השופטת ד' ביניש עניינו של הערעור שלפנינו בהפקעת מקרקעין שבוצעה על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כרמיאל (להלן - הוועדה המקומית) בחלקתם של המשיבים 3-1 (להלן - המשיבים). בית-משפט קמא קיבל את עתירתם של בעלי הזכויות בחלקה וקבע כי הפקעת המקרקעין בטלה, ועל החלטה זו מערערות הוועדה המקומית ועיריית כרמיאל (להלן - המערערות). 1. המשיבים 3-1 הינם בעלי הזכויות והמחזיקים במגרש בשטח של 7,208 מ"ר הסמוך לכרמיאל - גוש 19147 חלקה 7 (להלן - החלקה). בתאריך 10.4.1997 אושרה ונכנסה לתוקף תכנית מפורטת ג991.תב. (להלן - התכנית), אשר הוגשה לפי חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), תש"ן-1990, ואושרה על-ידי הוועדה לבנייה, למגורים ולתעשייה (להלן - הול"ל). תכנית זו, החלה על שטח הכולל את חלקת המשיבים, הוכנה על-ידי משרד התעשייה והמסחר באמצעות חברת חפ"ת בע"מ, ועיקרה שינוי ייעודם של המקרקעין שהתכנית חלה עליהם מחקלאות לתעשייה לשם הקמת פארק תעשייה במקום. במסגרת התכנית יועדו שתי רצועות קרקע מחלקת המשיבים להפקעה לצורכי ציבור כדי לסלול עליהן כבישים. בצפון החלקה יועדה להפקעה רצועה בשטח כולל של 1,550 מ"ר, שנועדה לשמש לסלילת כביש פנימי, שישרת את מגרשי אזור התעשייה החדש. בדרום החלקה יועדה להפקעה רצועה בשטח כולל של 1,300 מ"ר, שנועדה לשמש כביש למצפה כמון במקום הכביש הקיים אשר אינו מאושר סטטוטורית. בתאריך 18.6.1998 פורסמה ברשומות הודעה על הפקעה של מקרקעין בתחומי התכנית לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הצבור), 1943 (להלן - הפקודה) ולפי סעיפים 189 ו-190 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה או החוק), ובכלל זה הפקעת שתי רצועות הקרקע בחלקת המשיבים. בעת פרסום הודעת ההפקעה לא נמסרה למשיבים הודעה אישית על הכוונה להפקיע שטחים מחלקתם, שכן המערערות לא היו מודעות כלל לכך שיש בשטחי התכנית מקרקעין בבעלות פרטית. המשיבים למדו על ההפקעה רק עם התחלת עבודות התשתית בחלקתם, ואז החלו בפניות למערערות בעניינה של ההפקעה. בעקבות פניות אלה, ולאחר שהסתבר שההפקעה הגיעה עד כדי 52% משטח חלקת המשיבים, חזרה בה הוועדה המקומית מן ההפקעה של הרצועה הדרומית בהודעה לפי סעיף 14 לפקודה, שפורסמה ביום 10.3.1999. ההפקעה של הרצועה הצפונית נותרה בעינה. המשיבים הגישו לבית-משפט השלום בחיפה תביעה לצו-מניעה קבוע נגד עיריית כרמיאל, חברת מקורות וחפ"ת, האוסר על ביצוע כל עבודות בחלקה, ולבקשתם ניתן צו-מניעה זמני עד למתן פסק-דין בתביעה לצו קבוע. במקביל הגישו המשיבים תביעה אזרחית לבית-המשפט המחוזי בחיפה כנגד ההפקעה, תביעה שנמחקה בשל היעדר סמכות ונדונה לבסוף כעתירה מינהלית בבית-המשפט המחוזי בחיפה (השופטת ב' גילאור). על פסק-הדין שניתן בעתירה זו הוגש הערעור שלפנינו. 2. בית-משפט קמא קיבל את העתירה וקבע כי הפקעת המקרקעין בחלקת המשיבים בטלה. מסקנתו זו ביסס בית-המשפט על שני נימוקים עיקריים: ראשית, בית-המשפט קיבל את טענת המשיבים כי נפל פגם מינהלי בהחלטת ההפקעה, משבוצעה בהיעדר תשתית עובדתית ראויה. בית-משפט קמא קבע כי הרשות המפקיעה לא ידעה על קיומן של קרקעות בבעלות פרטית בשטח, וכשהגיע לידיה מידע כי מדובר במקרקעין בבעלות פרטית, בכל זאת המשיכה הרשות בפעולותיה לקראת הפקעה. התנהגות זו היא לדעת בית-משפט קמא התנהגות בלתי סבירה הנגועה בחוסר תום-לב. בנוסף, קיבל בית-משפט קמא את טענת המשיבים כי עניינם נופל בגדר סעיף 190(א)(1) סיפה לחוק, הקובע כי הרשות אינה רשאית להפקיע חלק ממגרש אם עקב ההפקעה ירד שווייה של יתרת החלקה - השטח שלא הופקע, אף שהטענה לא נטענה בעתירה המקורית והועלתה רק בשלב הסיכומים. בעניין זה קבע בית-המשפט כי ירידת השווי של היתרה נובעת מן המושע התכנונית שנוצרה בעקבות ההפקעה, המונעת מן המשיבים מלעשות כל שימוש ביתרת החלקה. כמו כן מתח בית-המשפט ביקורת על החלטת המערערות לחזור בהן באופן חלקי מן ההפקעה (לוותר על ההפקעה של הרצועה הדרומית). בית-המשפט קבע כי נוכח העובדה שהמשיבים אינם יכולים לעשות שימוש בשטח המיועד להפקעה בתכנית, הרי הימנעות המערערות מהפקעת הרצועה הדרומית נועדה להימנע מתשלום פיצוי בגין ההפקעה. התנהגות זו, לדעת בית-משפט קמא, נגועה בחוסר תום-לב. 3. בערעורן מעלות המערערות טענות שונות כנגד פסק-דינו של בית-משפט קמא. ראשית, מעלות הן שתי טענות מקדמיות: האחת - טענת שיהוי, ולפיה היה מקום לדחות את העתירה משום שהוגשה בשיהוי רב, כשנה וחצי לאחר שנודע למשיבים דבר ההפקעה ותוך חריגה מהוראות תקנה 3 לתקנות התכנון והבניה (סדרי דין בעתירות לבית משפט לעניינים מינהליים), תשנ"ו-1996 (להלן - תקנות התכנון והבניה). השנייה - כי היה מקום לצרף לעתירה צדדים שלישיים העלולים להיפגע מתוצאותיה, ובכלל אלה: מינהל מקרקעי ישראל, משרד התעשייה והמסחר וחברת חפ"ת. משלא צורפו אליה, כך טוענות המערערות, היה מקום לדחות את העתירה על הסף. לגוף העניין, טוענות המערערות כי בית-משפט קמא טעה כשקבע כי נהגו בחוסר סבירות ובחוסר תום-לב כשלא ביררו אם קיימות קרקעות פרטיות בתחומי התכנית, וכשחזרו בהן חלקית מן ההפקעה כדי להימנע מתשלום פיצויים. לטענתן, גם אם היה פגם כלשהו בהתנהלות הרשויות, הרי שמקורו בשלב התכנית, שעה שהשטח הנדון יועד להפקעה על-ידי הגוף המתכנן - הול"ל. מכל מקום, משנתברר למערערות כי קיים שטח פרטי בתחומי התכנית, פעלו בסבירות ובתום-לב כדי להפחית ככל הניתן את היקף ההפקעה, ומשום כך אף חזרו בהן מן ההפקעה של הרצועה הדרומית בחלקת המשיבים. לטענתן, גם לו היו יודעות מראש על קיומם של בעלי זכויות בקרקעות שבתחומי התכנית, התוצאה הייתה זהה לזו שנתקבלה בסופו של דבר, ועל-כן אין מדובר בפגם חמור דיו כדי להביא לבטלות ההפקעה. באשר לטענה המתבססת על סעיף 190(א)(1) סיפה לחוק טוענות המערערות, כי היה מקום לדחותה על הסף משום שנטענה לראשונה בסיכומים, ולא קיבלה כל ביטוי בעתירה עצמה או בדיונים בבית-המשפט, ולא הוכחה עובדתית כלל. לטענתן, היה