מבוא ארז ביטון, משורר צדק חברתי, נכה שהתעוור כתוצאה מפעולת איבה שארעה בשנת 1952, כאשר היה ילד כבן 10, לוחם בעתירה זו את מלחמתו לצדק אישי ולהכרה בזכותו לשיקום בדרך של מתן זכות להפעלת תחנת דלק. בעתירה זו עותר ביטון לביטול החלטת ועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל (להלן "ועדת הפטור"), מיום 23.3.2009, אשר דחתה את החלטת ההנהלה של מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל" ו"הנהלת המינהל") להקצות לו לתקופה של 25 שנה שטח קרקע נושא העתירה. עוד העותר מבקש להצהיר כי הוא זכאי שאותה קרקע תוקצה לו בחכירה לתקופה של 49 שנה, בצירוף אופציה ל-49 שנים נוספות, ללא הגבלה על הורשת הקרקע או החכרתה בחכירת משנה. במסגרת פעולותיה של מדינת ישראל, לשיקום נכי צה"ל ונכי פעולות איבה, נהגה המדינה להקצות לנכים אלו זכויות להפעלת תחנות דלק, בדרך של חכירה לתקופות של 49 שנה (ואופציה ל-49 שנים נוספות), ללא הגבלה על הורשת הזכויות, או החכרתן בחכירת משנה. ביום 29.7.1998 (להלן: "המועד הקובע") תוקן חוק משק הדלק (קידום התחרות) התשנ"ד-1994, ושונתה מדיניות השיקום באופן שהזכויות בתחנות דלק שיוענקו מעתה ואילך לאור פניות חדשות של נכים, צומצמו במידה ניכרת. בין השאר נקבע שזכויות שכאלו לא יועברו בירושה ותוקפן יהיה אך למשך חיי הזכיין. השאלה המרכזית בענייננו היא אם יש להכיר לעותר זכות טובה יותר מהזכות המוענקת כיום, לנוכח הנסיבות המיוחדות של העותר, האופן שבו התפתחו העניינים בטיפול בבקשתו להקצאת זכויות להקמה והפעלה של תחנת דלק והפעולות שנקט המינהל עד לאחרונה להעניק לו זכויות שכאלו. העותר מבקש זכות להוריש את הזכויות שיוענקו לו וכן תקופה ארוכה יותר של חכירה מאשר כזו המסתיימת באריכות ימיו ושנותיו. התגלגלות הדברים במשך השנים שחלפו מאז פנייתו של העותר למינהל, וההתמשכות בהקצאת הקרקע, חשובים לבירור העתירה; להלן אתארם אפוא בפרוטרוט. רקע עובדתי 1. בשנת 1952 נפצע העותר באורח קשה מרימון שהתפוצץ בידיו בעיר מגוריו לוד. העותר התעוור כליל וידו השמאלית נקטעה. בגין פגיעתו הוכר העותר נכה פעולת איבה בשיעור של 100%, לפי חוק תגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל -1970 (להלן: "חוק התגמולים"). 2. העותר טוען שפנה למינהל בבקשה לשיקום בדרך של הקצאת זכויות לתחנת דלק לפני המועד הקובע. לטענתו, כבר ביום 3.7.1994 המליץ המוסד לביטוח לאומי (להלן: "המל"ל") להקצות לו קרקע לשם הקמת תחנת דלק בפטור ממכרז, בהתאם להסדר ייחודי לשיקום נכי צה"ל ונפגעי פעולות איבה (להלן: "המלצת המל"ל 1994"). לטענת העותר, ביום 9.1.1995, בהיותו בן 54, נשוי ואב לשני ילדים, הוא הגיש למינהל "בקשה להקצאת קרקע בפטור ממכרז להקמת תחנת דלק לצורך שיקום". לאחר כחודשיים, ביום 15.3.1995, שלח העותר מכתב אל סמנכ"ל המל"ל, שבו ביקש את המשך התערבותו בטיפול בהקצאת קרקע ללא מכרז וזו לשונו: "הנידון: קרקע ללא מכרז להקמה תחנת דלק (נכה איבה) בהמשך להמלצתכם מיום 3/7/1994 אני פונה אליך בזאת בבקשה להמשך התערבותך במינהל מקרקעי ישראל אליהם העברתם ביולי שעבר את ההמלצה לתת לי קרקע לתחנת דלק. אני מצרף את מכתבי למר וכסלר מנהל המינהל מיום 9/1/1995 אליו צירפתי את העתק ההמלצה של הביטוח הלאומי בחתימתך מיום 3/7/1994. אודה לך מאוד אם תסייע לי בעניין זה לזירוזו במינהל מקרקעי ישראל". לדברי העותר, הוא לא קיבל תשובה לבקשתו משנת 1995, אך פנה למינהל מעת לעת, ואף קיים פגישות במטרה לקדם את הקצאת הקרקע. לפעולותיו של העותר משנת 1995 ועד שנת 2002 אין כל תיעוד בכתב. 3. לטענת המינהל, רק ביום 12.9.2002, שלח המנהל הכללי של המל"ל למנהל הכללי של המינהל המלצה להקצאת קרקע לבניית תחנת דלק לעותר, לצורך שיקומו לפי חוק התגמולים (להלן: "המלצת המל"ל 2002"). בהמלצת המל"ל 2002 לא מצוין כי היא חידוש או אישרור של המלצה קודמת, ואין כל איזכור להמלצת המל”ל 1994. ביום 11.2.2003 אכן אישר המינהל את המלצת המל"ל 2002 להקצאת קרקע לעותר לצורך הקמת תחנת דלק. 4. לאחר קבלת אישור המינהל להמלצת המל"ל 2002, החל העותר בחיפוש אחר קרקע מתאימה להקמת תחנת דלק, ובד בבד פעל גם המינהל לאיתור קרקע מתאימה. בתקופה שלאחר מכן נערכו מספר פגישות בין העותר לבין המינהל, שבהן הוצגו חלופות שונות לשטח קרקע מתאים. בשנת 2005 איתר העותר קרקע מתאימה להקמת תחנת דלק בכביש 443 המחבר בין בן-שמן לצומת שילת (להלן: "הקרקע"). 