השופטת ע' ארבל: ביסוד העתירה שלפנינו עומדת בקשת העותרת כי יתאפשר לה למנות סגן ראש מועצה בשכר. לטענתה, במועד הקובע לפני הבחירות למועצה האזורית התגוררו בתחומה בפועל למעלה מ-10,000 תושבים, עובדה המקנה לה לפי החוק זכאות למינוי סגן ראש מועצה בשכר, חרף העובדה שהדבר אינו משתקף במרשם האוכלוסין הרלוונטי לאותו מועד. המשיב טוען בתגובה כי לא קיימת לעותרת סמכות חוקית כאמור, שכן המקור המוסמך לקביעת מספר התושבים לצורך בחינת הזכאות למינוי סגן ראש מועצה בשכר הינו מרשם האוכלוסין, ומשזה הצביע על מספר תושבים הנופל מרף 10,000 התושבים במועד הקובע, יש לקבוע כי לא קמה זכאות למינוי המבוקש. 1.העותרת הינה מועצה אזורית השוכנת במרכז השרון וכוללת בתחומה 14 יישובים. לדבריה, עשרה חודשים קודם למועד הבחירות למועצה שנערכו בחודש נובמבר 2007, התברר לה כי על אף שמספר התושבים שמתגורר בין גבולותיה עולה על 10,000 ומגיע כדי 10,534 תושבים, כפי שעולה מבחינת תשלומי הארנונה העירונית והיקף הרישום במוסדות החינוך שבתחומי המועצה, נופל מספר התושבים הרשום במרשם האוכלוסין ממספר זה, ומגיע אך כדי 9221 תושבים. לטענת העותרת, פער זה מקורו בכך שחלק מהתושבים המתגוררים בתחומי העותרת ראו, מטעמים שונים, להצהיר במשרד הפנים כי הם מתגוררים בערים סמוכות. לאור זאת, החלה בחודש ינואר 2007, כך לדברי העותרת, מסכת של התכתבויות ופגישות בינה לבין נציגים שונים מטעם המשיב במטרה לתקן את מענם הרשום של התושבים הגרים בפועל בתחומה אך אינם רשומים כתושביה. לפי העותרת, במהלך מגעים אלה, נאמר לה כי ידוע לגורמים המוסמכים שמספרם האמיתי של תושביה עולה על 10,000 וכי ייעשה ניסיון להסדיר את העניין באופן פורמאלי. בסופו של דבר לא שונה מספר תושבי העותרת במרשם האוכלוסין עובר למועד הבחירות. בבחירות עצמן שב ונבחר, בסיבוב השני, מר אהרון בז'רנו, ובישיבה הראשונה של המליאה הנבחרת של מועצת העיר נבחר מר שלמה ניימן לתפקיד סגן ראש המועצה בשכר והואצלו לו סמכויות שונות. זמן קצר לאחר מכן התברר לעותרת כי מספר תושביה הרשום במרשם האוכלוסין עדיין נופל מ-10,000 תושבים ומכאן שהיא אינה זכאית לסגן ראש מועצה בשכר. משכך, הזדרזה העותרת, ונציג מטעמה נפגש תוך זמן קצר עם מנהל המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים שבמהלכה התחייב זה האחרון, כך לפי לטענתה, כי לכשיעודכנו הרישומים במינהל האוכלוסין כך שלפחות 10,000 איש יהיו רשומים כתושבי המועצה, יאשר משרד הפנים את מינויו של מר ניימן כסגן ראש מועצה בשכר. לדברי העותרת, לאור התחייבות זו, היא פעלה במשך מספר חודשים להביא לתיקון הרישום עד שבחודש מאי 2008 עלה בידה לברך על המוגמר. או אז נאמר לה כי לאור פסק הדין שיצא את בית משפט זה בבג"צ 4886/06 עירית באר-שבע נ' משרד הפנים (לא פורסם, 14.1.07) (להלן: פרשת עירית באר-שבע), לא ניתן לאשר לה מינוי סגן ראש מועצה בשכר. פנייה נוספת של העותרת בעניין זה אל המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לעניינים אזרחיים, עו"ד שרית דנה, העלתה אף היא חרס ולא שינתה את רוע הגזירה מבחינתה. מכאן העתירה. טענות העותרת 2.