השופטת ד' דורנר: 1. מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) מקצה קרקע במכרזים פומביים. לכלל זה חריגים, שנקבעו בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מיום 7.9.65. בגדר חריגים אלה שוחרר המינהל מחובת מכרז בהקצאת קרקעות לצורכי הקמת מפעלי תעשייה או הרחבתם. וזו לשון ההחלטה בסעיפים שבהם קבועים החריגים הרלוואנטיים: "1.קרקעות לתעשיה ולמלאכה במידה ותתקבלנה לגביהן המלצות, בכל מקרה ומקרה, משר המסחר והתעשיה או מי שיוסמך על-ידיו לענין זה אשר יכללו המלצה לשחרר ממכרז פומבי. 10.קרקעות הנמסרות לצורך הרחבתם של מפעלים ומוסדות קיימים בהתאם להמלצת המשרד הנוגע בדבר". 2. העותר, מזה שנים, מבקש להקצות לו קרקע הגובלת במפעלו כדי לאפשר את הרחבתו. לפני 33 שנה הקים העותר מפעל לעיבוד ברזל לבנייה (להלן - המפעל) במגרש שרכש מן המינהל. מגרש זה משתרע על חלקה 15 ועל חלק מחלקה 16 בגוש 12218 באזור התעשייה בתל-חנן. המגרש צר, ורוחבו 25 מטרים בלבד. עם השנים גדל היקף פעילותו של המפעל, וכיום הוא מעסיק 40 עובדים. ברם, שטחו הקטן של המגרש מונע הרחבת המפעל וקליטת עובדים נוספים. בקשות העותר למחוז חיפה של המינהל (להלן - המחוז) נדחו בטענה כי אין מקצים קרקעות עד להשלמת הליכי התכנון והבנייה באזור. 3. במרץ 1990 הושלמו הליכי התכנון, ומאז גם ניתן לקבל היתרי בנייה. ואולם באין אפשרות להתרחבות, נמנע מן המפעל, הפועל מתוך סככה וקרון נייד, להקים גם עתה מבנה מתאים. העותר שב ופנה למחוז. הפעם הועלתה לפניו האפשרות לחכור את חלקה 14, השכנה לחלקתו, במחיר שקבע שמאי מקרקעין ממשלתי. ביום 12.3.91 הוא הוחתם על מיפרט כספי (להלן - המיפרט), שבו הוא הסכים למחיר הנ"ל. במכתב מיום 16.4.91 הודיע לו המחוז כי בקשתו להקצאת הקרקע הועברה לאישור ההנהלה הראשית של המינהל, כי הוא נדרש להמציא המלצה מאת משרד התעשייה והמסחר להקצות לו את חלקה 14 ללא מכרז, וכי לאחר קבלת ההמלצה יועבר תיקו לוועדה לפטור ממכרז. כן נאמר במכתב, כי אין במכתב זה התחייבות להקצות שטח, "מאחר והיא טעונה אישור ההנהלה הראשית של המינהל". 4. העותר פנה אפוא למשרד התעשייה והמסחר. ועדה משותפת של המינהל ושל משרד התעשייה והמסחר המליצה, עקרונית, על הקצאת חלקה 14 לעותר לצורך הרחבת המפעל. מהנדס מטעם משרד התעשייה והמסחר ביקר במפעל וקבע כי המפעל לא התרחב בשל היעדר שטח מספיק, וכי אם יוקצה לו שטח נוסף הוא יוכל להרחיב את פעילותו ולהגדיל את מספר עובדיו. קצות לו את חלקה 14 ללא מכרז, וכי לאחר קבלת ההמלצה יועבר תיקו לוועדה לפטור ממכרז. כן נאמר במכתב, כי אין במכתב זה התחייבות להקצות משרד התעשייה והמסחר המליץ להקצות לעותר את חלקה 14 ללא מכרז. הודעה בדבר מתן ההמלצה נשלחה על-ידיו לעותר ביום 11.12.91. 5. בתוך כך נמלך המחוז בדעתו. נראה היה לו כי במכרז פומבי יהיה ניתן להשיג מחיר גבוה יותר מן המחיר שנקבע במיפרט. המחוז ביקש מהנהלת המינהל שלא לאשר את הקצאת חלקה 14 לעותר. המחוז הציע להנהלה את הנימוקים לדחיית הבקשה, והם נרשמו בפרוטוקול הישיבה שהתקיימה ביום 26.1.92. וכך נרשם: "סוכם: ...