5. ביום 10.8.2005 הובא עניין העותר לוועדת העיסקות של המינהל, "במסלול ירוק", והוחלט על הקצאת הקרקע ללא מכרז במלים אלו: "מאושר לפי תקנה 25(16) לתקנות חובת המכרזים." ביום 17.8.2005 חתמו העותר והמינהל על "הסכם הרשאה לתכנון" (להלן: "הסכם ההרשאה"), לתקופה של שלוש שנים. 6. סעיף 7 בהסכם ההרשאה קבע כי בהתקיים תנאי התכנון יחתום המינהל עם העותר על הסכם פיתוח (שבעקבותיו כמקובל במינהל צפוי הוא לחתום על הסכם חכירה). זו לשונו: "אם יתקיימו כל התנאים המוקדמים והיסודיים המפורטים להלן: יסכים המינהל להעמיד לרשותו של המורשה, כבר-רשות בלבד, שטחים בנכס המתאימים לביצוע מטרת ההרשאה, כפי שיקבעו על יד המינהל לפי שיקול דעתו הבלעדי: (א) המורשה יקיים את כל התחייבויותיו עפ"י הסכם זה ובמועדים הקבועים בהסכם. (ב) ... (ג) ... (ד) הנהלת המינהל, על פי שיקול דעתה הבלעדי , תאשר את מסירתם של שטחים בנכס לרשותו של המורשה כבר-רשות, וזאת לא יאוחר משנה אחת מתום תקופת ההרשאה לתכנון. (ה) לא יאוחר מ- 30 יום מתאריך האישור הנ"ל על ידי הנהלת המינהל יחתם חוזה פיתוח שיהיה מקובל במינהל באותו מועד. (ו) ערכם של השטחים שיועמדו לרשותו של המורשה יקבע על ידי השמאי הממשלתי לתאריך שיהיה סמוך למועד מסירתם לרשותו של המורשה. (ז) מסירת שטחים לרשותו של המורשה תהיה לצורך ביצוע מטרת ההרשאה על הנכס, ובתמורה, לתקופה ובתנאים שייקבעו בחוזה פיתוח שיהיה מקובל במינהל במועד המסירה, וכן בכפוף לתנאים שייקבעו על ידי הנהלת המינהל לצורך האישור המוזכר בסעיף (ד) לעיל." בהסכם ההרשאה, שהוא טופס אחיד של הסכם, הוסף בעמוד הראשון תנאי אחד מפורש ומודגש: "ידוע ליזם [העותר] כי השטח הינו טרשי וסלעי כולל שיפוע צד בגובה של כ 20 מ' מהכביש ובגין זאת לא יחזור אלינו בשום טענה ו/או תביעה". פרט לכך לא סויג הסכם ההרשאה באזכור כלשהו באשר לתנאי הסכם הפיתוח והסכם החכירה שיבואו בעקבותיו, ולא הוזכר דבר באשר להגבלות על הורשה, החכרת משנה או תקופת החכירה. 7. בעקבות חתימת הסכם ההרשאה פעל העותר לשינוי ייעוד הקרקע ולאישור התב"ע, באופן המאפשר הקמתה של תחנת דלק. לאחר שנתיים, שבהן התכתב העותר עם גורמים שלטוניים והשתתף בפגישות רבות, נשאו המאמצים פרי: ביום 6.5.2007 אושרה תוכנית מתאר מקומית המאפשרת הקמת תחנת דלק על הקרקע. 8. בתחילת שנת 2008 עסקו הצדדים בקביעת אומדן לעלות הוצאות הפיתוח ובפברואר 2008 המציא העותר למינהל תחשיב שומה של כ-6 מיליון ₪ בגין הקרקע, בהתאם למתכונת התקשרות של 49 שנים בצירוף אופציה ל-49 שנים. 9. ביום 19.3.2008 התכנסה "ועדת עיסקות- מסלול אדום" של המינהל לדון באישור העסקה עם העותר לתקופה של 49 שנה. בפרוטוקול הדיון נאמר: "ביום 17.8.05 נחתם הסכם הרשאה לתכנון תחנת דלק בין המינהל ובין מר ארז ביטון. ההרשאה לתכנון אושרה לאור המלצת המנהל הכללי של המוסד לביטוח לאומי וזאת לצורך שיקומו של מר ארז ביטון כנכה פעולות איבה בעל +100% נכות ... בעבר, תקופת ההתקשרות של נכי צה"ל אשר היו משוקמים בתחנת דלק הייתה ל-49 שנה. עפ"י הסיכום הבין משרדי משנת 98 תקופת ההתקשרות לנכי צה"ל שמשוקמים לתחנת דלק תהיה עד גיל 70 או עד מותם. מכאן עולה שהעיסקה צריכה להיות רק עד גיל 70. מר ביטון היום בן 67, ולפי זה העיסקה צריכה להיות ל-3 שנים בלבד. העיסקה מובאת ל-49 שנה בחיוב 91% ומאידך בתנאים המיוחדים צוין כי ההקצאה הינה למטרת שיקומו התעסוקתי עד הגיעו לגיל 70, לפי החלטת המועצה 827. אם תאושר העיסקה ל-49 שנה, תהיה העיסקה כפופה לאישור הועדה לפטור בגין הסכום. בישיבה צוין כי הקצאה של תחנת דלק מעבר לגיל 70 של הנכה, והורשתה ליורשיו, סותרת את חוק משק הדלק. ככלל, יש להכניס סעיף בענין זה בהסכם ההרשאה לתכנון." בסיום הישיבה סוכם: "הנושא יידון בין המינהל, אגף השיקום במשרד הבטחון ומשרד המשפטים, כדי לבנות ערכי פדיון." 10. לטענת העותר רק במרץ 2008 נודע לו לראשונה כי יהא עליו להשיב למינהל את הקרקע, עם הבנוי עליה (וכנגד החזר הוצאות), בהגיעו לגיל 70, כלומר בחלוף 3 שנים בלבד. העותר פנה מייד אל המינהל, באמצעות בא כוחו, בטענה כי הדרישה להשיב את הקרקע בתוך שלוש שנים "הינה בלתי סבירה באופן קיצוני". נוסף על כך, העותר פנה לוועדת הפטור, בעצמו ובאמצעות בא כוחו, וביקש כי יאושר לו פטור ממכרז באשר להקצאת הקרקע לצורך הקמת תחנת הדלק למשך 49 שנים, גם לאחר הגיעו לגיל 70, לאור "נסיבות מיוחדות והנדירות הקשורות בהתנהלות המקרה שלי". ביום 9.7.2008 נערך דיון בהנהלת המינהל בהצעה שהובאה לפניה כדלקמן: "הואיל והקצאה עד גיל 70 בעייתית לאור יתרת התקופה, והואיל ובהרשאה לתכנון עליה חתום מר ארז ביטון לא נכללה הנחיה כי אורך תקופת ההתקשרות תהא עד הגיעו לגיל 70, או עד יום מותו, לפי המוקדם. האגף תומך במתן פטור בהתאם לתקנה 3(28) בהתאם לנסיבות המיוחדות והנדירות של המקרה, כמפורט לעיל." ההנהלה החליטה: "לאור התנהלות המינהל בעניינו של ביטון מאושרת הקצאה לתחנת דלק בפטור ממכרז ובכפוף לתנאים הבאים: 1. ההקצאה בפטור ממכרז תינתן למר ביטון בלבד עד יום מותו לפי סעיף הפטור 3(28) לתקנות חובת המכרזים וללא הורשה ... 2. חוות דעת של היועמ"ש למינהל - לאור התנגדותו. 3. אישור ועדת הפטור." 