השופטת ד' דורנר 1. המערערת הינה חברה קבלנית העוסקת, בין השאר, בייזום פרויקטים במקרקעין. על-פי טענתה, מאז שנת 1991 התבצעו בינה לבין המשיבות עסקות רבות, בעלות דפוס דומה, בעיר עכו. לטענת המערערת, בגדרן של עסקות אלה, ובאישורה של המשיבה 2, רכשה היא את זכויותיהם של דיירים מוגנים בנכסים שונים שבבעלות רשות הפיתוח, ופינתה את הדיירים המוגנים מן הנכסים על חשבונה. מנגד, מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) הקצה למערערת - ללא מכרז - את הקרקעות שעליהן נמצאו נכסים אלה, ואף חתם עמה על חוזי פיתוח שהקנו לה זכויות לבנות על הקרקעות ולפתחן. עם השלמת הפיתוח היו הצדדים חותמים על חוזה חכירה ובכך הייתה נשלמת העיסקה. 2. לטענת המערערת, לאור הנוהג שנוצר בין הצדדים נרכשו על-ידיה בשנת 1993 זכויותיהם של הדיירים המוגנים בשני מגרשים שבבעלות רשות הפיתוח, והיא החלה לפעול לקידום העסקות הנוגעות למגרשים אלה (להלן - העסקות). בגדר קידום העסקות אף בוצעו פעולות שונות ביחס למגרשים על-ידי המשיבות עצמן. ברם, בשלב מסוים סירב המינהל להקצות לה את הקרקעות ללא מכרז ולחתום עמה על חוזי פיתוח. זאת, לאור התמנותה של הגב' לאה שטיינמץ לתפקיד מנהלת מחוז חיפה של המינהל בתאריך 28.11.1994, והחלטתה - מיד עם כניסתה לתפקידה - להקפיד על מילוי הוראות חוק חובת המכרזים, תשנ"ב-1992 (להלן - חוק המכרזים), ועל יישום נהליו הפנימיים של המינהל, המחייבים, כעיקרון, הקצאת קרקע במכרז. בעקבות סירוב המינהל להקצות את הקרקעות למערערת הגישה האחרונה תובענה בדרך של המרצת-פתיחה לבית-המשפט המחוזי בחיפה, ובה עתרה למתן פסק-דין שבו יוצהר כי למערערת הזכות הבלעדית להתקשר עם המשיבות ביחס לשני המגרשים. בתובענתה טענה המערערת, כי התחייבות המשיבות בגדר העסקות קדמה לכניסתו לתוקף של חוק המכרזים, ולפיכך החוק כלל אינו חל על עסקות אלה. לחלופין טענה המערערת, כי על העסקות חלות הוראות פטור אחדות מכוח תקנות חובת המכרזים, תשנ"ג-1993 (להלן - תקנות המכרזים). עוד טענה המערערת, כי על העסקות חל פטור ממכרז גם מכוחו של נוהל פנימי של המינהל, הקובע כי נכסי רשות הפיתוח יימכרו ללא מכרז לדיירים המוגנים שלהם זכויות בנכסים אלה. על-כל-פנים, טענה המערערת, יש לחייב את המשיבות להשלים את העסקות עמה, וזאת בשל הסתמכותה על הנוהג שנוצר בין הצדדים ועל הסכמתו של המינהל להקצות לה את הקרקע ללא מכרז, ולאור העובדה כי הסתמכות זו גרמה לה לשנות את מצבה לרעה ולהשקיע כספים רבים ברכישת הזכויות במגרשים ובפינוי הדיירים. המשיבות, מצדן, טענו כי העסקות נערכו לאחר כניסת חוק המכרזים לתוקפו, וכי הוראות הפטור שבתקנות המכרזים אינן חלות על עסקות אלה. בנוסף לכך טענו המשיבות, כי ממילא אין נפקות לשאלת תחולתו של חוק המכרזים, הואיל והחובה להקצות קרקע במכרז קמה אף מכוח הדין שקדם לכניסתו לתוקף של חוק זה. אשר לנוהל הפנימי של המינהל, נטען כי הוא מכוון אך ורק לדיירים