השופטת ה' בן-עתו: 1. העותרים הם שני אחים, תושבי העיירה נתיבות. העותר 1 עסק, בין השאר, בהסעות עבור המועצה המקומית - המשיבה 1 - (להלן "המועצה"). בראשית 1979 פנו העותרים לראש המועצה (המשיב 2), וביקשו עזרתו בהשגת רישיון להפעלת מיניבוס לביצוע הסעות עבור המועצה. ראש המועצה נענה לבקשה ופנה למפקח הארצי על התעבורה (להלן "המפקח") בהמלצה חמה להעניק הרישיון לעותר 1(נספח א' לעתירה). המפקח השיב, כי אין מעניקים רישיון כזה, אלא אם ירכשו העותרים 25 אוטובסים. משהוסבר למפקח, כי מדובר רק במיניבוס אחד, השיב, כי בנסיבות אלה אפשרית הפעלת המיניבוס רק באמצעות המועצה המקומית, דהיינו שהיא תהיה בעלת הרישיון וזאת בהתאם לתקנה 397א לתקנות התעבורה, תשכ"א-1961. כן התנה המפקח את הענקת הרישיון בהעברת פרטי הרכב לביקורתו (דוגמת התנאים נספח ד'). בינתיים חתמו העותרים בתאריך 19.4.79 על הסכם לרכישת מיניבוס (נספח ב' לעתירה) ושילמו דמי קדימה בשק על סך 50,000 ל"י. אך משהוצג השק לפירעון ביום 6.5.79, לא נפרע בשל הוראת ביטול של העותרים. כל העסקה לא יצאה לפועל ואין חולק, כי בינתיים נמכר המיניבוס למישהו אחר. למרות אי-ביצוע העסקה וביטול השק כאמור לעיל, מסרו העותרים פרטי הרכב לראש המועצה, וזה העבירם למפקח תוך היענות לדרישתו בקשר הליכי הענקת הרישיון. המכתב בעניין זה (נספח ג') הוא מיום 19.6.79, וממנו נראה, כי ראש המועצה היה סבור באותו תאריך, כי אכן עסקת הרכישה שרירה וקיימת. יצוין, כי העותרים עצמם מסכימים, שהמפקח התנה את מתן רישיון למועצה והיתר ההפעלה לעותרים, ברכישה מוקדמת של המיניבוס והעברת פרטי הרכישה למפקח (סעיף י' לעתירה). 2. ראש המועצה טוען, כי משנודע לו, שאין להשיג רישיון, אלא אם יירשם על שם המועצה, ראה חובה לעצמו להביא העניין לדיון למליאת המועצה, ולדבריו הודיע הדבר לעותרים - עובדה שהם מכחישים בכל תוקף. בישיבת מליאת המועצה מיום 2.7.79 (ראה הפרוטוקול נספח ה') הועלה העניין, לא ביזמת ראש המועצה, כהצעה לסדר היום, והוחלט פה אחד "להעביר הנושא לדיון בהנהלה ולאישור במועצה". 3. מסתבר עכשיו, כי בשלבים הראשונים הייתה כוונה להסדיר כל העניין "בשקט" ולא "להדליף" אותו לתושבי נתיבות. בסעיף 15(ד) לתצהיר הנוסף של העותרים נאמר: "מן הראוי לציין כי המשיב מס' 2 אמר לנו לא אחת לשמור על הענין בסודיות ולא להדליפו". לעתירה צורף מכתבו של אליהו אלברט (נספח ח') אל האחים אלון ובו הפסקה הבאה: "זכור לי עוד לפני כשנה וחצי כאשר ניגשתם אלי כדי לקבל ברכה מהרב אבו חצירא שליט"א, ובמסגרת תפקידי כשליחו של הרב שליט"א נשלחתי על ידי הרב בכבודו ובעצמו כדי לשוחח עם ראש המועצה ולבקש שיסייע בידכם לקבל את רשיון ההפעלה. בשיחתי עם ראש המועצה מר