גם מקום לדחות טענה זו לגופה, שכן הפגיעה הנטענת ביתרת המגרש היא בבירור פגיעה "עקב תכנית" ולא "עקב הפקעה", ומשכך הדבר, היא אינה נכנסת בגדר סעיף 190(א)(1) סיפה האמור. מנגד טענו המשיבים כי יש לדחות את טענת השיהוי שהעלו המערערות. לטענתם, תביעתם הוגשה בתחילה כתביעה אזרחית במועד קרוב ביותר להחלטה האחרונה הנוגעת לעניינם - החזרה החלקית מן ההפקעה מצד הוועדה המקומית. בנוסף טענו, כי נוכח צו-המניעה הזמני שהוצא לבקשתם, הרי אף אם היה שיהוי כלשהו בהגשת העתירה, לא ניתן לומר כי מצבן של המערערות שונה לרעה בעטיו. כן טוענים הם כי כל הצדדים המעורבים צורפו לעתירה, וחלקם אף העידו במהלך הדיון בבית-משפט קמא. לגוף העניין, תמכו המשיבים את יתדותיהם בפסק-דינו של בית-משפט קמא. לטענת המשיבים, אכן נפל פגם בהתנהגות המערערות, שביססו החלטתן על תשתית עובדתית לקויה והתעלמו מקיומן של זכויות פרטיות בקרקע שבשטח התכנית. לטענתם, גם החזרה החלקית מן ההפקעה לוקה בחוסר תום-לב, שכן היא מתאפשרת בשל קיומו של כביש "לא סטטוטורי" בתחומי החלקה, כביש שיכול להיות תחליף לכביש המתוכנן ברצועה הדרומית שיועדה להפקעה. עוד טענו הם, כי ירידת השווי של יתרת החלקה על-פי סעיף 190(א)(1) סיפה לחוק הוכחה על-ידיהם, משהגישו לבית-משפט קמא חוות-דעת של שמאי שלא נחקר כלל בידי המערערות. עוד טענו, כי ההבחנה שמנסות המערערות ליצור בין פגיעה שנגרמה "עקב תכנית" לפגיעה שנגרמה "עקב הפקעה" היא הבחנה מלאכותית. ההפקעה, והצעדים התכנוניים הנוספים הקשורים בה, הם אשר יצרו מצב שלא ניתן לעשות בו כל שימוש ביתרת החלקה. עוד העלו המשיבים טענות שונות כנגד תקפות התכנית גופה נוכח הפגמים שנפלו בתכנונה. 4. בטרם ניכנס לדיון לגופו, עלינו להסיר מדרכנו את שתי הטענות המקדמיות שהעלו המערערות. באשר לטענה בדבר שיהוי בהגשת העתירה, הרי שזו אינה יכולה לעמוד. כדי שתתקבל טענת שיהוי יש להראות כי העותרים לא מימשו את זכויותיהם בזמן, וכתוצאה מכך נגרם נזק לצד שכנגד, שחלוף הזמן הביאו לסבור כי פעולתו הייתה כדין (פסיקתנו הבחינה לעניין זה בין שיהוי "סובייקטיבי" לשיהוי "אובייקטיבי". ראו, למשל: בג"ץ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה [1], בעמ' 641-640; ע"א 2962/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב [2], בעמ' 374-372; עע"מ 7142/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חיפה נ' החברה להגנת הטבע [3]). בענייננו אין לומר כי המשיבים (העותרים בבית-משפט קמא) נהגו בשיהוי. משהסתבר להם כי יש כוונה להפקיע חלקים מחלקתם, הם החלו בבירורים בקרב הגורמים הרלוונטיים, ומשאלה לא עלו יפה הגישו תביעה להוצאת צו-מניעה בבית-משפט השלום בחיפה. בגדרי תובענה זו נתקבל צו-מניעה זמני שהקפיא את פעולות המערערות בחלקת המשיבים. במקביל, זמן קצר ביותר לאחר קבלת ההחלטה האחרונה הרלוונטית לעניינם - ההודעה על החזרה החלקית מההפקעה - הגישו המשיבים תובענה לבית-המשפט המחוזי בחיפה, שמאוחר יותר נמחקה והוגשה מחדש כעתירה מינהלית. בנסיבות אלה לא נראה כי המשיבים נהגו בשיהוי. התובענה שהגישו המשיבים לבית-המשפט המחוזי, אף כי בסופו של דבר נמחקה מחוסר סמכות, עמדה במגבלת 45 הימים הקבועה בתקנה 3 לתקנות התכנון והבניה, באשר היא מתייחסת למכלול ההחלטות הנוגעות להפקעה, ובכלל זה להחלטה האחרונה בדבר החזרה החלקית מן ההפקעה. אוסיף עוד כי בנסיבות שתוארו לעיל העלאת טענה של שיהוי מצד המערערות אינה ראויה, שהרי הן עצמן לא היו מודעות כלל לקיומן של חלקות בבעלות פרטית בתחומי התכנית, ומשום כך אף לא הודיעו בזמן למשיבים על הכוונה להפקיע חלקים מחלקתם. אין זה סביר כי עתה יוכלו להיאחז בטענת שיהוי עקב חלוף הזמן, שנגרם באופן חלקי בגין התנהגותן. גם דין הטענה בדבר אי-צירוף צדדים שלישיים לעתירה להידחות. העתירה כוונה כנגד ביצוע ההפקעה בחלקת המשיבים. הפקעה זו נעשתה על-ידי הוועדה המקומית, וכל טענה הנוגעת להפקעה זו צריכה להיות מופנית כנגדה. משרד התעשייה והמסחר וחברת חפ"ת, גם אם הם בעלי עניין בפרויקט המתוכנן באזור, אינם בעלי ריבם של המשיבים. באשר לול"ל, מכיוון שהעתירה כולה נוגעת להפקעה עצמה, ואינה מופנית כלפי התכנית שאושרה ונכנסה לתוקף, הרי שהול"ל, שהייתה אחראית לשלב התכנון ולאחר מכן יצאה מן התמונה, אינה רלוונטית עוד לעניין הנדון. לגוף העניין, קיימות שתי סוגיות מרכזיות שעלינו להכריע בהן במסגרת ערעור זה. הסוגיה הראשונה עניינה תקינות פעולותיה של הוועדה המקומית, ובכלל זה החזרה החלקית מן ההפקעה. הסוגיה השנייה עניינה תחולת סעיף 190(א)(1) סיפה על החלקה המדוברת, ובייחוד ההבחנה בין פגיעה שנגרמה "עקב הפקעה" לפגיעה שנגרמה "עקב תכנית". תקינות פעולות הוועדה המקומית 5. כאמור, בית-משפט קמא קבע כי נפל פגם בהתנהלותה של הוועדה המקומית, שביצעה את ההפקעה בהיעדר תשתית עובדתית ראויה ותוך התעלמות ממידע שהגיע אליה על זכויות המשיבים בחלקה. בית-המשפט קבע עוד כי בפעולתם זו נהגו המערערות בחוסר סבירות ובחוסר תום-לב. המערערות מצדן טוענות כי לא נפל פגם מהותי במעשיהן, ומכל מקום, כי גם אם נפל פגם כזה, מדובר בפגם קל שתוקן עם החזרה החלקית מן ההפקעה. דין טענת המערערות לעניין זה להתקבל. אכן, צדק בית-משפט קמא במסקנתו כי נפל פגם בפעולת הרשויות בענייננו. רשויות התכנון - כמו כל רשות מינהלית אחרת - חייבות להפעיל את סמכויותיהן על סמך תשתית עובדתית מבוססת ובדוקה (השוו: בג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל [4], בעמ' 493; בג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת [5], בעמ' 426-423). במסגרת הליך בירור העובדות היה מוטל על רשויות התכנון לבדוק בטרם קבלת ההחלטה על ההפקעה אם יש בעלי זכויות במקרקעין שבמסגרת התכנית. משנמנעו מלעשות כן, ברי כי נהגו שלא כשורה, ואולם כפי שציינו לא פעם, אין די בקיומו של פגם בהליך המינהלי כדי להביא לבטלות ההליך, ויש לבחון את משמעות הפגם ואת מידת השפעתו על ההחלטה המינהלית (השוו