11. ביום 14.8.2008 הובא העניין לאישור ועדת הפטור של המשיבה אך הורד מסדר היום והושב לדיון בהנהלה. ביום 27.9.2008 הועלה עניינו של העותר לדיון חוזר ב"וועדת עיסקות- מסלול אדום" של המינהל, והוחלט לאשר את העסקה בתנאים מיוחדים "עד סוף ימי חייו", ללא זכות להורשה ולהעברת זכויות, ובלי שניתן יהיה להחכיר את הקרקע בחכירת משנה, וכל זאת כפוף לאישור ועדת הפטור. עוד נקבע כי אף על פי שההקצאה היא עד סוף חייו של העותר, היא תחויב בתשלום כעיסקה ל-49 שנה. 12. ביום 17.11.2008 התכנסה ועדת הפטור לדיון נוסף בעניינו של העותר. לאור חשיבות הדיון אביא את הפרוטוקול כלשונו: "בתאריך 14.7.08 הובאה בקשתו של מר ארז ביטון להקצאת תחנת דלק במודיעין. הבקשה ירדה מסדר היום. ועדת הפטור ביקשה כי הנושא יובא בשנית להנהלת המינהל. בדיון שהתקיים ביום 16.9.08 במשרד המשפטים עם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הגב' שרית דנה בהשתתפות מנהל המנהל והיועץ המשפטי למינהל, סוכם כי יתבצע הסדר כולל לקבוצה מצומצמת של נכי צה"ל וה"ה ביטון אשר הינו נפגע פעולות איבה, אשר גילם מתקרב לגיל 70 ובהקצאת הקרקע לתחנת הדלק לא יוחזרו ההשקעות עד לתום תקופת ההקצאה. לאחר הדיון נבחנו השלכות הרוחב וזהות הקבוצה, על ידי אגף שו"כ, ונמצא כי ה"ה ביטון הינו המקרה היחיד אשר נופל בגדר קבוצה זו שכן יתר נכי צה"ל המעוכבים הומלצו על בסיס ההסדר שקדם לתיקון בחוק משק הדלק (קידום תחרות) משנת 1998 ולא קיימת לגביהם מגבלת הגיל. מאחר ופנייתו הראשונה של ה"ה ביטון קדמה לתיקון בחוק משק הדלק (קידום תחרות) משנת 1998, והמקרה הינו מקרה יחיד של נפגעי פעולות איבה וכן לאור מצגים שונים אשר הוצגו כלפי ה"ה ביטון במהלך השנים, כך גם לאור העובדה שאין השלכות רוחב לאופן ההקצאה, מומלץ לאשרה. בתאריך 24.9.08 אישרה ועדת עיסקות (מסלול אדום) את הקצאת תחנת הדלק במודיעין למר ארז ביטון בהתאם לתנאים הבאים: הקרקע תוקצה למר ביטון עד סוף ימי חייו ללא זכות להורשה ולהעברת זכויות. לא ניתן יהיה להחכיר את הקרקע בחכירת משנה. תרשם הערת אזהרה בגין התנאים המצוינים בסעיף 1 ו-2. לאור האמור, מובאת בזאת, בשנית, בקשה לאישור ועדת הפטור, בהתאם לסעיף 3(28) לתקנות חובת המכרזים לפיה תוקצה קרקע במודיעין למטרת תחנת דלק למר ארז ביטון. " בסיום הישיבה ולפנים משורת הדין, אושרה החלטת הנהלת המינהל מיום 9.7.08 כלשונה. 13. בעקבות החלטת ועדת הפטור התקיימו מספר שיחות ושתי פגישות בין העותר למינהל. בפגישה השנייה, ביום 14.1.2009, השתתף מנכ"ל המינהל, מר ירון ביבי, והצדדים הגיעו להסכמה בדבר מתווה להקצאת הקרקע. 14. בעקבות ההסכמה התקיים ביום 10.3.2009 דיון נוסף בהנהלת המינהל, באשר לעקרונות מתווה להקצאת הקרקע לעותר (להלן "המתווה המוסכם") כדלקמן: א. תקופת ההתקשרות בין המינהל לעותר תהא 25 שנה. ב. אם חוק משק הדלק ישונה באופן שיאפשר תקופת חכירה ארוכה יותר יחול השינוי על העותר. ג. במהלך התקופה יוכל העותר להעביר זכויותיו ליורשיו. ד. בתום התקופה לא ניתן יהיה להאריך את החוזה והתחנה תוחזר למינהל. ה. לאחר 24 שנים ישווק המינהל את תחנת הדלק במכרז פומבי, לאחר שיקבע את החזרי ההשקעות בתחנה, ואלו יוחזרו לאחר הצלחת השיווק. בסיום הדיון אושר המתווה המוסכם, ונקבע כי שיעור דמי חכירה ייקבע עפ"י מקדם היוון לתקופה של 25 שנה. עוד נאמר כי עקרונות המתווה המוסכם כפופים לאישור ועדת הפטור ומשרד המשפטים. 15. ביום 23.3.2009 קיימה ועדת הפטור ישיבה נוספת, שבה התבקש אישורה לגבי המתווה המוסכם. בסיכום הדיון נאמר "הועדה אינה מאשרת את הבקשה". לא ניתנה הנמקה. החלטה זו היא נושא העתירה. העותר ביקש, במכתב מיום 6.4.2009, לקיים דיון נוסף בעניינו, אך ביום 5.5.2009 נדחתה בקשתו. 16. ביום 9.6.2009 התקיימה פגישה במינהל בהשתתפות העותר, מנהל המינהל, היועץ המשפטי של המינהל ונציגים נוספים של המינהל. בסיום הישיבה הורה מנהל המינהל כי עניינו של העותר יובא לדיון נוסף בפני ועדת הפטור. העותר ובא כוחו הכינו מסמכים לחברי הוועדה, שבהם מכתב מיום 11.8.2009 ששלח לעותר מר יעקב אפרתי (להלן "אפרתי"), ששימש מנהל המינהל בשנים 2001 - 2008. מכתב אפרתי תומך בעמדת העותר שהוא זכאי להקצאת הקרקע ל- 49 שנים. בד בבד שלח מר אפרתי מכתב בעניינו של העותר למנהל המינהל. ועדת הפטור אשר הייתה אמורה להתכנס לדיון בעניינו של העותר ביום 17.8.2009 לא עשתה כן. ביום 23.8.2009 התקיימה פגישה נוספת בין הצדדים וגם היא העלתה חרס. 17. העותר המשיך לפעול לשינוי החלטת המשיבה ופנה לשר התעשייה, המסחר והתעסוקה, מר פואד בן אליעזר, ששימש שר הבינוי והשיכון בעת פנייתו הראשונה של העותר אל המשיבה בשנת 1995. במכתבו של השר בן אליעזר אל שר הבינוי והשיכון מר אטיאס ואל מנהל המינהל, מיום 29.12.2009, מביע השר תמיכה בבקשת העותר להקצאת קרקע ל- 49 שנים. וכך הוא כותב: "בשנת 1996 עת כיהנתי כשר השיכון, פנה אלי מר ארז ביטון בבקשה שאסייע לו בהליכים לאישור הרצאת קרקע עבורו בפטור ממכרז, וזאת לשם הקמת תחנת תדלוק והפעלתה, כחלק משיקומו התעסוקתי כנפגע פעולות איבה. מר ביטון צירף לפנייתו אלי, את המלצת הביטוח הלאומי מיום 3.7.1994 החתומה ע"י מר ישראל ערד סמנכ"ל הביטוח