השופט י' קדמי: 1. פתח דבר א. זהו ערעור על פסק-דין חלקי של בית המשפט המחוזי בירושלים - בת"א 154/90 - שבו נפסק כי אין הסכם מחייב בין הצדדים לערעור, בדבר מתן פיצוי בגין הפקעת מקרקעין של המערערים. ב. בית המשפט קמא פסק כי ההסכם שהתגבש בשעתו בין המערערים לבין מינהל מקרקעי ישראל (המשיב 3; להלן - המינהל), ולפיו יקצה המינהל מקרקעין חליפים למערערים במקום פיצוי כספי בשל קרקע שלהם שהופקעה (להלן - ההסכם), היה כפוף לתנאי מתלה, והוא - אישורה של ועדת הפטור ממכרז פומבי שליד מועצת מקרקעי ישראל (להלן - ועדת הפטור); וכן נפסק כי משדחתה ועדה זו את הבקשה שהובאה לפניה בהקשר זה ולא אישרה את ההסכם - לא התקיים התנאי המתלה, וההסכם בטל. ג. הערעור מכוון כנגד ההחלטה האמורה, ובקשת המערערים היא לקבוע כי ההסכם שהתגבש בינם לבין המינהל לא הותנה בתנאי מתלה. לחלופין, אם תישאר על כנה הקביעה כי ההסכם הותנה בתנאי מתלה: לקבוע כי המינהל מנוע מלהסתמך על אי-קיומו של תנאי זה, בשל כך שמילויו הוכשל על-ידיו; ולהורות למינהל להקצות למערערים קרקע חלופית ללא צורך באישור ועדת הפטור כמתחייב מן ההסכם. 2. העובדות להלן בתמצית עיקרי העובדות הדרושות לבירור הערעור: א. ביום 20.3.80 פורסמה הודעת הפקעה, על-פי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הציבור), 1943, ולפיה הופקעו בצפון ירושלים (חיזמה) מקרקעין בשטח כולל של 4,400 דונם. המערערים - התובעים בבית המשפט המחוזי - הינם הבעלים של חלק מהמקרקעין הכלולים בשטח שהופקע כאמור (להלן - המקרקעין המופקעים). ב. המערערים, שרכשו את המקרקעין המופקעים עוד בשנת 1943 ופעלו כל אותן שנים עד להפקעה להשגת היתר לבנייה בשטחם, עתרו לבג"צ כנגד ההפקעה. עתירתם לבג"צ נדחתה (בג"צ 307/82*), ובסיום פסק הדין שניתן בו קבע בית המשפט הגבוה לצדק**: "שאלת דרך הפיצוי של הבעלים נכללה מפורשות בין הוראותיה של הפקודה. והשאלה, אם קיימת אפשרות לפצות את הבעלים, שרכושו ניטל ממנו, על-ידי מתן קרקע חלופה, היא נושא שאינו חלק מן הבחינה של חוקיות ההפקעה וצדקתה אלא עניין להסדר בין הבעלים לבין הרשות". ג. ואכן, במהלך השנים מאז ההפקעה התנהל משא ומתן בין המערערים לבין המינהל, בדבר מתן פיצוי למערערים בגין ההפקעה. המשא ומתן התרכז בשתי שאלות: האחת - בדבר סוג הפיצוי, כשהרעיון הוא שהפיצוי יהיה על דרך של מתן קרקע חליפית ולא בתשלום כסף; והשנייה - בדבר דרך חישוב ** שם, בעמ' 151. שוויים של המקרקעין, כאשר הרעיון הוא שהמקרקעין המופקעים והקרקע החליפית יישומו ליום ההפקעה, וכאשר לעניין חישוב ערכה של הקרקע החליפית יראו את תכנית בניין עיר שהופקדה בשנת 1985, "כאילו" היא חלה על הקרקע החליפית בערב ההפקעה, שהייתה, כאמור, בשנת 1980. ד. ההסכם שהשתכלל בסיומו של המשא ומתן לא גובש בישיבה אחת ולא בא לכלל ביטוי במסמך מסכם אחד, אלא הוא מתחייב מעשרות התכתבויות, פרוטוקולים ומסמכים שונים שהוצגו לפני בית המשפט - לרבות המסמך המסכם שהוגש על-ידי המינהל לוועדת הפטור (צ"ח) - המבטאים את ההסכמה שהושגה במהלך המשא ומתן בשני הנושאים הנ"ל. ה. ביום 21.12.87 הובאה ההסכמה, שהושגה בין הצדדים בעקבות המשא ומתן כמפורט לעיל, לאישור ועדת הפטור. במכתב הפנייה אל ועדת הפטור (מסמך צ"ח) פורט באורח כללי הרקע לפנייה והוצגו עיקרי ההסכם שהתגבש כאמור בין הצדדים; ובהחלטתה מיום 21.6.88 דחתה הוועדה את הבקשה (מסמך ק"ח). ו. לנוכח דחיית הבקשה - שהייתה צריכה להביא לפטור ממכרז בכל הקשור להקצאת הקרקע החליפית - ראה המינהל את ההסכם שהושג עם המערערים כבטל, באשר לדעת המינהל אישור ועדת הפטור היה "תנאי מתלה" לביצוע ההסכם. מאידך גיסא, סברו המערערים, ראשית - כי ההסכמה ביניהם לבין המינהל לא כללה את אישור ועדת הפטור כתנאי מתלה לביצועה, ועל כן אין באי-השגת הפטור כדי לבטל את ההסכם; ושנית - אם ייקבע כי אכן נקבע תנאי מתלה כאמור, כי אז אין המינהל רשאי להסתמך על אי- קיומו, באשר המינהל הכשיל את קבלת האישור. מחלוקת זו עומדת בבסיס התובענה שהוגשה לבית המשפט המחוזי. 