בג"ץ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה [6]. כן השוו בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה [7], בעמ' 70. לעניין תורת התוצאה היחסית או התוצאה ההולמת ראו רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי [8]). הפגם האמור אינו מקים עילה מספקת לפסילת ההפקעה במקרה שלפנינו בהתחשב בצעדים שנקטו המערערות מאוחר יותר. כפי שניתן ללמוד מעדותו של מהנדס העיר כרמיאל, עדות שבית-משפט קמא מצא אותה מהימנה, הטעות של הוועדה המקומית נעשתה בתום-לב ונבעה ככל הנראה מכך שמינהל מקרקעי ישראל, כיזם, העביר לה את התכנית בצירוף נתונים. מהנדס העיר העיד בבית-משפט קמא כי "הוועדה המקומית בתכניות מהסוג הזה לא בודקת את הסוגיה של הבעלויות. היא קיבלה את התכנית ככזו. מרגע שבו המינהל מודיע לנו שיש תכנית אנחנו לוקחים כמובן מאליו שבתחום התכנית אין קרקעות פרטיות" (עמ' 19 לפרוטוקול). עוד הוסיף, כי זה המקרה הראשון שבו נתקלה הוועדה בקרקע פרטית במסגרת תכנית לאחר שכבר נכנסה לתוקף (שם). משהסתבר לוועדה המקומית כי הקרקע המדוברת היא בבעלות פרטית, פרסמה ביום 10.3.1999 הודעה לפי סעיף 14 לפקודה, ובמסגרתה חזרה בה הוועדה המקומית מן ההפקעה של הרצועה הדרומית שיועדה לכביש הגישה למצפה כמון. כתוצאה מכך צומצמה ההפקעה משיעור של 52% מן החלקה לשיעור של כ-.5.23% שיעור הפקעה זה נמוך מרף ארבעים האחוזים הקבוע בסעיף 190(א)(1) רישה לחוק, ועל-כן אין הוועדה המקומית מחויבת בפיצוי לבעלי הקרקע בגינו. נראה כי החזרה החלקית מן ההפקעה מרפאת את הפגם הראשוני בהליך בצמצמה את שיעור ההפקעה לשיעור שהיה מתקבל, ככל הנראה, לו היו הגופים המתכננים מודעים מלכתחילה לבעלות הפרטית בחלקה ונמנעים, לפחות בשלב הראשון, מהפקעה בשיעור העולה על 40%. ההפקעה שנותרה בעינה - ההפקעה של הרצועה הצפונית - הייתה דרושה בלי קשר לזהות בעל המקרקעין, והייתה מתבצעת על-פי התכנית גם אם מלכתחילה היה ידוע שמדובר בקרקע פרטית, שכן רצועה זו נועדה לשמש לסלילת כביש גישה למגרשי אזור התעשייה. אשר-על-כן נראה כי אין די בפגם שנפל באופן קבלת החלטת הרשויות כדי להביא לבטלות החלטת ההפקעה כולה. מעבר לפגם הנעוץ בהיעדר תשתית עובדתית לקבלת החלטת ההפקעה מלכתחילה, בית- משפט קמא ראה פסול בחזרה מההפקעה כשלעצמה, שכל תכליתה הייתה להימנע מתשלום פיצוי לבעלי הקרקע. לטעמו, החלטה זו נגועה באי-סבירות ובחוסר תום-לב. מסקנה זו היא מרחיקת לכת. אמנם, ההתפתחות שחלה בפסיקתנו בשנים האחרונות נוטה לצמצם את שיקול-הדעת של הרשות המפקיעה כדי להגן על זכויות הקניין של הבעלים בקרקע, אך גם כיום אין מניעה שהרשות תחזור בה מתכנית הפקעה בשל חוסר אמצעים לממשה - הכול בכפוף לכך שאם נפגעו זכויות הבעלים כתוצאה מהתכנית עד לשינויה או כתוצאה מביטול ההפקעה, תישמר הזכות הקיימת לפיצוי. במקרים רבים אין לרשות המפקיעה די אמצעים כדי להפקיע את מלוא השטח המיועד להפקעה, או שקיימים אילוצים אחרים המונעים מבעדה מלהפקיע את כל השטח בבת אחת. אין כל פסול בכך שבמצבים כאלה תפקיע הרשות את המקרקעין בשלבים, בהתאם לאפשרויותיה הכספיות, וכמובן, בכפוף לאילוצים הקיימים במסגרת התכנית ולזכויות הפיצוי הרלוונטיות באותה עת. ההפקעה לשיעורין אינה פוגעת בזכותו של בעל הקרקע לפיצוי בעד ההפקעה או עקב הפגיעה מהתכנית. ממילא, בין שהרשות מפקיעה את השטח מיידית ובין שההפקעה נעשית בשלבים, כפופה היא לכלל זהה: כל עוד ההפקעה נמוכה מ-40% מן החלקה, פטורה הרשות מתשלום, ומשעברה סף זה, חייבת היא, על-פי ההלכה הנוהגת, בתשלום פיצוי עבור כל שטח נוסף שהופקע. החריג היחיד לכלל האמור, שהוכר לאחרונה בפסיקתנו, מתקיים כאשר מופקעת החלקה בשלמותה, ובמצב זה יש לשלם לבעל הקרקע פיצוי מלא בגינה, ללא כל ניכוי (ראו לעניין זה ע"א 5546/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית-אתא נ' הולצמן (להלן - פרשת הולצמן [9]). כך גם בענייננו: כל זמן שהרשות אינה מפקיעה את הרצועה הדרומית, ושיעור ההפקעה נותר נמוך מ-40%, היא אינה חייבת בפיצוי בגין ההפקעה עצמה. יש להניח כי אם וכאשר תבחר להפקיע את השטח הנוסף המיועד להפקעה ותעבור את הסף של 40%, תחויב בפיצוי בגין הפקעה זו, ויישקלו כל השיקולים הרלוונטיים לפיצוי, לרבות האפשרות להפקיע את השטח במלואו - הכול לפי העניין והנסיבות. מכל מקום, נוכח האמור איני רואה כי יש בהחלטתה זו של הוועדה המקומית פגם הפוסל את ההחלטה להסתפק בהפקעת רצועת הקרקע שבצפון החלקה, אשר-על-כן החזרה החלקית מן ההפקעה אינה יכולה לבסס את בטלותה של ההפקעה מכול וכול. הפחתת שווי יתרת החלקה (סעיף 190(א)(1)) 6. סעיף 190(א)(1) סיפה לחוק קובע, לאמור: "...לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש". ההוראה הקבועה בסעיף 190(א)(1) סיפה מעניקה הגנה נרחבת ביותר לבעל הקרקע. בשונה מהוראות אחרות, דוגמת סעיף 197 לחוק, אין הסעיף מאפשר לרשויות התכנון להסתפק במתן פיצויים לבעל הקרקע, אלא אוסר הוא כליל על הפקעה חלקית של המגרש אם בעקבות ההפקעה החלקית יפחת שווייה של יתרת המגרש, במצב כזה צ שבו ההפקעה החלקית מובילה להפחתת שווייה של היתרה - עומדות בפני רשויות התכנון שתי אפשרויות: לוותר כליל על ההפקעה, גם אם מתחייב מכך תיקון של תכנית המיתאר, או לחלופין, להפקיע את המגרש בשלמותו - הן את החלק שיועד להפקעה מלכתחילה והן את יתרת המגרש, ולשלם פיצוי מלא בגינו. הסיפה של סעיף 190(א)(1), הדנה בביצוע הפקעה של חלק ממגרש, לא נכללה בהצעת חוק התכנון והבניה, תשכ"ג-1962, ואין כל התייחסות אליה בדברי הכנסת. בהוראה האמורה יש כדי לעורר קשיים פרשניים רבים. הקושי העיקרי נעוץ בניסוח הגורף של ההוראה, שממנו עולה לכאורה כי כל הפחתה בשווי היתרה עקב ההפקעה, מכל סיבה שהיא, מונעת ביצוע ההפקעה החלקית, גם אם מדובר בהפחתת שווי מזערית ביותר. פירוש זה אינו מתיישב עם הגיונם של דברים ועם הרצון לאזן בצורה ראויה בין ההגנה הניתנת לבעל הקרקע מפני הפקעה חלקית ובין האינטרס הציבורי. לאור קושי זה הוצעו בפסיקה ובספרות המשפטית