפקעה, והשפעתו על השטח החקלאי, ללא ניכוי 40%. 5. אלה בתמצית נימוקי העתירה: א. שגתה ועדת הערר בקבעה כי העובדה שהליכי ההפקעה בוצעו בסמיכות לאחר כניסתה לתוקף של התוכנית הפוגעת, אין בה כדי לשלול את הזכות לפיצוי עבור שינוי היעוד שקדם לביצוע ההפקעה. ב. מאחר והליכי ההפקעה של המקרקעין לשינוי יעודם לצורכי ציבור בוצעו בד בבד עם כניסתה לתוקף של התוכנית המפקיעה, או בסמיכות זמנים לה, עקב אישור התוכנית, זכאי בעל המקרקעין המופקעים לקבל מהמערערת תשלום פיצוי ההפקעה בלבד, ואינו זכאי לקבל, בגין אותו חלק שהופקע ממנו, פיצויים בגין ירידת הערך. ג. המשיבים רשאים יהיו לתבוע פיצויי הפקעה עבור השטח שהופקע בגין הנזק שנגרם למקרקעיהם עקב ההפקעה ולאחריה, לפי ייעודה ושוויה החדש לאחר ההפקעה. במקרה זה זכאית המערערת להפחית עד 40% מערך שטח המקרקעין המופקע ללא תשלום פיצויים. ד. קביעתה של ועדת הערר עומדת בסתירה ללשון סעיף 197 לחוק ולכוונת המחוקק ואף נוגדת את הרציונל העומד מאחורי פסיקת פיצוי דו- שלבי כפי שנקבע בע"א 474/83 הועדה המקומית לבניה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ. חממי ואח' וערעור שכנגד, פ"ד מא(3) 370 (להלן - פסק דין חממי). פסק דין חממי קבע את העקרון של פיצוי דו שלבי במצב דברים בו שונה יעודם של מקרקעין עקב אישורה של תכנית, אך טרם בוצעה ההפקעה, שצופה פני עתיד. פסק דין זה קבע שאם מבקשת הרשות המקומית למנוע את כפל הטיפול בנושא הפיצויים, היא יכולה לבצע את ההפקעה מייד עם תחילתה של התוכנית ובמקביל לכניסתה לתוקף. ה. החלטת ועדת הערר גורמת לרשות המפקיעה - המערערת - לפצות את בעלי המקרקעין המופקעים גם בגין אותו שטח של 40%, אותו יכולה היתה להפקיע ללא תשלום פיצויים ומשמעותה המעשית של ההחלטה היא הפיכתו של סעיף 190(א)(1) לחוק, לאות מתה. ו. החלטת ועדת הערר מהווה פגיעה קשה בקופה הציבורית ושינוי המצב, לפיו על הרשות המפקיעה לשלם בגין מלוא ההפקעה, חייב להעשות בחקיקה ראשית וכי כל עוד לא פעל המחוקק לשינוי המצב אין מקום לפרשנות מרחיבה על אף המגמה לאור חקיקת חוק היסוד כי יש לשלם לבעלי מקרקעין פיצוי עבור כל השטח המופקע. 6. לאחר עיון בעתירה ובכל החומר שהוגש, נראה לי כי אין מקום לקבל את העתירה ואלה נימוקי: א. סעיף 197(א) לחוק התכנון והבניה קובע: "נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200". החלקה הנידונה מצויה בתחום התוכנית הפוגעת, ועל כך אין עוררין. לפיכך, באם נפגעו מקרקעיהם של המשיבים עקב התוכנית הפוגעת זכאים הם לפיצויים. ב. המערערת תמכה יתדותיה בערעור זה על דברים שאמר הנשיא שמגר בפסק דין חממי כדלקמן: "אם הרשות המקומית מבקשת למנוע את כפל הטיפול בנושא הפיצויים היא יכולה לבצע את ההפקעה מייד עם תחילתה של התוכנית ובמקביל לכניסתה לתוקף" (סעיף 1 בפסק דינו של הנשיא