הלאומי דאז, וכן את מכתבו למנכ"ל המינהל דאז מר וכסלר מיום 9.1.1995, בו ביקש כי תוקצה לו קרקע. מר ביטון פנה אלי לפני מספר ימים, והביא לידיעתי כי הקרקע האמורה אכן הוקצתה לו, ואף כי נחתם עימו חוזה הרשאה לתכנון הקרקע. עם זאת, כעת, לאחר שעמד מר ביטון בכל תנאי החוזה, מערים המנהל לדבריו קשיים ומנסה לחזור בו מהתחייבויותיו. אני מוצא לנכון, לפנות שוב ולהמליץ על הקצאת קרקע למר ארז ביטון ל- 49 שנים כפי שהיה נהוג בהקצאות קרקע לנכי צה"ל בעת פנייתו למינהל בשנת 1995. סבורני כי מן הראוי לאשר למר ביטון את הקצאת הקרקע לפי התנאים שהיו נהוגים בעת פנייתו למינהל בשנת 1995, וכן כי ראוי שהמינהל יעמוד בהתחייבויות ובמצגים שנתן למר ביטון לאורך השנים. הריני מצרף את פנייתו של מר ביטון אלי מיום 10.6.1996, ואת פנייתו של מר ביטון למנהל המינהל שאז מיום 9.1.1995, וכן חומר רלוונטי נוסף." (להלן "מכתב בן אליעזר"). 18. ביום 6.1.2010 התקיימה פגישה בהשתתפות שר הבינוי והשיכון מר אטיאס, עוזרו, מנהל המינהל, העותר ואשתו. בעקבות הפגישה, הופיע העותר בפני ועדת הפטור, בישיבתה ביום 3.3.2010, ובתום הישיבה הודיעה הוועדה כי תיתן החלטתה בישיבתה הבאה. עד להגשת העתירה לא קיבל העותר תשובה לגבי החלטת ועדת הפטור. רקע סטטוטורי 19. סעיף 8 בחוק התגמולים משווה את דינו של נפגע פעולות איבה לדין של נכה צה"ל וזו לשונו: "דין נפגע או בן משפחה כדין נכה לפי חוק הנכים והתקנות לפיו או בן-משפחה כמשמעותו לפי חוק משפחות החיילים והתקנות לפיו לענין כל חיקוק אחר המעניק טובת הנאה, פטור או הנחה." 20. בראשית שנות ה- 60 גובשה מדיניות להקצאת קרקעות להקמת תחנות דלק לנכי צה"ל ולנפגעי פעולות איבה לצורך שיקומם. החלטה 545 של המינהל, מיום 29.6.1992, אימצה הסדר של הקצאת קרקע לתחנת דלק ללא מכרז לנכי צה"ל. אביא את ההחלטה כלשונה: "הנדון : החלטה בדבר הקצאת קרקע בפטור ממכרז לנכי משרד הבטחון, למטרת תחנת דלק מודיעים בזה כי בתוקף סמכותה לפי סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך - 1960 החליטה מועצת מקרקעי ישראל (להלן - "המועצה") בישיבה מיום כ"ח בסיון תשנ"ב (29 ביוני 1992) כדלקמן: מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) יקצה קרקע למטרת תחנות דלק לנכי צה"ל, לפי המלצת אגף השיקום במשרד הבטחון, ללא קיום מכרז. המינהל יקצה קרקע שלא בהתאם לסעיף 1 רק אם מנהל אגף השיקום במשרד הבטחון יודיע שאין מצידם מניעה לכך לגבי אותה קרקע; או למטרת תדלוק פנימי, לא מסחרי, ליישוב שהוא אגודה חקלאית שיתופית או למפעל, אשר יש להם חוזה עם המינהל, וזאת לשימוש פנימי ולא מסחרי." ההסדר חייב שילוב של נכי צה"ל בתחנות דלק, והעניק לנכה זכות להקצאת קרקע ללא הגבלת זמן וללא הגבלת הורשה (להלן: "ההסדר הישן"). 21. הענקת הקרקע בפטור ממכרז, לתחנות דלק לנכים, נעשתה לפי הוראת הפטור שבתקנה 25(16) בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 (להלן: "תקנות חובת המכרזים") הקובעת: "נוסף על האמור בתקנה 3, התקשרות של מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) לביצוע עיסקה במקרקעין של המדינה, רשות הפיתוח או קרן קיימת לישראל, אינה טעונה מכרז כאשר נושא ההתקשרות הוא אחד מאלה: ... (16) הענקת זכויות חכירה במקרקעין לנכה צה"ל, לשם הפעלת תחנת דלק, לפי המלצת אגף השיקום במשרד הבטחון" 22. בתקנה 3(28) בתקנות חובת המכרזים כלולה חלופה נוספת להקצאת קרקע ללא מכרז: "3. התקשרות משרד בחוזה לביצוע עיסקה בטובין או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים, אינה טעונה מכרז, אם היא אחת מאלה: ... (28) התקשרות שלגביה נתקיימו נסיבות מיוחדות ונדירות המצדיקות עשייתה ללא מכרז, ובלבד שועדת הפטור ולענין הענקת זכויות במקרקעין בידי מינהל מקרקעי ישראל - ועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל, באישור שר האוצר החליטה מטעמים מיוחדים שיירשמו, לפטור אותה מחובת מכרז; 23. בשנת 1998 הונהגה מדיניות חדשה להסדר השיקום של נכי צה"ל באמצעות תחנות דלק. המדיניות החדשה קבעה כי מטרת ההסדר היא שיקום תעסוקתי לנכה, ולפיכך נקבעו הגבלות על הקצאת קרקע, באשר לתקופת ההקצאה ועבירות הזכויות. עיקרי המדיניות החדשה נקבעו בסיכום שהושג ביום 16.3.1998 בין משרד התשתיות הלאומיות, המינהל, משרד הביטחון, משרד האוצר וארגון נכי צה"ל (להלן" הסדר 98"). לנוכח ההסדר ירדה קרנו של מסלול השיקום באמצעות תחנות דלק. 24. בעקבות הסדר 98 קיבלה הנהלת המינהל ביום 4.5.98 החלטה 827 (להלן: "ההסדר החדש"), אשר ביטלה את החלטה 545. ההסדר החדש מקצה כ- 50% מתחנות הדלק בפטור ממכרז לנכי צה"ל, למטרת שיקומו של הנכה, עד הגיעו לגיל 70, באופן שאינו מאפשר העברת זכויות הנכה, לרבות בדרך של ירושה. הקטע הרלוונטי לענייננו בהחלטה 827 קובע: "הנדון : שווק תחנות דלק מודיעים בזאת כי בתוקף סמכותה לפי סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל התש"ך-1960 החליטה מועצת מקרקעי ישראל בישיבתה מיום ח' באייר תשנ"ח (4 במאי 1998) כלהלן: קרקעות למטרת תכנון, הקמה ותפעול של תחנות דלק ישווקו במכרז פומבי. מכל מקבץ איתורים המיועדים לשווק במכרז יוקצו לנכי צה"ל, בפטור ממכרז, מספר איתורים, כך שתחזית המכירות בהם לא תעלה על 50% מתחזית המכירות של כלל האיתורים המשווקים באותו מקבץ. ... 