השופטת ט' שטרסברג-כהן רקע עובדתי 1. המשיבה 1 (להלן - העירייה) הקצתה קרקע (להלן - הקרקע) למשיבה 3 - עמותת "הליכות חיים" (להלן - העמותה) בשכונת המגורים רמת יגאל שברחובות. הקרקע הוקצתה ללא תמורה לשם הקמת מרכז רוחני קהילתי להפצת היהדות. מהות הפעילות, כפי שצוינה בבקשה, היא "כולל אברכים יום שלם, מרכז רוחני לבעלי בתים ופעילות להפצת יהדות... הרצאות שבועיות וחודשיות, מלווה מלכה ומסיבות ואירועים בתקופת החגים" (להלן - המרכז). משהחלה עבודת הבנייה של המרכז על הקרקע שהוקצתה, קמה התנגדות מצד העותרים להקמת המרכז בשכונתם. העותרים, המשמשים כוועד פעולה של חלק מתושבי השכונה, פנו למשיב 2 (להלן - ראש-העירייה) בדרישה להפסיק הבנייה. משנענו בשלילה על-ידי העירייה, הגישו ב-31.5.1999 עתירה זו, ובה הוצא ביום 21.7.1999 צו-על-תנאי המכוון אל המשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא תבוטל ההקצאה וכן הוצא צו-ביניים המורה על הפסקת הבנייה בקרקע. עוד בטרם ניתן צו-הביניים, הוצא נגד העמותה צו הפסקת בנייה מינהלי בגין חריגות בנייה, שהמשיבים לא השכילונו לדעת מה עלה בגורלו. שר הפנים והיועץ המשפטי לממשלה נתבקשו להגיב לעתירה ולהתייחס לשאלה העקרונית של נוהל הקצאת קרקעות ללא תמורה על-ידי רשות מקומית לגופים חיצוניים לאותה רשות ולנקוט עמדה בדבר אפשרות החלתו של נוהל למתן תמיכות על-ידי רשויות מקומיות (להלן - נוהל התמיכות) על הקצאת קרקעות, בשינויים המתחייבים. היועץ המשפטי לממשלה הודיע כי לדעתו הקצאת קרקע ללא תמורה ברשויות המקומיות כמוה כמתן תמיכה, ויש לעגן הקצאות אלה בנוהל מחייב. אלא שנוהל התמיכות אינו מתאים לחול על הקצאת קרקעות, ומשרד הפנים, בהתייעצות עמו, יקבע נוהל מיוחד לעניין זה, על-פי עקרונות שכבר גובשו במשרדו ויעמדו בבסיסו של הנוהל. נוהל כזה טרם נקבע. 2. העמותה הגישה בקשה להקצאת קרקע להקמת המרכז במארס 1996. בקשה זו הועברה לוועדה של העירייה העוסקת באיתור קרקעות לצורכי ציבור ובהקצאתן (להלן - הוועדה) ומורכבת מחברי מועצה, מנציגי סיעות שאינם חברי מועצה וממהנדס העיר. הוועדה ישבה על המדוכה והחליטה לשוב ולדון בבקשה לאחר סיור במקומות הפעילות הנוכחיים של העמותה. בהמשך התכנסה הוועדה שנית והחליטה כי יש לאתר שטח מתאים להקצאה לעמותה. העניין הועבר למהנדס העיר לשם איתור שטח מתאים, ולאחר שאיתר את הקרקע, החליטה הוועדה, ובעקבותיה המועצה, על ההקצאה. בעקבות החלטה זו נכרת הסכם בין העירייה לעמותה, ניתן היתר בנייה, והחלו עבודות הקמת המרכז. משלא עלה בידי תושבי השכונה לגרום להפסקת הבנייה ולביטול ההקצאה שעליה למדו רק כאשר החלה הבנייה, הגישו עתירה זו. לאחר הגשת העתירה אושר הסכם ההקצאה על-ידי רוב חברי מועצת העירייה ולאחרונה ניתן גם אישורו של שר הפנים. תמצית טענות הצדדים 3. לטענת העותרים, נפלו פגמים בהליך הקצאת הקרקע על-ידי העירייה הן בדרך קבלת ההחלטה בדבר ההקצאה, הן בסבירותה והן באופן אישור הסכם ההקצאה ובהליך מתן היתר הבנייה לעמותה. לעניין דרך קבלת ההחלטה ואי-סבירותה טוענים העותרים, כי ההחלטה והאישורים נתקבלו ללא דיון ענייני וללא נתינת הדעת על כל השיקולים הנוגעים לעניין. לטענת העותרים היה על העירייה לשמוע דעתם של התושבים לפני קבלת ההחלטה, דבר שלא נעשה, והעירייה גם לא נועצה בגורם בלתי תלוי. עוד נטען, כי ההחלטה להקצות את הקרקע לשם הקמת מרכז חרדי בשכונה שרוב תושביה חילוניים איננה סבירה. לטענת העותרים, קיבלה העירייה את ההחלטה ללא בדיקת צורכי השכונה אל מול ייעודו של המרכז והשפעת פעילותו על רווחת תושבי השכונה ועל אורח חייהם. זאת ועוד, העירייה לא בדקה חלופות קרקע אחרות בעבור המרכז טרם קבלת ההחלטה להקימו בשכונתם. באשר לטענה בדבר פגם בהסכם ההקצאה, העותרים טענו לאי-קבלתם של חוות-דעת משפטית ושל אישור השר, כמו גם לקיומם של פגמים במתן היתר הבנייה, אולם בינתיים תוקנו ליקויים אלה והטענות אינן עומדות עוד על הפרק. 4. העירייה דוחה בתגובתה את טענות העותרים. לטענתה, לא נפל פגם בהליך קבלת ההחלטה בדבר הקצאת הקרקע. ועדת ההקצאות בדקה את העמותה והיה בידיה מידע לגבי אופייה ופעילותה עת החליטה להיענות לבקשת ההקצאה. כמו כן נבדקו חלופות על-ידי מהנדס העיר שקבע כי הקרקע נושא העתירה היא המתאימה ביותר להקצאה לצורכי העמותה. עוד טוענת העירייה, כי התושבים נשמעו בישיבת מועצה שנערכה לאחר הגשת העתירה אף