במסגרת העתירה, טוענת, כאמור, העותרת, כי היות שבמועד הבחירות למועצה ואף חודשים רבים קודם לכן, עלה מספר התושבים המתגוררים בתחומה על 10,000, יש לקבוע כי היא זכאית לסגן ראש מועצה בשכר. לדבריה, עובדת הצבעתו של הרישום במרשם האוכלוסין על מספר תושבים קטן יותר נובעת מטעמים שבאחריותו הבלעדית של המשיב, שנמנע מלהביא לתיקון המרשם חרף פניותיה החוזרות ונשנות. עוד טוענת היא כי שגגה נפלה מלפני המשיב כשראה ללמוד היקש מן הדין החל לגבי עיריות על הדין שצריך לחול לגבי מועצה אזורית וכשמצא להחיל את פסק הדין בפרשת עיריית באר-שבע על עובדות המקרה דנן חרף ההבדלים שבין שתי העתירות. לדברי העותרת, מסדי הנתונים השונים עליהם מושתת קביעת מספר התושבים בשתי המסגרות אינם מאפשרים לגזור גזירה שווה מן ההלכה שנפסקה בפרשת עיריית באר-שבע לבין זו הרלוונטית למקרה דנן. כך או כך, טוענת העותרת כי הנקודה המרכזית שבה דן פסק הדין בפרשת עירית באר-שבע נוגעת לשאלה האם לצורך אישור סגני ראש רשות בשכר ייחשבו גם תושבים שהתווספו ליישוב לאחר מועד הבחירות, ואין בה כדי להכריע בשאלת מאגר הנתונים שעל פיו ייקבע מספר התושבים העומדת במרכז הדיון בתיק זה. לגופו של עניין, טוענת העותרת, אין כל היגיון בהליכה במסלול שהותווה בפרשת עירית באר-שבע, ובהסתמך על המהלך שנעשה בו לקבוע כי הזכאות לסגן ראש מועצה בשכר תיעשה על יסוד פנקס הבוחרים, כשם שעולה מסעיף 17(א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958 (להלן: צו המועצות האזוריות), שכן פנקס זה כולל רק תושבים שמלאו להם 17 שנים ומעלה. בשאלת מסד הנתונים, שגם המשיב ראה להביע בה עמדה עמומה, סבורה העותרת, כי אין מניעה מלהסתמך על הנתונים המפורטים והבדוקים שהיא סיפקה בידי המשיב, התואמים גם את נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שמהם עולה כי מספר התושבים החיים בתחומה עולה על 10,000, כך במיוחד לאור הבעייתיות המפורטת לגבי פנקס הבוחרים ולאור העובדה שמרשם האוכלוסין, שאף לא אחד מדברי החקיקה הרלוונטיים מפנה אליו, אינו משקף את מספר התושבים האמיתי המתגורר בישוב. 3.גוף הטענות האחרון שמעלה העותרת נוגע לעמדתה כי המשיב במקרה דנן מושתק מלהתבסס על מחדלה של הרשות ולהתכחש למצגיו ולהתחייבויותיו כלפיה. כשם שצוין, לטענת העותרת, במשך חודשים ארוכים לא מילא המשיב את חובתו לדאוג לעדכון מלא של הרישום המוטעה במרשם האוכלוסין למרות שנתבקש לעשות כן ואף הומצאו לידיו נתונים בדוקים הנדרשים לכך. לדבריה, אף לאחר הבחירות הוא מסר לה כי אם תגרום לעדכון הרישום תאושר החלטתה בדבר מינוי סגן בשכר לראש המועצה וכך היא אמנם עשתה תוך השקעת שעות עבודה ממושכות ועל אף שהדבר אינו מצוי בליבת תפקידה. לאור זאת, סבורה העותרת, ועל רקע הפגיעה המשמעותית בתפקודה וממילא בזכויות ובאינטרסים של תושביה אם ראש המועצה לא יוכל להסתייע בסגן בשכר; והסתמכותה על התחייבויותיהן של רשויות מוסמכות בכירות של משרד הפנים, יש בתשובת המשיב משום חוסר תום לב המצדיק כי יושתק מלהתכחש עתה למחדליו, למצגיו ולהתחייבויותיו. 4.