פרשנויות שונות שנועדו ליתן משמעות סבירה להוראה תוך התאמתה לתכלית שנועדה לה. בראש ובראשונה הובהר כי האיסור על הפחתת שווי היתרה נוגע ליחס שבין השווי של היתרה לפני ההפקעה ובין שווייה של היתרה שלאחר ההפקעה. אין דרישה כי שווי היתרה יהיה שווה לשווייה של החלקה כולה בטרם הופקעה. כפי שציין השופט גולדברג בבג"ץ 189/83 סלים בילדינגס בע"מ נ' עיריית ירושלים - הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים (להלן - פרשת סלים בילדינגס [10]), בעמ' 223: "כוונת הכתוב בדבר הפחתת שוויה של יתרת המגרש היא ליחס בין השווי של אותו שטח לפני ההפקעה לבין שוויו לאחר מכן" (ההדגשה שלי - ד' ב'). (וראו: ע"א 7959/00 עזר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חיפה (להלן - פרשת עזר [11]), בעמ' 372; ד' לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון (להלן - ספרה של לוינסון-זמיר [23]), בעמ' 220). מעבר לכך, בפסק-הדין בפרשת סלים בילדינגס [10] אף נקבע כי הפחתת שווי הנכללת בגדר הסעיף חייבת להיות תוצאה ישירה של ההפקעה עצמה, ועליה להתייחס לשטח הפיזי של היתרה. על-כן נקבע כי אין הסעיף מתייחס למצב שההפחתה בשווי היתרה נגרמת בו עקב השימוש שנעשה בשטח שהופקע, למשל: כאשר נעשה שימוש בשטח המופקע לצורך כביש ראשי, ושימוש זה עשוי להשפיע על יתרת השטח (שם, בעמ' 224; השוו גם בג"ץ 43/79 גולדנברג נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מרחב תל-אביב [12]). כמו כן אין הסעיף חל על מקרים שההפקעה גרמה בהם להוצאות נוספות בפיתוח יתרת המגרש (ראו: פרשת סלים בילדינגס [10], בעמ' 224; פרשת עזר [11], בעמ' 374-373). למעשה, נוכח קביעות אלה התפרש הסעיף כמיועד להגן בעיקר מפני הפחתת שווי הנובעת מהפחתת אפשרויות הבנייה במגרש. כפי שציינה לוינסון-זמיר בספרה הנ"ל [23], בעמ' 225-224: "שווי היתרה נפגע אם ההפקעה מותירה יתרה בעלת צורה או גודל שאינם מאפשרים פיתוח כלל, כגון מגרש קטן מהגודל המינימלי לבניה הקבוע בתוכנית. באופן דומה, ההפקעה עלולה להותיר יתרה הניתנת רק לפיתוח פחות רווחי, כגון שטח המתאים רק לבניה למגורים בצפיפות נמוכה ולא למסחר, או כביש העובר בתוך קרקע חקלאית ומקשה על העיבוד או יוצר שטחים ללא אפשרות גישה נוחה. כמו כן, ייתכן שההפקעה גורמת לאובדן זכויות בניה מיוחדות שניתנו כתוספת למגרשים בעלי גודל מסויים". ראו עוד בהקשר זה: א' קמר דיני הפקעת מקרקעין [24], בעמ' 143-142; ר' אלתרמן "הפקעות קרקע לצורכי ציבור ללא תמורה לפי חוק התכנון והבנייה - לקראת הערכה מחדש" (להלן - אלתרמן [25]), בעמ' 212-211. הפרשנות האמורה של סעיף 190(א)(1) סיפה, המצמצמת את תחולתו להפחתת שווי הנובעת בעיקר מהפגיעה הפיזית ביתרת המגרש, זכתה לביקורת רבה בספרות (ראו: אלתרמן [25], בעמ' 213; ספרה של לוינסון-זמיר [23], בעמ' 227-225; ד' לוינסון-זמיר "על מותה של ההגנה מפני פגיעה חמורה עקב הפקעה חלקית" (להלן - מאמרה של לוינסון-זמיר [26]), בעמ' 380). לביקורת זו הצטרף חברי השופט אנגלרד בפרשת עזר [11] בציינו כי אינו רואה הצדקה כלכלית להבחנה בין סוגי הנזק השונים הנגרמים כתוצאה מן ההפקעה (שם, בעמ' 374). כשלעצמי, נוטה אני לדעה כי אכן יש מקום לבחון מחדש את שאלת טיבה של הפחתת השווי שתובא בחשבון לשם הימנעות מהפקעה חלקית. 7. הבחנה נוספת הרלוונטית לסוגיית ההגנה מפני הפקעה חלקית, היא ההבחנה שהוזכרה בע"א 5735/93 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה (להלן - פרשת חברת החשמל [13]). בפרשה זו הופקע שטח לצורך סלילת כביש, על-פי תכנית שאושרה כעשר שנים לפני כן, וההפקעה הביאה לחלוקת מגרש מלבני לשני משולשים משני צדי הכביש. חברת החשמל, שהייתה בעלת המגרש, טענה כי ביתורו של המגרש המלבני לשני מגרשים משולשים גרם להפחתת שוויים של שני המגרשים שנותרו בבעלותה, ומטעם זה חלה ההגנה הקבועה בסעיף 190(א)(1) סיפה. טענה זו של חברת החשמל נדחתה בבית-המשפט המחוזי ובבית-משפט זה על בסיס ההבחנה שבין פגיעה "עקב תכנית" לפגיעה "עקב הפקעה". לפי הבחנה זו, חלה ההוראה האמורה שבסעיף 190(א)(1) סיפה רק על הפחתת שווי שנוצרה ישירות בעקבות ההפקעה, ואינה חלה כאשר הפגיעה נגרמה כבר בשלב התכנית - כאשר השטח יועד להפקעה בתכנית המיתאר. כפי שציינתי באותה פרשה: "החוק מבחין בין התכנון הכולל את יעוד המקרקעין להפקעה לבין ההפקעה עצמה. כיוון שניתן להפריד בין הפגיעה במקרקעין בשלבים השונים של הפעילות השלטונית לענין הפיצוי, הרי ניתן לעשות כן גם לענין בחינת הפחתת שווי יתרת המגרש כתוצאה מההפקעה. בעוד אשר בגין הפגיעה הנגרמת כתוצאה מהתכנון יפוצה בעל המקרקעין, הרי פגיעה שיש בה הפחתת שווי יתרת המגרש כתוצאה מההפקעה תביא לביטול ההפקעה". ההבחנה בין פגיעה "עקב תכנית" לפגיעה "עקב הפקעה" נקבעה לראשונה בפסיקתו של בית-משפט זה, בסוגיית הפיצויים הניתנים לבעל מקרקעין על-פי סעיף 197 לחוק (בנוסחו הקודם - סעיף 34(1) לפקודת בנין ערים, 1936). עניינו של סעיף 197 הוא בתביעת פיצויים בגין פגיעה במקרקעין "...על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה.. .". העניין נדון לראשונה בבג"ץ 62/61 זקס נ' הוועדה המקומית לבניה ולתכנון עיר, ירושלים (להלן - פרשת זקס [14]), שם דובר בתכנית מיתאר חדשה אשר ייעדה את חלקת העותרים להפקעה. העותרים פנו למשיבה בבקשת פיצויים בשל אותו ייעוד להפקעה, אולם נענו בשלילה בשל נוסחו של סעיף 34(1) לפקודת בנין ערים, שקבע לאמור: "כל אדם אשר ביום קבלת תוקף של תכנית הוא בעליו של רכוש אשר נפגע לרעה על-ידי התכנית, שלא על-ידי הפקעת הרכוש, יכול תוך ששה חדשים מיום קבלת תקפה של התכנית, בהודעה בכתב שתוגש במשרד הוועדה המקומית, לתבוע פיצויים בשל אותה פגיעה..." (ההדגשה שלי - ד' ב'). המשיבה בפרשת זקס [14] טענה כי מן הסעיף עולה בבירור שפגיעה עקב הפקעה אינה בת-פיצוי. בית-משפט זה דחה את טענת המשיבה וקיבל את העתירה בציינו כי הנזק שנגרם לעותרים הוא נזק שנגרם עקב התכנית, ומקורו בייעוד חלקתם להפקעה, והוא אינו נזק שנגרם "...