שלום דנינו ולפי דבריו היה ברור מעל לכל ספק שהאחים אלון יקבלו רשיון זה. הרב שלח אותי עוד מספר פעמים להזכיר את הענין לראש המועצה ולזרזו לסיים את ענין המיניבוס למשפחת אלון כפי שאמר לי. יש לציין שנדיר שהרב אבו חצירא שליט"א יתערב בנושאים שכאלה ויותר נדיר שאנשים לא נענים לבקשת הרב שליט"א לסייע לבני אדם ובמיוחד במקרה זה לאחר שהבטיח ברורות לרב. ידוע לי שנושא זה היה חסוי כלומר ידעו על קיומו רק יוזמי הרעיון האחים אלון, ראש המועצה, אני וכבוד הרב, ואילולא הודלף הענין היה הכל נגמר בכי טוב. לאחר הדלפת הנושא צצו פתאום עוד 16 בקשות והנושא הועלה לדיון בהנהלת המועצה אשר החליטה להקים מועצה שתדון ותחליט בנושא זה". את המכתב הזה צירפו העותרים לעתירתם, ומכאן נראה, שהם מלינים על כך, שמה שצריך היה להיות סידור "חסוי" בינם לבין ראש המועצה, בהמלצת כבו הרב אבו חצירא, "הודלף" לתושבי נתיבות, ומשום מה "העזו" 16 תושבים לסכל את התכנית על-ידי הגשת בקשות מצדם להפעלת המיניבוס שרשיונו עמד להיות מוענק למועצה. 4. ביום 10.12.79 התכנסה ההנהלה, ובפניה כבר היו הבקשות של כל התושבים. היא החליטה להקים ועדה שתבדוק את הנושא ותגיש המלצותיה. בפרוטוקול (נפסח י') אנו מוצאים: "על הועדה לקבוע קריטריונים ברורים למתן רשיון הפעלה. על הועדה להגיש המלצותיה להנהלת המועצה בהקדם האפשרי". מסתבר, שהיה קושי במציאת אנשים שיסכימו לשמש בוועדה, אך לבסוף מונו 5 חברים ובתוכם ראש המועצה וסגנו, מכלוף בן-חמו, שהיום כבר ידוע, שהוא בן-דוד של העותרים בדרגה ראשונה. הוועדה החליטה פה אחד להעניק את רשיון הפעלת המיניבוס לעותרים, המלצתה הובאה להנהלת המועצה והועברה על-ידה לדיון במליאה, וזו החליטה, ברוב של 5נגד 2, לא לקבל את המלצת הוועדה. החלטה נוספת (ברוב של 6 חברים) הייתה "להסיר את הנושא ולא לדון בו יותר" (נספח י"ד לעירה). משמע, שהמועצה ויתרה על הרישיון להפעלת מיניבוס. 5. הטענות שמעלים העותרים הן אלה: א. ראש המועצה התחייב כלפיהם, כי לאחר שיתקבל הרישיון למיניבוס על שם המועצה, תינתן להם הזכות להפעילו. ב. הבטחה זו ניתנה בגדר סמכותו לפי סעיף 190(א) לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1950 ולכן התחייבותו כמוה כהתחייבות המועצה, וזו חייבת לכבדה. החלטתה לגנוז את התכנית כולה היא, אפוא, בלתי חוקית. ג. אי-הזמנתם לישיבת המועצה, קודם שהוחלט לגנוז את התכנית, מנעה מהם להשמיע טענותיהם, והיא מנוגדת לכללי הצדק הטבעי. ד. המועצה התחייבה לקבל את המלצות הוועדה, שהוקמה לבדיקת הנושא, ולראותן כסופיות ובלתי ניתנות לערעור, ולא היה מקום, שהמועצה תחזור בה מהתחייבות זו, והיא עשתה כן מטעמים פסולים. ה. לחלופין: על המשיבים לפצות את העותרים על הנזק שנגרם להם מביטול עסקת הרכישה של המיניבוס. 