שלא הייתה להם זכות שימוע. לדעת העירייה, מהיכרותה את פעילות העמותה, לא יהא בהקמת המרכז כדי לפגוע באורח חייהם החילוני של התושבים. לטענתה, השיקולים שנשקלו הינם אזוריים וכלל-עירוניים, ולא היה מקום לשקול את צורכי תושבי השכונה בלבד. בהתייחס לטענה בדבר פגמים באישור הסכם ההקצאה, טוענים המשיבים, כי לפי החוק, אין צורך באישורם של רוב חברי המועצה ושל שר הפנים לצורך מתן תוקף להסכם, וממילא בדיעבד התקיימו תנאים אלה. עמדת היועץ המשפטי לממשלה 5. בפתח דבריי אביא את עיקרי עמדת היועץ המשפטי לממשלה, שבמשרדו התגבשו עקרונות שישמשו כבסיס לנוהל מחייב. כאמור, הנחת המוצא של היועץ המשפטי היא, כי הקצאת קרקע ללא תמורה כמוה כמתן תמיכה, וכי יש לעגן ההקצאה בנוהל מחייב. הנוהל יחול רק על הקצאות פטורות ממכרז לגופים פרטיים ולעמותות. ההקצאה תוגבל רק לצרכים חיוניים, על-פי פראמטרים ותנאי סף שיבטיחו ניצול מיטבי של הקרקע, אל מול הדרישה. "כך לדוגמא, אם תתקבל בקשה להקצאת הקרקע לבית כנסת עבור עמותה פלונית, בצד בחינת הצורך בהקמת בית הכנסת המבוקש, תצטרך העמותה להוכיח שהמבנה ישמש מספר מינימלי של מתפללים או משתמשים אחרים...". רשימת הצרכים והפראמטרים תיקבע על-ידי הדרג המקצועי של הרשות המקומית ותובא לידיעת הציבור. הליך ההקצאה יאופיין בשקיפות ובתחרות בין הצרכים השונים. כוונת הקצאה תפורסם על-ידי הרשות המקומית שתבדוק את ההצעה ותתייעץ עם הגורם המתאים במרכז השלטוני. הבקשות תדורגנה לפי סדר עדיפויות. ההקצאה תהיה מוגבלת בזמן. השר יבחן עמידה בנוהל ההקצאה. בהודעת היועץ המשפטי לממשלה נאמר עוד כי הנוהל המוצע יחול מיום פרסומו. עם זאת מוסיף הוא כי "מובן כי הקצאת קרקע על ידי רשות מקומית, ככל פעולה שלטונית, תבחן בהתאם לעקרונות הכלליים של המשפט המנהלי, עליהם מבוססים גם עקרונות הנוהל שפורט לעיל". ואכן העניין שלפנינו ייבחן על-פי עקרונות כללי המינהל התקין שהתגבשו בפסיקתנו. סמכות ההקצאה 6. הקרקע בענייננו יועדה על-פי תכנית בניין עיר למטרות ציבוריות. לא פורט בתכנית ייעודה הספציפי למטרה שלשמה הוקצתה לעמותה. הצדדים שלפנינו אינם חלוקים בשאלת סמכותה של העירייה להקצות את הקרקע שבבעלותה לצורכי ציבור, ובמסגרת זו, בעיקרון, אין מניעה להקצותה לעמותה, שהיא עמותה רשומה, המייעדת את הקרקע לצורכי ציבור. המחלוקת סבה על דרך הפעלת סמכות ההקצאה. אכן, הדין מסמיך את העירייה לעשות פעולות שונות בקרקע שבבעלותה. בין היתר, מוסמכת העירייה למכור קרקע, להשכירה ולהרשות שימוש בה (סעיף 188 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות)). אלא שלפני התקשרות בחוזה להעברת מקרקעין, מחובתה של העירייה לערוך מכרז (סעיף 197 לפקודת העיריות). אמנם בענייננו מוסכם כי מדובר בחריג, ולא חלה חובת מכרז, אולם חובה זו הקיימת ככלל ממחישה את החשיבות המיוחסת להתקשרות העירייה בחוזה להעברת מקרקעין ואת מעמדה של העירייה כגוף נבחר, המשמש כנאמן הציבור בכל פעולותיו. נאמנות זו מחייבת את העירייה להפעיל את סמכותה מתוך דאגה לאינטרס הציבורי (בג"ץ 59/88 צבן נ' שר האוצר [1], בעמ' 706). ואם בדרך-כלל כך, קל וחומר בעניין הקצאת מקרקעין שהם המשאב החשוב שבמשאביה. מעמדה וחובותיה של רשות מקומית באשר לטיפול במקרקעין שבבעלותה ניתנים להילמד על דרך גזרה שווה ממעמד רשויות המדינה האחרות המחזיקות במקרקעי המדינה. על-אף חשיבותם הציבורית של המקרקעין שבידי הרשויות, אין החוקים הרלוונטיים לעניין ניהול מקרקעי המדינה, כמו גם לעניין ניהול מקרקעי העירייה, מפרטים את תוכן המדיניות הקרקעית שאותה צריכה הרשות לנקוט ואינם מספקים כל הנחיות בדבר השיקולים הנוגעים להפעלת הסמכות לעריכת דיספוזיציות במקרקעין. על חסר זה נמתחה ביקורת, ואני שותפה לה (ע"א 585/68 וייראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל [2], בעמ' 494; ע"א 5042/96 כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל, מחוז ירושלים [3], בעמ' 758; י' דותן הנחיות מינהליות [24], בעמ' 315-317 ה"ש 41 וגם י' זמיר "הסמכות המינהלית" [27], בעמ' 90). למרבית התמיהה, לא קיימות הוראות נוהל בעניין הפעלת סמכויותיהן של עיריות בכל הנוגע להקצאת קרקעות שבבעלותן. ראוי הוא שהיועץ המשפטי לממשלה ידאג לכך שייקבע נוהל הקצאות ללא דיחוי, ברוח האמור בהודעתו, וזאת כדי למנוע הקצאות שלא כדין. אלא שחסר זה אינו מותיר את הרשויות