שמגר). בפסק דין חממי ישבו בדין 5 שופטים. כולם הסכימו כי ניתן לקבל פיצויים באופן דו שלבי: בשלב ראשון עבור שינוי היעוד בשל הנזק שנגרם עקב השינוי ובשלב שני בעת הפקעת הבעלות - אם יופקעו המקרקעין - עבור ההפקעה עצמה. מפסק דינו של הנשיא שמגר ניתן להבין כי אם מבוצעת ההפקעה בשני שלבים, הרי בשלב הראשון של פיצויים, עבור שינוי יעוד לפי סעיף 197 לחוק, אין להתיר ניכוי 40%, בשל העדר הוראת חוק המתירה פגיעה שכזו (ולכך הסכים עמו השופט חלימה), וניכוי כזה ניתן לעשות בעת ההפקעה שאז הפעולה נעשית לפי הפקודה. דא עקא, אף אחד מן השופטים האחרים של ההרכב לא הביע הסכמה עם קביעתו של הנשיא שמגר שאם הרשות המקומית רוצה למנוע כפל הטיפול בפיצויים היא יכולה לבצע את ההפקעה מייד עם תחילתה של התוכנית כנ"ל. השופט שלמה לוין הסכים למסקנתם של השופט חלימה והנשיא שמגר וכתב (סעיף 2 לפסק דינו) כי אין הוא רואה צורך, במסגרת ההליך בפסק דין חממי, לחוות דעה לגבי אופן חישוב הפיצוי בשלב ההפקעה שהרי גם חברו הנשיא מסכים ששאלה זו לא עמדה לדיון בפסק דין חממי. השופט בך צירף דעתו לדברי השופט לוין וכתב כי גם הוא נמנע בשלב זה להביע דעה לגבי השאלה, אם יש מקום להפחתה של 40% בשלב השני - בשלב ההפקעה. השופט אלון כתב שתי שורות בלבד, באומרו כי הוא מצרף דעתו לדעת חבריו לדחות את הערעור והערעור שכנגד. יוצא איפוא, ששלושה מתוך חמשת שופטי ההרכב לא תמכו בקביעתו של הנשיא שמגר בעניין הפחתת 40% בשלב ההפקעה. גם השופט חלימה שהסכים עם הדברים שהשתמעו מפסק דינו של הנשיא שמגר - דהיינו, שאפשר להפחית 40% בשלב השני - בעת ההפקעה, כתב דברים אחרים שיש בהם כדי לבטל מסקנה זו. השופט חלימה הזכיר את פסק דין זקס, שבו נמתחה ביקורת קשה של בית המשפט העליון, מפי השופט זילברג, על כך שרשות מקומית נקטה בדרך לא דרך על מנת לשלול מהאזרח את מלוא זכויותיו לפיצויים, או על מנת להנמיך את שיעורם בסכומים נכרים. השופט חלימה הוסיף דברים והביע תמיהה שרשות מקומית מסוימת פעלה בדרך פעולה זו, כעשר שנים לאחר פסק דין זקס, בע"א 377/79 פייצר ואח' נ. הועדה המקומית לתכנון ולבניה רג' ואח', פ"ד לה(3), 6452 שם זכו הבעלים בפיצויים הן לפי סעיף 197 לחוק והן לפי הפקודה. השופט חלימה צטט את דברי השופט זילברג מפסק דין זקס ובסוף הקטע המצוטט (סעיף 4 לפסק דין של השופט חלימה) נאמר: "אמור מעתה, כי כל מה שהמחוקק רצה לקבוע כאן הוא, שאין לתבוע נזקים של ההפקעה לחוד, אבל מותר לתבוע פיצויים בשל שלילת זכות הבניה, אפילו אם שלילה זו צמודה אל, או מלווה את הפקעתו של הרכוש". השופט חלימה הביע הסכמתו לדברים הנ"ל והוסיף את הדברים הבאים: "סיכום הדברים: הפירוש שנתקבל בהלכת זקס ושנתאשר בהלכת פייצר חייב לחול גם כאשר מבקש אזרח שנפגע מההפקעה להטיל יהבו על סעיף 197(א) לחוק התכנון והבניה. מובנו של דבר