המוגנים המתגוררים על הקרקע שבבעלות רשות הפיתוח, ולא למי שרכש מידיהם את זכויותיהם. לבסוף, המשיבות לא התכחשו לנוהג שנוצר בין הצדדים, אך טענו כי לא ניתן לחייבן להמשיך בנוהג בלתי חוקי זה. 3. בית-המשפט המחוזי (השופטת ש' וסרקרוג) קבע, לאור מהות התובענה, כי לא תותר חקירה של המצהירים מטעם הצדדים על תצהיריהם, וכי טענות הצדדים יוגשו אף הן בדרך של סיכומים בכתב. לאור זאת יצא בית-המשפט מנקודת הנחה, שלפיה טענותיה העובדתיות של המערערת - לרבות טענותיה בדבר הסתמכותה על הנוהג שהתגבש בין הצדדים ובדבר ההוצאות שהוציאה בגדר העסקות - הינן נכונות. אף-על-פי-כן, נפסק כי יש לדחות את התובענה. בית-המשפט קבע, כי לנוכח מועד רכישת הזכויות על-ידי המערערת מן הדיירים המוגנים חל חוק המכרזים על שתי העסקות, וכי על-כל-פנים, חובת קיום מכרז לגבי הקצאת קרקע בידי המינהל קדמה לחקיקת החוק. עוד קבע בית-המשפט, כי הוראות הפטור השונות בתקנות המכרזים, שאליהן הפנתה המערערת, אינן חלות על העסקות, וכי הנוהל הפנימי של המינהל, המאפשר מכירת נכסים שבבעלות רשות הפיתוח ללא מכרז, מופנה אך ורק לדיירים המוגנים המתגוררים בנכסים אלה, ואף זאת רק כחריג לכלל המחייב עריכת מכרז ובכפיפות להתקיימותם של תנאים מסוימים. לאור לשון הנוהל ותכליתו, שלל בית-המשפט מכול וכול את האפשרות לראות במערערת "דיירת מוגנת" בנכסים מושאי העסקות, וציין כי הנוהל הפנימי קובע במפורש כי מכירת נכס שבו מתגוררים דיירים לצד שלישי מחייבת עריכת מכרז פומבי. אשר להסתמכותה של המערערת על הנוהג שנוצר בין הצדדים, קבע בית-המשפט כי אף אם יונח שבמקרה זה הייתה הבטחה שלטונית של המשיבות שהופרה על-ידיהן, הרי שלאור החובה לערוך מכרז ולנוכח הדרך שבה בוצעו העסקות הקודמות עם המערערת קיים צידוק חוקי לבטל הבטחה זו, ובית-המשפט לא ייתן את ידו לנוהג פסול הנוגד את החוק, ועל-כן אף אינו יכול להוות בסיס לטענת השתק נגד הרשות. 4. בערעור שהגישה על פסק-דין זה הרחיבה המערערת את טענותיה בפני בית- המשפט המחוזי, והטעימה כי הלה שגה בכך שלא איפשר לה לחקור את המצהירים מטעם המשיבות. לחלופין טענה המערערת, כי ההנחה שלפיה כל טענותיה העובדתיות הינן נכונות מחייבת לקבל אף את טענתה כי מעמדה הוא כשל דיירת מוגנת בנכסים ובשל כך חלות עליה ההוראות השונות בדבר פטור ממכרז. טענתה העיקרית של המערערת בפנינו הייתה, כי הסתמכותה על הנוהג שנוצר בין הצדדים ושינוי מצבה לרעה בשל כך משתיקים את המשיבות מלטעון כנגד העסקות שנקשרו עמן. בגדר ערעורה הגישה המערערת בקשה להרשות לה להגיש ראיות נוספות בערעור. זאת, בנימוק כי ראיות נוספות אלה - שהגיעו לידיה של המערערת לאחר שניתן פסק- דינו של בית-המשפט המחוזי - תומכות בטענתה כי מעמדה בנכסים הוא כשל דיירת מוגנת, וכי גם לאחר מתן פסק-הדין מוסיפות המשיבות עצמן לנהוג בה כבבעלת מעמד זה. המשיבות, מצדן, תמכו את יתדותיהן בפסק-דינו של בית-המשפט המחוזי, וטענו כי יש לדחות את הערעור. 