לאחר הגשת העתירה, בחודש פברואר 2009, נפטר מר אהרון בז'רנו, ראש המועצה האזורית העותרת, באופן מפתיע. בחלוף 60 יום ממועד זה נקבעו בחירות מיוחדות לראשות המועצה שבהן נבחר מר אליהו ברכה, ובחלוף מספר ימים נוסף נבחר מר מאיר דוד על-ידי מועצת העותרת לתפקיד סגנו בשכר. בהודעת עדכון שהגישה העותרת לאחר הדברים האלה, סברה היא כי בקיומן של בחירות מיוחדות יש כדי לשמש שיקול מכריע לטובת קביעת זכאותה למינוי סגן ראש מועצה בשכר. את עמדתה זו נימקה העותרת בכך שאף אם ייקבע כי מסד הנתונים הרלוונטי הוא מרשם האוכלוסין, כשם שסבור המשיב, הרי שביום הבחירות המיוחדות עלה מספר התושבים שבתחום העותרת לפי מרשם זה על 10,000; בכך שמבחינה תכליתית, מוצדק הוא כי בהתקיים בחירות מיוחדות ניתן יהיה לשקלל גם תושבים שהיו רשומים במועצה ביום הבחירות, שכן הדבר אינו פוגם בשאיפה לאפשר למתמודדים לכלכל את צעדיהם ולהקנות יציבות להתנהלותה של הרשות; ובהיעדרו של קשר רציונאלי בין בחירת סגן לראש המועצה לבין הבחירות למועצה, המתווסף לרצון ליתן משקל לעמדתו של ראש המועצה החדש בעת בחירת סגן לראש המועצה בשכר ולא לבססה על הנתונים שהיו בסמוך לבחירתו של ראש המועצה הקודם. טענות המשיב 5.בתגובה לטענות אלה, מפנה המשיב לפסק הדין שניתן בפרשת עירית באר שבע שדן אמנם במינוי סגנים לרשויות מסוג עיריות, ואולם קירבת העניינים הנידונים במסגרתו ובענייננו הופכת את ההלכה שנקבעה בו, לדעת המשיב, לכזו החלה גם על המקרה דנן. בהתאם להלכה זו סבור המשיב כי יש לבחון את מספר התושבים לצורך בחירת סגנים בשכר ב"יום הקובע", החל, לפי סעיף 17(א) לצו המועצות האזוריות, 97 ימים לפני הבחירות ולא בכל מועד אחר החל לפני או אחרי הבחירות. באשר למסד הנתונים הרלוונטי, טוען המשיב כי על אף שלכאורה קיים הבדל בדין בין עיריות למועצות אזוריות כך שלגבי עיריות מקורם של הנתונים במרשם האוכלוסין ואילו לגבי מועצות אזוריות המאגר שעל פיו נמדד מספר התושבים הינו פנקס הבוחרים, הרי שבפועל קיים קושי בהתבססות על מאגר אחרון זה ולפיכך הפרשנות הנקוטה על-ידי המשיב בפועל הינה כי גם לגבי מועצות אזוריות ייקבע מספר התושבים לצורך מינוי סגנים בשכר לפי מרשם האוכלוסין. משכך, טוען המשיב, בין אם ניתן היה להיעתר לבקשת העותרת ולתקן את המרשם לפני המועד הקובע ובין אם לאו, אין הדבר נושא משמעות לעניין מינוי סגן בשכר שכן במועד הקובע נפל מספר התושבים החיים בתחומי העותרת,לפי מרשם האוכלוסין, מ-10,000.לטענת המשיב, אין גם כל משמעות לשאלה כמה תושבים רשומים היום במרשם האוכלוסין או כמה התגוררו בפועל במועד הקובע, נתון שאליו מבקשת העותרת להפנות, שכן הנתון היחיד שייבחן לפי הדין הינו מספר התושבים שהיה רשום במרשם האוכלוסין במועד הקובע. לטענת המשיב, המבחן המוצע על-ידי העותרת, שלפיו ייקבע מספר התושבים לצורך מינוי סגן בשכר על-פי מספר התושבים בפועל יוביל לחוסר ודאות, לחוסר יציבות ולריבוי התדיינויות, וממילא אין כל אפשרות לצקת בו תוכן ברור. לעומתו, המבחן לקביעת מספר התושבים לצורך שאלת מינוי סגן בשכר על-פי מרשם האוכלוסין, הוא זה הננקט בפועל על הרשויות המקומיות, מקיים הרמוניה עם המבחן הנהוג לעניין עיריות והוא עולה בקנה אחד עם הלכת פרשת עירית באר שבע. 6.