3. החלטת בית המשפט המחוזי א. בהחלטתו מיום 17.12.89 קבע בית המשפט המחוזי, כי ההתדיינות לפניו תפוצל לשני שלבים: בשלב הראשון - תידון השאלה אם קיים הסכם מחייב בין המערערים לבין המנהל בנוגע למתן פיצוי עבור ההפקעה, ואם כן - כיצד יפוצו המערערים לפיו; ובשלב השני - אם תידחה הטענה שלפיה קיים הסכם מחייב כאמור, תידון השאלה בדבר קביעת ערכם של המקרקעין המופקעים לצורך הפיצוי על הפקעתם על-פי חוות-דעת שמאיות. עיקר המחלוקת בשלב הראשון של הדיון נסב אפוא סביב השאלה אם ההסכם שהושג בין המערערים לבין המינהל בדבר מתן פיצוי על-ידי הקצאת קרקע חליפית, היה כפוף לאישורה של ועדת הפטור. ב. (1) בהסתמכו בעיקר על החלטת המינהל מיום 17.12.84 (מסמך קי"ב), קבע בית המשפט קמא, כי ההסכמה שגובשה במינהל - ושהייתה ידועה למערערים - כללה, בין היתר, גם שניים אלה: ראשית - את אימוץ דרך חישוב הפיצוי הכספי על-פי עקרון השומה "יום אחד" כאמור לעיל; ושנית - כי הקצאת קרקע חליפית במקום פיצוי כספי תיעשה לאחר שתתקבל המלצת משרד השיכון, או, לחלופין, לאחר שיתקבל אישורה של ועדת הפטור. (2) בית המשפט המחוזי לא התעלם מכך כי בהחלטתה מיום 22.2.66 (להלן - החלטה מס' 4) הסמיכה מועצת מקרקעי ישראל את המינהל, בדרך כלל וללא קשר למקרה הנוכחי, להקצות קרקע כפיצוי על הפקעה שלא בדרך של מכרז פומבי; אולם בית המשפט הגיע לכלל מסקנה כי החלטה זו אינה ישימה בענייננו, משום שנקבע בהסכם בין הצדדים הסדר אחר, ולפיו כפופה הקצאת הקרקע החלופית להמלצת משרד השיכון או לאישור ועדת הפטור. בית המשפט הגיע לכלל מסקנה זו בהתחשב בכך שעל-פי החומר שבא לפניו, הסכמת המינהל לפיצוי בדרך של הקצאת קרקע חליפית ללא מכרז ניתנה על בסיס ההנחה שהדבר ייעשה על רקע מעורבותו של גורם זר, באופן שהוא לא יהיה הגורם היחיד והבלעדי שיחליט על כך. (3) סיכומם של דברים: בית המשפט המחוזי קבע כי המינהל לא קיבל עליו לקיים "עיסקת חליפין" של הקרקע המופקעת בקרקע חליפית, אלא היה מוכן להקצות קרקע חליפית במקום פיצוי כספי, בתנאי שיתקבל לכך אישורה של ועדת הפטור (לאחר שהתברר כי עניין המלצת משרד השיכון אינו מעשי). ג. בית המשפט קמא דחה את טענת המערערים כי בפעולות אנשי המינהל, לרבות יועצו המשפטי, היה משום סיכול קיומו של התנאי, בשל כך שהם לא רק שלא "תמכו" בהמלצת המינהל לפני ועדת הפטור, אלא הציגו מטעמם נימוקים שכנגד. בית המשפט קמא קבע, כי חובתו של איש ציבור, המביא עיסקה לאישורו של גוף מאשר, היא להציג את העניין על כל צדדיו, לרבות את השיקולים השוללים את העיסקה; ולפיכך אין לראות בהעלאת שיקולים כנגד אישור ההסכם מצדו של נציג המינהל שהופיע לפני ועדת הפטור משום סיכולו של התנאי המתלה, אלא משום מילוי חובתו הציבורית כעובד המינהל. ד. לאור כל האמור קבע בית המשפט קמא כי: "לא נעשה הסכם מחייב, משום שלא התקיים תנאי שהותנה בין הצדדים - אשור ועדת הפטור, באפיק בו בחר המנהל להקצות את הקרקע - לפי החלטת ועדת הפטור - החלטה כזו היא בגדר תנאי מן הדין". והתוצאה היא - שיש לעבור לשלב השני של הדיון המפוצל, על-מנת לקבוע את סכום הפיצוי על-פי חוות-דעת שמאיות. 4. הערעור א. טענות המערערים בבית המשפט קמא, שעליהן הם חוזרים גם לפנינו, הינן כי המינהל היה והינו מוסמך - מכוח החלטה מס' 4 שהוצגה לעיל - לפצותם על ההפקעה על-ידי מתן קרקע חליפת, שלא על דרך מכרז פומבי ובלא צורך בקבלת אישורה המוקדם של ועדת הפטור; ומכל מקום - שגה בית המשפט קמא בקובעו כי ההסכם עמם כלל תנאי "מתלה" כלשהו. בנוסף ולחלופין טוענים המערערים כי גם בהנחה שההסכם היה מותנה באישור ועדת הפטור, הרי מנועים המשיבים מלהסתמך על אי-קבלת האישור, מאחר שהם הכשילו את קבלתו בכך שהציגו לפני הוועדה עמדה הנוגדת את הסיכום שגובש; וכתוצאה מכך - יש להורות על אכיפת ההסכם. ב. במצב דברים זה, נדרשת בערעור הכרעה בשתי השאלות הבאות: (1) האם ההסכם שהושג בין המנהל לבין המערערים מותנה בתנאי מתלה, לאמור - ביצועו כפוף לקבלת אישורה של ועדת הפטור; (2) ואם כן - האם בהציגם לפני ועדת הפטור עמדה הנוגדת את ההסכם, סיכלו אנשי המינהל את קיומו של התנאי המתלה, ועל-כן מנועים הם מלהסתמך על אי-קיומו, כאמור בהוראותיו של סעיף 28(א) לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973? 