על-ידי הפקעת הרכוש...", שכן ההפקעה טרם התבצעה בפועל. לעניין זה קבע השופט זילברג (בעמ' 1521-1520): "באת-כוח המשיבה מגלה פנים שלא כהלכה בדברי הסעיף הנ"ל. פירושו של הסעיף הוא, כי הנזק שבגינו תובעים הבעלים פיצויים חייב להיות נזק שהוא מחוץ לעובדת ההפקעה העתידה, ותנאי זה נתקיים גם במקרה שלפנינו. המבקשים תובעים פיצויי נזק בשל כך שהחלקה שלהם נועדה לשמש שטח פתוח או דרך ציבורית. זהו הגורם השולל כל ערך מסחרי מאת החלקה הנדונה. אף אילו לא הופקעה ולא נועדה להפקעה כלל, הרי עצם איסור הבניה עליה שולל ממנה כל ערך ממשי - ונזק זה יכולים הם לתבוע מכוח הסעיף הנ"ל... אמור מעתה, כי כל מה שהמחוקק רצה לקבוע כאן הוא, שאין לתבוע נזיקים בשל עובדת ההפקעה לחוד, אבל מותר לתבוע פיצויים בשל שלילת זכות הבניה, אפילו אם שלילה זו צמודה אל, או מלווה את, הפקעתו של הרכוש". הלכה זו צוטטה לאחר מכן בהסכמה בשורת פסקי-דין והשתרשה בפסיקתנו באופן שבו הובהר כי הפגיעה הנגרמת עקב ייעוד חלקה להפקעה והפקעתה של החלקה לאחר מכן הם למעשה, דו-שלביים: בשלב הראשון נפגע בעל החלקה עקב התכנית, או ליתר דיוק, עקב אובדן הערך הכרוך בשינוי ייעוד חלקתו על-פי התכנית. בשלב השני הוא נפגע משלילת הבעלות בפועל עקב ההפקעה עצמה (ראו למשל: ע"א 474/83 הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ' חממי [15], בעמ' 376, 380; ע"א 511/88 מנדלבאום נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ראשון-לציון [16]). 8. על פסק-הדין בפרשת חברת החשמל [13], שהכרענו בו לעניין הוראת סעיף 190(א)(1) סיפה כי הפגיעה הייתה עקב התכנית ולא עקב ההפקעה, נמתחה ביקורת במאמרה של לוינסון-זמיר [26]. לטענתה, נוכח העובדה שכל הפקעת מקרקעין על-פי חוק התכנון והבניה מותנית בייעוד המקרקעין מלכתחילה להפקעה בתכנית (סעיף 188 לחוק), הרי שתמיד הנזק שנגרם ליתרת המגרש יהיה "עקב תכנית" ולא "עקב הפקעה". על-כן פרשנות המבחינה לעניין סעיף 190(א)(1) סיפה לחוק בין נזק שנגרם בשלב התכנית לנזק שנגרם בשלב ההפקעה מרוקנת למעשה מתוכן את ההגנה הניתנת בגדר הסעיף. עוד גרסה המחברת, כי אין מקום להקיש מהפרשנות שניתנה לסעיף 197 לחוק לפירושו של סעיף 190(א)(1) סיפה לחוק, שכן הוראות אלה שונות במהותן. כאשר מדובר בפיצויים על-פי סעיף 197 לחוק, ההבחנה בין שלב התכנית לשלב ההפקעה בפועל נועדה לאפשר לבעלי מקרקעין לקבל פיצוי בגין הנזק שנגרם להם מפעולה שלטונית דו-שלבית. לעומת זאת, לטענת המחברת, כאשר מדובר בהגנה על ערכה של יתרת החלקה מכוח סעיף 190(א)(1) סיפה, הפגיעה היא אחת ובלתי ניתנת לחלוקה, והסעד הניתן בגינה אינו סעד של פיצויים אלא סעד משמעותי יותר - ביטול ההפקעה החלקית. כתחליף להגבלת תחולת הסעיף האמור באמצעות הבחנה בין סוגי נזק שונים ובין שלב התכנית לשלב ההפקעה הציעה לוינסון-זמיר לאמץ מבחן שונה לקביעת תחולת ההגנה על יתרת החלקה, ולפיו: "...יש לאסור על הפקעת חלק מחלקה אם כתוצאה מכך לא תיוותר אפשרות לניצול או שימוש סבירים ביתרה. תוצאה זו עשויה לנבוע הן מגריעה משמעותית של אפשרויות השימוש ביתרה מחמת השינוי בגודל החלקה או בצורתה, הן מהשימוש הנעשה בחלק שהופקע" (ספרה של לוינסון-זמיר [23], בעמ' 239; הדגשה שלי - ד' ב'). היא סבורה כי פרשנות זו היא הראויה, שכן: "במקרים כאלה, אין לאפשר לרשות להפקיע חלק מהמקרקעין אפילו בתשלום פיצוי, משום שפיצוי כספי אינו מרפא את הפגיעה: מצד אחד, בעל המקרקעין עדיין איננו יכול לעשות שימוש סביר ביתרה, ומצד שני, מכיוון שחלק מהקרקע נותר בידו, כספי הפיצוי לא יספיקו לרכישת קרקע חליפית" (שם, שם). כלומר, על-פי גישה זו, יש לצמצם את תחולת הסעיף רק למצבים של פגיעה חמורה ביתרת המגרש שאינה מאפשרת ניצולה הסביר, ואף אין בפיצוי כספי הניתן בגין ההפקעה כדי לרפא את הפגיעה. כאשר נותרת אפשרות ניצול סבירה, יש להסתפק במתן פיצוי כספי, ואין צורך בהטלת איסור גורף על ההפקעה החלקית. בפרשת עזר [11], שהוזכרה לעיל, נטה השופט אנגלרד לאמץ את הפרשנות שהוצעה על-ידי לוינסון- זמיר, אם כי לבסוף בחר שלא להכריע באופן סופי בעניין (שם, בעמ' 377). הנשיא ברק והשופט ריבלין הותירו את ההכרעה ביחס לפרשנות הראויה של הסעיף לעת מצוא. 9. נקל לשער כי נתתי דעתי על ביקורתה האמורה של לוינסון-זמיר על פסק-הדין בפרשת חברת החשמל [13], משום שניכרים דברי טעם בביקורתה. באשר לטיבה של הפחתת השווי הנכללת בהוראת סעיף 190(א)(1) סיפה, הרי כפי שציינתי לעיל, ראויה סוגיה זו לבחינה מחדש, וייתכן שיש מקום לאמץ את עמדתה של לוינסון-זמיר בשאלה זו, אף כי בהליך שלפנינו אין השאלה טעונה הכרעה. אציין רק כי כשלעצמי, נוטה אני לקבל את הדעה כי ההגנה של הפחתת השווי הנדונה ראוי לה שתחול רק באותם מקרים שיתרת הקרקע בהם אינה ניתנת לניצול סביר, ואף אין בפיצוי כספי כדי לרפא את הפגיעה. מכל מקום, גישה זו אינה נותנת מענה לסוגיית ההבחנה בין פגיעה עקב תכנית לפגיעה עקב הפקעה, ואינה מונעת את הצורך להבחין בין שלב התכנית לשלב ההפקעה לעניין הוראת סעיף 190(א)(1) סיפה. באשר לדעה שלפיה אין בסיס להבחנה בין הפחתת שווי היתרה שנוצרה כתוצאה מהתכנית לבין הפחתת שווי שנוצרה כתוצאה מההפקעה עצמה, הוטרדתי בשאלה זו לא מעט. בסופה של התלבטות, לא שיניתי מדעתי כי הבחנה בין שלב התכנית לשלב ההפקעה רלוונטית במובן מסוים גם לעניין ההגנה לפי סעיף 190(א)(1) סיפה, ולא רק לעניין הפיצוי הדו-שלבי בגין ייעוד החלקה להפקעה והפקעת החלקה לאחר מכן, אף כי טיבה ותכליתה של ההבחנה בין שני השלבים, כאשר מדובר בסעיף 190(א)(1), שונים הם. בהבדל משאלת הפיצויים לפי סעיף 197 ששיעורם ועצם הענקתם נקבעים בשלב שלאחר אישור התכנית ומתייחסים למצב טרם ביצוע ההפקעה באופן שהחמצת השלב הראשון עשויה לשמוט את הקרקע מתחת לאפשרות לממש את זכות הפיצויים בגין אותו שלב, הרי לצורך סעיף 190(א)(1) סיפה התוצאה של תחולת ההגנה היא זהה, בין שההגנה תוכר בשלב המקדמי עובר לאישור התכנית ובין שתוכר בשלב ההפקעה. עם זאת אם נותיר את האפשרות להעלות את טענת ההגנה של הפחתת שווי בשלב ההפקעה על דרך השיגרה גם כאשר העילה קמה עוד בשלב התכנון ובטרם אושרה התכנית, עלולים אנו לפגוע באופן בלתי מידתי באינטרסים ראויים של כלל הציבור, לפיכך ההבחנה בין שלב התכנית לבין שלב ההפקעה רלוונטית גם להגנה של הפחתת השווי לפי סעיף 190(א)(1) סיפה לחוק, אף כי בדרך-כלל תהיה הבחנה זו רלוונטית בעיקר לשאלת המועד המתאים להעלאת הטענה ולהכרעה בה, להבדיל משאלת עצם התחולה המהותית של ההגנה. אבהיר את עמדתי. 