המשיב מוסיף ומתייחס לטענות העותרת נגד מינהל האוכלוסין במשרד הפנים אשר לא פעל לתיקון המרשם חרף פנייתה של העותרת. לצורך כך מפנה המשיב לחוק מרשם האוכלוסין, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק מרשם האוכלוסין), שממנו עולה כי האחריות לעדכון עדכון הרשות בדבר שינוי כתובת המגורים במרשם מוטלת על התושב עצמו. לדברי המשיב, סמכויות משרד הפנים לשנות את המרשם ביוזמתו בנוגע לפריט הכתובת הינן מוגבלות ביותר ושמורות למקרים שבהם מתעורר "צורך דחוף לעשות כן", הנתמך בראיות של ממש בדבר היות הרישום מוטעה באופן המחייב את תיקונו בדחיפות, וגם אז כמעט שלא נעשה בהן שימוש. לפיכך סבור המשיב, אין כל יסוד לטענות שהעלתה העותרת בדבר מחדלים שנפלו בהתנהלותו בעדכון מרשם האוכלוסין עובר לבחירות, שכן לא הובאה על-ידה כל תשתית שעל בסיסה ניתן יהיה להפעיל את הסמכות החריגה של שינוי רישום. 7.בהתייחס לטענותיה המאוחרות של העותרת בנוגע לכך שבעת הבחירות המיוחדות לראשות המועצה, שנערכו לאחר מותו של ראש המועצה הקודם, מר בז'רנו ז"ל, עלה מספר התושבים הרשום במרשם האוכלוסין על 10,000, טוען המשיב כי לשון החוק וגם תכליתו מורים כי אין בבחירות המיוחדות שהתקיימו כדי לשנות את המצב המשפטי ולאפשר מינוי סגן ראש מועצה בשכר, וכי יש לדבוק בבחינת מספר התושבים במועד הקובע, החל עובר לבחירות למועצה, דבר שיתרום להשגת יציבות וודאות בניהול ענייני הרשות וייצור הרמוניה חקיקתית. דיון המסגרת הנורמטיבית 8.סעיף 36 לצו המועצות האזוריות דן בזכאותה של מועצה אזורית למנות סגן לראש המועצה, שייבחר "על-פי הצעת ראש המועצה שאושרה בידי המועצה ברוב חבריה". סעיף 37 לאותו צו קושר בין הזכאות לסגנים נוספים לראש מועצה לבין מספר התושבים המתגוררים ברשות. סעיף 35ב לפקודת המועצות המקומיות מוסיף נדבך חשוב לסמכות למנות סגן לראש מועצה אזורית וקובע בסעיף קטן (א)(1) לו כי סגן זה יהיה זכאי לשכר על עמלו רק ברשות מקומית שמספר תושביה עולה על 10,000. השאלה העומדת בבסיס העתירה עניינה באופן שבו ייקבע מספר התושבים לצורך הכרעה אם זכאי סגן ראש המועצה האזורית לשכר, כך הן בשאלת מסד הנתונים שישמש מקור לקביעה, הן בשאלת המועד שבו יימנה מספר זה. בהיעדר התייחסות לעניין זה בסעיף 35ב עצמו, שומה עלינו לתור אחר המידע המבוקש במחוזות אחרים. פסיעתנו הראשונה במסע החיפוש מובילה לסעיף 17 לצו המועצות האזוריות המגדיר "תושב" לצורכי הבחירות למועצה כ- מי שביום ה-97 שלפני יום הבחירות למועצה רשום בפנקס בוחרים של אזור ולא נתקבלה לגביו הודעה לפי סעיף 146(ז) שיש למחקו מהפנקס וכן מי שעל פי הודעה כאמור יש לרשמו בפנקס (ההדגשות הוספו). שלוש הדגשות הוספתי בצטטי את ההגדרה, ביטוי לשלוש נקודות מרכזיות שניתן ללמוד מן המילים הספורות שנתייחדו להגדרה. ראשית, מקור הנתונים שעל בסיסו ייקבע מיהו תושב לצורך הבחירות למועצה הינו פנקס הבוחרים, קרי אותה רשימה שמית הכוללת את כל בעלי זכות הבחירה במועצה. שנית, מועד בחינתו של מספר התושבים לצורך מערכת הבחירות חל 97 ימים לפני יום הבחירות. שלישית, הבחירות שבהן מדובר הן בחירות למועצה הרשות, להבדיל מכל מערכת בחירות אחרת המתקיימת ברשות, כדוגמת בחירות מיוחדות לראשות המועצה בלבד. ואולם האם ניתן להחיל הגדרה זו לצורך ענייננו? כלום סעיף 17 לצו המועצות האזוריות הקובע באותיות של קידוש לבנה כי הגדרת "תושב" שבו נוגעת ל"סעיף זה" הדן במספר הנציגים שרשאי כל אזור לבחור למועצה, הנסמך על מספר התושבים החיים בו, הוא בעל רלוונטיות לצורך קביעת מספר הסגנים בשכר? פרשת עירית באר-שבע 9.