5. האם כפוף ההסכם - בתנאי מתלה - לאישורה של ועדת הפטור? א. שינוי חזית (1) בפתח טענותיהם בנושא זה העלו המערערים טענה מקדמית והיא, כי טענת המשיבים שלפיה היה ההסכם כפוף לתנאי מתלה כאמור - בידיעת המערערים ובהסכמתם - מהווה חריגה מכתבי הטענות; עוד טענו כי בית המשפט קמא חרג ממסגרת הפלוגתות שנקבעה על-ידי הצדדים, בקובעו כי היה מוסכם על הצדדים שההסכם כפוף לאישור ועדת הפטור כ"תנאי מתלה". (2) בשלבים הראשונים של הדיון טענו המשיבים - וזו הייתה אף טענתם המרכזית בכתב ההגנה - כי הצורך בקבלת אישורה של ועדת הפטור הוא "חובה מן הדין"; ורק לאחר שהוצגה לפני בית המשפט קמא החלטה מס' 4, שונה קו הטיעון, ובין היתר נטען כי אצל המינהל לא הייתה "גמירות דעת" להקצות קרקע למערערים, אלא בתנאי שיינתן לכך אישור ועדת הפטור (הוא "התנאי המתלה"). (3) יחד עם זאת יצוין, למען שלמות התמונה, כי כבר בכתב הגנתם טענו המשיבים - אמנם כטענה חלופית - כי הסיכום שהושג עם המערערים היה כפוף, בידיעת המערערים ובהסכמתם, לאישור ועדת הפטור (ראה סעיפים 39, 40, 44, 47, 49, 52 לכתב ההגנה). (4) סיכומם של דברים: לא רק שבמהלך הדיון לפני בית המשפט קמא נדונה השאלה (אם כי תחת מחאתו של בא-כוח המערערים) אם ההסכם שגובש בין הצדדים כלל תנאי מתלה מוסכם (להבדיל מתנאי שהוא בגדר "חובה מן הדין"), אלא שטענה זו הועלתה גם בכתב ההגנה כטענה חלופית. אם כך, מה שנשתנה הינו רק המשקל היחסי שייחסו המשיבים לטענה החלופית לעומת הטענה המרכזית שהוצגה בכתב הגנתם ובשלבים הראשונים של המשפט; ושינוי משקל כזה אינו מהווה חריגה ממסגרת כתבי הטענות (ע"א 311/83, 312 א' פינקלשטיין ואח' נ' נ' פלבסקי ואח'; סתו נ' פלבסקי ואח' [1], בעמ' 503). ב. היכולת לפעול על פי החלטה מס' 4 (1) החלטה מס' 4 מקנה למינהל סמכות להקצות קרקע עירונית ללא מכרז פומבי - וללא צורך בקבלת אישורה של ועדת הפטור - במקום שבו הקרקע נמסרת כפיצוי בגין הפקעת קרקע. (2) טענת המשיבים היא, כי הואיל והותנה במפורש בהסכם שתיעשה הפרדה בין תשלום הפיצויים מחד גיסא לבין הקצאת הקרקע החלופית מאידך גיסא, לא חלה החלטה זו בענייננו; שכאמור - החלטה מס' 4 עניינה במתן פיצוי בקרקע, ואילו כאן המדובר במתן פיצוי כספי (בגין ההפקעה) וברכישת קרקע אחרת (בכספי הפיצויים), כשתי פעולות נפרדות. לעומתם עמדת המערערים היא, כי ההסכמה שהושגה עם המינהל מדברת למעשה בעיסקה אחת ולא בשתי עיסקאות נפרדות, כפי שטוענים המשיבים; ועל-כן - "מוסמך" המינהל לפעול בהתאם להחלטה מס' 4 ולהקצות להם קרקע חליפית ללא צורך בפנייה לוועדת הפטור. (3) בית המשפט קמא קיבל את עמדת המערערים כי אכן מדובר למעשה בעיסקה אחת, ועל-כן - עקרונית - היה המינהל "מוסמך" לנהוג על-פי החלטה מס' 4. ברם, בית המשפט הוסיף וקבע כי כנגד קיומה העקרוני של הסמכות (מכוח ההחלטה מס' 4) עומד ההסכם המדבר בפנייה לוועדת הפטור; ולנוכח ההסכמה האמורה - לא היה בידי המינהל לפעול על-פי סמכותו "העקרונית" האמורה. (4) עמדה זו של בית המשפט קמא, המעבירה את מרכז הכובד לבדיקת תנאי ההסכם שהתגבש בין בעלי הדין ואינה גורסת הפרדה מלאכותית בין שתי עיסקאות עצמאיות, נראית לי נכונה. השאלה אם, בנסיבות כגון אלו שהתקיימו במקרה דנן, לפנינו עיסקה אחת או שתי עיסקאות, נבחנת על-פי כוונת הצדדים בעת גיבוש ההסכם ביניהם: "המבחן הוא אם הצדדים התכוונו להתקשר בשתי עסקאות מכר שכל אחת מהן היתה משתכללת גם אלמלא קיומה של העיסקה האחרת, או שמא לא התכוונו לקשור תוצאות משפטיות אלה למכלול חיובי ההקניה ההדדיים" (א' זמיר, חוק המכר, תשכ"ח-1968" פירוש לחוקי החוזים (המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי ע"ש הרי סאקר, ג' טדסקי עורך, תשמ"ז) 119). בענייננו קיים קשר ברור בין ההפקעה להקצאה; ואין ספק שההחלטה להקצות קרקע למערערים לא הייתה כלל מתגבשת, לולא הופקעה הקרקע של המערערים. אמנם לצורך העיסקה נדרשה במקרה דן שומה של המקרקעין מושא ההסכם; אולם בעצם הצורך בעריכת השומה - בכסף - של הנכסים המוחלפים אין כדי להוציא את העיסקה מגדר עיסקת חליפין (בג"צ 187/77 שלום קופטש - חברה לבנין בע"מ ואח' נ' שר הפנים ואח' [2]; פרופ' ג' טדסקי, "חליפין בתשלום משלים" משפטים ט (תשל"ח-ל"ט) 311). הזיקה בין הפיצוי לבין ההקצאה - ההופכת אותם לשני חלקים אינטגרליים של עיסקה אחת - משתקפת בצורה ברורה ובהירה באימוץ העיקרון של "שומה ליום אחד". לו