5. יש לדחות את טענתה של המערערת בנוגע לסירובו של בית-המשפט המחוזי להתיר חקירות על התצהירים שהוגשו. שכן, כאמור, בית-המשפט המחוזי הניח לטובתה של המערערת כי טענותיה העובדתיות - לרבות הטענות בדבר רכישת הזכויות מידי הדיירים המוגנים בנכסים - היו נכונות, ופסק-דינו עוסק, רובו ככולו, במשמעות המשפטית שיש לייחס לעובדות אלה. בנסיבות אלה, חקירת המצהירים מטעם המשיבות לא הייתה מוסיפה דבר לטענות המערערת, ובצדק סירב בית-המשפט המחוזי להתיר לה לעשות כן. 6. יש לדחות גם את טענות המערערת הנוגעות לחובת קיום המכרז החלה על העסקות, ולשאלת תחולתן של הוראות הפטור השונות שבתקנות המכרזים ובנוהל הפנימי של המינהל על עניינה של המערערת. חובת קיום מכרז פומבי בידי רשות ציבורית המקצה ממשאביה לציבור, הינה חובה בסיסית, הנגזרת מעקרונות של שוויון והגינות ומן הצורך להגן על אינטרסים כלכליים ציבוריים. ראו, למשל, בג"ץ 368/76 גוזלן נ' המועצה המקומית בית-שמש [1], בעמ' 511-512. מכאן גם הגישה, שלפיה יש לפרש הוראות פטור ממכרז בצמצום רב. ראו בג"ץ 5023/91 פורז נ' שר הבינוי והשיכון (להלן - בג"ץ פורז [2]), בעמ' 802. במקרה שלפנינו, ניתח בית-המשפט המחוזי בהרחבה את העובדות שנטענו על-ידי המערערת, ויישום הכללים המשפטיים האמורים על עובדות אלה נעשה על-ידיו כראוי ובאופן שאינו מצדיק את התערבותנו. בעניין זה יש אף לדחות את טענתה של המערערת, שלפיה ההנחה העובדתית בדבר רכישת זכויות הדיירים המוגנים בנכסים על-ידיה מקימה לה זכות לפטור ממכרז. בית- המשפט המחוזי אמנם הניח לטובתה של המערערת כי זכויותיהם של הדיירים המוגנים בנכסים נרכשו על-ידיה, אך לעובדה זו אין השפעה על שאלת תחולתן של הוראות הפטור ממכרז על המערערת. שכן, שאלת תחולת הוראות הפטור השונות הינה שאלה משפטית, שבה יש להכריע על-פי לשונן ותכליתן של הוראות אלה, והן אינן מוחלות מניה וביה על כל מי שרוכש את זכויותיהם של הדיירים המוגנים בנכסים. כאמור, לא מצאנו כל פגם בהכרעתו המשפטית של בית-המשפט המחוזי בשאלת תחולתן של הוראות הפטור ממכרז, לרבות אלה הנוגעות להקצאת קרקע לדיירים מוגנים, ואין לקבל את טענות המערערת בעניין זה. מאותם טעמים יש לדחות גם את בקשתה של המערערת להגיש ראיות נוספות בערעור. שכן, כאמור, אין מחלוקת לגבי העובדה שהמערערת רכשה את זכויותיהם של הדיירים המוגנים בנכסים, אלא המחלוקת היא לגבי המשמעות המשפטית שיש לייחס לעובדה זו בנוגע לתחולת הוראות הפטור ממכרז על המערערת. בראיות הנוספות שביקשה המערערת להגיש אין כדי לתרום דבר לפתרונה של מחלוקת זו, ויש לדחות את הבקשה. 