6. את טענות המשיבים (בעיקר המשיבים 1 ו-2) ניתן לסכם כך: א. הנושא הוא בתחום המשפט הפרטי, וצריך להתברר בפני בית-משפט רגיל. ב. העותרים באו לבית המשפט בחוסר ניקיון-כפיים והעלימו עובדות מהותיות. ג. ראש המועצה לא התחייב כלפי העותרים להעניק להם כל רישיון או זכות; הוא פעל בתום-לב במגמה לסייע להם במגעיהם עם משרד התחבורה. משנודע לו, שהנושא כרוך בקבלת הרישיון על שם המועצה, הודיע להם, כי יעביר את העניין לדיון במליאת המועצה. הוא עמד בהבטחתו לתמוך בעניינם עותרים, ואכן עשה כן לכל אורך הקו בכל המוסדות בהם נידון העניין. מכל מקום, מצבם של העותרים לא שונה לרעה, שכן ביטול עסקת הרכישה קדם להחלטת המועצה ונעשה ללא קשר עמה. ד. במנותה את הוועדה לא התפרקה המועצה מסמכויותיה לדון ולהחליט בעניין, ובשום אופן לא הובטח ולא הוחלט, שמסקנות הוועדה תהיינה סופיות וללא ערעור. על כל פנים היו דיוני הוועדה בלתי חוקיים בשל השתתפות בן דוד של העותרים מדרגה ראשונה, וכן הייתה מסקנתה, אפילו יש לראותה כהמלצה בלבד, בלתי חוקית, משום שהונעה על-ידי שיקולים זרים, והוועדה לא פעלה על-פי ההנחיות שניתנו לה. 7. הגעתי למסקנה שאפילו הייתה הבטחה מטעם ראש המועצה, היא לא ניתנה במסגרת סמכותו החוקית, ולכן אינה מחייבת את המועצה. אין עוד צורך, אפוא, להכריע בשאר השאלות השנויות במחלוקת, כפי שפורטו לעיל, אך משום שהצדדים טענו בפנינו בהרחבה רבה, אסתפק במספר הערות: א. אכן הסתירו העותרים - הן מראש המועצה והן מבית המשפט הזה - את העובדות הנכונות בדבר רכישת המיניבוס. יש להניח אמנם שהיה בכוונתם לרכוש מיניבוס, שהרי אחרת אין להבין את מלחמתם להשגת הרישיון. אולם ברור לגמרי, שהם לא עמדו בתנאי שיש לרכוש את המיניבוס בטרם יוענק הרישיון; לא רק שלא עמדו בהתחייבותם להשלים יתרת המחיר, אלא שגם את השק שניתן כדמי קדימה ביטלו. למעשה לא שינו מצבם לרעה, והטענות שהועלו בזכותם, כאילו השקיעו ממיטב כספם (ראה למשל מכתבו של אליהו אלברט, נספח ח', פסקה אחרונה) - אין בהן ממש. גם מכלוף בן-חמו, בן דודם של עותרים, שהיה חבר הוועדה, הוטעה וטען בישיבת המועצה, שהם שלמו סך 320,000 ל"י עבור רכישת הרכב (נספח י"ד עמ' 5). ב. נראה, שיש ממש בטענת העותרים כי ראש המועצה לפחות גילה בהתנהגותו (אפילו לא הבטיח במפורש) שהוא מתכוון לגרום לכך, שזכות ההפעלה של המיניבוס תוענק לעותרים, שהם יוזמי הרעיון. על כל פנים - כך ניתן להסיק מן העובדה, שהוא לא הסתפק במכתב המלצה אחד, אלא המשיך לטפל בעניין אצל המפקח, ובטרם נידון העניין במועצה, ביקש מהמפקח לאשר הפעלת המיניבוס על-ידי האחים אלון - וזאת כאשר כבר ידע שהרישיון יהיה על שם המועצה (ראה נספח