בפרשת עירית באר-שבע התעוררה שאלה דומה שעה שסעיף 129 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), המקביל לסעיף 35ב לפקודת המועצות המקומיות, וקושר אף הוא בין מספר התושבים לבין הזכאות לסגן ראש מועצה בשכר, נמנע אף הוא מלספק תשובה ברורה לשאלה כיצד ייקבע מספר התושבים לשם קביעת הזכאות האמורה או המועד שבו יימנה מספר התושבים. השופט א' רובינשטיין ראה לכרוך באותה פרשה את תנאי סעיף 35ב לפקודת המועצות המקומיות עם סעיפים 15-14 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש רשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה-1975 (להלן: חוק הרשויות המקומיות), הקובעים את זכאותן של רשויות, שאינן מועצות אזוריות, לסגנים, בין היתר, לפי מספר התושבים המתגורר בהן, ומקביל לסעיפים 37-36 לצו המועצות האזוריות; ועם סעיף 19 לפקודת העיריות הקושר בין קביעת מספר חברי המועצה העומדת לבחירה לבין מספר התושבים שהיה רשום ב"יום הקובע" במרשם האוכלוסין, המקביל, חרף ההבדלים ביניהם, לסעיף 17 לצו המועצות האזוריות שדובר בו לעיל. השופט רובינשטיין סבר כי משראה המחוקק לקבוע את מספר התושבים כמדד לקביעת מספרם של חברי המועצה ושל סגני ראש העירייה, יש להחיל את אותה אמת מידה גם לשם קביעת מספר הסגנים שיכהנו בשכר (סעיף 6 לפסק הדין). התבוננות על הסעיפים במאוחד הולידה אמת מידה ברורה לקביעת מסד הנתונים שבו ייעשה שימוש לשם חישוב מספר התושבים ומועד מנייתם לצורך קביעת מספר הסגנים בשכר ברשויות מקומיות מסוג עיריות. 10.האם ניתן להחיל באופן ישיר דברים אלה, הנוגעים למערכת הדינים הרלוונטית לעיריות, גם על מועצות אזוריות כזו נשוא דיוננו? לכאורה, כריכת שלושת הסעיפים שנעשה בפרשת עירית באר-שבע, תוך נטילת איבר מסעיף אחד והרכבתו על גוף מסעיף אחר, יפה היא גם לענייננו. אכן, קירבת הנושאים שבין קביעת מספר חברי המועצה וקביעת מספר הסגנים (שבחירתם נתונה לאישור המועצה ברוב חבריה), התכליות הדומות העומדות בבסיס אופן ביצוע הבחירה, והיות בחירתם מיוסדת על האיזון שבין ייצוג מן הצד האחד לבין אחריות לכספי ציבור ויעילות מן הצד השני (ראו גם בג"צ 7181/08 לוינטל נ' שר הפנים, סעיף 2 לפסק דינה של השופט א' חיות (לא פורסם, 10.11.08) (להלן: עניין לוינטל)) מצדיקים התבוננות עליהם במאוחד. ואולם, נדמה שאת הלכת פרשת עירית באר-שבע ניתן להחיל על ענייננו אך באופן חלקי באשר הכבלים הקושרים בין הסעיפים השונים בפרשה זו חזקים יותר מאשר אלו שבמקרה שלפנינו. במה דברים אמורים? ראשית, בניגוד לסעיפים 15-14 לחוק הרשויות המקומיות המשתיתים את מניית מספר התושבים בהם על האופן שבו נמדד מספר זה לצורך קביעת חברי המועצה ויוצרים באופן זה זיקה בין אופן מניית התושבים לצורך מינוי סגנים, לבין אופן מנייתם לצורך בחירת חברי המועצה (סעיף 15(ב)), נמנעים סעיפים 37-36 לצו המועצות האזוריות, המקבילים להם, מליצור זיקה בין מניית התושבים לצורך מינוי סגנים לבין סעיף 17 לצו המועצות האזוריות הקובע את הנוסחא למניית התושבים לצורך הבחירות למועצה. עניין זה מרחיק לכאורה בין סעיף 35ב לפקודת המועצות המקומיות הדן במינוי סגנים בשכר לבין סעיף 17 הקובע את נוסחת מניית התושבים לצורך קביעת מספר הנציגים בבחירות למועצה, שהרי אין עוד זיקה ישירה לפי הדין בין מינוי סגנים, בשכר או שלא בשכר, לבין מספר התושבים לצורך הבחירות למועצה. שנית, כפי שראינו, מסד הנתונים שאליו מפנה סעיף 17 