7. כאמור, עיקר טענתה של המערערת בפנינו היה, כי המשיבות מושתקות מלהתכחש להתחייבותן להקצות לה את הקרקע, וזאת לאור הסתמכותה על הנוהג שנוצר בין הצדדים ושינוי מצבה לרעה בשל כך. ודוקו: בעניין זה אין מדובר - כפי שניתן אולי להבין מדבריו של בית-המשפט המחוזי בענייננו - במקרה של השתחררות רשות מינהלית מהבטחה שלטונית שניתנה על-ידיה כדין או מחוזה חוקי שהיא מהווה צד לו. המדובר הוא במצג פגום שיצרה הרשות המינהלית כלפי הפרט, למשל בשל העובדה שנעשה בניגוד לדין או בחריגה מסמכות - במקרה שלנו נכונותן של המשיבות להקצות למערערת קרקע ללא מכרז - כאשר הפרט מסתמך על מצג זה ומשנה את מצבו לרעה בשל כך, ובעקבות זאת טוען כי הרשות מושתקת מלהעלות את הטענה בדבר הפגם שנפל במצג. 8. אכן, כאשר צד אחד הציג מצג מסוים - לרבות הבטחה - בפני צד אחר, והצד שכלפיו הוצג המצג הסתמך עליו בתום-לב ובאופן סביר ושינה עקב כך את מצבו לרעה, עשוי הצד שהציג את המצג להיות מושתק מלהתכחש לו. ראו, למשל, רע"א 4928/92 עזרא נ' המועצה המקומית תל-מונד [3], בעמ' 100. אלא שהחלתו של השתק כנגד רשויות מינהליות מעוררת קשיים מיוחדים, וזאת בשל החשש כי השתקת רשויות כאלה תאפשר את הפרתן של נורמות המשפט המינהלי, שלהן אופי כופה (קוגנטי) והן אינן ניתנות להתניה. עמד על כך השופט י' כהן בע"א 831/76 לוי נ' פקיד השומה, חיפה (להלן - ע"א לוי [4]), בעמ' 434-435: "הנימוק העיקרי נגד קבלת טענת השתק הוא - שקבלתה עלולה להרוס את העקרון, שאין תוקף למעשה הרשות שהוא מחוץ לסמכותה ולאפשר לרשות להרחיב את סמכויותיה מעבר למה שהותר לה על-פי החוק... מאידך קשה להשלים עם מצב, שאזרח הסומך בתום-לב על הבטחת הרשות יהיה ניזוק ללא כל אפשרות לקבל סעד מבית-המשפט". 9. עם זאת, הקשיים שמעוררת החלתו של עקרון ההשתק במשפט המינהלי אינם מחייבים את המסקנה, כי יש לדחות על הסף טענת השתק הנטענת על-ידי פרט כנגד רשות מינהלית. שכן, קיימים טיעונים בעלי משקל ניכר, התומכים בהחלת עיקרון זה גם במשפט המינהלי. אכן, תפיסת הצדק העומדת ביסוד תורת ההשתק הכללית יפה גם למצבים שבהם פרט מסתמך בסבירות ובתום-לב על מצג של רשות מינהלית ומשנה בשל כך את מצבו לרעה. הימנעות מהשתקתה של הרשות עשויה לגרור תוצאות בלתי צודקות מבחינתם של הפרטים הבאים עמה במגע, ולהביא, למעשה, ל"ענישה" של אותם פרטים. לא זו אף זאת: קיימים טעמים נוספים המצדיקים את החלתו של עקרון ההשתק דווקא במשפט המינהלי. עם טעמים אלה אפשר למנות את חובת ההגינות המוגברת המוטלת על רשויות מינהליות; הצורך בשוויון ביחסים שבין הרשויות לבין הפרט; המשקל המיוחד שראוי לתת למצגיהן של רשויות מינהליות והעיקרון בדבר פיזור הנזק, המחייב את פיזור העלויות שנגרמו בעטיו של מצג פגום שעשתה רשות ציבורית על כלל הציבור, במקום על הפרט ששינה את מצבו לרעה. ראו א' בנדור תורת ההשתק במשפט המינהלי [6], בעמ' 169-173. המסקנה היא אפוא, כי במצבים שבהם מועלית טענת השתק כנגד רשות מינהלית יש לאזן בין עקרון חוקיות המינהל לבין האינטרסים של הפרט שהסתמך בתום-לב ובסבירות על מצג של רשות מינהלית. כדברי השופט י' כהן, בע"א לוי הנ"ל [4], בעמ' 435: "...