בחלל ריק. כרשות נבחרת על העירייה להפעיל סמכותה על-פי האינטרס הציבורי ועל-פי טובת הכלל המשמשים "עמוד האש" המדריך את פעולתן של הרשויות כולן (ע"א 5042/96 הנ"ל [3], בעמ' 760). החלטותיה של המועצה לעניין הקצאת קרקע הן החלטות מינהליות, והליך קבלתן כפוף לכללי הנוהל התקין. גם בהיעדר הוראה בדין ובנוהל בדבר המדיניות הראויה וההליך התקין שיש לנקוט לצורך הקצאת קרקעות, עדיין כפופה הרשות המקומית לכללי המינהל התקין (י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך א) [25], בעמ' 372). כללים אלה חלים על החלטות מועצת העירייה, שהיא רשות נבחרת המתפקדת "כמעין קהילה מדינית, הנוטלת על עצמה מגוון תפקידים רחב..." (בג"ץ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין [4], בעמ' 13 מול אות השוליים ג) וגם על ועדותיה המסייעות לה במילוי תפקידה (זמיר בספרו הנ"ל (כרך ב) [25], בעמ' 542). נוהל 7. כאמור, לא קיים נוהל הקצאת קרקעות של רשויות מקומיות, ואף שנוהל זה מתגבש כיום, יש לדאוג לגיבושו ללא דיחוי, כפי שנעשה לגבי נוהל התמיכות (י"פ תשמ"ה 2275). אומר היועץ המשפטי לממשלה דאז פרופ' זמיר, בהתייחסו לתמיכת המדינה במוסדות ציבור, דברים היפים לענייננו: "מתן תמיכות מאוצר המדינה ללא מבחנים מנחים בשאלה מי ראוי לקבל תמיכה, ומה השעור הראוי של תמיכה בכל מקרה, לא זו בלבד שיש בו כדי להביא לבזבוז כספי המדינה, אלא הוא עלול גם להשחית את המידות ולערער את האמון של הציבור במערכת השלטון... לפיכך יש לעמוד על כך שלא תינתנה תמיכות מכספי המדינה למוסדות ציבור אלא על-פי מבחנים ענייניים ושויוניים" ("מבחנים למתן תמיכות על-ידי הממשלה למוסדות ציבור" הנחיות היועץ המשפטי לממשלה כרך ג 21.570 (1.12.1985) [30]). (וראו גם: בג"ץ 780/83 ישיבת תומכי תמימים מרכזית נ' מדינת ישראל [5]; א' דה-הרטוך "תמיכת המדינה במוסדות-ציבור - לבלוב הכספים הייחודיים" [28]). 8. דעתו של מבקר המדינה היא, כי יש להחיל את נוהל התמיכות גם על הקצאת קרקעות (דו"ח הביקורת על מתן תמיכות למוסדות על ידי רשויות מקומיות, תשנ"א-1991, עמ' 112-114). לא כן סבור היועץ המשפטי לממשלה, שהודיענו בהודעתו, כי נוהל התמיכות איננו מתאים להקצאת מקרקעין. כך או כך, נראה כי איננו נדרשים לנוהל זה או אחר לצורך הקביעה כי הקצאת מקרקעין חייבת להיעשות על-פי כללים וקריטריונים הוגנים, שוויוניים, ברורים, ענייניים וגלויים ועל-פי שיקולים ענייניים סבירים ומידתיים. אלה מהווים אבן פינה בקיומו של מינהל תקין המשרת את הציבור נאמנה (בג"ץ 59/88 הנ"ל [1], בעמ' 706; בג"ץ 6698/95 קעדאן נ' מדינת ישראל [6], בעמ' 272 בין אותיות השוליים ו-ז, 274-275; בג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות [7]; א' בנבנשתי "'נפרד אבל שווה' בהקצאת מקרקעי ישראל למגורים" [29], בעמ' 792-793). יפים לענייננו דבריו של הנשיא שמגר: "מקרקעי הציבור צריכים להתנהל לפי אמות מידה ממלכתיות. אימוץ אמת מידה כאמור הוא בגדר חובתן של רשויות ציבור בכל ענייניהן, ועל אחת כמה וכמה ככל שהדבר נוגע לטיפול ברכוש שהוא בבעלותו של הציבור כולו. תירגומן של אמות המידה האמורות לאופני התנהגות מצביע, בין היתר, על החובה לנהוג בהגינות ובשוויון ועל פי כללי המינהל התקין" (בג"ץ 5023/91 פורז נ' שר הבינוי והשיכון (להלן - עניין פורז [8]), בעמ' 801). 9. כאן ברצוני לציין כי הליכי ההקצאה ללא תמורה של קרקעות העירייה, שהן קרקעות הציבור, והקריטריונים המנחים לעניין זה חייבים להיות מיושמים לגבי כל פרויקט שלמטרת הקמתו מוקצית קרקע של העירייה. כך הוא אילו עמדו להקצות את הקרקע לצורך הקמת מגרש כדורגל; כך הוא אילו נעשתה ההקצאה למוסד חילוני במרכזה של שכונה דתית בעיקרה וכך הוא בענייננו. ביישום כללי המינהל התקין על הקצאה שכזו, אין אני נדרשת לחוות-דעתי בשאלה אם פרויקט כזה או אחר מתאים להיות מוקם בשכונה זו או אחרת, ואם המרכז בענייננו מתאים להיות מוקם בשכונה שבה מתגוררים העותרים. כל שהביקורת השיפוטית עושה במקרה זה היא בדיקת תקינותו של הליך ההקצאה. ההליכים הראויים 10. המצבים שבהם העירייה מחליטה להקצות קרקע שבבעלותה למטרה זו או אחרת, מגוונים הם. לא בהכרח יש להחיל על כל החלטה המתקבלת למטרה זו את אותם הכללים והקריטריונים המנויים בפסק-דין זה. לא הרי שימוש על-ידי העירייה בקרקע שבבעלותה שיועדה לצרכיה היא, שהם צורכי