לענייננו; רשאים היו המשיבים לזכות בפיצויים בשני מישורים" האחד - לפי סעיף 197(א) והמישור השני - בגין ההפקעה העתידה לכשתקום... כאן המקום להזכיר: הילכת זקס קיימת מאז 1961, ואילו חוק התכנון והבניה נתקבל על ידי הכנסת ונכנס לתוקפו ב- 1965. עובדה זו מתיישבת עם ההנחה שאם רצה המחוקק להכניס שינוי בחוק, לאור הילכת זקס, היה עושה כן בגדר סעיפיו הרלבנטיים של חוק התכנון והבניה. כזאת לא עשה המחוקק ואין בידינו אלא לפסוק על פי המצב הנתון" (ההדגשה שלי - א' א'). השופט חלימה ציין גם את התייחסותו של הנשיא לנדוי להלכת פייצר והוסיף: "לי נראה שגם הדברים המודגשים מפיסקה זו, מחזקים את הפירוש שנתקבל על דעת בית משפט זה בהלכת זקס, דהיינו מותר לתבוע פיצויים בשל שלילת זכות הבניה, אפילו אם שלילה זו צמודה אל, או מלווה את, הפקעתו של הרכוש" (סעיף 5 בפסק דינו של השופט חלימה). ג. בסיכומיה (סעיף 9) כתבה המערערת: "החלה הרשות בביצוע הליכי הפקעה בד בבד עם כניסתה לתוקף של התוכנית, או בסמיכות זמנית לה (כאשר על בית המשפט לענות בשאלה מהי "סמיכות זמנים" לצורך העניין), יחולו על השטח המופקע דיני ההפקעה והרשות תהא רשאית להפחית עד 40% מסכום הפיצויים אותם היא חייבת לשלם לבעלים השונים (אם תחויב בתשלומם)" (ההדגשה שלי א' א'). לא בכדי כתבו ב"כ המערערת את המשפט הנ"ל שהודגש על ידי. נראה לי, כי במקרה שלפנינו אין מקום לקבוע שההפקעה נעשתה בסמיכות זמנים עם כניסה לתוקף של התוכנית הפוגעת. התוכנית הפוגעת פורסמה כאמור בילקוט הפרסומים בתאריך 30.05.97, רק משעברו למעלה מחודשיים וחצי, בתאריך 19.08.97 פרסמה המערערת, בילקוט הפרסומים, הודעה בדבר כוונתה לקנות חזקה במקרקעין וכשלושה חדשים לאחר מכן - בתאריך 11.12.97 פרסמה המערערת בילקוט הפרסומים הודעה לפיה המקרקעין יהיו לקנינה המוחלט. יוצא איפוא שפרסום הודעת ההפקעה בא כחצי שנה לאחר פרסום התוכנית הפוגעת. להפרשי זמנים אלו אי אפשר לקרוא סמיכות זמנים ובוודאי לא "בד בבד עם אישור התוכנית הפוגעת". כדי להסיר ספקות ברצוני להדגיש שגם אם היתה ההפקעה נעשית בסמיכות זמנים למועד פרסום התוכנית הפוגעת לא היה בכך, לאור האמור לעיל ולהלן, כדי לשלול מהמשיבים לקבל פיצוי מלא על המקרקעין שלהם בדרך דו שלבית ד. בדונו בסוגית הפיצויים הניתנים לבעלי מקרקעין על פי סעיף 197 לחוק קבע בית המשפט העליון מפי השופטת ביניש (אליה הצטרפו הנשיא ברק והשופט חשין) כדלקמן: "ההבחנה בין פגיעה "עקב תוכנית" ופגיעה "עקב הפקעה" נקבעה לראשונה בפסיקתו של בית משפט זה, בסוגיית הפיצויים הניתנים לבעל מקרקעין על פי סעיף 197 לחוק (בנוסחו הקודם - סעיף 34(1) לפקודת בניין ערים 1936). עניינו של סעיף 197 הוא בתביעת פיצויים בגין פגיעה במקרקעין "על ידי תוכנית, שלא בדרך הפקעה". העניין נדון לראשונה בבג"צ 62/61 זקס ועליאש נ. הועדה המקומית