5) הקצאת קרקע לתחנת דלק לנכה צה"ל בפטור ממכרז תעשה על פי הוראות חוק חובת המכרזים, תשל"ג-1973 והתקנות שהותקנו על פיו. ההקצאה תהיה למטרת שיקומו התעסוקתי של הנכה עד הגיעו לגיל 70. 6) זכויות הנכה לא יהיו ניתנות להעברה לאחר אם בדרך ירושה או בכל דרך אחרת. 7) פקעו זכויות הנכה כאמור תוקצה הקרקע לנכה צה"ל אחר בפטור ממכרז כמפורט בסעיף 5 לעיל. 25. ביום 29.7.1998 תוקן חוק משק הדלק (קידום התחרות), התשנ"ד- 1994, ונקבע בסעיף 6 בו: "חלק מכלל המגרשים שתשווק הרשות לצורך הקמת תחנות תדלוק יוקצה לנכי צבא הגנה לישראל, בהתאם להסדר, כפי שאומץ בהחלטת הממשלה; לענין סעיף זה - 'החלטת הממשלה' - החלטת הממשלה מס' 3746 מיום ט"ז באייר תשנ"ח (12 במאי 1998); 'הסדר' - סיכום בנושא שיקום תעסוקתי של נכי צה"ל בתחנות דלק מיום י"ח באדר תשנ"ח (16 במרס 1998)." 26. שינוי ההסדר התחיקתי לא לווה בהוראות מעבר כלשהן. כעבור 3 שנים, ביום 29.10.2001, אימצה הנהלת המינהל הוראות מעבר, בהחלטתה מספר 308 (להלן "הסדר המעבר"). על פי הסדר המעבר, על נכי צה"ל שהחלו בתהליך לפני כניסת ההסדר החדש לתוקף, יחולו עקרונות ההסדר הקודם. זו לשון החלטה 308: "לגבי קבוצת הנכים, חמישה עשר במספר, אשר הומלצו לשיקום לפני כניסתה לתוקף של החלטת המועצה 827, ממליצה הנהלת המינהל להסיר את מגבלת הגיל ואי ההורשה. התשלום יבוצע לפי 91% מערך הקרקע - היוון. לגבי יתרת הנכים, תחול החלטת המועצה 827, כפי שנקבע בהחלטת הנהלת המינהל מס' 2162 מיום 13.8.98." טענות העותר 27. א.המלצת המל"ל בעניינו ניתנה עוד בשנת 1994, ופנייתו למינהל נעשתה בינואר 1995, שעל כן יש להחיל עליו את הסדר המעבר, ולהעניק לו את הקרקע לתקופה של 49 שנים עם אופציה לתקופה של 49 שנים נוספות. ב. הנחת המינהל כי ההסדר החדש חל בעניינו שגויה, שעל לכן ההחלטות המבוססות על הנחה זו שגויות אף הן. תחולתו של ההסדר החדש היא פרוספקטיבית, ולא ניתן להחילו על העותר באופן רטרואקטיבי. אי החלת הסדר המעבר על העותר היא הפליה קשה כלפיו לעומת נכי דור המעבר. ג. יש לתת לו את הקרקע בפטור ממכרז בהתאם לקבוע בתקנה 25(16) לתקנות חובת המכרזים כפי שהיה נהוג לפני ההסדר החדש. כיון שההסדר החדש לא חל עליו, אין צורך בהחלטה של ועדת הפטור וניתן להסתפק בהחלטת הנהלת המינהל באופן בו אושר הסדר המעבר. ד. הסכם ההרשאה לתכנון שנחתם עימו בהיותו בן 64, הוא התחייבות חוזית של המינהל להתקשר עימו בחוזה פיתוח ובחוזה חכירה לתקופה של 49 שנים בצירוף אופציה של 49 שנים. בהסכם ההרשאה אין תניה לגבי הגבלת גיל או לגבי הגבלת הורשה או החכרה, ולכן חזקה שלא הייתה כוונה של הצדדים להתקשר איתו לתקופה של 6 שנים בלבד (עד גיל 70) או לתקופה בלתי ידועה שעד ל"סוף ימי חייו". אי הקצאת הקרקע לתקופה ארוכה עולה כדי הפרת הסכם ההרשאה. לו רצה המינהל להטיל על הקצאת הקרקע הגבלת גיל או הורשה היה עליו לציין זאת מפורשות בהסכם ההרשאה לתכנון. ה. החלטת ועדת פטור ליישם את החריג שבתקנה 3(28) לתקנות המכרזים, באופן המאפשר ביטול הגבלת גיל 70 והקצאת הקרקע עד "סוף ימי חייו", אינה סבירה באופן קיצוני. ההחלטה מאיינת למעשה את זכותו המוקנית להקצאת קרקע להקמת תחנת דלק. כיוון שמשך ההתקשרות אינו ידוע לא ניתן לערוך תכנון כלכלי ואישי ולהשיג מימון בנקאי לפרויקט. ו. לאור הנסיבות "המיוחדות והנדירות" יש לממש את שהובטח לעותר מראש, ולהקצות לו את הקרקע ללא המגבלות. מן הראוי להחיל עליו את הפטור ממכרז הקבוע בתקנה 3(28) בתקנות חובת המכרזים. העותר מציין כי המינהל עשה שימוש בסמכותו לפי תקנה 3(28) בתקנות חובת המכרזים בהקצותו קרקע לתחנת דלק לאחרת. הכרת ועדת הפטור בנסיבות המיוחדות של העותר, תוך סירובה לעשות שימוש בתקנה 3(28) לתקנות המכרזים, מהווה אפליה פסולה ואסורה. ז.מנהל המינהל וחברי הנהלת המינהל נתנו לעותר הבטחה שלטונית מחייבת כי יחול עליו ההסדר הקודם. אין ולא יכול להיות צידוק להפרת ההבטחה בשל "נסיבות חדשות", שכן בעת חתימת הסכם ההרשאה היה ההסדר החדש בתוקף, והובטח לעותר שהוא לא יחול עליו. העותר הסתמך על ההבטחה ושינה מצבו לרעה. לקיום ההבטחה אין השלכות רוחביות. ח. התנהלות המינהל מהווה הפרה של חובת ההגינות המינהלית וחוסר תום לב. חתימה על הסכם להקמת תחנת דלק עם אדם בן 64 שנים, והוספת הגבלת גיל כעבור 3 שנים בהיותו בן 67, באופן המעמיד את תקופת ההסכם על 3 שנים בלבד, לאחר שהעותר השלים את כל התחייבויותיו שבהסכם ההרשאה, יוצרות מצב בלתי סביר בעליל. טענות המנהל 28. א.