10. שתי שאלות עקרוניות מתעוררות ביחס להחלת ההגנה של הפחתת השווי לפי סעיף 190(א)(1) סיפה: האחת, אם ניתן לקבוע כי רק הפחתה בשווי יתרת המגרש הנובעת מביצוע ההפקעה בפועל תובא בחשבון לעניין תחולת ההגנה, או שמא נאמר כי גם הפחתת שווי של יתרת המגרש שנגרמה עקב התכנית מקימה את ההגנה האמורה. השאלה השנייה נגזרת מהראשונה: אם נקבע שאדם זכאי ליהנות מהגנת הפחתת השווי גם אם הפחתה זו היא תוצאה של התכנית ולא רק של ההפקעה בפועל, יהיה עלינו לקבוע מהו השלב שבו יש להעלות את טענת ההגנה האמורה, והאם יש לשלול את ההגנה כאשר היא מועלית לראשונה רק בשלב ההפקעה. אשר לשאלה הראשונה, שתי דרכים פרשניות בפנינו, ושתיהן לכאורה אפשריות. האפשרות הפרשנית הראשונה היא לצמצם את ההגנה רק למקרים שנגרמת בהם הפחתת השווי מביצוע ההפקעה בפועל ולא עקב התכנית. פרשנות זו מוצאת לה אחיזה בלשון ההוראה הקבועה בסעיף 190(א)(1) סיפה ונתמכת בכך שכל הוראותיו של הסעיף נועדו לשלב ביצוע ההפקעה, דבר העולה גם מכותרת השוליים של הסעיף. ניתן אפוא לגרוס כי ההגנה הקבועה בסעיף 190(א)(1) סיפה נועדה רק לאותם מקרים שנגרמת בהם הפחתת השווי עקב ביצוע ההפקעה. אפשרות פרשנית אחרת היא זו הגורסת שאין להפריד בין השלבים של התכנון וההפקעה בכל הנוגע לעצם תחולת ההגנה הקבועה בסעיף 190(א)(1) סיפה. על-פי אותה גישה פרשנית, כיוון שכל הפקעה היא תוצאה של התכנון, הרי לצורך הגשמת התכלית החקיקתית אין לצמצם את ההגנה רק לאותם מקרים נדירים שההפקעה בהם בפועל היא שגרמה להפחתת השווי. זוהי הפרשנות שלוינסון-זמיר תומכת בה במאמרה [26]. מהטעמים שמניתי היה ניתן לקבוע כי הוראת סעיף 190(א)(1) סיפה לחוק חלה רק בנסיבות שנגרמה בהן הפחתת השווי של יתרת המגרש כתוצאה מההפקעה בפועל, עם זאת רואה אני את יתרונה של הגישה הפרשנית השנייה, שלפיה לצורך עצם החלת ההגנה האמורה אין להפריד בין שני השלבים, וראוי להחילה גם כאשר מקורה של הפחתת השווי בתכנית. פרשנות זו עולה בקנה אחד עם המגמה המרחיבה את ההגנה על זכויות הקניין של הפרט, המאפיינת את פסיקתנו בשנים האחרונות. פרשנות זו אף מבטיחה שלא תבוצע הפקעה המותירה בידי בעל הזכויות במקרקעין יתרת מגרש שאינה ניתנת לניצול סביר, ואין בפיצוי כספי בגין ההפקעה כדי לרפא את הפגיעה. אשר-על-כן מקובל עליי כי הגנת הפחתת השווי של יתרת המגרש הקבועה בסעיף 190(א)(1) סיפה תחול גם כאשר ההפחתה נגרמה עקב תכנית ולא רק כתוצאה מההפקעה בפועל. משאמרנו כי ההגנה לפי סעיף 190(א)(1) סיפה לחוק קמה גם כאשר הפחתת השווי של יתרת המגרש נגרמה מהתכנית, נותרה השאלה מהו השלב שיש להעלות בו את טענת ההגנה: האם אדם אשר התכנית מייעדת את חלקתו להפקעה רשאי להמתין עד שתמומש ההפקעה כדי להעלות את טענת הפחתת השווי המונעת הפקעה חלקית, או שמא עליו להעלות טענה זו בהזדמנות הראשונה בשלב התכנון? ומה דינה של ההגנה אם לא הועלתה כלל בשלב התכנון אלא בשלב ההפקעה בפועל? בתמצית, ניתן לומר כי מהנימוקים שיפורטו להלן, השלב הנכון להעלאת טענת ההגנה של יתרת השווי הינו שלב ההתנגדות לתכנית מופקדת, עם זאת אי-העלאת הטענה במועד האמור אינה שוללת בהכרח את האפשרות להעלות את טענת ההגנה בשלב ההפקעה, והכול בהתאם לעקרונות הכלליים של שיטתנו - שיהוי, תום-לב והסתמכות - כפי שיובהר להלן. 11. נראה כי על דרך הכלל, כאשר התכנית המופקדת מייעדת מגרש להפקעה חלקית באופן המצביע על כך שיתרת המגרש אינה ניתנת לניצול סביר על-פי אותה תכנית - כלומר, נותרת חלקה ששווייה הופחת כמשמעותה של ההפחתה על-פי הוראת סעיף 190(א)(1) סיפה - על הנפגע להעלות את טענת ההגנה של הפחתת השווי כבר בשלב הפקדת התכנית במסגרת ההתנגדויות לה. הטעם לכך נעוץ באופיו של הליך ההפקעה, שראשיתו בשלב התכנון וסופו בביצוע ההפקעה. כידוע, תהליך ההפקעה על-פי חוק התכנון והבניה מורכב משני שלבים הכרחיים: בשלב הראשון, הוא שלב התכנון, נקבעת הנורמה, ובעת קביעת הנורמה - אישור התכנית - נחתך בדרך-כלל גורל ההפקעה. השלב השני - ההפקעה בפועל - הוא בגדר שלב הביצוע בלבד, השלב שבו יוצאת ההפקעה המיועדת מן הכוח אל הפועל. לפיכך השלב המכריע מבין השניים לעניין ביטול אפשרות ההפקעה הוא השלב הראשון. בשלב זה נקבע ייעוד המקרקעין להפקעה, נקבע היקף ההפקעה המיועדת, ונקבעת גם התכלית - הצורך הציבורי שלשמו נדרשת הפקעת הקרקע. בשלב מכריע זה נקבע לכאורה גורל המקרקעין: מוצגת עמדתם של יזמי התכנית, נשקלים השיקולים הרלוונטיים, ואף ניתנת אפשרות להגשת התנגדויות מצד בעלי הזכויות במקרקעין ומצד גורמים אחרים הרואים עצמם נפגעים מהתכנית. בסופו של הליך התכנון מאושרת תכנית המיתאר שאמורה לבטא את האיזון הנאות בין האינטרסים והצרכים השונים של הגורמים הרלוונטיים. מטבע הדברים, לאחר אישור התכנית וכניסתה לתוקף נוצרת הסתמכות מצד הגורמים הנוגעים בדבר, המתבססים על הוראותיה ופועלים בהתאם לכך (ראו לעניין זה דברי השופט אור בע"א 2665/96 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חיפה [17], בעמ' 142). בשלב התכנון, ובטרם אושרה התכנית, ניתן להכריע בשאלת טיבה של היתרה שתיוותר לאחר ההפקעה מההיבט התכנוני, שכן מהתכנית עצמה ניתן ללמוד מהו הניצול האפשרי של היתרה, מה הם השימושים האפשריים מבחינה פיזית, מהו התכנון הסביבתי, ואם תוצאתם תביא להפחתת שווי מן הסוג השולל אפשרות להפקעה חלקית לפי הוראת סעיף 190(א)(1) סיפה. על-כן בדרך-כלל יהיה ניתן לקבוע את הפחתת השווי שנגרמה ליתרת