ג'). חשוב לציין, שהעניין לא הועלה במועצה ביזמת ראשה ובמסגרת סדר יומה, אלא כהצעה לסדר היום, שעליה השיב ראש המועצה באי-נוחות מסוימת, תוך הצטדקות ותוך ניסיון ברור להציג מעורבותו על דרך הצמצום (נספח ה'). ג. נראה, שלא הייתה כוונה לקיים מכרז, ועל כל פנים לא הוצג בפנינו שום מסמך המכיל החלטה ברוח זאת. רק כשהודלפה הפרשה, קמו 16 מתושבי העיירה וביקשו לקבל הזכות להפעלת מיניבוס. כדי לפתור את בעית התחרות בין המבקשים השונים הוקמה הוועדה בת 5 החברים לבדיקת העניין. ד. אין זה מתקבל על הדעת, כי נקבע מראש, שהחלטת הוועדה תהיה סופית. אילו היה אמת בטענה זו, צריך היה למצוא לה ביטוי בהחלטת המועצה. בפרוטוקול (נספח י') נראה בעליל, כי ניתנו הנחיות ברורות לוועדה כיצד לפעול ונקבע, כי עליה "להגיש המלצותיה" להנהלת המועצה. בהיעדר ראיה לסתור אין להניח, שההנהלה התחייבה מראש לשמש "חותמת גומי" ל"המלצת" הוועדה. גם בישיבת המועצה לא טען איש ברוח זו, למרות שנאמרו דברים אוהדים על האחים אלון. ה. נראית לי טענת המשיבים, כי המועצה פעלה כדין, כאשר פסלה את המלצות הוועדה. על הוועדה הוטל "לקבוע קריטריונים ברורים למתן רשיון ההפעלה". העותרים טוענים, כי אכן כך עשתה הוועדה, אך פרוטוקול מדיוני הוועדה נעלם באורח מסתורי ואף הוגשה על כך תלונה למשטרה. מפרוטוקול ישיבת המועצה נראה, כי הועלתה הטענה, שהוועדה לא קבעה קריטרונים מדידים ובדוקים, ואיש לא חלק על כך, אפילו לא מכלוף בן-חמו. הגרסה האומרת, שאכן פעלה הוועדה על-פי קריטריונים, כמו נכות במשפחת המבקש, רישיון נהיגה ציבורי, גודל המשפחה, ותק ביישוב והיות המבקש תושב המקום (כאמור במכתבו של שמעון אלון - נספח ט') נראית מופרכת, כי ברור בעליל, שהבקשות, שהוגשו על-ידי שאר התושבים, חסרות פרטים מהותיים, ולא ניתן, אפוא, לדון בהן על-פי הקריטריונים האמורים. שמעון אלון אומר במכתבו בתמימות ובכנות, כי עוד בישיבה הראשונה החליטה הוועדה פה אחד למסור את הפעלת המיניבוס לעותרים, וכי קיימו ישיבות נוספות לגבי שאר המבקשים "מאחר והיה צריך בהוכחה שאכן הועדה פעלה באופן אוביקטיבי" (נספח ט'). מכל האמור לעיל נובע, שאם אין המועצה קשורה בהבטחה, או במעין הבטחה, של ראש המועצה, היא הייתה רשאית לשקול ולהחליט, כפי שהחליטה, ונראה שהחלטתה מתיישבת עם מינהל תקין. בית המשפט הזה בוודאי לא יעודד נוהל לפיו מבטיח ראש מועצה להעניק זכות לתושב המקום בשל התערבות או לחץ של גורם זר ותוך שמירת הדבר בסוד. לא ניתן גם גושפנקא לתופעה, שגוף ציבורי מתיימר לבחון באופן אובייקטיבי בקשות של תושבים, כאשר למעשה הוחלט מראש להפלות לטובה את אחד המבקשים. בנסיבות שנוצרו, אין למצוא פסול בהחלטת המועצה לוותר בכלל על הרישיון. 