היה מדובר בשתי עיסקאות נפרדות, מטבע הדברים שהשומה של הקרקע ה"חליפית" הייתה מתבצעת ליום רכישתה ולא על-פי עקרון "השומה ליום אחד", שלפיו, כאמור, נערכה לקרקע ה"חליפית" שומה היסטורית למועד ההפקעה. לפיכך מסקנתי היא, כי ב"הפרדה הסמאנטית" בין "פיצוי" בעבור ההפקעה לבין "רכישת" קרקע חליפית אין כדי לשלול את תחולתה של החלטה מס' 4 בענייננו; ועקרונית - מוסמך היה המינהל לפעול על-פי החלטה זו, בכפוף למשמעות ההפניה לאישור ועדת הפטור בהסכם. ג. כפיפות ההסכם לאישורה של ועדת הפטור (1) משהגענו למסקנה כי עקרונית הייתה למינהל במקרה דנן סמכות להקצות קרקע שלא במכרז פומבי ובלי אישורה המוקדם של ועדת הפטור (מכוח החלטה מס 4), יש לבחון אם ההסכם שהושג בין הצדדים מונע עשיית שימוש בסמכות זו. (2) אכן, מקובל עליי שקיומה של הסמכות להקצות קרקע ללא מכרז, בנסיבות הקבועות בהחלטה מס' 4, חייב, בנסיבות העניין, את המינהל לשקול עשיית שימוש בסמכות זו. ברם, מפסיקת בית המשפט קמא עולה כי המינהל לא שקל בצורה עניינית אם להשתמש בסמכות ההקצאה ללא מכרז כאמור, וייתכן אף שלא היה מודע לה. הקטע הבא מתוך פסק הדין מלמד כי השיקול היחיד שהניע את המינהל להכפיף את ההסכם לאישורה של ועדת הפטור היה: "... המנהל ביקש שההקצאה והפיצוי יהיו נפרדים, וההקצאה תתמך על ידי גורם אחר ... כך נעשה משום שהמחליטים נזקקו ל'כיסוי' ומה שנראה להם לנכון בנסיבות העניין"; ובהמשך: "... מנהל המנהל היה זקוק ל ... 'אסמכתא' (חברה משכנת, ועדת פטור) בין מפני שלא ידע שהוא יכול לפעול אחרת (ת/2) (החלטה מס' 4 - י' ק') ובין מפני שהעדיף 'לא לקחת אחריות'...". ברם, נושא הערעור שלפנינו אינו דרך פעולתו של המינהל, אלא קיומו או היעדרו של תנאי מתלה המונע מהמינהל ליישם עתה את סמכותו לפי החלטה מס' 4; ולעניין זה קובעת התשובה לשאלה מה הייתה הסכמת הצדדים, ואין נפקא מינה שניתן היה, משפטית, להגיע להסדר אחר של פיצוי בקרקע באמצעות החלטה מס' 4. (3) השאלה היחידה העומדת לבחינה היא אפוא, אם כלל ההסכם תנאי מתלה אם לאו; ואם התשובה היא חיובית - כי אז מנוע המינהל מלפעול על-פי החלטה מס' 4, באשר הוא בחר בהסכם בדרך אחרת. כאמור, בית המשפט קמא פסק כי ההסכם שהתגבש בסופו של דבר היה כפוף לאישורה של ועדת הפטור; זאת בהסתמך על כך שבמסמכים המשקפים את ההסכם נאמר, כי הקרקע תוקצה "בפטור ממכרז ולאחר אישור הועדות המתאימות". טענת המערערים היא, כי כשמדובר במסמכים האמורים "בפטור ממכרז", משמעות הדברים היא שהקצאת קרקע תהיה פטורה מחובת מכרז, ותו לאו; בעוד שהמשיבים טוענים, כי "בטרמינולוגיה" של המינהל הכוונה היא שהקצאת הקרקע צריכה לעבור הליך של קבלת פטור בוועדת הפטור. (4) עניין לנו אפוא בפרשנות ההסכם, כשהדגש הוא על פרשנות הביטוי "בפטור ממכרז ולאחר אישור הועדות המתאימות". בפרשנות חוזה יש, כידוע, להתחקות אחר אומד דעתם של הצדדים כפי שהוא משתמע מתוך החוזה; ואם אינו משתמע ממנו - מתוך הנסיבות (סעיף 25(א) לחוק החוזים (חלק כללי); ראה: ע"א 554/83 "אתא" חברה לטכסטיל בע"מ נ' עיזבון המנוח זולוטולוב יצחק ז"ל ואח' [3]; ע"א 769/86 רובינשטיין ושות', חברה קבלנית בע"מ נ' א' זמרן ואח' וערעור שכנגד [4]; ע"א 5795/90 סקלי נ' דורען בע"מ ואח' [5]). ה"נסיבות" שבהן מדובר הן אלו הסובבות את עשיית העיסקה, לרבות התנהגותם של המעורבים בעיסקה עובר לכריתת ההסכם ואף לאחר מכן; ונסיבות אלו ניתן להוכיח באמצעות ראיות "חיצוניות" להסכם, לרבות עדות בעל-פה (ראה: ע"א 392/62 שליט נ' לב [6]; ע"א 285/63 אופרמן נ' סחייק ואח' ו-ערעור שכנגד [7]; ע"א 650/84 צ' שטרן ואח' נ' זיונץ [8], בעמ' 384). ולא למיותר להזכיר כי כללי הפרשנות החלים על כל חוזה חלים גם על חוזי הרשות (ע"א 657/69 ביבס נ' מדינת ישראל ואח' [9]; ג' שלו, חוזי רשות בישראל (אבישר, תשמ"ה) 141-143). (5) הואיל ומלשון ההסכם לא עולה כוונה אחת ברורה, נזקקים אנו לפנות אל הנסיבות החיצוניות לו; ובמיוחד נכון הדבר בענייננו, בהתחשב בכך שההסכם בין המינהל לבין המערערים לא הועלה על הכתב במסמך אחד מסכם, אלא - כאמור לעיל - עלינו לדלות את תוכנו ממסמכים רבים, לרבות פרוטוקולים ומכתבים (ראה בהקשר זה גם ע"א 528/86 פולגת תעשיות בע"מ נ' עיזבון המנוח