המגרש עוד בשלב של הכנת תכנית המיתאר אשר מייעדת חלק מן המגרש להפקעה. לפיכך נכון לומר כי מקור ההגבלה על האפשרות להפקעה חלקית עקב הפחתת השווי של יתרת המגרש הוא בשלב התכנון, אף אם הלכה למעשה היא עשויה להיות מעוכבת עד לשלב ההפקעה בפועל. אף הסעד הניתן במסגרת סעיף 190(א)(1) סיפה הולם את שלב התכנון יותר מאשר את שלב ההפקעה בפועל. הסעד המבוקש - מניעת ההפקעה החלקית - מותיר בפני הרשות ברירה בין שתי אלטרנטיבות: הפקעה מלאה של המגרש או ויתור על ההפקעה. מדובר בסעד בעל עוצמה רבה, המחייב את הרשות לבצע שינויים משמעותיים בתכנית, שהמועד הראוי לביצועם הוא שלב התכנון. הותרת השימוש בסעד לשלב ההפקעה, לאחר שהתכנית כבר בתוקף, מאלצת את רשויות התכנון לשנות תכנית שאושרה, צעד שעלול לפגוע בציבור המסתמך על התכנית כתכנית מאושרת ומחייבת, לא כל שכן אם חלקים אחרים של התכנית כבר בוצעו, במלואם או בחלקם. נוכח האמור ברור כי יעיל ומוצדק הרבה יותר שבעל מקרקעין הסבור ששווי המקרקעין שבידו ייפגע עקב הפקעה חלקית המתוכננת במגרשו, יביע את התנגדותו לתכנית עם הפקדתה ולפני אישורה הסופי, ויתריע בפני רשויות התכנון כי ההפקעה החלקית המתוכננת מנוגדת להוראות סעיף 190(א)(1) סיפה. התנגדות זו יכולה להשפיע על עיצוב התכנית מבעוד מועד בטרם קיבלה תוקף. מנגד, שימוש בהוראת סעיף 190(א)(1) סיפה לאחר כניסת התכנית לתוקף - בעת ההפקעה בפועל - יוצר בעייתיות רבה. במצב כזה, אם אכן תתקבל הטענה כי הפקעה חלקית פוגעת ביתרת המגרש, תיאלצנה רשויות התכנון לתקן את תכנית המיתאר ולהקצות משאבים כך שתתאפשר הפקעה מלאה של המגרש שבו מדובר, או לחלופין, לבטל את ההפקעה המיועדת. כל אחד מצעדים אלה כרוך, מטבע הדברים, בקשיים רבים הן עקב המורכבות הטבועה בהליך של תיקון תכנית, הן עקב אינטרס ההסתמכות שעלול להיווצר בינתיים מצד בעלי המקרקעין באזור התכנית ומצד הרשות עצמה. אם כן, בפועל אין ספק שהמועד הראוי לבחינת שאלת עצם אפשרות ההפקעה החלקית עקב הפחתת שווי יתרת המגרש הוא שלב התכנון. ודוק, הכוונה לשלב ההתנגדות לתכנית בטרם אישורה, ולא לשלב שלאחר כניסתה לתוקף. השאלה הנשאלת היא כיצד הקביעה הנ"ל בדבר ההליך הראוי מתיישבת עם המציאות הנוהגת, ואם אכן ניתן וראוי למנוע התבססות על הוראת סעיף 190(א)(1) סיפה בשלב ההפקעה בפועל עקב העובדה שמקורה של הפחתת הערך היא בתכנית. לכאורה, על יסוד האמור עד כה היה ניתן לגרוס כי כאשר מדובר בהפחתת שווי של יתרת המגרש עקב תכנית, הרי משלא נעשה שימוש בהגנה בשלב התכנון, אין לאפשר עוד את עשיית השימוש בה בשלב ביצוע ההפקעה, אולם שוכנעתי כי עמדה גורפת זו, בדומה להגבלת הסעיף רק להפחתת שווי הנגרמת עקב ההפקעה עצמה, עלולה להחליש עד מאוד את ההגנה הניתנת במסגרת הסעיף במציאות החקיקתית הקיימת. לפיכך נוכח חשיבותה של זכות הקניין ונוכח חולשתה היחסית של זכות ההתנגדות לתכנית מופקדת במציאות החקיקתית הקיימת - ועל כך אעמוד להלן - נראה כי יש מקום להרחיב את הפתח להעלאת ההגנה בשלב ההפקעה בפועל, הגם שההפחתה בשווי יתרת המגרש נגרמה עקב התכנית. עוד לפני חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו זכתה זכות הקניין להכרה פסיקתית, ובשורה של פסקי-דין הוכרה זכות זו כזכות יסוד הנגזרת מן האופי הדמוקרטי של המדינה (ע"א 377/79 פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן [18], בעמ' 656; ע"א 216/66 עירית ת"א-יפו נ' אבו דאיה [19], בעמ' 546). עם חקיקת חוק היסוד זכתה זכות הקניין למעמד חוקתי מפורש. עיגון חוקתי זה אמנם אינו מאפשר לפגוע בתוקפה של חקיקה שקדמה לחוק היסוד (סעיף 10 לחוק היסוד בדבר שמירת הדינים), אולם כבר נקבע בפסיקתו של בית-משפט זה כי חוק היסוד עשוי להשפיע על הפרשנות של חקיקה מוקדמת, כך שיינתן ביטוי להגנה המוגברת על הזכויות הנכללות בחוקי היסוד. ואכן, בשתי פרשות שבית-המשפט פסק בהן בעת האחרונה במותבים מורחבים נקבע כי במיוחד נוכח חקיקת חוק היסוד והענקת מעמד חוקתי לזכות הקניין יש לאמץ פרשנות המצמצמת את מידת הפגיעה בקניין. בשני המקרים היה מדובר בנושאים קרובים לענייננו: בבג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל [20] נדון עניינם של בעלי מקרקעין שהופקעו למטרה ציבורית, כאשר המטרה הציבורית שלשמה הופקעו המקרקעין עברה מן העולם; נקבע כי בתנאים מסוימים נשמרת לבעלים הזכות למקרקעין או לפיצויים. בפסק-הדין בעניין הולצמן [9] נדונה שאלת תשלום פיצויים בגין הפקעה שעה שהמקרקעין מופקעים בשלמותם. באותה פרשה נפסק, בניגוד להלכות קודמות, כי שעה שהמקרקעין מופקעים בשלמותם, אין לנכות 40% מסכום הפיצויים, ויש להעניק פיצוי מלא בגין ההפקעה. זכות הקניין, ובייחוד זכות הקניין במקרקעין, היא אפוא זכות בעלת מעמד מוגן בשיטתנו המשפטית, על אחת כמה וכמה כיום, לאחר חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. מעמד זה מחייב להעניק משקל משמעותי לזכותו של אדם למנוע הפקעה חלקית במקרקעין שבבעלותו מקום שהפגיעה בהם משמעותית וחמורה כך שיתרת המגרש אינה ניתנת לניצול באופן סביר, ואף אין בפיצוי כספי כדי לרפא את הפגיעה. באשר לזכות ההתנגדות לתכנית, הרי שמדובר בזכות נכבדת שנועדה לאפשר לרואה עצמו נפגע מתכנית להשמיע את עמדתו בפני רשויות התכנון. היא חלק מזכות הטיעון הרחבה שיש לאזרח מול הרשויות ומתייחסת לכוחן של הרשויות לפגוע בזכויות מסוימות של הפרט, ובהן זכות הקניין. כפי שציין השופט מ' חשין בבג"ץ 288/00 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים [21]: "זכות זו להתנגדות שואבת כוחה מחובת ההגינות המוטלת על הרשות ומבטאת היא עקרון-יסוד ולפיו אין פוגעים בזכות או באינטרס לגיטימי של אדם בלא לשמוע אותו תחילה; ממקדת היא את תשומת-הלב בנושאים אלה ואחרים שהמתנגדים מעוניינים בהם, ולמותר לומר ששקיפות ההליך מבטיחה באורח מרבי את תקינות פעולתה של הרשות" (שם, בעמ' 691). (כן השוו: בג"ץ 10/00 עיריית רעננה נ' המפקחת על התעבורה - מחוזות ת"א והמרכז [22], בעמ' 753-751; ע"א 2962/97 