לבניה ולתכנון עיר, ירושלים, פ"ד טו' 1516 (להלן - פרשת זקס), שם דובר בתוכנית מתאר חדשה אשר ייעדה את חלקת העותרים להפקעה. העותרים פנו למשיבה בבקשת פיצויים בשל אותו ייעוד להפקעה אולם נענו בשלילה, לאור נוסחו של סעיף 34(1) לפקודת בניין ערים שקבע לאמור: "כל אדם אשר ביום קבלת תוקף של תוכנית הוא בעליו של רכוש אשר נפגע לרעה על ידי התוכנית, שלא על ידי הפקעת הרכוש, יכול תוך שישה חודשים מיום קבלת תקפה של התוכנית, בהודעה בכתב שתוגש במשרד הועדה המקומית, לתבוע פיצויים בשל אותה פגיעה". המשיבה בפרשת זקס טענה, כי מן הסעיף עולה בברור שפגיעה עקב הפקעה אינה בת פיצוי. בית משפט זה דחה את טענת המשיבה וקיבל את העתירה, בציינו כי הנזק שנגרם לעותרים הוא נזק שנגרם עקב התוכנית ומקורו בייעוד חלקתם להפקעה, והוא אינו נזק שנגרם "על ידי הפקעת רכוש" שכן ההפקעה טרם התבצעה בפועל. לעניין זה קבע השופט זילברג (בעמ' 1521-1520): "באת-כח המשיבה מגלה פנים שלא כהלכה בדברי הסעיף הנ"ל. פירושו של הסעיף הוא, כי הזנק שבגינו תובעים הבעלים פיצויים חייב להיות נזק שהוא מחוץ לעובדת ההפקעה העתידית ותנאי זה נתקיים גם במקרה שלפנינו. המבקשים תובעים פיצוי נזק בשל כך שהחלקה שלהם נועדה לשמש שטח פתוח או דרך ציבורית. זהו הגורם השולל כל ערך מסחרי מאת החלקה הנדונה. אף אילו לא הופקעה ולא נועדה להפקעה כלל, הרי עצם איסור הבניה עליה שולל ממנה כל ערך ממשי ונזק זה יכולים הם לתבוע מכח הסעיף הנ"ל... אמור מעתה, כי כל מה שהמחוקק רצה לקבוע כאן הוא שאין לתבוע נזיקים בשל עובדת ההפקעה לחוד, אבל מותר לתבוע פיצויים בשל שלילת זכות הבניה, אפילו אם שלילה זו צמודה אל, או מלווה את הפקעתו של הרכוש". הלכה זו, צוטטה לאחר מכן בהסכמה בשורת פסקי דין, כולל בפסק דין חממי הנ"ל והשתרשה בפסיקתנו באופן שבו הובהר כי הפגיעה הנגרמת עקב ייעוד חלקה להפקעה והפקעתה של החלקה לאחר מכן, היא למעשה דו שלבית. בשלב הראשון, נפגע בעל החלקה עקב התוכנית, או ליתר דיוק, עקב אובדן הערך הכרוך בשינוי ייעוד חלקתו על פי התוכנית. בשלב השני, הוא נפגע משלילת הבעלות בפועל עקב ההפקעה עצמה. (ראה ע"א 474/83 הועדה המקומית לתכנון לבניה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ. עזרא חממי פ"ד מא(3) 380, 376, 370, וכן ע"א 511/88 אריה מנדלבאום נ. הועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשל"צ, פ"ד מד(3) 522)". (ראה גם עע"מ 1975/01 הועדה המקומית לתכנון ולבניה כרמיאל ועיריית כרמיאל נ. שמואל רובינשטיין ואח' תק-על 2002(3) 1740). בפסק דין זה נאמר עד בסעיף 11: "בפסק דין בעניין הולצמן, נדונה שאלת תשלום פיצויים בגין הפקעה, שעה שהמקרקעין מופקעים בשלמותם. באותה פרשה נפסק, בניגוד להלכות קודמות, כי שעה שהמקרקעין מופקעים בשלמותם, אין לנכות 40% מסכום הפיצויים ויש