לצו המועצות האזוריות הינו פנקס הבוחרים. לו יישמנו באופן דווקני את האמור בהלכת עירית באר שבע, וצעדנו באותו מתווה, היה הדבר מוליכנו למסקנה כי מאגר זה הוא שינחנו לשם קביעת מספר הסגנים בשכר שתהיה רשאית המועצה האזורית למנות. ברם, תוצאה זו מוקשה היא, שהרי פנקס הבוחרים, על הרכב השמות המנוי בו, אינו כולל תושבים שגילם נופל מ-17. דבר זה נושא משמעות לאור התכלית העומדת בבסיס מינוי סגנים, הכוללת, בין היתר, את הרצון לאפשר ניהול יעיל של הרשות (פרשת עירית באר שבע, סעיף ה(6)). ניהול יעיל משמעותו, בין השאר, גם הקצאה מספקת של כוח אדם לשם הוצאתן לפועל של המשימות העומדות בפני הרשות, שברי כי היקפן עולה ומידת מורכבותן גוברת עם העלייה במספר התושבים החיים ברשות. ואמנם, לשם ביצוע פעולותיו רשאי ראש הרשות, באישור המועצה, לאצול מתפקידיו וסמכויותיו במכלול שטחי הפעולה של הרשות, בין היתר, לסגנו, שגם ישמש כממלא מקום ראש הרשות בהיעדרו (סעיף 14(ג), 17 לחוק הרשויות המקומיות; ראו גם בג"צ 6641/93 סיעת "צעירים למען חיפה" נ' מועצת העיר חיפה, פ"ד מח (3) 555 (1994); אליהו וינוגרד דיני רשויות מקומיות 213-209 (מהדורה חמישית, 1998)). במסגרת זאת, עשוי סגן ראש הרשות להידרש לתפקידים ולמשימות שעניינם בני נוער מתחת לגיל 17 ולדברי העותרת, סמכויות מעין אלה אמנם היו מנת חלקו של סגן ראש המועצה במקרה דנן. אין, איפוא, היגיון באי הכללת תושבי המועצה מתחת לגיל 17 בגדר מי שיילקחו בחשבון לצורך חישוב מספר התושבים החיים במועצה לשם קביעת זכאות למינוי סגן ראש מועצה בשכר. ואמנם, המשיב האיר את עינינו בדבר המדיניות הנהוגה על-ידו בפועל להתחשב במספר התושבים במרשם האוכלוסין לצורך בחינת זכאות בסגן בשכר, בדומה לאופן שבו נעשה הדבר לגבי עיריות, ולא בפנקס הבוחרים, כאמור בצו המועצות האזוריות, דבר שגם לו עשוי להינתן משקל בפרשנות ההסדר החקיקתי (ראו יצחק זמיר הסמכות המינהלית 145 (1996) (להלן: זמיר)). חסר בחקיקה ומילויו 11.בהיעדר הפניה ברורה מאת המחוקק למסד הנתונים הרלוונטי לשם קביעת הזכאות למינוי סגן לראש המועצה בשכר, כמו גם בשאלת המועד שבו ייבדק המסד שייקבע, ומשלא ניתן מענה לשאלה זו בעניין עירית באר שבע, אשר ניתן להחלה ישירה ומיידית במקרה דנן, עניין לנו בחסר בחקיקה. לעניין זה יוגדר חסר כ"אי שלמות של ההסדר הנוגד את תכליתו (...) זהו מחדל היוצר חלל או שטח ריק. זהו טקסט נכה. זוהי חומה שנבנתה תוך שבלא תשומת לב חסרה בה לבנה" (ראו בג"צ 2257/04 סיעת חד"ש-תע"ל נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית, פ"ד נח(6) 685, 713 (2004) (להלן: עניין חד"ש)). אכן, מלאכה פרשנית מן הזן הרגיל לא תצלח במקרה דנן, באשר אין בפנינו טקסט כתוב הנזקק לפירוש, כי אם חסר בטקסט שהשלמתו נדרשת כדי שניתן יהיה להפעיל את הסמכות הקבועה בחוק. כשם שצוין בעבר- "בפירוש טקסט השופט נותן מובן ל'יש'. בהשלמת חסר השופט מוסיף 'יש' ל'אין'. בפירוש השופט נותן מובן לטקסט (שנוצר על ידי אחרים). בהשלמת חסר השופט יוצר בעצמו טקסט (על פי אמות המידה שנקבעו בדין)" (ע"א 3622/96 חכם נ' קופת חולים "מכבי", פ"ד נב(2) 638, 649 (1998); ע"א 1915/91 יעקובי נ' יעקובי, פ"ד מט(3) 529, 625 (1995); אהרון ברק פרשנות תכליתית 107-106 (2003) (להלן: פרשנות תכליתית)). 