הציבור, או הקצאת קרקע לגוף עירוני לשם הקמת מבנה לצורכי ציבור בהתאם לייעוד שבתכנית בניין עיר, כהרי הקצאת קרקע ללא תמורה לגוף פרטי להקמת פרויקט לצרכיו הוא. לא הרי הקצאת קרקע לצורך הקמת פרויקט שצוין ספציפית במסגרת ייעוד הקרקע בתכנית בניין עיר, כהרי הקצאת קרקע שיועדה לצורכי ציבור ללא ציון צורך ציבורי מסוים ומוקצית לגוף פרטי ללא תמורה. כל החלטה מינהלית חייבת להתבסס על תשתית עובדתית בדוקה. בהיעדר תשתית עובדתית ראויה, אין בידי הרשות אפשרות לשקול ולשקלל את כלל האינטרסים המשמשים בזירה (בג"ץ 4733/94 נאות נ' מועצת עיריית חיפה [9], בעמ' 129 מול אות השוליים ז; בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים [10], בעמ' 49; בג"ץ 2013/91 עיריית רמלה נ' שר הפנים [11], בעמ' 279 מול אות השוליים ד; בג"ץ 802/89 נסמאן נ' מפקד כוחות צה"ל בחבל עזה [12], בעמ' 606). הקצאת משאבי ציבור לצורכי ציבור נועדה לקדם פעילות לטובת הציבור, ועל הרשות לבדוק את צורכי הציבור בטרם מוקצים על-ידיה משאבים לגופים אלה או אחרים (בג"ץ 175/71 פסטיבל למוסיקה אבו-גוש קרית-יערים נ' שר החינוך והתרבות [13], בעמ' 829-830). כך בדרך-כלל, וכך - מקל וחומר - לעניין הקצאת קרקע לצורכי ציבור על-ידי העירייה לגוף פרטי ללא מכרז וללא תמורה. ברי, כי על הרשות לברר מה הם צורכי הציבור באזור שבו מצויה הקרקע להקצאה ולבחור בגוף המתאים ביותר למילוי הצרכים הציבוריים על הצד הטוב ביותר. פרסום ושימוע 11. נדבך ראשון בהליך הקצאה תקין הוא הפרסום. חובת הפרסום היא פועל יוצא של השקיפות הנדרשת לצורך תקינותו של ההליך המינהלי (על חשיבותה של השקיפות בפעילותה של הרשות, ראו רע"פ 1127/93 מדינת ישראל נ' קליין [14], בעמ' 516). חובת הפרסום של ההליך המינהלי נגזרת מאופייה הדמוקרטי של המדינה, מחובת הנאמנות של נבחרי הציבור ומזכות הציבור לדעת (בג"ץ 1601/90 שליט נ' פרס [15], בעמ' 364-365). חשיבות הפרסום מקבלת משנה תוקף שעה שמוקצים משאבי ציבור לגוף פרטי או לעמותות, בפטור ממכרז וללא תמורה, וזאת לשם מניעת חשש להענקת טובות הנאה למקורבים ולתומכים (א' רובינשטיין המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל (כרך א) [26], בעמ' 667; א' דה-הרטוך, במאמרו הנ"ל [28], בעמ' 106). בפרסום כוונתה של מועצת העיר להקצות קרקע לגוף מסוים או לצורך מסוים ובפרסום הקריטריונים לכך, יש כדי לאפשר ביקורת ציבורית ושיפוטית על הנעשה בכספי הציבור ובמקרקעיו ולהבטיח הקצאה השומרת על האינטרס הציבורי (בנבנשתי, במאמרו הנ"ל [29], בעמ' 797-798). יש בכך גם משום מתן אפשרות להתמודדות הוגנת על משאבי הציבור שבידי העירייה ועל הקצאת משאבים אלה לצרכיו האמיתיים של הציבור. 12. כאשר ההקצאה משליכה על תושבי השכונה, ויש בה כדי להשפיע על אורח חייהם ועל איכות חייהם, וכאשר יכול שישנם מעוניינים נוספים שבידם להציע הצעות לשימושים שונים בקרקע לצורכי ציבור או קרקע אחרת לצורך הפרויקט המוצע, יש לפרסם את עניין ההקצאה ולאפשר להם להשמיע ולומר דברם (בג"ץ 3/58 ברמן נ' שר-הפנים [16], בעמ' 1508). על-ידי מתן זכות טיעון נשמר אמון הציבור בנבחריו; מתאפשרת הבאת תשתית עובדתית מלאה בפני הרשות ומובטחת קבלתן של החלטות ראויות (בנבנשתי, במאמרו הנ"ל [29], בעמ' 791-793, 798; זמיר בספרו הנ"ל (כרך ב) [25], בעמ' 794-795). לשם מיצוי אפשרות הטיעון זכאים התושבים לעיין במסמכי הרשות (בג"ץ 337/66 עזבון קלמן פיטל נ' ועדת השומה שליד עירית חולון [17]; זמיר בספרו הנ"ל (כרך ב) [25], בעמ' 879 ואילך). בעקבות שמיעת התושבים יש לקיים דיון ענייני ורציני בכל ההיבטים של ההקצאה, לשקול את כל השיקולים הרלוונטיים, להתייחס לטענות שהושמעו ולאזן בין הצרכים השונים. רק בדרך זו יכולה להתקבל החלטה ראויה, ורק בדרך זו נשמרים כללי המינהל התקין. על הדיונים להשתקף בפרוטוקולים, שחובת ניהולם נגזרת מן הדין (סעיף 52 לתוספת השניה של פקודת העיריות) לתושבים זכות עיון בפרוטוקולים (סעיפים 1 ו-2 לחוק חופש המידע, תשנ"ח-1998; סעיף 58 לתוספת השניה של פקודת העיריות). זכות זו מאפשרת ביקורת על ההחלטה (בג"ץ 954/97 כהן, עו"ד נ' ראש לשכת עורכי-הדין [18], בעמ' 519 מול אות השוליים ג, 520 מול אות השוליים א, 521). היוועצות 13. אמצעי נוסף ליצירת תשתית מוצקה לקראת קבלתה של החלטה מינהלית ראויה ולמניעת שיקולים זרים ופוליטיים, הוא היוועצות בגורמים מקצועיים במקרים המתאימים (זמיר בספרו הנ"ל (כרך ב) [25], בעמ' 857-858; בנבנשתי, במאמרו הנ"ל [29], בעמ' 797-798). כך נקבע גם בסעיף 5.5 לנוהל התמיכות, שעקרונותיו יפים לענייננו. מן הכלל אל הפרט החלטות הוועדה והמועצה האם עמדה העירייה בקריטריונים הראויים ובכללי המינהל התקין? 