להעניק פיצוי מלא בגין ההפקעה. זכות הקניין, ובמיוחד זכות הקניין במקרקעין, היא איפוא זכות בעלת מעמד מוגן בשיטתנו המשפטית, על אחת כמה וכמה כיום, לאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. מעמד זה מחייב להעניק משקל משמעותי לזכותו של אדם למנוע הפקעה חלקית במקרקעין שבבעלותו, מקום שהפגיעה בהם משמעותית וחמורה כך שיתרת המגרש אינה ניתנת לניצול באופן סביר, ואף אין בפיצוי כספי כדי לרפא את הפגיעה. ה. בע"א 7959/00 קבע השופט אנגלרד: "לפי תפיסתו של בית משפט זה, הפגיעה בבעל מקרקעין בעקבות מתן תוקף לתכנית חדשה, המייעדת את המקרקעין להפקעה, היא דו שלבית: פעם אחת הוא נפגע מעצם שינוי הייעוד של הקרקע על פי התכנית החדשה, ופעם נוספת הוא נפגע כאשר מבוצעת ההפקעה בפועל. ראה סעיף 5 לפסק הדין בפרשת חברת החשמל, מפי חברתי השופטת ד. בינייש, תוך הסתמכות על דבריו של הנשיא מ. שמגר בפרשת חממי בעמ' 380. במילים אחרות בשלב הראשון זכאי בעל הקרקע לפיצויים על ירידת ערך הקרקע בשל התוכנית הקובעת את שינוי היעוד, בשלב השני מגיעים לו פיצויים על עצם שלילת הבעלות שבאה כתוצאה מביצוע ההפקעה בפועל. לטעמי, כאמור מן הראוי היה כי תפיסה זו תימצא ביטוי מפורש בחקיקה". (ראה ע"א 7959/00 יחזקאל עזר נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה פ"ד נו (2) 365). ו. במקרה שלפנינו, קבעה ועדת הערר מפורשות כי הנזק שנגרם לשטח החקלאי בשל שינוי הדרך בכך שהתוכנית יצרה 3 מגרשים שונים וזאת על אף שבשטחים החקלאיים לא בוצעה הפקעה ולא מיועדת בכלל הפקעה יש בהם פגיעה במקרקעין. "ביעוד שטח החלקה לדרך יצרה התוכנית הפוגעת שני מגרשים חקלאיים חדשים, דהיינו, הוראות התוכנית לחלוקת החלקה לשלושה מגרשים שונים במידה והן פוגעות בשווי השטח החקלאי, מהוות פגיעה ישירה של התוכנית בשטח זה גם אם הדרך לא תופקע לעולם". (ראה סעיף 4(ג) בעמ' 5 להחלטת ועדת הערר). ולסיכום עניין זה קבעה ועדת הערר בסעיף 4(ו): "הפגיעה בשווי יתרת החלקה, היא השטח החקלאי בעניינו, היא ברת פיצוי מכח סעיף 197(א) לחוק. ביטוי לתוצאה כזו ניתן בע"א 5735/93 חברת החשמל לישראל בע"מ נ. הועדה המקומית לתכנון ולבניה, חיפה תקדין עליון כרך 96(2) 212 שם נאמר, לאחר שחזרו על הלכות בג"צ זקס וע"א חממי, בהקשר לבחינת סעיף 190(א)(1) לחוק כדלקמן: "החוק מבחין בין התכנון הכולל את ייעוד המקרקעין להפקעה לבין ההפקעה עצמה, כיוון שניתן להפריד בין הפגיעה במקרקעין בשלבים השונים של הפעילות השלטונית לעניין הפיצוי, הרי ניתן לעשות כן גם לעניין בחינת הפחתת שווי יתרת המגרש כתוצאה מההפקעה." (ראה עמ' 6 להחלטת ועדת הערר ליד האות ו'). ז. בספרו דיני הפקעת מקרקעין (מהדורה שישית) הוצאת מירב תל-אביב, עמ' 308 מדגיש אריה קמר, בפרק פגיעה במקרקעין על ידי תוכנית והפקעה נלווית: "מקום ששינוי הייעוד