אין להתערב בשיקול דעתה של ועדת הפטור של המינהל שכן החלטתה סבירה, ראויה ומחויבת ולא נפל בה כל פגם המצדיק ביטולה. ב. המלצת המל”ל 1994 משנת 1994 להקצאת קרקע לתחנת דלק לא מצויה בתיק ועל כן המינהל טוען כי "אין בידינו להתייחס אליה". ג. מעולם לא ניתנה לעותר, לא במפורש ולא מכללא, הבטחה להקצאת הקרקע למשך 49 שנים. נהפוך הוא, במסמכים אין כל הבטחה להקצאה חריגה שאינה תואמת את נהלי המינהל והחלטות המועצה. גם אם ניתנה לעותר הבטחה מינהלית הרי שהיא סותרת את חוק משק הדלק ולכן חובה על המינהל להשתחרר הימנה. ד. הפרשנות של העותר להסכם ההרשאה לפיה מדובר בהתחייבות להקצאת קרקע ל-49 שנים, סותרת את לשונו המפורשת של ההסכם הקובעת (בסעיף ז') כי חוזה הפיתוח שיחתם יהיה בהתאם למקובל במינהל במועד המסירה ובכפוף לתנאים שייקבעו על ידי הנהלת המינהל. ה. ועדת הפטור החליטה לאור נסיבותיו החריגות של המקרה להקצות לעותר את המגרש עד סוף ימיו ללא זכות הורשה והעברת זכויות. ההחלטה מאזנת בין חוסר התוחלת שבהקצאת המגרש ל- 3 שנים לצורך בשיקום תעסוקתי לנכה ולא ליורשיו. זוהי ההחלטה המיטבית בנסיבות שנוצרו. ו. לנוכח הוראות חוק משק הדלק הברורות, בדין דחתה ועדת הפטור את המתווה המוסכם שאושר על ידי הנהלת המינהל. קבלת המתווה תיצור הפליה של נכי צה"ל ונפגעי פעולות איבה אחרים. ז. הסדר המעבר שבהחלטה 308 הוחל על 15 נכי צה"ל שהומלצו לפני קבלת החלטת המועצה 827. העותר אינו זכאי להיכלל בהסדר המעבר שכן המלצת המל"ל בעניינו ניתנה רק בשנת 2002, ולכן אין מדובר בהפליה. ח. אישור פטור ממכרז על ידי ועדת הפטור בהקצאת קרקע לנדיה כהן נעשה מכוח תקנה 3(28) בתקנות חובת המכרזים, לנוכח הנסיבות הייחודיות של עניינה ולא למטרת שיקום תעסוקתי. ההשוואה בין העותר לנדיה כהן אינה ראויה ואינה רלוונטית. דיון והכרעה 29. השאלה המונחת לפנינו היא סבירותה של החלטת ועדת הפטור, מיום 23.3.09, לדחות את המתווה המוסכם להקצאת הקרקע לעותר לתקופה של 25 שנה. בחינת סבירותה של ההחלטה מחייבת בחינת השתלשלות האירועים בטיפול בהקצאת הקרקע לעותר במשך השנים, תוך התמודדות עם שתי סוגיות: האחת שעניינה במועד פנייתו הראשונה של העותר למינהל, מועד שבו תלוי איזה הסדר יחול על עניינו. השנייה עוסקת בהתנהלות הצדדים, העותר והמינהל, במתן מצגים, יצירת ציפיות והסתמכות במהלך השנים. אדון בסוגיות אלו כסדרן. מועד הפניה הראשונה למינהל 30. כאמור, העותר טוען כי הוא פנה לראשונה למנהל המינהל ביום 9.1.1995, וכי לפנייתו צירף את המלצת המל"ל 1994 החתומה על ידי ישראל ערד, המנכ"ל דאז של המוסד לביטוח לאומי (להלן: "מכתב הפניה"). לפיכך, יש להחיל עליו את הוראות הסדר המעבר שאימץ המינהל. המינהל טוען כי המלצת המל”ל 1994 אינה נמצאת בתיקיו, שעל כן אין ביכולתו להתייחס אליה. ההנחה הבסיסית של המינהל היא כי המלצת המל"ל ניתנה לעותר לראשונה בשנת 2002 שלפיכך חל עליו ההסדר החדש. 31. המלצת המל"ל 1994 אינה בנמצא. היא או כל העתק שלה אינם בידי העותר, בתיקי המינהל, בתיקי המל"ל או בין מסמכיו של השר בן אליעזר (שהזכיר אותה במכתבו), בעוד שהייתה אמורה להיות אצל כל אחד מהנזכרים. העותר הגיש תצהירים, שלו ושל אשתו, המעידים על קבלת המלצת המל"ל בשנת 1994. נוסף על כך הציג העותר שני מכתבים שלדבריו כתב בקשר עימה: האחד מכתב הפניה למינהל מיום 9.1.1995, שאליו צירף לטענתו את המלצת המל"ל 1994, והשני מכתבו לסמנכ"ל המל"ל מיום 15.3.1995, שבו ביקש לסייע לו בזירוז הטיפול בבקשתו שהוגשה במכתב הפניה. 32. לטענת המינהל לא ניתן לבסס את ההחלטות לגבי העותר על המלצה שאינה בנמצא. עם זאת, מהתנהלות המשיבים עולה כי החלטתם, להשתמש בסמכותם לפי תקנה 3(28) בתקנות חובת המכרזים, ולהעניק לעותר את הקרקע "עד לסוף חייו", התבססה בין השאר על הכרה בכך שפנייתו הראשונה של העותר קדמה למועד הקובע. כדברים שהובאו בהחלטת ועדת הפטור מיום 17.11.08: "מאחר ופנייתו הראשונית של ה"ה ביטון קדמה לתיקון בחוק משק הדלק (קידום תחרות) משנת 1998 ...". 33. בהעדרה של המלצת המל"ל 1994 ולנוכח התנהגותו של העותר, אשר שקט על השמרים במשך שבע שנים (פעילותו בשנים 1995- 2002 מסתכמת לכל היותר בקיום פגישות ואינה מתועדת במסמך כלשהו), אינני יכול לומר כי אכן ניתנה לעותר המלצת המל"ל 1994, ובוודאי שאיני יכול לקבוע שזו הועברה למינהל. התנהגותו הפסיבית של העותר, אשר לא פעל נמרצות לקידום עניינו ולא כתב מכתב כלשהו למינהל, היא שהביאה לאי הכללתו בקבוצת נכי דור המעבר, ולאי החלתו של הסדר המעבר גם עליו. הדבר מקבל משנה תוקף לאור השינוי התחיקתי בעל ההשלכות הישירות והמשמעותיות על עניינו של העותר. העותר היה צריך למצער לדעת על השלכות השינוי התחיקתי, ולפעול להסדרת הכללתו במסגרת קבוצת נכי דור המעבר שזכו לתנאי ההסדר הישן. לפיכך סבורני שאין מקום להחיל על העותר את הוראות הסדר המעבר, אך בשל טענתו להגשת המלצת המל"ל 1994 בזמנה. עם זאת, וכפי שאפרט להלן, אין בהעדרה של המלצת המל”ל 1994, כדי לשנות את התוצאה הראויה. 