14. הליך ההקצאה בענייננו החל בכך שהעמותה הגישה לעירייה טופס בקשה להקצאת קרקע, ובה צוינו פרטי העמותה, פרטי הבקשה והקצאות קודמות שזכתה בהן. לבקשה צורפו מסמכים המעידים על אופייה של העמותה. בקשת ההקצאה לא פורסמה ולא הובאה לידיעת הציבור וכך גם הכוונה להקצות את הקרקע לעמותה למטרת הקמת המרכז וכך גם הליכי ההקצאה לפני קבלת ההחלטה. 15. העירייה העבירה את העניין לוועדה שהקימה מכוח סעיף 150 לפקודת העיריות, לבחינת בקשות להקצאת קרקע. על-פי הוראת הסעיף ועל-פי תכלית הסמכת העירייה להקים ועדות למטרות שונות, תפקידה של הוועדה הוא תפקיד מייעץ, ומועצת העירייה אינה רשאית להעביר את סמכות ההחלטה לידיה (ע"פ 103/60 פרושנסקי נ' תיק [19], בעמ' 1669 מול אות השוליים ז). על כך ניתן ללמוד גם מסעיף 166(ה) לפקודת העיריות הקובע כי החלטות הוועדות טעונות אישור המועצה. המועצה איננה "חותמת גומי" להמלצות הוועדה, ושיקול-הדעת בקבלת החלטה נותר בידיה (זמיר בספרו הנ"ל (כרך ב) [25], בעמ' 545; בג"ץ 347/84 עיריית פתח-תקוה נ' שר הפנים [20], בעמ' 820 בין אותיות השוליים ב-ג). בענייננו, אישרה הוועדה את הקצאת הקרקע לעמותה, ומועצת העירייה אישרה את הפרוטוקולים של הוועדה. לא ברור מן החומר מה חלוקת תפקידים הייתה בין הוועדה ובין המועצה, ומה היה על הוועדה לבדוק כדי שתוכל להמליץ בפני המועצה את אשר המליצה. העירייה לא קבעה קריטריונים להקצאת קרקעות וגם לא קבעה כללים להנחות בהם את הוועדה ואת עצמה בהקצאת קרקעות העירייה לצורכי ציבור ללא תמורה, לגופים שמחוצה לה. 16. עיון בפרוטוקולים של הוועדה מגלה החלטות לקוניות ביותר. בהחלטת הוועדה מיום 27.6.1996 שבה "נדונה" לראשונה בקשת העמותה נאמר: "8. הליכות חיים - לב אחים. המבקש: צבי שוורץ. הבקשה: דונם כ-490 איש בשבוע. המבקש: מרכז העיר. החלטה: לשוב ולדון לאחר סיור במקום הנוכחי בתיאום עם מר שוורץ". בישיבה הבאה מ-9.9.1996 נתקבלה החלטה על ידי הוועדה כדלקמן: "2. הלכות חיים - לב אחים - דיון חוזר. המבקש: צבי שוורץ. תוכן הבקשה: מרכז רוחני-כולל אברכים לימוד יום שלם הרצאות שבועיות בערבים. מרכז אירועים ומסיבות לכ-490 משתתפים בשבוע. החלטה: לקבל החלטה עקרונית לאתר מקום מתאים ולהביא לאישור הועדה". בשלב זה הופנה העניין למהנדס, שלטענת העירייה - ובלי שיש לכך אסמכתה במסמך כלשהו - איתר את החלקה כמתאימה ביותר להקצאה לאור מיקומה, גודלה וייעודה לצורכי ציבור על-פי תכנית בינוי ערים ולאחר בדיקת חלופות. בעקבות זאת באה החלטת הוועדה מ-21.5.1997, ובה נאמר: "2. לב לאחים דיון חוזר. החלטה: גוש 3705 חלקה 466 להקצות את חלקת הבאר (משפ' גבריאלוב ליד שכ' רמת יגאל)". אם ניתן ללמוד מן הפרוטוקולים הנ"ל ומן ההליכים שנקטה הוועדה דבר על שיקוליה, עולה מהם, כי הוועדה נתנה דעתה אך ורק על ההיבט של צורכי העמותה והתאמת הקרקע לתכלית שהעמותה ייעדה לה. למותר לציין כי אלה אינם השיקולים הבלעדיים ואף לא השיקולים המרכזיים שעל הוועדה לשקול בעת קבלת החלטה על הקצאת הקרקע. אין עולה מן הפרוטוקולים כי נבדק "הצורך בהקצאה" כנטען על-ידי העירייה. אין עולה שהייתה "הכרות אישית את פעולת העמותה" ואין עולה כי ועדת ההקצאות "בחנה אלטרנטיבות שונות תוך שהיא מודעת לבקשות אחרות המונחות לפניה", כנטען על-ידי העירייה. מהנדס העיר, שייעץ לוועדה בעניין איתורה של חלקה מתאימה, שקל שיקולים תכנוניים בלבד. מכאן, שההחלטה שנתקבלה אינה פרי שקילת כלל האינטרסים המשמשים בזירה, תוך התייעצות ראויה עם הגורמים המתאימים. 