הסיבות לסרוב הינן - (א) לא מדובר בהרחבת מפעל. (ב) מדובר בשטח כפול מהמקורי וגם בשטח המקורי אין מפעל. (ג) האיזור הינו מבוקש. (ד) למינהל אין שטחים רזרביים נוספים". לאחר דברים אלה נמסר לעותר כי ההנהלה הראשית של המינהל החליטה שלא להיענות לבקשתו. משדרש לנמק את דחיית הבקשה, נשלח לו ביום 10.8.92 מכתב ובו הנימוקים הנ"ל שאותם, כאמור, הציע המחוז. כן הודע לו כי החלקה תוקצה במכרז פומבי, וכי העותר יוכל להשתתף בו ככל יזם אחר. 6. כנגד החלטה זו הוגשה העתירה שלפנינו. העותר ביקש לחייב את המינהל לבטל את ההחלטה להקצות את חלקה 14 במכרז פומבי ולהחכיר אותה לעותר ללא מכרז בהתאם למיפרט. לבקשת העותר הוצא צו-על-תנאי נגד המינהל ביום 24.2.93. לאחר מתן הצו- על-תנאי חזר בו המינהל מכוונתו להקצות את חלקה 14 במכרז פומבי. נראה היה לו כי ניתן לעשות בחלקה 14 עיסקה מוצלחת יותר. הוא הציע את החלקה הנ"ל לבסט גל בע"מ (להלן - בסט גל), תמורת פינוי שטח שבסט גל חכרה מן המינהל ואשר היה דרוש למינהל. העותר תיקן את עתירתו וצירף כמשיבה נוספת את בסט גל. בתשובה לעתירה מסר המינהל כי "ההחלטה לקיים מכרז פומבי לשיווק מגרש 14 אינה עומדת עוד על הפרק, שכן המשיב (המינהל) שוקל להקצות הקרקע ללא מכרז למשיבה 2 (בסט גל)". 7. במהלך הדיון בעתירה הצהירה בסט גל כי אין לה עניין בעתירה. המינהל, מצדו, כאשר נדרש להסביר את השינויים בעמדתו, נמלך בשלישית בדעתו, ובאת-כוחו, עו"ד מנדל, הצהירה כי הוא שב לעמדה בדבר הקצאת חלקה 14 במכרז פומבי. 8. העותר טען כי החלטת המינהל שלא להקצות לו את חלקה 14 ללא מכרז לוקה בחוסר סבירות קיצוני, בחוסר הגינות ובהפליה. המינהל, מצדו, חזר בתשובתו על הנימוקים שהוצעו בשעתו על-ידי המחוז וטען כי נימוקים אלה סבירים וענייניים. 9. רשות מינהלית מוגבלת בהפעלת שיקול דעתה על-ידי ההלכות הכלליות של המשפט המינהלי. עליה לפעול במסגרת סמכותה החוקית; עליה לשקול את כל השיקולים הרלוואנטיים להשגת תכלית החוק ולהימנע מלשקול שיקולים זרים; עליה להפעיל את שיקול-דעתה בשוויוניות ולהימנע מהפליה; עליה לנהוג בהגינות וביושר; ועליה לפעול על-פי סטנדרט התנהגות המצוי במיתחם הסבירות. סטנדרט זה משקף, בין היתר, את האיזון הראוי בין השיקולים הרלוואנטיים השונים. הוראות כלליות אלה חלות על כל המקרים שבהם נתון לרשויות מינהליות שיקול-דעת. בנוסף עליהן קיימות גם הלכות מיוחדות. עם הלכות אלה נמנית ההלכה המורה כי רשות מינהלית שהוציאה הנחיות מינהליות חייבת, ככלל, לפעול על-פי הנחיותיה ולא לסטות מהן ללא הצדקה מיוחדת. פעולות בניגוד להלכות המגבילות את ההפעלה של שיקול הדעת המינהלי הן, בדרך כלל, עילות לפסילת החלטות מינהליות (ראה סיכום עילות הפסילה: בבג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור ואח' [1], בעמ' 441; בג"צ 376/81 לוגסי ואח' נ' שר התקשורת ואח' [2], בעמ' 459). אף שקיימת חפיפה בין עילות אלה (לשיטת השופט ברק בבג"צ 840/79, המ' 830/79, 860 מרכז