12.חסר עלול להתהוות בסוגים שונים של טקסטים משפטיים. ההתמודדות עם החסר, הן בשאלת עצם הסמכות וזהות מפעילה, הן בשאלת אופן ההפעלה, עשויה להשתנות בהתאם לסוג הטקסט ונסיבותיו (עניין חד"ש, בעמ' 713; פרשנות תכליתית, בעמ' 111-109). בהתייחס לטקסט חקיקתי כזה שבפנינו נקבעה הוראה מפורשת בסעיף 1 לחוק יסודות המשפט, תש"ם-1980 (להלן: חוק יסודות המשפט), המסמיכה את בית המשפט להשלים חסר בחקיקה וקובעת כי- ראה בית המשפט שאלה משפטית הטעונה הכרעה, ולא מצא לה תשובה בדבר חקיקה, בהלכה פסוקה או בדרך של היקש, יכריע בה לאור עקרונות החירות, הצדק, היושר והשלום של מורשת ישראל. חוק יסודות המשפט מעמיד, איפוא, שלושה תנאי סף בטרם יפנה השופט למקורות השונים להשלמת הדין: קיומה של שאלה משפטית הטעונה הכרעה; היעדר תשובה לשאלה בדבר חקיקה; היעדר תשובה לשאלה בהלכה הפסוקה (אהרון ברק פרשנות במשפט -תורת הפרשנות הכללית 493 (להלן: תורת הפרשנות)). בהתקיים תנאים אלה מוטלת על השופט החובה לבצע מהלך של השלמת חסר (שם, בעמ' 490-489). חוק יסודות המשפט מוסיף וקובע את אמות המידה להשלמת החסר. במסגרת זו, יפנה תחילה השופט להיקש. במקרה שבו אין די בהיקש לשם השלמת החסר, יפנה השופט לשלב השני בתהליך מילוי החסר על ידי הדין המשלים, הוא שלב הפנייה לעקרונות החירות, הצדק, היושר והשלום של מורשת ישראל (שם, בעמ' 525). מן הכלל אל הפרט 13.כאמור, המערך החקיקתי הנוגע לסוגיה שעל הפרק "שותק" בשאלת מאגר הנתונים שבו ייעשה שימוש לשם קביעת מספר התושבים לשם מינוי סגן בשכר ובשאלת מועד בחינתו של מספר זה. מסד המידע היחיד שמוזכר הינו פנקס הבוחרים, שנושא עימו, כאמור, בעייתיות רבה, ואף הוא מובא (בסעיף 17 לצו המועצות האזוריות) בהקשר אחר, ולשם קביעת מספר נציגיו של כל אזור במועצה. באותו מקום ולאותה מטרה אחרת מוזכר המועד הקובע לשם חישובו של מספר התושבים. גם פנייה לדין הפסוק שנקבע בפרשת עיריית באר-שבע, הקרובה לענייננו, אינה נושאת עימה בשורה, באשר, כפי שהוסבר, האפשרות לבצע במקרה דנן את המהלך הפרשני שבוצע באותו מקרה שעסק בדין החל על עיריות, מוגבלת היא, בהיעדר מסד נתונים ריאלי שניתן להסתמך עליו המוזכר בחקיקה הרלוונטית, ובהיעדר הפניה למסד נתונים חלופי כלשהו בסעיף העוסק במינוי סגנים לראש המועצה (בניגוד למצב בפרשת עיריית באר-שבע). משכך, מוצאים אנו את עצמנו בתחנה הראשונה בתהליך ההשלמה שאנו נדרשים לבצע- הוא ההיקש. 14.על מהותו של ההיקש ועל אופן החלתו עמד הנשיא ברק- "היקש קיים כאשר מנורמה משפטית, החלה על מערכת עובדות מסוימת, נגזרת נורמה חדשה המוחלת על מערכת עובדות אחרת, בשל הדמיון בין שתי מערכות העובדות. הציר המרכזי עליו סובב ההיקש, הוא הדמיון במערכת העובדות. במקום שמערכות העובדות הן זהות, אין לנו עניין בהיקש, שכן הנורמה המשפטית הקיימת חלה מעצמה; במקום שמערכות העובדות אינן דומות, אין מקום להיקש (...) ביסוד ההיקש עומד מצב הדברים הבא: קיים חוק הקובע כי בהתקיים תנאים א,ב ו-ג תתרחש תוצאה X. המסקנה הפרשנית הינה, כי החוק חסר באשר למצב שבו מתקיימים תנאים א, ב ו-ד. היקש מהחוק מתאפשר אם הפרשן יגיע למסקנה (הפרשנית) כי התנאים א ו-ב (המשותפים לנורמה הקיימת ולמצב החסר) הם העיקריים ואילו התנאים ג (בנורמה הקיימת) ו-ד (במצב החסר) הינם