17. המועצה ישבה על המדוכה אחרי כל אחת מישיבות הוועדה שאוזכרו לעיל, וכל שעשתה בכל אחת משלוש הישיבות שקיימה הוא, כלשון הפרוטוקול, "אישור פרוטוקול הועדה להקצאת קרקעות מס'...", או "מיום..." כשההתייחסות היא לשלוש החלטות הוועדה שצוטטו לעיל. לא הובאו בפנינו פרוטוקולים של המועצה המשקפים דיונים כלשהם בנושא ההקצאה. לפיכך לא ברור כלל אם ומה שקלה המועצה לקראת קבלת ההחלטה לאשר את הפרוטוקולים הנ"ל. אל מול החובות המוטלות על עירייה בהפעילה סמכויותיה, וביניהן הסמכות להקצות קרקע, ניצב אישור סתמי ו"שותק", באשר העירייה איננה אומרת את דברה אלא מאשרת כ"חותמת גומי" את הפרוטוקולים של הוועדה שיש בהם מעט מן המעט, לבד מן ההחלטה עצמה. על מידת אי-הענייניות של הדיונים ניתן ללמוד גם מתצהיריהם של ארבעה חברי מועצה שהוגשו בעתירה זו, שמהם עולה, כי לא היו מודעים כלל ל"מהותו, למורכבותו ולהיקפו של השימוש בקרקע המיועדת להקצאה...", וכי לו היו מודעים למטרת ההקצאה היו מצביעים נגדה. 18. מאחר שהעירייה לא שקלה בעצמה שיקולים ענייניים, ממילא לא מצאו ביטוי בהליך קבלת ההחלטה השיקולים של טובת התושבים, של צורכי השכונה, של צרכים אחרים עדיפים לשכונה, של צורכי העיר, של התאמת המרכז לאופי השכונה, של השפעת ההחלטה על איכות החיים ועל אורחות החיים של התושבים, של האפשרות למקם את המרכז באזור אחר לאור השיקולים האמורים. כן לא מצאו ביטוי השאלה אם המרכז אמור לשרת את תושבי השכונה או אנשים מרחוק יבואו ושיקולים אחרים. בכך חטאה המועצה לחובתה לנהוג בחלוקת משאביה על-פי כללי מינהל תקין. בכך גם חטאה לחובת השקיפות, באשר לא זו בלבד שלא נתנה פרסום ולא נתנה הזדמנות לבעלי עניין לקבל מידע על הנעשה, אלא גם נפגעה זכותם של אלה להשמיע דברם ולהשפיע על ההחלטה. יפים בהקשר זה דבריו של הנשיא שמגר: "...אין שוויון סיכויים לזכות במקרקעין אם המקרקעין מחולקים לעמותות ללא פירסום, הרשמה ותחרות. במקרה שלפנינו לא הובאה לפנינו כל הצדקה עניינית לפסוח על הפירסום ועל התחרות, ובהחלטה להקצות קרקע ללא תחרות אין אלא ביטוי לשלילת הזדמנות שווה מעמותות אחרות. כאמור, אין נפקא מינה אם יש ממש בטענת ראש העירייה, שעמותות רבות זכו בעבר בהקצאה ללא תחרות: חובה לנהוג לפי כללי המינהל התקין ותוך הקפדה על העיקרון של שוויון הסיכויים, ואם ננקטה בעבר דרך פסולה, הרי יש להפסיקה מן העת שנתגלתה" (עניין פורז [8], בעמ' 802 מול אות השוליים ו). פעילות התושבים 19. לתושבים נודע על ההקצאה ועל תכליתה לקראת מארס 1999, לאחר שהעמותה החלה בבניית המרכז בפברואר 1999. מרגע זה התארגנו התושבים והחלו בהתכתבות אינטנסיבית עם ראש-העירייה, בעצמם ובאמצעות עורך-דין. הם הגישו עצומה חתומה על-ידי מספר רב של תושבים, ערכו הפגנות, נפגשו עם ראש-העירייה והלה אמר כי ההחלטה תיבחן שוב, ומיד כשקיבלו תשובה, ולפיה נשארת ההקצאה בעינה, הגישו עתירה זו במאי 1999. כמו כן פעלו הם להפסקת הבנייה וגרמו להוצאת צו הפסקת בנייה מינהלי בחודש יוני 1999, וביולי ניתן על-ידי בית-משפט זה צו-ביניים המונע המשך בנייה. פעולות שלאחר הגשת העתירה 20. לאחר הגשת העתירה נעשו על-ידי המועצה ניסיונות לתקן את אשר עוות. נערך "שימוע" מאוחר לאחר שנתקבלו ההחלטות, והוחל ביישומן על-ידי בנייה בשטח. ככלל, ה"שימוע" המאוחר אינו תחליף לשימוע מוקדם, הן בשל הקושי לשנות דעתה המגובשת של הרשות והן בשל הקושי שלה להודות בטעותה. שימוע מאוחר פוגע במראית פני הצדק ובאמון הציבור כלפי המינהל, וככזה אין הוא ראוי (ע"א 120/79 אינגמן נ' מדינת ישראל [21], בעמ' 118 מול אות השוליים ב; בג"ץ 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים [22], בעמ' 305). עם זאת, מאחר שהמועצה ביקשה לתקן את מחדלה, היה עליה לעשות כן לא על-מנת לצאת ידי חובה, אלא בלב פתוח ובנפש חפצה, ולשקול בכובד-ראש את הטענות המועלות בפניה. לא כך היה השימוע שנעשה לאחר מעשה ולאחר הגשת העתירה. התושבים הגיעו לישיבת מועצה ב-2.6.1999, לטענתם ללא הזמנה, שלא עמד בה כלל על סדר היום נושא ההקצאה. התושבים השמיעו את טענותיהם, אלא שלא נערך דיון ענייני על-ידי המועצה. וכך קוראים אנו בפרוטוקול מאותה ישיבה מפי ראש-העירייה: "אני ממשיך את הישיבה, ותרשו לי, מבלי לפתוח דיון בעניין הזה [ההדגשה שלי - ט' ש' כ']... ואולי אין מקום להתנגד כי הרי לא אנחנו אישרנו את הבנייה הזאת, וזה לא על סדר היום היום [כך במקור] מבחינתנו האם לאשר בניה שם או לא לאשר בנייה. זה הליך שהחל ואושר...". שימוע זה לאו שימוע הוא. אלא שגם אם יש לראות בו שימוע, לא אירע בעקבותיו מה שצפוי היה לקרות, דיון ענייני ורציני בשאלת ההקצאה. תחת זאת ננקטו הליכים לתיקון פגמים - שניתן לראותם כטכניים - בהסכם שבין העירייה לעמותה שנערך במארס 1998. לאור הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, ואף שהעירייה סברה כי לא מחובתה לעשות כן, הועבר ההסכם לאחר הגשת העתירה לאישור שר הפנים. שר הפנים הורה לעירייה לנקוט הליכים לריפוי הפגמים שנפלו באישור ההסכם, שהם: היעדר חוות-דעת משפטית, אי-פרסום הפקעת הקרקע לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הצבור), 1943 וקיצור תקופת החוזה ל-25 שנה עם אופציה להארכה. התיקונים האמורים בוצעו, וב-1.3.2000 ישבה המועצה על המדוכה ואישרה ברוב מוחלט של קולות חבריה את ההסכם. בעקבות זאת אושר ההסכם על-ידי שר הפנים. בכך - טוענים המשיבים - התקיים כל הדרוש על-מנת להכשיר את ההקצאה ואת ההסכם, מה עוד שהנחיית היועץ המשפטי לממשלה היא - לטענתם - מכאן ואילך, ולא בדיעבד. 