הקבלנים והבונים בישראל ואח' נ' ממשלת ישראל ואח' [3], בעמ' 744, ניתן לכלול את כולן בעילת חוסר הסבירות), הרי לצורך בירור העתירה שלפנינו ניתן למקד את עילות הפסלות בשניים אלה: סטייה בלתי מוצדקת מהנחיות מינהליות והפרת חובת ההגינות. אדון בהן לפי סדרן. 10. סטייה בלתי מוצדקת מהנחיות מינהליות: יסודה של עילת פסלות זו הוא בתורת ההנחיות המינהליות. ככל מעשה מינהל, אף ההנחיות המינהליות כפופות להלכות הכלליות בדבר הפעלת שיקול הדעת המינהלי. הנחיה מינהלית שאינה עומדת בקריטריונים המפורטים לעיל, תיפסל. לעומת זאת, להנחיה מינהלית העומדת בתנאים אלה משקל סגולי גדול יותר מאשר למעשי מינהל אינדיווידואליים. מן האחרונים נדרש להימצא במיתחם הסבירות, דהיינו להיות אחת מן החלופות השונות הסבירות בנסיבות העניין. מיתחם הסבירות נקבע על-ידי בית המשפט, אשר לא יתערב בשיקול-דעתו של המינהל גם אם חלופה אחרת מזו שבחר בה המינהל נראית לו עדיפה (בג"צ 389/80 [1], בעמ' 441). ההנחיה המינהלית מגובשת לאחר בדיקת הנתונים הרלוואנטיים על-ידי אנשי המקצוע בתחום שאליו מתייחסת ההנחיה, הממונים על קביעת מדיניות הרשות. הרשות עצמה בוחרת את החלופה שבעיניה היא הדרך הראויה. בחירת החלופה אינה נעשית בלחץ הנסיבות של מקרה פרטיקולרי, אלא בגדרה נקבעת מדיניות. ההנחיה היא כללית, והיא משקפת את סטנדרט ההתנהגות הראוי (בעיני הרשות) במקרים דומים, ובכללו את האיזון הראוי בין אינטרסים שונים שיש לקחת בחשבון. אמנם ההנחיה אינה קובעת נורמה משפטית, אך היא מתקרבת ליצירת נורמה (י' זמיר, "הנחיות מינהליות" הפרקליט לח (תשמ"ח-מ"ט) 18, 38). עם זאת, ההנחיה המינהלית היא גמישה. שמור שיקול הדעת לסטות ממנה במקרים המתאימים. ואולם לנוכח הפגיעה בוודאות ובשוויוניות שיש בסטייה מן ההנחיות, ולנוכח ציפיית האזרח כי הרשות תפעל על-פי הנחיותיה, דרושה הצדקה עניינית וסבירה לסטייה. בספרו של ,.‎H.W.R. WADE, ADMINISTRATIVE LAW (OXFORD, 6TH ED 424 1988) נאמרו הדברים הבאים בהתייחס לפסקי-דין אנגליים שפסלו החלטות רשויות שניתנו בסטייה מההנחיות המינהליות שהוציאו: THESE ARE REVEALING DECISONS. THEY SHOW THAT THE COURTS NOW EXPECT" GOVERNMENT DEPARTMENTS TO HONOUR THEIR PUBLISHED STATEMENTS OR ELSE TO TREAT THE CITIZEN WITH THE FULLEST PERSONAL CONSIDERATION. UNFAIRMESS IN THE FORM OF UNREASONABLENESS HERE COMES CLOSE TO UNFAIRNESS IN THE FORM OF VIOLATION OF NATURAL JUSTICE, AND THE DOCTRINE OF LEGITIMATE ."EXPECTATION CAN OPERATE IN BOTH CONTEXTS גישה דומה מקובלת גם במשפט המינהלי האמריקני (‎SERVICE V. DULLES (1957 (B. SCHWARTZ, ADMINISTRATIVE LAW (BOSTON, 3RD ED., 1991) 662-663 ;]14[. השופט זוסמן עמד על השלכת ההנחיה המינהלית על החלטת הרשות בבג"צ 246/71 מגרש מסודר בע"מ ואח' נ' שר האוצר ואח' [4], בעמ' 452: "...