34. בספטמבר 2002 קיבל העותר את המלצת המל"ל 2002, שאותה אישר המינהל בפברואר 2003. לאחר האישור החל העותר בפעילות למימוש זכותו להקצאת הקרקע, החל מאיתורה, דרך השגת האישורים הנדרשים להקמת תחנת דלק, לרבות התמודדות בהליכים משפטיים, ועד לחתימת הסכם ההרשאה עם המינהל באוגוסט 2005. משך כל אותן שנים התנהל משא ומתן בין העותר למינהל באשר לתנאי הקצאת הקרקע לעותר (הפגישות שנערכו תועדו על ידי העותר). עניינו של העותר עלה לדיון בוועדות המינהל מספר רב של פעמים, לאור ההכרה בכך שמדובר במקרה חריג וייחודי, הדורש מתן מענה מיוחד. 35. קיימת תמימות דעים כי ההסדר החוקי המקצה את הקרקע לנכה עד להגיעו לגיל 70, אינו מתאים לעותר שבעת קבלתה של החלטת ועדת הפטור על תנאי הקצאת הקרקע היה כבן 67, והוא כבן 69 היום. בל נשכח, שלפחות במשך שמונה השנים האחרונות, ולטענת העותר במשך 15 השנים האחרונות, השקיע העותר מאמץ רב בקידום קבלת זכותו בקרקע, איתורה והבאתה למצב שבו מותר להקים עליה תחנת דלק. 36. עקב הנסיבות המיוחדות הללו, החליטה ועדת הפטור, ביום 17.11.08, להחיל על העותר את תקנה 3(28) בתקנות חובת המכרזים, ולאשר לו פטור השמור לנסיבות חריגות ומיוחדות, בקובעה כי הקרקע תוקצה לעותר עד "סוף ימי חייו" ולא עד גיל 70. אביא את דברי ועדת הפטור באשר לנסיבות המיוחדות: "מאחר ופנייתו הראשונה של ה"ה ביטון קדמה לתיקון בחוק משק הדלק (קידום תחרות) משנת 1998, והמקרה הינו מקרה יחיד של נפגעי פעולות איבה וכן לאור מצגים שונים אשר הוצגו כלפי ה"ה ביטון במהלך השנים, כך גם לאור העובדה שאין השלכות רוחב לאופן ההקצאה, מומלץ לאשרה." לדעת המשיבים, החלטת ועדת הפטור, להעניק לעותר את הקרקע "עד סוף ימי חייו", מאזנת בין תכלית הקצאת הקרקע כפתרון תעסוקתי לנכה עצמו, לבין חוסר התוחלת שבהקצאת המגרש לתקופה בלתי מעשית של שלוש שנים. 37. לאור קביעת וועדת הפטור כי פניית העותר נעשתה לפני ההסדר החדש, כי מדובר במקרה יחיד ללא השלכות רוחב, וכי במהלך השנים הוצגו כלפי העותר מצגים שונים, הרי החלטתה להשתמש בסמכות המוקנית לה מכוח תקנה 3(28), להקצאת הקרקע לעותר רק "עד סוף ימי חייו", היא בלתי סבירה באופן קיצוני, באופן המחייב את התערבות בית המשפט. 38. הקצאת הקרקע לעותר "עד סוף ימי חייו" כמוה כשלילת זכותו של העותר להקצאת קרקע. הקצאה לתקופה בלתי ידועה, בעלת רמת אי וודאות גבוהה ביותר, הופכת את ההקצאה ללא ישימה ובפועל שוללת את זכותו של העותר להקצאת קרקע להקמת תחנת דלק. פרויקט של הקמת תחנת דלק דורש מימון משמעותי אשר לא ניתן לגיוס כאשר תקופת הפרויקט אינה ידועה מראש והיא עלולה להסתיים בכל יום ולהיות קצרה ביותר. 39. לאור גילו המתקדם של העותר, בן 69 כיום, ספק אם מדובר בהסדר תעסוקתי, שכן אין אדם יודע יומו, ובמיוחד כך אצל העותר שהוא נכה קשה. לא ברור אם העותר יוכל להשתלב בתפעול העסק ואם כן לאיזו תקופה ובאיזו מידה. ממילא, העותר יאלץ להקדיש עוד תקופת זמן להקמת התחנה, בטרם יוכל לנוח על זרי הדפנה וליהנות מהפתרון התעסוקתי שהיא אמורה להעניק לו. 40. יש ממש גם בטענתו של העותר כי אילו רצה המינהל להחיל עליו את מגבלות הגיל והעבירות הכלולות בהסדר החדש, היה עליו לציין זאת ברחל בתך הקטנה בהסכם ההרשאה, במיוחד לאור גילו בעת חתימת ההסכם. משלא עשה כן, הרי שהוספת הגבלת הגיל והעבירות כעבור שלוש שנים, כאשר העותר כבר כבן 67, נעשתה בחוסר תום לב ותוך הפרת חובת ההגינות המינהלית. טענת המינהל כי קביעתו של הסכם ההרשאה ש"חוזה הפיתוח שיחתם יהיה בהתאם למקובל במינהל במועד המסירה ובכפוף לתנאים שייקבעו על ידי הנהלת המינהל", מאפשרת הוספת הגבלת גיל ועבירות בהסכם הפיתוח, מהווה למצער היתממות. המינהל מודה, בסיכום דיון "ועדת עיסקות- מסלול אדום" מיום 19.3.2008, כי את הגבלות חוק משק הדלק לגבי הגיל וההורשה צריך היה לכלול בהסכם ההרשאה: "בישיבה צוין כי הקצאה של תחנת דלק מעבר לגיל 70 של הנכה, והורשתה ליורשיו, סותרת את חוק משק הדלק. ככלל, יש להכניס סעיף בעניין זה בהסכם ההרשאה לתכנון", שעל כן יש בטענה האחרונה של המינהל משום מידה לא קטנה של חוסר תום לב, ובחתימת הסכם ההרשאה ללא המגבלות שם המינהל, הן להלכה הן למעשה, מכשול בפני עיוור. 41. המסקנה המתבקשת היא כי החלטתה של ועדת הפטור, להפעיל את הסמכות המוקנית לה בתקנה 3(28) בתקנות חובת המכרזים, ולהעניק לעותר את הקרקע לפנים משורת הדין "עד לסוף ימי חייו", אינה סבירה כלל וכלל, ויש בה משום לעג לרש. 42. להנהלת המינהל סמכות לאשר הקצאה לנכה לפי תקנה 25(16) בתקנות חובת המכרזים, שעל כן ניתן להקצות לעותר את הקרקע, בהתאם למתווה המוסכם, גם ללא אישור ועדת הפטור. 