בתוכנית שאושרה נעשה למטרת הפקעה עתידה, גם אז זכאי בעל הזכויות לקבל פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, עם מתן התוקף לתוכנית, וללא קשר למועד ההפקעה בפועל, שכן הנזק הנגרם על ידי שינוי הייעוד, הוא מיידי, שאם לא תאמר כן, תוכל הועדה המקומית, הרוצה להפקיע מקרקעין תוך תשלום פיצויים בשיעור מזערי, ללכת בדרך פשוטה זו: קודם לשנות את יעודם של המקרקעין להפקעה ואחר כך להפקיעם, שאז תהא פטורה, הן מחובת תשלום הפיצויים בגין שינוי היעוד לפי חוק התכנון והבניה, והן מעולו של החוק שמכוחו נעשתה ההפקעה, שכן, בעת ביצוע ההפקעה הממשית, המקרקעין כבר היו כמעט חסרי ערך בעטיו של שינוי היעוד" (ראה ע' 308 ו- 309 והאסמכתאות המובאות שם). ח. לאור חוק יסוד כבוד האדם וחרותו הפכה זכות הקניין לזכות יסוד חוקתית שאין לפגוע בה ללא פיצוי הולם, כדברי כב' השופט ברק בע"א 377/79: "זכות הקניין היא מזכויות היסוד של האדם בישראל, ועל כן אין לפגוע בה ללא הוראה מפורשת בדין. משנפגע הקניין בדרך של הוראה מפורשת, המעניקה את כוח ההפקעה, קמה ועולה זכות יסוד נוספת, והיא הזכות לפיצוי הוגן. נמצא, כי משהופקעה קרקע כדין, אין לשלול פיצוי הוגן אלא בהוראת חוק מפורשת (ע"א 272/59 280; ע"א 336/59; ע"א 216/66). על כן, אילו הסתפק המחוקק בהוראה כפי שאכן היו הדברים בפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) בנוסחה המקורי מ- 1943 - לפיה ניתן להפקיע ללא פיצוי עד רבע משיעורו של מגרש, לא הייתי רואה בכך הוראת דין, שמכוחה ניתן להפחית את שיעור הפיצוי כהוא זה, מקום שההפקעה עולה על השיעור האמור". (ראה ע"א 377/79 אדית פייצר נ. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פ"ד לה(3), 645). ט. סעיף 190(א)(1) סיפא לחוק התכנון והבניה קובע: "לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יופחת שוויה של יתרת המגרש". בפסק דין רובינשטיין הנ"ל נקבע: "ההוראה הקבועה בסעיף 190(א)(1) סיפא מעניקה הגנה נרחבת ביותר לבעל הקרקע. בשונה מהוראות אחרות דוגמת סעיף 197 לחוק, אין הסעיף מאפשר לרשויות התכנון להסתפק במתן פיצויים לבעל הקרקע, אלא אוסר הוא כליל על הפקעה חלקית של המגרש, אם בעקבות ההפקעה החלקית יפחת שוויה של יתרת המגרש. במצב כזה - שבו ההפקעה החלקית מובילה להפחתת שוויה של היתרה - עומדות בפני רשויות התכנון שתי אפשרויות: האחת, לוותר כליל על ההפקעה, אם מתחייב מכך תיקון של תוכנית המתאר, או לחילופין, להפקיע את המגרש בשלמותו הן את החלק שיועד להפקעה מלכתחילה והן את יתרת המגרש, ולשלם פיצוי מלא בגינו". (ראה עע"מ 1975/01 ועדה מקומית לתכנון ולבניה, כרמיאל נגד שמואל רובינשטיין, תק-על 2002 1740(3)). י. בסיכומיהם מסכימים ב"כ המערערת שקיימת כיום מגמה, שאיננה מבוטלת, לאור חקיקת חוקי היסוד, כי יש לשלם פיצוי לבעלי