יעקב בלכנר ז"ל ואח' [10]). על-כן, בדין פנה בית המשפט קמא אל כלל הפרוטוקולים והמסמכים הפנימיים של המינהל שהוצגו לפניו, לרבות עדויות הצדדים, על-מנת להתחקות אחר כוונתם המשותפת. מן המסמכים הפנימיים של המינהל עולה בצורה ברורה כי כוונת המינהל הייתה להתנות את ההקצאה באישור ועדת הפטור (מסמכים ס"ג, פ"ז, קי"ב, צ"ח). אצל המינהל לא התגבשה "גמירות דעת" לפעול באמצעות החלטה מס' 4 (ועל-כן ביקש כי ההקצאה והפיצוי ייעשו בנפרד); ואין ספק כי רצונו - שלו - היה להפנות את העיסקה לאישורו של גורם חיצוני: המלצת משרד הבינוי והשיכון או, לחלופין, אישורה של ועדת הפטור. עם זאת, אין לשכוח כי אין די בכוונתו הסובייקטיבית של המינהל, שהרי מבחן אומד הדעת הוא מבחן אובייקטיבי, ולפיו נבחנת כוונתם המשותפת של הצדדים על-פי השתקפותה החיצונית בהסכם: "אומד הדעת שמדובר בסעיף 25 הנ"ל הינו אומד דעתם של הצדדים. מכאן שתהליך הפרוש נעשה באמצעות התחקות אחר כוונותיהם של שני הצדדים כאחד; ואילו אמרתו הסובייקטיבית של צד אחד לחוזה שלא מצאה ביטוי בחוזה, איננה רלבנטית בתהליך הפירוש" (ג' שלו, דיני חוזים (דין, תש"ן) 308). מכאן, שלא הרצון הסמוי של צד להסכם אלא ביטויו החיצוני הוא הקובע; וכלל פרשנות זה מחייב לא רק בעת ההתייחסות אל החוזה בכללותו, אלא גם בבדיקת מובנם של ביטויים המופיעים בו (ע"א 406/82 נחמני נ' גלאור וערעור שכנגד [11]; ע"א 539/86 א' קליר ואח' נ' ג' אלעד ואח' [12], בעמ' 610-611). במצב דברים זה עלינו לבחון, אם כוונתו זו של המינהל בדבר הבאת העיסקה לאישורה של ועדת הפטור הובאה לידיעתם של המערערים. (6) ביום 17.12.84 התקיים דיון פנימי בהנהלת המינהל (מסמך קי"ב) ובו הוחלט: "סוכם: מר בבאי מודיע כי החברה הודיעה שאינה מסוגלת להביא אשור ממשב"ש (משרד הבינוי והשיכון - י' ק') כחברה משכנת. המשך הטיפול יהיה כך: עקרונות הטיפול במתן פיצויים כספיים ישארו בעינם. ואולם ההקצאה תהיה במסגרת ההמלצה של הועדה לפטור ממכרז...". זהו אמנם מסמך פנימי של המינהל, אולם בית המשפט קבע כי לאור הראיות שהובאו לפניו "יותר סביר הוא שהתובעים (המערערים - י' ק') ידעו על כוונת המנהל להעביר את העיסקה כפי שגובשה במו"מ לאשור ועדת הפטור, אף שאולי לא הפנימו לתודעתם את המשמעות האפשרית של עובדה זו, ואולי אף לא זכרו אותה לימים". את מסקנתו זו ביסס בית המשפט דלמטה כדלקמן: (א) על גבי מסמך פנימי של המינהל (ס"ג) - שהוגש על-ידי המערערים ללא הסתייגות - רשום בכתב יד כי בפגישה שקוימה עם המערערים נמסר להם כי המשך הטיפול בעניינם כפוף, בין היתר, גם לאישור ועדת הפטור ממכרז. (ב) שנים לאחר אותה פגישה, במכתב תשובה (מסמך צ"ו) לבא-כוח המערערים שהתרעם על ה"סחבת" בטיפול בעניינם, צוין במפורש כי העניין הועבר לאישור ועדת הפטור; והמערערים שתקו ולא מחו על העברת הנושא לאישור ועדה שלא דובר בה עד אז. (ג) בסמוך לאחר הישיבה מיום 17.12.84, התקיימה פגישה בין נציג המינהל לבין בא-כוח המערערים, ובה הובהר למערערים מדוע, על-אף העובדה שהמערערים לא הציגו אישור ממשרד הבינוי והשיכון כנדרש מהם, עדיין נמשך הטיפול בעניינם; וכאמור - על- פי ההסכם הותנה ביצועו באישור ממשרד הבינוי והשיכון או באישור ועדת הפטור. (7) המערערים תוקפים לפנינו את קביעתו זו של בית המשפט קמא בדבר ידיעתם על ההחלטה הנ"ל (שסוכמה במסמך קי"ב). לגישתם יש להסתמך בהקשר זה על מכתב אחר מיום 26.2.85 (מסמך נ"ט), הואיל ומכתב זה הינו מסמך מסכם הממוען אל המערערים, להבדיל ממסמך פנימי. דא עקא, שגם מסמך זה נוקט מילים שאותן אנו נדרשים לפרש. נאמר שם "כידוע לך הוחלט על ידי מנהל המנהל ... להקצות ... קרקע בפטור ממכרז לאחר אשור הועדות המתאימות ..." (ההדגשה שלי - י' ק'); ולפיכך אין המערערים יכולים להיבנות מהאמור במסמך זה. (8) סיכומם של דברים: מסקנתו של בית המשפט המחוזי בדבר ידיעתם של המערערים על תוכן ההחלטה הנ"ל מקובלת עליי, ולא מצאתי עילה המצדיקה התערבות בה. כאשר חוזה ניתן לפירושים שונים, עדיף פירוש המקיים אותו על פירוש שלפיו הוא בטל (סעיפים 25(ב) ו-27(ב) לחוק החוזים (חלק כללי)); והפירוש המקיים, במקרה דנן, הוא זה שהמערערים ידעו על דבר כפיפותו של ההסכם לתנאי מתלה. התוצאה היא - שבכל הנוגע לדרך הקצאתה של קרקע חלופית המינהל קשור להסכם, ואין הוא רשאי ליישם בהקשר זה את סמכותו לפי החלטה מס' 4. ד. מעמדה של ועדת הפטור (1) משקבענו כי ההסכם כפוף לאישור ועדת הפטור, עלינו לבחון אם מתן האישור דרוש לשכלול החוזה או לביצועו של החוזה. אם מדובר בתנאי לביצועו של החוזה - כי אז לפנינו חוזה שלם בעל תוקף מלא, אלא שביצועו מותנה בתנאי מתלה (סעיף 27 לחוק החוזים (חלק כללי)); לעומת זאת, אם מתן האישור דרוש לשכלול החוזה - כי אז ההסכם כלל לא נקשר כל עוד לא נתקבל האישור (ע"א 5559/91 ק.