ואף אם אין להנחיות האמורות כוח של דין, הלכה פסוקה היא, שרשות מינהלית אינה חפשיה לסטות ללא נימוק סביר מן העקרונות שהיא קבעה לפעולתה. הרשות חייבת לנהוג יחס שווה בשווים, שאם לא תעשה כן, תהא בזאת משום הפליה פסולה, המשמשת עילה להתערבותו של בית-משפט זה". ראה גם: בג"צ 160/58 שניידר ואח' נ' מנהל רשות הפיתוח ואח' [5], בעמ' 894; בג"צ 143/64 אדטו נ' עמידר בע"מ ואח' [6], בעמ' 57; בג"צ 340/84 "אגד" אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' רשות שדות התעופה ואח' [7], בעמ' 358, 360; בג"צ 250/78 אביוב נ' שר החקלאות ואח' [8], בעמ' 474; בג"צ 389/80 [1], בעמ' 436. והשווה לדברי השופט בך בע"א 433/80 נכסי י.ב.מ ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, תל-אביב [9], בעמ' 344-352. 11. ההנחיה המינהלית, הקובעת כאמור את הסטנדרט הראוי, נותנת בידיו של בית המשפט כלי המאפשר פיקוח שיפוטי דווקני יותר על שיקול הדעת המינהלי. שוב אין מסתפקים בבדיקה אם הייתה חריגה ממיתחם הסבירות, אלא בוחנים אם הייתה חריגה מסטנדרט ההתנהגות הראוי, כפי שנקבע על-ידי הרשות המינהלית עצמה. עמד על כך פרופ' זמיר, במאמרו הנ"ל, בעמ' 22: "בהעדר הנחיות קשה לו לבית המשפט, בעיקר במתכונת המקובלת כיום בבית המשפט הגבוה לצדק, לוודא את כל השיקולים שבפועל הדריכו את הרשות המינהלית, ולכן גם קשה לו לעתים מזומנות לבקר באופן יעיל את שיקול הדעת, כל זמן שההחלטה של הרשות המינהלית נמצאת במתחם הסבירות. לעומת זאת, כאשר קיימות הנחיות מינהליות, קל הרבה יותר לבדוק אם ההנחיות עומדות במבחן ההלכות המחייבות את המינהל הציבורי, כגון מבחן השיקולים הענייניים, ובמקרה של סטייה מן ההנחיות לברר אם יש הצדקה לסטייה בנסיבות המקרה". 12. הפרת חובת ההגינות: חובתה של הרשות המינהלית לנהוג בתום-לב בהתקשרויותיה החוזיות נגזרת הן מן המשפט האזרחי, המטיל חובת תום-לב על כל מתקשר, והן מן מהמשפט הציבורי, המחייב רשות ציבורית לנהוג בהגינות וביושר כלפי אזרחיה בכל מגעיה עמם. ואולם חובת ההגינות המינהלית - שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור - מחמירה יותר מחובת תום הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי ובין אם פועלת היא בתחום המשפט הציבורי (בג"צ 262/62 פרץ ואח' נ' המועצה המקומית כפר שמריהו [10], בעמ' 2155; בג"צ 294/75 בן חיים נ' מינהל מקרקעי ישראל [11], בעמ' 415; בג"צ 135/75, 321 סאי טקס בע"מ ואח' נ' שר המסחר והתעשיה [12], בעמ' 676; בג"צ 840/79, המ' 830/79, 860 [3], בעמ' 747; בג"צ 376/81 [2], בעמ' 456, 470 וראה גם ג' שלו, דיני חוזים (דין, תש"ן) 660-661). 13. ומכאן לענייננו. המינהל סטה ללא הצדקה מההנחיות המינהליות שהוציא בדבר הקצאת קרקע מצרנית ללא מכרז, ואף לא נהג כלפי העותר במידת ההגינות הנדרשת מרשות ציבורית. המינהל קבע בהנחיות מינהליות את רשימת החריגים לכלל המורה על הקצאת קרקעות במכרזים פומביים. יחד עם זאת השאיר המינהל לעצמו את שיקול הדעת לסטות מן ההנחיות (וכאמור, רשות זו נתונה לו ממילא). ואולם, הסטייה מותרת רק מסיבות ענייניות וסבירות. החריגים משקפים את מדיניות הקצאת הקרקע במקרים שבהם