מקרקעין עבור כל השטח המופקע אך לדעתם עניין זה צריך להעשות על ידי המחוקק וכל עוד לא פעל המחוקק לשנות את דיני ההפקעה בכלל ואת לשון סעיף 190(א)(1) לחוק בפרט, אין מקום לפרשנות מרחיבה כפי שנקטה ועדת הערר. יא. גם אם הייתי מניח שפסק דין חממי תומך בגרסת המערערת, יש להדגיש כי העקרון המונח בפרשנות המערערת אינו יכול לעמוד עוד שהרי בשנת תשנ"ב-1992 חל שינוי מהותי במעמד המשפטי של זכות הקניין בישראל שהעלה את מעמדה למעמד של זכות חוקתית. חוק יסוד כבוד האדם וחירותו שנתקבל באותה שנה בכנסת קבע בסעיף 3 כי אין פוגעים בקניינו של אדם. סעיף 8 לחוק היסוד מתיר אמנם לפגוע בזכויות היסוד, ובהן זכות הקנין, אך זאת, בתנאים מסוימים, לפי הסמכה מפורשת בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועדה לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש. הפקודה והחוק נחקקו אמנם לפני חוק יסוד כבוד האדם וחירותו ומכח סעיף - 10 שמירת הדינים בחוק היסוד - אין לחוק היסוד תחולה ישירה על הפקודה, אך יש לחוק היסוד השפעה על הפקעה לפי הפקודה. סעיף 11 לחוק היסוד מחייב את רשויות השלטון להפעיל את שיקול דעתן לאור הזכויות המעוגנות בחוק זה. על כן בהפעלת הפקודה והחוק יש לכבד את הזכויות המעוגנות בחוק היסוד, ככל שהדבר מתיישב עם החיקוקים התקפים ועל כן חובה על בית המשפט ליתן פרשנות המביאה לידי ביטוי את מעמדה של זכות הקניין כזכות יסוד חוקתית, על חוקית וממעמד זה מתחייב איזון חדש בין האינטרס הציבורי לבין זכות היסוד. (ראה ע"א 119/01 פרץ אקונס נ. מדינת ישראל, פ"ד נז(1), 817). הפרשנות ההולמת היא כי סעיף 20(2)(א) לפקודה אינו יכול לדור בכפיפה אחת עם הוראות חוק היסוד, ככל שמדובר בהפקעת מקרקעין של אדם, תוך הפחתה של 40% מערך השטח המופקע, ללא תשלום פיצויים. משזכתה זכות הקנין למעמד חוקתי - על חוקי - מן הראוי לפצות בעל מקרקעין על מלוא ההפסד שנגרם לו כתוצאה משינוי יעוד המקרקעין תחילה והפקעה לאחר מכן. לא למותר לצטט כאן את שנאמר בעניין הפיצוי הדו שלבי בפס"ד מנדלבאום: "הפיצוי הדו שלבי, המתואר לעיל, אין משמעו כפל פיצוי, שכן שיעור הפיצויים בשלב ההפקעה יחושב לפי השווי הנמוך של המקרקעין ביעודם החדש לצרכי ציבור ועל כן לא יהיה בשיעור הפיצויים עבור ההפקעה, כלשעצמו, כדי לבטא את הפגיעה אשר בה נפגע נכס המקרקעין בהשוואה לשוויו ערב התוכנית החדשה, ששינתה את יעוד המקרקעין" (ראה ע"א 511/88 אריה מנדלבאום נ. הועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון ואח', פ"ד מד(3), 522). 7. לאור כל האמור לעיל, אני דוחה את הערעור ומחייב את המערערת לשלם לכל אחד מן המשיבים, הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 4,000 ש"ח שישולמו תוך 30 יום מהיום שאם לא כן ישא סכום זה ריבית והפרשי הצמדה כחוק. 8.קרקעותמקרקעיןהפקעה