צ. מפעלי גז ואנרגיה (1982) בע"מ ואח' נ' מקסימה המרכז להפרדת אויר בע"מ [13], בע' 647). (2) לצורך ההכרעה בעניין זה יש לבחון מהו מעמדה של הוועדה לפטור ממכרז: האם זוהי ועדה סוברנית חיצונית למינהל - שאז מדובר ב"תנאי מתלה" בהסכם; או שמא מדובר בגוף פנימי של המינהל, שאישורו דרוש לצורך גיבושה של הסכמת המינהל וגמירות-דעתו להתקשר בהסכם - שאז מדובר ב"תנאי מוקדם" להסכם. "כאשר שני הצדדים כבר נתנו את הסכמתם להסכם, אך ביצוע ההסכם תלוי בהסכמתו של צד שלישי - כי אז מתן ההסכמה של הצד השלישי יכול להיות תנאי מתלה, ובמקרה כזה ההסכם הוא הסכם גם לפני השגת אותו אישור. אבל לא כן הוא כאשר אחד הצדדים למשא ומתן לקראת כריתת ההסכם הוא אישיות משפטית הפועלת באמצעות האורגנים שלה, ובטופס ההסכם נאמר במפורש שההסכם לא יכנס לתקפו אלא אם אורגן מסוים של אותה אישיות משפטית יאשר אותו - כי אז אין לפנינו תנאי מתלה ולא נקשר ההסכם עד שלא ניתן האישור הדרוש" (ע"א 470/76 נג'ם ואח' נ' יעקוב ואח' [14], בעמ' 472, אשר צוטט בע"א 5559/91 [13] הנ"ל). (3) לצורך העניין הנדון כאן, ועדת הפטור איננה "אורגן" של המינהל, אלא היא גוף שונה ונפרד ממנו. ועדת הפטור הוקמה על-ידי מועצת מקרקעי ישראל בהחלטתה מיום 23.8.66, בעקבות החלטת הממשלה בדבר מדיניות הקצאת קרקע בישראל; וחברי ועדת הפטור הינם חברי מועצת מקרקעי ישראל, שאינם עובדי המינהל. ועדת הפטור הינה פורום סוברני בהחלטותיו, הפועל בהתאם לכללים שנקבעו על-ידי מועצת מקרקעי ישראל, ואין היא נמנית עם גופי המינהל. ולא למיותר יהיה לציין בהקשר זה: מועצת מקרקעי ישראל ומינהל מקרקעי ישראל הינם גופים שונים, אשר הוקמו על-ידי הממשלה מכוח חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960 (להלן - חוק המינהל); המינהל באמצעות מנהלו, הוא המוסמך לנהל את מקרקעי ישראל (סעיף 2 לחוק הנ"ל); ואילו מועצת מקרקעי ישראל מופקדת על קביעת המדיניות הקרקעית ומפקחת על פעולות המינהל (סעיף 3 לחוק הנ"ל). ה. סיכום לאור האמור לעיל, ההסכם שהשתכלל בין המערערים לבין המינהל הינו הסכם שלם ובעל תוקף מלא, ובו "תנאי מתלה" לעניין ביצועו. 6. הכשלת התנאי המתלה בוועדת הפטור (1) כאמור, ביום 21.6.88 התקבלה בוועדת הפטור החלטה (מסמך ק"ח) בדבר דחיית העיסקה נושא ההסכם. וכך נאמר בה בהחלטה: "הועדה דוחה את הבקשה וזאת על מנת למנוע הפליה כלפי גורמים אחרים, שלגבם הופקעו ויופקעו שטחים. וברוח האמור בפסק הדין (בג"צ 307/82* הנ"ל - י' ק') האומר: 'אין הרשות רשאי לנהוג איפה ואיפה ולבכר בעלים אחד על רעהו'." ומשקבעתי כי ההסכם היה כפוף לאישור ועדת הפטור כ"תנאי מתלה", הרי משלא התקבל אישור הוועדה - ההסכם לכאורה בטל: "מאין פטור מחובת המכרז, בטל החוזה.. ואין לבצעו" (בג"צ 749/78 מרינובסקי ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח' [15], בעמ' 605). (2) ברם, טענת המערערים היא כי המשיבים מנועים מלהסתמך על אי-קיום התנאי המתלה, הואיל והם עצמם הכשילו את קיומו (סעיף 28(א) לחוק החוזים (חלק כללי)). מניעות סטטוטורית זו היא פן של חובת תום הלב ביחסים החוזיים הקבועה בסעיף 39 לחוק החוזים (חלק כללי), המטילה על צדדים לחוזה-על-תנאי חובת נאמנות והתנהגות לפי רוח החוזה (שלו, בספרה הנ"ל, דיני חוזים, בעמ' 358; ד' פרידמן ו-נ' כהן, חוזים (אבירם, כרך א, תשנ"א) 641). (3) הוראת סעיף 28(א) הנ"ל לא תחול בכל אחד משני המצבים הבאים: האחד - כאשר צד לחוזה פועל בגדר החירויות שהחוזה מקנה לו; והשני - כאשר פעולת הצד לחוזה, אשר לכאורה סיכל את התנאי, הייתה ללא זדון וללא רשלנות (סעיף 28(ג) לחוק החוזים (חלק כללי)). וכך אומרת בעניין זה המלומדת שלו: "נראה כי למעשה חוזר סעיף 28(ג) על עקרון תום הלב. רק צד שפעל בתם-לב, כלומר: ללא זדון (מבחן סובייקטיבי) וגם ללא רשלנות (מבחן אובייקטיבי) יכול 2 להדוף את טענת ההשתק..." (שלו, בספרה הנ"ל, דיני חוזים, בעמ' 361). ומבהירה ההלכה הפסוקה: "חובתה של הרשות המנהלית לנהוג בתום לב בהתקשרויותיה החוזיות נגזרת הן מן המשפט האזרחי המטיל חובת תום-לב על כל מתקשר, והן מן המשפט הציבורי המחייב רשות ציבורית לנהוג בהגינות וביושר כלפי אזרחיה בכל מגעיה עמם. ואולם, חובת ההגינות המנהלית - שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור - מחמירה יותר מחובת תום הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי, ובין אם פועלת היא בתחום המשפט הציבורי" (בג"צ 4422/92 [16]; וכן ראה שלו, בספרה הנ"ל, חוזי רשות בישראל, בעמ' 80-82). (4) יש לבחון אפוא, אם בהציגם עמדה המתנגדת לאישור ההסכם "הכשילו" נציגי המינהל שהופיעו לפני ועדת הפטור את קיומו של התנאי המתלה, ובשל כך מנוע המינהל מלהסתמך על אי-קיומו. וכך תיאר בית המשפט קמא את התנהגות "נציג המנהל" - כפי שהוא הציג את עצמו בעדותו - בוועדת הפטור: "...אך בפני הועדה הופיע מר גת, כפי שקורה בדרך כלל. מנהל המנהל מר ליפקה (שאישר, כאמור את השומה למועד אחד) כבר לא כהן בתפקידו זה, כיוון שהתפטר לקראת הבחירות לכנסת. סגנו שמילא את מקומו - בבאי - (שהיה שותף לאותה החלטה) לא היה מודע כלל לכך שהנושא מובא לועדה. לכך שגת תרם לכך שהועדה תחליט בשלילה - להבדיל מהמסקנות המשפטיות שיש להסיק מתרומתו זו - אני מסכימה. אני בהחלט סבורה שגת הדליק אצל הועדה 'נורה אדומה' אם לא למעלה מכך, בעקבותיה נתבקשה חוות דעת משפטית. לאחר קבלת חוות הדעת המשפטית התכנסה הועדה שוב וסרבה לתת אישורה. מר גת לא הסתיר בתצהירו את הסתיגותו הגמורה מההצעה שגובשה במסמך קי"ב, ובעיקר מכך שההחלטה... כוללת בחובה רכיב של שומה למועד אחד. הוא הסתייג גם מעצם הרעיון לתת לתובעים קרקע, מה שלא נעשה בשום הפקעה באזור ירושלים ובחיזמה בפרט. את עמדתו זו הביא בפני הועדה". (5) בפסק-דינו קבע בית המשפט המחוזי, תוך שהוא משווה את פעולתו של נציג המינהל לזו של אפוטרופוס (או "נאמן" אחר, המביא עיסקה לאישור בית המשפט), כי: "גם לגבי גת עמדתי היא שהוא צודק בגישתו שהוא היה 'זכאי וחייב' להצביע בפני הועדה על הבעיתיות של ההצעה שהועברה על ידי זיו לאישור הועדה". לפיכך פסק בית המשפט כי: "מבחינה משפטית אין לראות את עולתו של גת כפעולת סכול ההסכם, אלא ביצוע נאות של תפקידו הציבורי. מה שעשה גת משקף את המקופל בעצם ההסכמה שהעניין יובא לועדת הפטור". (6) ההקבלה שעשה בית המשפט המחוזי לתפקידו של אפוטרופוס המביא עיסקה לאישורו של בית המשפט, נראית לי נכונה. וכך הוצגה חובתו של האפוטרופוס בהלכה הפסוקה: "...אכן נכון הוא כי בגבשו את החלטתו אין בית המשפט תלוי בעמדת האפוטרופוס, אך בדרך כלל אין בידי בית המשפט כלים כדי לבחון פרטי העניין תוך התעלמות מן האפוטרופוס, ובית המשפט רשאי לצאת מתוך הנחה שהאפטרופוס שטיפל בעניין יפרוס לפניו כמיטב יכולתו, תמונה שלמה לחיוב ולשלילה" (ע"א 614/84 ד' ספיר ואח' נ' אשד ואח' וערעור שכנגד [17]; ההדגשה שלי - י' ק'). (7) ברם, התנהגותו של נציג המינהל לפני ועדת הפטור והדרך שבה הציג לפניה את עמדת המינהל לא עלו בקנה אחד עם חובתו הנ"ל: לפרוס לפני הוועדה "כמיטב יכולתו תמונה שלמה לחיוב ולשלילה" (ההדגשה שלי - י' ק'); והביאו אותי לכלל מסקנה כי למעשה הוא הכשיל - בחוסר תום-לב ותוך הפרת חובת ההגינות המוטלת על המינהל כגוף מינהלי ציבורי - את מילוי ה"תנאי המתלה". ואלה עיקרי הטעמים שהביאוני למסקנה האמורה: (א) נציג המינהל הציג בדבריו לפני ועדת הפטור את התנגדותו לעיסקה מלכתחילה - בעיקר לעניין קבלת העיקרון של "שומה ליום אחד" בהערכת שווי המקרקעין המופקעים והחליפים - כשהוא מציין כי, לגישתו, ההחלטה להביא את העיסקה לאישור ועדת הפטור נעשתה "ללא שום בסיס וללא שום הצדקה". וראויים כאן לציטוט הדברים שמסר גת - נציג המנהל - בעדותו במהלך חקירתו הנגדית: "ש.