8. העותרים מבקשים לקשור את המועצה להבטחה שניתנה להם, לטענתם, בהסתמכם בעיקר על הלכת סאי-טקס (בג"צ 135/75, 321 [1]). עיקרה של ההלכה הוא בחיוב הרשות לקיים הבטחה שניתנה לאזרח, אפילו לא שינה מצבו לרעה, בין מכוח דיני ההשתק ובין מכוח כללי ההגינות הציבורית. על ההלכה הזאת נמתחה ביקורת הן בספרות המשפטית (ראה, למשל, מאמרו של מ' נגבי, "חובת המדינה למלא אחר הבטחותיה" הפרקליט לא (תשל"ז-ל"ח) 376) והן בפסיקת בית המשפט הזה (ראה, למשל, בג"צ 640/78 [2]). רבים סבורים, כי הדוקטרינה של "השתק מכוח הבטחה" יפה למשפט הפרטי, ומקומה לא יכירנה (או לפחות יכירנה בהגבלות רציניות מאד) במשפט הציבורי. אולם אין צורך שנתייחס למחלוקת האמורה, שהרבה נכתב עליה אצלנו ובארצות אחרות, כי העתירה הזאת נידונה לכישלון גם לפי המבחנים שנקבעו בהלכת סאי-טקס (בג"צ 135/75, 321 [1]), שהיא לכל הדעות הקיצונית ביותר מבחינת הקפדה על מילוי הבטחות, שניתנו לאזרח על-ידי הרשות או על-ידי בעל שררה. שני תנאים שנקבעו בהלכה האמורה לא נתמלאו במקרה דנן: א. כדי שהבטחה תיצור השתק היא צריכה להינתן על-ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית. ב. המבטיח צריך להיות בעל יכולת לקיים הבטחתו. בעניין סאי-טקס (בג"צ 135/75, 321 [1]) אמר השופט ברנזון (בעמ' 676): "הבטחה שניתנה על-ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי והצד השני מקבל אותה בצורה זו, ההגינות הציבורית דורשת שההבטחה תקויים הלכה למעשה, כאשר בכוחו של המבטיח למלא אחריה, אפילו לא שינה האזרח את מצבו לרעה בעקבות ההבטחה. אמינות הממשל בעיני הציבור חשובה לאין ערוך מן האפשרות שיינתן לו לחזור בו או לסגת, במקרה זה או אחר, מהבטחה שנתן או מהתחייבות שקיבל על עצמו כלפי האזרח, בגדר סמכותו החוקית ואפשרות הביצוע המעשית. ב-בג"צ 11/63, יפו סן (מוצרי הדר) בע"מ נגד שר המסחר והתעשיה, בע' 744, נמנענו מלהורות על קיום הבטחה של השר. כל כך למה? משום שניתנה מחוץ לגדר סמכותו ולא היה בידו לממשה. משתמע מכך שבמקרה הפוך, כאשר ניתנה הבטחה חוקית על-ידי מי שהסמכות בידו לתתה ובידו גם למלא אחריה, היא מחייבת, ובאין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה - יש לכבדה, ובית-משפט זה יצווה על מילויה". על דעתו זאת חזר השופט ברנזון בבג"צ 267/76 [3], בעמ' 638: "מה שקובע הוא, שהדבר נעשה על-ידי מי שמוסמך לכך ובכוונה שיהיה לו תוקף משפטי, והצד השני מקבל אותו בצורה זו ובכוחו של איש הרשות לקיים את מעשהו הלכה למעשה". ובחזרה לענייננו: ראש המועצה לא היה מוסמך להבטיח לעותרים מה שהם טוענים שהבטיח, והוא גם לא היה מסוגל לקיים ההבטחה הלכה למעשה. מהקשר הדברים ברור, שההבטחה הנדונה (בהנחה שניתנה) כללה שלושה