הנ"ל [2], בעמ' 379). על-אף האמור ולמרות חשיבותה ויתרונותיה של זכות ההתנגדות לתכנית, הרי בהסדר הסטטוטורי הקיים, כאשר אנו בוחנים את מעמדו של בעל מקרקעין המיועדים להפקעה בשלב ההתנגדות לתכנית ומשווים אליו את מעמדו בעת ההפקעה בפועל, עולה החשיבות שיש לייחס גם לשלב המאוחר יותר - שלב ההפקעה. ראשית, משום שבמקרים רבים בעל מקרקעין אינו יודע כלל בשלב הפקדת התכנית כי מקרקעין שבבעלותו מיועדים להפקעה. ככלל, ולמעט מקרים מיוחדים, חוק התכנון והבניה אינו דורש מתן הודעה אישית למי שמקרקעין שבבעלותו עלולים להיפגע על-ידי תכנית (ראו: סעיף 61א(ג) וסעיף 89 לחוק וכן ש' רויטל "תיקון 43 לחוק התכנון והבניה - האם מהפך בדיני-התכנון?" [27], בעמ' 402-398). ההודעה על הפקדת תכנית להתנגדות מחייבת פרסום בדרכים שונות, ורק במקרים מסוימים המנויים בחוק מחייבת היא הודעה אישית, לכן לא בכל מקרה ידע בעל מקרקעין על הכוונה להפקיע את מגרשו ועל כך שקמה לו זכות התנגדות. לעומת זאת בשלב ההפקעה בפועל, מעבר לפרסום הודעת ההפקעה ברשומות, קיימת חובה חוקית להודיע באופן אישי על ההפקעה לכל בעל טובת הנאה בקרקע (ראו סעיף 5(1) לפקודה), גם אם, כפי שציין בית-משפט קמא, מחדל במסירת הודעה כאמור אינו פוגם בתוקף ההפקעה. שנית, התקופה שבעל המקרקעין רשאי להגיש בה התנגדות לתכנית שהופקדה היא קצרה ביותר. סעיף 102 לחוק קובע כי התנגדות להגשת תכנית תוגש ככלל תוך חודשיים מיום פרסום ההודעה על הפקדתה, וגם במקרים שניתן להאריך בהם תקופה זו, ההארכה היא מוגבלת. מנגד, אין הגבלת זמן בחוק על שימוש בהגנה מכוח סעיף 190(א)(1) סיפה לחוק בשלב ההפקעה בפועל, אם כי ברור שבעל המקרקעין כפוף להילכות השיהוי. אשר-על-כן נוכח מעמדה של זכות הקניין ובהתחשב בחולשתה היחסית של זכות ההתנגדות לתכנית, יש לאפשר לבעל המקרקעין בנסיבות מתאימות שימוש בהגנה של הפחתת שווי כמשמעותה בסעיף 190(א)(1) סיפה לחוק גם בשלב ההפקעה בפועל, אף אם הפחתת השווי מקורה בתכנית. עם זאת מתן האפשרות להעלות את "הגנת יתרת המגרש" בשלב ביצוע ההפקעה כפוף למגבלות הנובעות מעקרונות השיטה המשפטית. כך הדבר, למשל, כאשר העלאת ההגנה בשלב ההפקעה אינה עולה בקנה אחד עם עקרון תום-הלב, או כאשר עקב השתהותו של בעל המקרקעין נפגע באופן בלתי סביר אינטרס הסתמכות מבוסס. כך יהיה בוודאי כאשר ניתן לקבוע כי בעל מקרקעין התעלם ביודעין בשלב התכנון מכך שחלק מהקרקע מיועד להפקעה באופן המוביל להפחתת שווי יתרת המגרש, אף שניתנה לו הזדמנות הולמת לתקוף את התכנית, שאז יהיה הוא מנוע בשלב ביצוע ההפקעה מלהעלות את טענת ההגנה המעוגנת בסעיף 190(א)(1) סיפה. מן הכלל אל הפרט 12. כאמור, בית-משפט קמא קיבל את טענת המשיבים כי עניינם נכלל בגדר סעיף 190(א)(1) סיפה, ומטעם זה (בנוסף לטעמים שפורטו לעיל) קבע כי ההפקעה בטלה. בית-המשפט סבר כי ירידת השווי נגרמה עקב יצירת מושע תכנונית, המונעת מן המשיבים לבנות ביתרת החלקה שנותרת בידם לאחר ההפקעה או להשתמש בה, ומפחיתה את שווייה. נוכח מסקנתו זו לא נזקק בית-המשפט לחוות-הדעת שהוגשה על- ידי המשיבים ושנועדה לבסס את טענתם לירידת שווי היתרה. המערערות התנגדו להגשת חוות-הדעת נוכח השלב שבו הועלתה טענת המשיבים. מטעם זה אף נמנעו מלחקור את המומחה או להגיש חוות-דעת נגדית מטעמם. לשיטתן, לא היה מקום לדון בטענה על בסיס סעיף 190(א)(1) סיפה, משום שטענה זו הייתה הרחבת חזית, ולא נטענה כלל בעתירה המקורית. עוד טענו, כי ירידת השווי של היתרה לא הוכחה עובדתית, ומכל מקום, כי אם הייתה ירידת שווי, היא נגרמה עקב התכנית ולא עקב ההפקעה, ועל-כן הסעיף אינו חל לגביה. בטענות המערערות היה ממש הן מבחינה דיונית והן מבחינה מהותית, על רקע הפסיקה הקיימת. בסיטואציה שנוצרה בנסיבותיו המיוחדות של המקרה נראה כי יש מקום לאפשר למשיבים להעלות טענה המבוססת על הוראת סעיף 190(א)(1) סיפה גם בשלב הנוכחי, שהוא שלב ההפקעה בפועל, אף שחלף זמן ניכר לאחר אישור התכנית. אם יש נסיבות שראוי בהן לאפשר שימוש בהגנה הקבועה בסעיף זה גם בשלב ההפקעה, הרי נסיבות העניין שלפנינו הן כאלה. על-פי קביעות בית-משפט קמא, ברור שלמשיבים נודע על ההפקעה רק עם תחילת העבודות בשטח, קרי לאחר אישור התכנית המפקיעה. במצב זה המשיבים לא היו יכולים להעלות כל טענה בשלב התכנון, וכל שנותר להם הוא לתקוף כעת את צו ההפקעה, עם זאת גם משקבענו את זכותם העקרונית של המשיבים להתבסס על ההוראה האמורה, עדיין עליהם להוכיח כי אכן פחת שווי יתרת החלקה כהוראת סעיף 190(א)(1) סיפה, וכי ירידה זו היא כתוצאה מן ההפקעה, או כאמור, כתוצאה מייעוד המקרקעין להפקעה במסגרת התכנית. לצורך הכרעה בשאלה זו אין להסתפק, כפי שעשה בית-משפט קמא, בקביעה שלפיה לא ניתן לעשות שימוש ביתרת המגרש עקב מושע תכנונית שנוצרה בחלקת המערערות. פסק-הדין של בית-משפט קמא אינו מתייחס כלל לבעייתיות הנובעת מהפחתת שווי של יתרת המגרש כמשמעותה בפסיקה, אשר-על-כן נדרשת בחינה עובדתית מקיפה בבית-משפט קמא בטרם יהיה ניתן לקבוע אם אכן ההפקעה החלקית לצורכי כביש הגישה בחלקה הצפוני של החלקה היא שגרמה לירידת השווי של יתרת המגרש, ואם בכלל הייתה ירידת ערך כזו. באשר לטענת הרחבת החזית, איני רואה להתערב בהחלטת בית-משפט קמא שהעדיף לאפשר למשיבים לטעון לבטלות ההפקעה החלקית גם על בסיס ההוראה האמורה, ובלבד שתינתן למערערות האפשרות להתגונן כיאות במסגרת הבירור העובדתי. אשר-על-כן אם דעתי תישמע, הערעור יתקבל, והתיק יוחזר לדיון בבית-משפט קמא לשם השלמת הבירור העובדתי ביחס לשאלת הפחתת השווי הנטענת של יתרת המגרש, כמשמעותה על-פי הפרשנות של סעיף 190(א)(1) סיפה. במסגרת השלמה זו יבחן בית-משפט קמא את חוות-הדעת שהוגשה מטעם המשיבים, ותינתן אפשרות למערערות להתמודד עם חוות-דעת זו בדרך של חקירה נגדית ושל הגשת חוות-דעת מטעמם. בנסיבות העניין לא הייתי עושה צו להוצאות. הנשיא א' ברק אני מסכים. השופט מ' חשין אני מסכים. לפיכך הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת ביניש. קרקעותהפקעה