43. העותר, שלא הסכים עם החלטת ועדת הפטור, פנה להנהלת המינהל והמשיך בדיונים איתה, אשר בסיומם הגיעו הצדדים למתווה המוסכם שעיקרו הקצאת הקרקע ל-25 שנה, ללא זכות הורשה. ועדת הפטור דחתה את המתווה המוסכם ללא הנמקה. החלטה זו של ועדת הפטור היא ההחלטה הנתקפת בעתירה זו. 44. מהדברים שאמרנו עד כה עולה בעליל כי החלטה זו וההחלטה מיום 17.11.08 הן בלתי סבירות ואין להשאירן על כנן. המתווה המוסכם מאזן באופן ראוי בין זכותו של העותר לשיקומו בדרך של הקצאת קרקע להקמת תחנת דלק מחד גיסא, לבין הרצון לשמור על משאבי המדינה מאידך גיסא. המתווה המוסכם מקובל על הגורמים במינהל המלווים את הטיפול בעניינו של העותר במשך שנים רבות, ובראשם הנהלת המינהל. הפיתרון המוצע במתווה המוסכם הופך את זכותו של העותר להקצאת קרקע לישימה, כזו הניתנת למימוש. הפיתרון נראה ראוי גם לאור המצגים שהוצגו לעותר במשך השנים, לנוכח חתימת הסכם ההרשאה, ולאור ההשקעה הניכרת שלו במשך השנים. 45. ועוד, בנסיבות המיוחדות והחריגות של העותר, דחיית המתווה המוסכם, שהתקבל על דעת הנהלת המינהל, ללא מתן הנמקה, מנוגדת להוראת סעיף 2א בחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958, המטילה חובת הנמקה על רשות מינהלית בעת סירוב לבקשה שהופנתה אליה. על חשיבותה של חובת ההנמקה עמדה כב' השופטת ארבל (ע"א 10419/03 תומר דור נ' רמת הדר - כפר שיתופי להתיישבות (ניתן ב- 5.9.05)): "חובת ההנמקה היא אחד מיסודות המשפט הציבורי וכללי הצדק הטבעי. היא היחידה מבין החובות הדיוניות החלות על הפעולה המנהלית המעוגנת בחוק הכנסת- חוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות). (יואב דותן, "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים", מחקרי משפט יט (תשס"ב) 5, 13). ... ההנמקה ודאי תורמת לאיכות ההחלטה; ההנמקה הינה מרכיב חשוב ביכולתו של הפרט להתמודד עם ההחלטה ומעניק לו את היכולת לתקוף אותה, לערער עליה, ולנסות להפריך את הנימוקים שהועלו, ובסופו של דבר להביא לשינויה. " דברים אלו יפים לענייננו. ראוי שהתנהלות ועדת הפטור של המינהל בעניין העותר תיעשה בהגינות ובתום לב והחלטתה על דחית המתווה המוסכם, שהיא החלטה מכרעת בעבור האזרח העותר, תנומק באופן שיבהיר כי בחנה את תוכנו של המתווה המוסכם המוצע באופן ענייני בטרם דחתה אותו, ותפרט את סיבות הדחייה. 46. המקרה שלפניי ייחודי, והוא דורש מענה לאור גילו של העותר, לנוכח אי הבהירות באשר לשאלה מתי התקבלה המלצת המל"ל להקצות לו קרקע לתחנת דלק, ועקב התמשכות הטיפול בעניינו על פני שמונה שנים לפחות. עמדת המינהל, כי למקרה של העותר אין השלכות רוחב, מלמדת שהמתווה המוסכם, אשר גובש בהנהלת המינהל, אכן מהווה פיתרון מאוזן. 47. החלטת ועדת הפטור על דחיית המתווה המוסכם ללא הנמקה אינה יכולה לעמוד. מן הראוי להסתייג מהתנהגותה של ועדת הפטור, אשר לא טרחה לקבל החלטה בעניינו של העותר לאחר הופעתו האחרונה בפניה ביום 3.3.2010, ואף התעלמה מפניותיו אליה לאחר מכן. אין להשלים עם התעלמות מאזרח העולה כדי זלזול. 48. לא מצאתי יסוד לטענת העותר כי ניתנה לו הבטחה מינהלית שהקרקע תוקצה לו לתקופה של 49 שנים + אופציה ל- 49 שנים נוספות. כב' השופטת פרוקצ'יה (בג"צ 585/01 אירית קלכמן נ' ראש המטה הכללי רב אלוף שאול מופז, פ"ד נח(1) 694) דנה בטענה להבטחה מינהלית וכך אמרה: "המשפט מכיר, בתנאים מסוימים, בתקפותה המשפטית של הבטחה מינהלית כמקור לזכות בידי מקבל ההבטחה. תנאי לכך הוא, בראש ובראשונה, כי קיימת הוכחה ברורה כי הבטחה כזו אכן ניתנה. על ההבטחה השלטונית להיות מפורשת וברורה ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאינה בגדר הצהרת כוונות גרידא ... מכאן, שעל הטוען לזכות על-פי הבטחה מינהלית להוכיח בראש ובראשונה את עצם קיומה ואת מרכיביה. לאחר שהוכחה הבטחה יש לבחון אם נתמלאו שאר התנאים המקימים את חובת הרשות לקיימה. ... התנאים המצטברים הנדרשים לחיובה של הרשות לקיים הבטחה שנתנה, ואלה הם: (א) נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתתה; (ב) הייתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי; (ג) הוא בעל יכולת למלא אחריה; (ד) אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה." (ההדגשות שלי - אש"ש) לא מצאתי "ראיה מפורשת, ברורה ולא מוטלת בספק" שאכן ניתנה הבטחה שלטונית בתנאים שהעותר טוען להם, ואף לא מצאתי כי התקיימו התנאים המצטברים המנויים לעיל, במיוחד לאור ההסדר התחיקתי שהיה בתוקף בעת חתימת הסכם ההרשאה. 49. כך גם לא מצאתי ממש בטענת ההפליה שטען העותר באשר לאחרים שבקבוצת נכי דור המעבר. עוסקים אנו במקרים חריגים שכל אחד מהם שונה מרעהו במכלול נסיבותיו. יש על כן ליתן מענה פרטני, לכל מקרה ונסיבותיו, ואין להקיש ממקרה אחד על משנהו. סיכום 50. החלטת ועדת הפטור מיום 17.11.2008 להקצות לעותר את הקרקע "עד סוף ימי חייו", ללא זכות להורשה, ומבלי שניתן יהיה להחכיר את הקרקע בחכירת משנה, בטלה בהיותה בלתי סבירה באופן קיצוני. 51. המינהל יקצה את הקרקע לביטון, למשך 25 שנה, בתנאים הקבועים במתווה המוסכם, בפטור ממכרז. המינהל ישא באגרת העתירה ובשכר טרחת עו"ד של העותר בסך 40,000 ₪. נכותהקצאת קרקעות