האינטרס לרווח כלכלי מקסימלי ושיקולים נוספים שביסוד שיטת המכרזים הפומביים נסוגים מפני אינטרסים ציבוריים אחרים. מטרת ההנחיה הרלוואנטית היא לאפשר הקמת מפעלים תעשייתים והרחבתם. העדפת האינטרס הכלכלי במקרים הנכנסים לגדר ההנחיה המינהלית, תוך התעלמות מן האינטרסים שביסוד ההנחיה, מהווה סטייה בלתי מוצדקת, הפוסלת את ההחלטה. עמד על כך הנשיא שמגר בבג"צ 653/89 [13]: "החלטות בעניין מקרקעין אינן יכולות להתעלם מן הצרכים החיוניים של מפעל, שהרי הרצון לפתח את התעשיה והמסחר ולאפשר קיומו של מפעל אף הם אינטרס לגיטימי. אם אכן מסתבר כי מפעל פלוני זקוק באופן חיוני לשם תפעולו הנאות לחלקה הצמודה לשטח שנמצא כבר בהחזקתו ואשר איננה חיונית במידה דומה לאף גורם אחר, אין הצדקה לכך שבעל המפעל יידרש להתחרות בתנאי מכרז עם צדדים מעוניינים נוספים שאין להם אותו צורך חיוני אשר אותו הוא מוכיח.. . אי-שקילת השיקול הרלבנטי האמור, היא, במקרה דנן, בעלת משמעות מיוחדת, שהרי העותר פנה וחזר ופנה וביקש את ההקצאה במשך שנים". 14. כאמור, במקרה שלפנינו המחוז ערך בדיקה יסודית של צורכי מפעלו של העותר. הוא גם דרש וקיבל המלצה מאת משרד התעשייה והמסחר. אף משרד זה ערך בדיקה משלו, וועדה משותפת למינהל ולמשרד התעשייה והמסחר הגיעה למסקנה כי ראוי להקצות את מגרש 14 לעותר ללא מכרז. על יסוד מסקנה זאת נחתם המיפרט. המחוז התעלם מהשיקולים שהיו ביסוד החתמת העותר על המיפרט. הוא סטה מן ההנחיה המינהלית, בלי שנוסף לו נתון כלשהו המצדיק את הסטייה, והחליט על מכרז פומבי בהעדיפו את השיקול הכלכלי. לסטייה זו לא הייתה הצדקה עניינית סבירה. 15. המינהל גם לא נהג בהגינות כלפי העותר. המחוז הסתיר מפניו את העובדה כי שינה את דעתו וכי הוא שהציע להנהלה את הנימוקים לדחיית הבקשה. לעותר נאמר כי ההנהלה, מיוזמתה היא ולא על-פי המלצת המחוז, דחתה את בקשתו מן הנימוקים הנ"ל. לא זו אף זאת: שלושה מן הנימוקים - והם: כי שטח חלקה 14 גדול פי שניים משטח המגרש שעליו הוקם המפעל, כי הביקוש למגרשים באזור גדול וכי חסרים שטחים רזרוויים - היו ידועים למחוז. הנימוק הרביעי שהציע, והוא החשוב מכולם - כי הקרקע אינה דרושה למפעל לצורך התרחבות - לא היה נכון. לא זו בלבד שנימוק זה לא התיישב עם המלצת משרד התעשייה והמסחר שניתנה לאחר בדיקת מהנדס מומחה, אלא הוא גם נסתר על-ידי החלטת הוועדה של המחוז שבדקה את בקשת העותר בדיקה עצמאית. לכך יש להוסיף כי ויתור המינהל על הקצאת החלקה במכרז פומבי, כאשר נראה היה לו כי ניתן להגיע בדרך זאת לעיסקה טובה יותר, מוכיח כי ארבעת הנימוקים לא היו אלא תירוצים לדחיית בקשת העותר, וכי הטעם האחד והיחיד שהיה לנגד עיני המינהל היה הרווח הכלכלי. לאור האמור לעיל אני מציעה לקבל את העתירה ולהפוך את הצו-על-תנאי למוחלט. כן אני מציעה לחייב את המינהל לשלם לעותר הוצאות משפט בסך 10,000 ש"ח. השופט ד' לוין: אני מסכים. השופט ג' בך: אני מסכים. הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת דורנר. בניהקרקעותמקרקעיןהקצאת קרקעות