אין שוללים טענת השתק נגד רשות ציבורית, אלא בית-המשפט בכל מקרה ומקרה שוקל מצד אחד את האינטרס הציבורי שבמניעת הטענה ומצד שני את העוול שנגרם לפרט, אשר סמך על המצג של הרשות, ובית-המשפט רשאי לפסוק נגד הרשות אם לפי הצדק והיושר יש לקבל את הטענה...". ראו גם דברי הנשיא שמגר, בבג"ץ פורז הנ"ל [2], בעמ' 804-805, בהתייחסו למשתכנים ששינו את מצבם לרעה עקב הסתמכותם על הקצאת קרקע בלתי חוקית בידי מועצת מקרקעי ישראל: "מחמת פסלותם של ההליכים ראוי היה להלכה שכל ההקצאה תתבטל. אולם, בית המשפט איננו צריך להתעלם מכך שעד להוצאת צו על-ידי בית המשפט נעשו, על-ידי... [המשתכנים], פעולות, שהיו כרוכות בהוצאות כספיות ניכרות. המדובר באנשים שהיו תמי-לב, ואין לפקוד עליהם עוון ההתנהגות הפסולה של הרשויות הציבוריות... יש לאזן, במקרה כגון זה, בין המגמה לקיים מינהל שלטוני תקין ולמנוע שימוש לרעה בסמכות לבין הרצון שלא לפגוע בגורם תם-לב, שהשלים מעשהו לפני פתיחת ההליכים". בגדרו של איזון זה יש להביא בחשבון, בין השאר, את הגורמים האלה: מידת הפגיעה בתקנת הציבור שעלולה לגרום אכיפת מצגה של הרשות; שוויו של השינוי לרעה שחל במצבו של המסתמך לעומת שווי אכיפת המצג והפגיעה באינטרסים של צדדים שלישיים העשויה להיגרם כתוצאה מן האכיפה. אם איזון זה מוביל למסקנה שלפיה אין לאכוף על הרשות את המצג, יש לבחון את אפשרות המרת האכיפה בקיומו של דבר- מה קרוב למצג שבו מעוניין הפרט ("אכיפה תחליפית") או בתשלום פיצויים כספיים לפרט המסתמך. ראו בנדור, בחיבורו הנ"ל [6], בעמ' 227-228. 10. כאמור, במקרה שלפנינו הניח בית-המשפט המחוזי, לטובתה של המערערת, את קיומם של יסודות ההשתק, כלומר קיומו של מצג מצד המשיבות והסתמכות עליו בתום- לב ובאופן סביר תוך שינוי המצב לרעה מצד המערערת. ברם, הפגם שנפל במצגן של המשיבות - הקצאת קרקע ציבורית ללא מכרז בניגוד לחוק ולהלכה שקדמה לו - הינו פגם חמור, הפוגע בתקנת הציבור במידה שאינה מאפשרת את אכיפתו. השוו בג"ץ 6176/93 אליקים 1986 - אגודה שיתופית חקלאית להתיישבות בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל [5], בעמ' 162. לפיכך, אין לקבל בענייננו את דרישת המערערת לאכוף את המצג על המשיבות, ובצדק נדחתה דרישה זו על-ידי בית-המשפט המחוזי. 11. כאמור, בנסיבות שבהן קיימת לכאורה טענת השתק מצד הפרט אך נמצא כי אין מקום לאכיפת המצג הפגום על הרשות המינהלית, צצה ועולה השאלה בדבר אכיפה תחליפית של המצג או תשלום פיצויים לפרט. אלא שבמקרה זה שאלה זו לא הועלתה בפני בית-המשפט המחוזי, ולכן היא אף אינה מתעוררת בפנינו ואין לנו צורך לפסוק בה. עם זאת, מובן שהמערערת רשאית לנקוט הליכים המתאימים לבירורה של השאלה, שבגדרם אף תצטרך להוכיח, בין השאר, את קיומם של יסודות ההשתק. 12. על יסוד האמור לעיל אני מציעה לדחות את הערעור. כן אני מציעה שבנסיבות העניין לא נעשה צו להוצאות. המשנה לנשיא ש' לוין אני מסכים. השופט י' טירקל אני מסכים. הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת דורנר. הקצאת קרקעות