21. בדיקת המהלכים שנעשו על-ידי המועצה ועל-ידי שר הפנים לאחר הגשת העתירה מלמדת, כי לא נעשה דבר מהותי כלשהו בקשר להקצאה עצמה. המועצה קיימה ישיבה שלקראתה קיבלו חבריה את מסמכי העתירה, והודע להם כי ההקצאה עומדת לבחינה בבג"ץ. היה ניתן לצפות, שבמצב דברים זה תיבחנה על-ידי המועצה הטענות לגופן, ויישקלו כל השיקולים הרלוונטיים כדי לבדוק אם אכן יש מקום להקצאה שנעשתה כפי שנעשתה. מאום מכל זה לא קרה. המועצה התייחסה לתיקונים הטכניים בהסכם, ששר הפנים ביקש להכניסם. ראש-העירייה הודיע בישיבה מ-1.3.2000 "אני מציע שאנחנו נאשרר את ההחלטה לאחר שקראנו את החומר ונאשר שוב את ההצעה הזאת". המועצה הצביעה בעד אישור ההסכם בין העירייה לבין העמותה. לא התקיים דיון כלשהו בהקצאה אף שנאמר כי כבר דנו בזה. אף בישיבת מועצה אחת לא דנו בזה. ההחלטה נתקבלה בזו הלשון: "מאשררים הסכם בין עיריית רחובות לעמותת 'הליכות חיים'". דיון כפי שנעשה עומד גם בניגוד לקביעת היועץ המשפטי לממשלה בתגובתו לעתירה, באומרו: "על המועצה לשוב ולדון בעניין בהסתמך על עקרונות היסוד של המשפט המנהלי שפורטו לעיל וזאת בשינויים המחויבים, בין היתר לאור השלב המתקדם שבו מצוי ההליך". עקרונות היסוד של המשפט המינהלי שפורטו בחוות-הדעת של היועץ המשפטי לממשלה הובאו לעיל, והם עולים בקנה אחד עם עקרונות המשפט המינהלי ועם כלליו שפורטו בפסק-דין זה. עקרונות אלה שרירים וקיימים מימים ימימה, ויש לנהוג לפיהם גם בטרם יתגבש נוהל חדש. אלא שההחלטות נושא הדיון לא נתקבלו בהתאם. 22. על-פי הוראת משרד הפנים נדרשה חוות-דעת של היועצת המשפטית של העירייה. הומצאה חוות-דעת כזו, שבה צוין טיב ההסכם "המובא על פי החלטת ועדת ההקצאות ללא מכרז... החוזה יועבר לאחר אישורכם לאשור שר הפנים". בסיום חוות-הדעת הקצרה נאמר: "למיטב הבנתי, אין פגם משפטי בחוזה, והוא מובא לאישורכם החוזר עקב דרישת משרד הפנים". חוות-הדעת לא התייחסה כלל להליך ההקצאה. מכאן, שאין באישור ההסכם על-ידי המועצה כדי לתקן את הפגמים שנפלו בהחלטת ההקצאה. העברת ההסכם לאישור שר הפנים נעשתה לאחר שהיועץ המשפטי לממשלה, בניגוד לעמדת היועץ המשפטי לעירייה, קבע כי יש לקבל את אישורו של השר לפי סעיף 188 לפקודה. עיון בהתכתבות בין השר למועצה ובאישור שניתן מלמד, כי השר לא נדרש - הגם שאינני מחווה דעה אם הוא אמור להידרש - לבדיקת טיב הליך ההקצאה ולעמידתו בכללי המינהל התקין. מכאן, שאישור ההסכם על-ידי המועצה ועל-ידי השר אינו מכשיר את ההקצאה מן ההיבט של שאלת עמידתה בכללי המינהל התקין. על פגמים מהסוג הנידון אמר הנשיא שמגר דברים היפים לענייננו: "אין אנו דנים כאן רק בפגמים נוהליים-טכניים. תוצאותיו והשלכותיו של מינהל ציבורי בלתי תקין, לפי הדוגמה שנתגלתה כאן, אינן מתמצות אך ורק בקיומו של ליקוי משרדי, המצביע על תקלה אנושית מצויה שביטוייה בהפרזה ביורוקרטית או בחוסר יכולת לתפקד לפי כללים מותווים מראש. את אלה ניתן לתקן על-ידי הדרכה, אזהרה ושינון. התוצאות וההשלכות של מקרה כגון זה שלפנינו חמורות בהרבה, כי הן חותרות תחת אמון האזרח ברשויות השלטון וביכולתן וברצונן לנהל ענייניהן לפי אמות מידה ממלכתיות, מתוך הקפדה על הגינות ושוויון ומתוך הימנעות מניצול השררה לטובתם של יחידים או של קבוצות נבחרות. חלוקתה של קרקע, שהיא רכוש הכלל, לפי אמות מידה מפלגתיות, ללא פירסום וללא הגרלה ותוך הצגה בלתי מדויקת של הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, אינה יכולה, על-כן, להיראות כפגם פורמאלי. הרי נמנעה בכך מראש נטילת חלק על-ידי כל גורם נוסף אשר אף לו יכול להיות עניין לגיטימי בחלוקת משאבים מקרקעיים כמתואר. תופעות כאלה יוצרות אצל האזרח המצוי תיסכול ואכזבה, וכתוצאה מהן מוסקת לעתים המסקנה המסוכנת, כי ההליכה בדרך המלך היא נלעגת, והיא אך ורק נחלתם של חסרי התבונה ונטולי הקשרים הנכונים" (עניין פורז [8], בעמ' 803). הפגמים בענייננו אינם פגמים נוהליים טכניים; אלה הם פגמים המשקפים מינהל ציבורי בלתי תקין. תוצאותיהם והשלכותיהם של פגמים כאלה הן חתירה תחת אמון האזרח באושיות השלטון וביכולתן וברצונן של הרשויות לנהל את ענייניהן לפי אמות-מידה ממלכתיות מתוך הקפדה על הגינות ועל שוויון ומתוך הימנעות מניצול השררה לטובתם של יחידים או של קבוצות נבחרות. 