ת. אני הופעתי כנציג המנהל ש. לא מחובתך לייצג המנהל לקבלת האישור? ת. בקשת המנהל סתרה החלטת המינהל והנוהג לגבי אחרים והסברתי זאת לועדה. ש. הכשלת קבלת האישור? ת. זה ניסוח שלך. אני ולא רק אני הצלחנו לא לקבל את האישור. ... ש. היתה לך סמכות לבוא בשם המנהל ולהכשיל הצעה של המנהל ... ת. לא רק סמכות אלא גם חובה. אני בודק כל דבר, אני מוסיף גורע או משנה לפי שקול דעת, וזו חובתי" (ההדגשות שלי - י' ק'). אכן, אפשר שכנציג המינהל היה זה מתפקידו ומחובתו הציבורית להביא גם דברים אלה לפני ועדת הפטור; שכן, מותר לוועדה לצפות שהמלצת המינהל תכלול לא רק את הגורמים התומכים באישור העיסקה אלא גם את אלה העומדים כנגדה. ברם, נציג המינהל חייב היה ליתן בדבריו, בראש ובראשונה, ביטוי לעובדה שהמינהל החליט לעשות את העיסקה - דהיינו, כי הוא מעוניין בביצוע ההסכם - כשהצגת הגורמים לשלילה באה אך ורק להשלמת התמונה, ולא להציג מצב דברים שלפיו אין המינהל מעוניין בהסכם זה כפי שהציג הלכה למעשה. למערערים מותר היה לסמוך על כך שהמינהל פועל בתום-לב ובהגינות וכי עניינם שלהם באישור העיסקה יוצג במלואו ולא ייבלע בהצגת עמדה השוללת את העיסקה, כפי שאירע בפועל. (ב) על-מנת לקיים את חובת ההגינות כלפי המערערים, חייב היה נציג המינהל להציג לפני הוועדה תמונה שלמה ומאוזנת של הרקע והסיבות שהביאו לגיבוש ההסכם עם המערערים, על היתרונות והחסרונות שבו; כן היה עליו להבהיר, כי ועדת הפטור מתבקשת לבחון, כגוף חיצוני, את ההסכמה שהושגה, ולא, כפי שאירע בפועל, לקבוע אם יש מקום לקיים את העיסקה אף שהמינהל מתנגד לה למעשה. תמונה שלמה ומאוזנת הייתה צריכה להצביע כי המקרה של המערערים הינו חריג, ולכן הוא מצדיק יחס מיוחד. שכן - כעולה ממסמך קי"ב, נראה כי מלכתחילה הפקעת הקרקע מאת המערערים לא הייתה מחויבת המציאות. וכך נרשם מפי דרכסלר בפרוטקול הישיבה: "...אני רוצה להסביר מדוע יש לתת פיצוי בקרקע. אחרי יום האדמה ניתנה האפשרות לתת פיצוי בקרקע. בזמנו הוצע לחבר את נוה יעקב לגבעה הצרפתית והיה (הכוונה למערער 1 - י' ק') מוכן להעמיד את הקרקע שלו למטרה זו, ואף עשה צעדים למטרת בניה ולכן לא היתה שום סיבה מלכתחילה להפקיע ממנו הקרקע ובכל זאת הפקיעו ממנו כדי שתהיה הפקעה לכולם והיום על סמך זה אפשר לתת פיצוי בקרקע..." (ההדגשה שלי - י' ק'). (ג) כמצוין בפסק-דינו של בית המשפט המחוזי, מי שכיהן אותה שעה כממלא מקום מנהל המינהל - ואשר היה שותף להחלטה לאשר את העיסקה במינהל - לא היה מודע להבאת הנושא לפני ועדת הפטור; ובסופו של דבר - הוצגה לפני הוועדה עמדתם של אלה מאנשי המינהל שלא הסכימו עם העיסקה, בלי שניתן ביטוי לעמדתם של אלה שנטלו חלק בקבלת ההחלטה להסכים לה. (ד) אמנם, לאחר שנדחתה הבקשה לאישור ההסכם, הוצעה למערערים על-ידי המינהל "זכות שימוע" לפני ועדת הפטור. ברם, בכך לא היה כדי לרפא את חוסר תום הלב שבא לכלל ביטוי בהצגה חד-צדדית של עמדת הגורמים השוללים את העיסקה. ולא הובא לפנינו דבר המלמד כי, בנסיבות העניין, שמיעת המערערים, לאחר שכבר ניתנה החלטה שלילית על-ידי הוועדה, הינה בעלת משמעות, וכי הוועדה אכן מוכנה לדון בעניין מחדש (בג"צ 549/75 חברת סרטי נח בע"מ ואח' נ' מועצה לבקורת סרטי קולנוע ואח' [18], בעמ' 761, 765). סיכומם של דברים: משגיבש המינהל הסכמה לעיסקה עם המערערים אגב התליית ביצועה באישורה של ועדת הפטור כגוף חיצוני מבקר, הייתה זו חובת המינהל להציג לפני הוועדה - בהגינות ובתום-לב - תמונה מלאה ושלמה הכוללת את השיקולים שהניעו אותו להסכים לעיסקה; ומשהוצגה על-ידי נציגו תמונה חלקית, המבטאת, למעשה, "אי-הסכמה" לעיסקה תוך פירוט הנימוקים לשלילתה - בלי ליידע את המערערים על כך ובלי ליתן להם לפחות הזדמנות לאזן את התמונה לפני הוועדה - יש לראות את המינהל כמי שהכשיל את מילוי ה"תנאי המתלה" שבהסכם, ועל-כן, לנוכח הוראות סעיף 28(א) הנ"ל, הינו מנוע מלהסתמך על אי-מילויו. 7. סוף דבר א. לאור כל האמור לעיל, הנני מציע לחבריי הנכבדים לקבל את הערעור, לבטל את פסק-דינו של בית המשפט המחוזי ולהחזיר את הדיון אליו, על-מנת שיקבע את הסעדים המגיעים למערערים לאור האמור לעיל. ב. המשיבים ישלמו למערערים הוצאות בשתי הערכאות, לשלב הזה, בסך כולל של 20,000 ש"ח. השופט ד' לוין: אני מסכים. השופט א' מצא: אני מסכים. הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט קדמי. קרקעותהפקעההקצאת קרקעות