מרכיבים: א. שהמועצה תקבל ממשרד התחבורה רישיון למיניבוס שהוא בבעלות העותרים. ב. שהמועצה תעניק לעותרים רישיון או רשות להפעלת המיניבוס הזה. ג. שהמועצה תעסיק את העותרים בביצוע הסעות במיניבוס בשירותה. העותרים מנסים אמנם לטעון, שהתנאי השלישי אינו הכרחי, וכי אילו הוענק להם רישיון ההפעלה, היו ניגשים למכרזי הסעה יחד עם אחרים, אולם אין ממש בטענה זו. בסעיף 13 לתנאי הענקת הרישיון נכללת במפורש דרישה, שהאוטובוס יפעל רק בשירות המועצה המקומית נתיבות (נספח ד') והרי אין להעלות על הדעת, שהעותרים היו משלימים עם כך, שישקיעו מיטב כספם ברכישת האוטובוס, שאסור להם להשתמש בו להסעות עבור אחרים, ויישבו מובטלים מעבודה, מפני שהמועצה תעסיק בהסעותיה בעלי רכב אחרים. תנאי שלישי זה הוא חלק אינטגראלי בעסקה כולה. הגעתי למסקנה, שראש המועצה לא היה מוסמך להבטיח לעותרים אף אחת משלוש ההבטחות האמורות לעיל, ואין הוא מסוגל גם לקיימן. אין סימוכין לכך, שהבטחה, שנתן ראש המועצה ללא סמכות, מחייבת את המועצה. פרק 13 לצו כותרתו "חוזים והצעות" ועניינו התקשרות של המועצה עם זרים. הסעיפים הרלבנטיים לענייננו הם 190 ו-192, וזו לשונם: "190. (א) בכפוף לאמור בסעיף 13 לפקודת המועצות המקומיות רשאי ראש המועצה, על פי החלטת המועצה, להתקשר בחוזה בשם המועצה והוא רשאי לעשות כן גם ללא החלטת המועצה אם לכל הוצאה כספית הכרוכה בחוזה ניתנה הקצבה כספית מתאימה בתקציב המאושר. (ב) האמור בסעיף קטן (א) אינו גורע מהוראות סעיפים 190א, 191, 192 ו-193. 192 לא תתקשר מועצה בחוזה להעברת מקרקעין או טובין, להזמנת טובין או לביצוע עבודה, אלא על פי הוראות התוספת הרביעית". אין ספק שבענייננו מדובר בחוזה לביצוע עבודה, כאמור בסעיף 192, ולכן אין העותרים יכולים להצליח בניסיונם להחיל את האמור בסעיף 190. עיון בסעיף 2 לתוספת הרביעית מגלה, שאין המקרה דנן נופל בגדר עשרת המקרים בהם משוחררת המועצה מחובת המכרז. בבג"צ 749/78 [4] נקבע, כי באין פטור מחובת מכרז, בטל חוזה שנעשה ללא מכרז ואין לבצעו. שם דובר חובת מכרז שנבעה מהחלטה של "מועצת מקרקעי ישראל"; לא כל שכן במקרה שלנו, שבו חובת המכרז היא על-פי דין. 9. נותרה טענתם החלופית של העותרים לפיצויים. גם טענה זו - דינה להידחות, ולו מהטעם, כי העותרים לא הוכיחו נזקם. כפי שראינו, התברר, שעסקת רכישת המיניבוס נכשלה עוד לפני שהתכנסה המועצה לדון בעניין. הם טוענים אמנם, שמאיימת עליהם סכנת תביעה מצד המוכר, אולם עניין זה בוודאי שאינו בשל להכרעה בבית המשפט הזה. סיכומו של דבר, יש לדחות את העתירה ולבטל את הצו-על-תנאי. בהתחשב בכל נסיבות העניין, כפי שפורטו לעיל, לא נפסוק הוצאות לטובת המשיבים וכל צד יישא בהוצאותיו. השתק / דיני מניעות