23. אלא שבכך לא תמה מלאכתנו, שכן המציאות בשטח מצריכה התייחסות. העתירה הוגשה לאחר שבוצעה ההקצאה, נחתם הסכם בין העירייה לבין העמותה ולאחר שהעמותה נקטה צעדים להוצאה לפועל של הקמת המרכז ואף בנתה חלק מהמבנה המיועד להיות מוקם על הקרקע. לטענת העמותה החלה הבנייה בפברואר 1999. לעותרים נודע על הבנייה ועל תכליתה סמוך לאחר התחלת הבנייה במארס 1999, ומיד החלו בצעדים נמרצים להעברת רוע הגזרה מבחינתם. הבנייה נמשכה עד שניתנו צו מינהלי להפסקת הבנייה - ביוני וצו של בית-משפט זה ביולי. לטענת העמותה, היא הספיקה לבנות שלד בן שתי קומות וחצי, בהוצאה המגיעה כדי $560,000. לפיכך, טוענת היא, כי הנזק שייגרם לה על-ידי ביטול ההקצאה הוא עצום ורב, וכי גם מסיבה זו יש להימנע מלבטל את ההקצאה. נשאלת השאלה, אם עניין לנו בשיהוי המצדיק הימנעות מביטול ההקצאה. שיהוי יכול שיהיה סובייקטיבי, יכול שיהיה אובייקטיבי והשניים גם יחד. נוטה אני לחשוב, כי אין לפנינו שיהוי סובייקטיבי, באשר העותרים פעלו במהירות ובאינטנסיביות מרגע היוודע להם דבר הבנייה, והיה עליהם למצות כל אפשרות להביא לשינוי המצב בטרם יפנו לערכאות. עדיין נשאלת שאלה אם יצירת העובדות בשטח מקימה טענה של שיהוי אובייקטיבי. לא בכל מקרה שבו בוצעו פעולות בשטח העלולות לרדת לטמיון, ניתן לומר כי קיים שיהוי אובייקטיבי. לא תמיד ניתן לפעול כנגד היווצרות מציאות בשטח, בטרם נוצרה. לאחר שנוצרה, יש לבדוק אם הנזק שבאיונה הוא בלתי הדיר או חמור עד כדי שאיננו מצדיק ביטול ההליך הבלתי תקין שהביא למצב שנוצר. לשם כך יש לבדוק, בין השאר, את מידת אי-תקינותו של ההליך. ככל שגדול הפגם המינהלי שנפל בהחלטה, כך קטנה חשיבותו של המצב בשטח וההפך. עמד על כך השופט זמיר: "עם זאת, גם כאשר העתירה לוקה בשיהוי, ומבחינת האינטרסים המעורבים בעניין יש מקום לדחות את העתירה, עדיין עשוי בית המשפט לדון בעתירה ולהכריע בה לגוף העניין כדי להגן על שלטון החוק. שהרי אפשר שדחיית העתירה בשל שיהוי תשאיר בתוקפה החלטה מינהלית שאינה כדין. ואם פגיעתה של החלטה זאת בעיקרון של שלטון החוק רעה וקשה, עשוי העיקרון של שלטון החוק, הדורש ביטול ההחלטה, לגבור על כל אינטרס אחר" (בג"ץ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה [23], בעמ' 642). וביחס לבטלותן של הקצאות קרקע פגומות אמר הנשיא שמגר בפסק-הדין בעניין פורז [8]: "לטעמי, אין בהתחייבויות שנטלו על עצמן העמותות המשיבות כדי להצדיק, כשלעצמו, מתן הגושפנקא בדיעבד לסטייה מהותית מן הנהלים התקינים. אין להכיר, בדרך כלל, בתקפותה בדיעבד של הקצאה שנפל בה פגם, ומי שקיבל כספים על חשבון התשלום עבור קרקע שהקצאתה נתבטלה, קרי המינהל, חייב להתכבד ולהחזירם למי ששילמם, בלוויית ריבית והצמדה, ומי שחייב בכך יקיים עתה את הנהלים אשר חייב היה לנהוג לפיהם מעיקרו (ראה בג"צ 178/74). המינהל, שנהג בנוהל פסול, יהיה חייב לשאת בנזקן של העמותות שנכנסו להתחייבויות ושילמו על חשבון חובן" (שם, בעמ' 803). זאת ועוד, יש להניח שבתקופה שבה נעשו פעולות הבנייה הגיע דבר ההתנגדות הנמרצת של התושבים לידיעת העמותה. העמותה המשיכה והייתה רשאית להמשיך בבנייה כל עוד לא נאסר עליה הדבר, אלא שבכך לקחה על עצמה סיכון. צר לי על שכך התפתחו הדברים. אלא שאין בנזק שנגרם לעמותה, אם נגרם, כדי להכשיר את הליך ההקצאה שדינו פסלות. 24. אשר-על-כן, מציעה אני לעשות את הצו-על-תנאי למוחלט באופן שהחלטת ההקצאה תבוטל, ועמה יתבטל כל שנעשה בעקבותיה. כן מציעה אני להטיל על המשיבה 1 לשלם לעותרים הוצאות בסך 25,000 ש"ח. אין בפסק-דין זה כדי לחוות דעה על סעדים העומדים לעמותה כנגד העירייה, אם תסבור שנפגעה ממעשיה. השופטת ד' דורנר אני מסכימה. השופטת ד' ביניש אני מסכימה. הוחלט כאמור בפסק-דינה של כבוד השופטת שטרסברג-כהן. קרקעותמשרד הפניםמקרקעיןהקצאת קרקעות