טפלים. במצב דברים זה ניתן להקיש מהחוק ולקבוע כי אם מתקיימים תנאים א,ב ו-ד, התוצאה היא X (...) ודוק: בהיקש אין נוטלים נורמה המשתרעת על עובדות מסוימות ומחילים אותה על עובדות דומות. בהיקש יוצר השופט נורמה חדשה מנורמה ישנה, תוך שהוא נעזר בנורמה הישנה כמודל שממנו נעשה ההיקש" (תורת הפרשנות, בעמ' 517-516). במקרה דנן, סבורני כי ניתן ללמוד היקש ממערכת הדינים הנוגעת לעיריות ומן הפירוש שניתן לה בפרשת עירית באר-שבע, לאחר שמצאתי כי ההבדלים בין שתי מערכות הדינים אינם מטריאליים ונופלים בחשיבותם מנקודות הדמיון המשותפות. 15.תחילה הסעיפים עצמם. כפי שהוסבר, הדין החל בנוגע למינוי סגנים לראש העיר וזה הנוגע למינוי סגנים לראש המועצה האזורית הינם דינים מקבילים הכוללים מערך כפול של שלושה סעיפים הנוגעים לשלושה אספקטים שונים המשליכים על הסביבה הנורמטיבית של הסוגיה ומספקים לה מענה. זוג הסעיפים הראשון נוגע לקביעת מספר חברי המועצה (בעירייה, סעיף 19 לפקודת העיריות) ולקביעת מספר הנציגים למועצה הנבחרת (במועצה האזורית, סעיף 17 לצו המועצות האזוריות). שני הסעיפים משתיתים את קביעותיהם על רישום במאגר נתונים פורמאלי, כשסעיף 19 לפקודת העיריות מתייחס ל"מספר התושבים שהיו רשומים ביום הקובע בספר התושבים המתנהל לפי פקודת מרשם התושבים, התש"ט-1948, משמע למרשם האוכלוסין (פרשת עירית באר-שבע, סעיף ה(4)), ואילו סעיף 17 לצו המועצות האזוריות מפנה דווקא לפנקס הבוחרים, מאגר שכפי שהוסבר, אינו מתיישב עם הגיונם של דברים. שני הסעיפים מוסיפים וקובעים "יום קובע" שבו ייבחן מספר התושבים שיימצא. זוג הסעיפים הבא הינו צמד הסעיפים 15-14 לחוק הרשויות המקומיות, בכל הנוגע, בין היתר, לעיריות; וצמד הסעיפים 37-36 לצו המועצות האזוריות, בכל הנוגע למועצות האזוריות. שני הצמדים קובעים זכאות אוטומטית לסגן אחד, זכאות לסגנים נוספים לפי מספר התושבים המתגוררים ברשות, ואת תפקידו של הסגן במילוי מקומו של ראש הרשות (בהבדלים מסוימים). סעיף 15(ב) לחוק הרשויות המקומיות מפנה בנוסף למספר התושבים שנקבע לעניין מספר חברי המועצה כאמת המידה לחישוב המספר גם לצורך מינוי סגנים. הפניה שכזו אינה קיימת כאמור, בנוגע למועצות האזוריות. צמד הסעיפים האחרון הינו סעיף 129 לפקודת העיריות הקובע את מפתח התושבים לקביעת הזכאות לסגן ראש עירייה בשכר; וסעיף 35ב הקובע אף הוא מפתח שכזה בנוגע לראש מועצה אזורית. בשני הסעיפים עומד מספר התושבים המינימאלי לצורך מינוי סגן אחד בשכר על 10,000. הדמיון במערך הסעיפים המשולש אשר הוביל בפרשת עיריית באר-שבע למסקנה הפרשנית האופרטיבית בשאלות המתעוררות גם כאן, ועולה בחלק מן הסעיפים כדי זהות ניסוחית, מספק אינדיקציה, על רקע שתיקתו של המחוקק, בדבר המסלול הפרשני שבו יש לילך לשם איתור מסד הנתונים ו"היום הקובע" גם במקרה דנן, חרף ההבדלים המסוימים שעליהם עמדנו בין הסעיפים. 16.אך הבסיס העיקרי לאנלוגיה בין הסעיפים אינו דווקא בשפה הנשקפת בהם או במערך התלת שלבי שהם חולקים המאפשר התבוננות על שלושת הסעיפים במקשה אחת. ההצדקה העיקרית ללמוד על Y מתוך X הינה הדמיון הקיים לגבי השיקולים הנשקלים בכל אחת מן המטריות. ואמנם, חרף ההבדלים בין הדין החל לגבי עיריות לבין זה החל בנוגע למועצות אזוריות, המקשים על החלה ישירה ומיידית של הלכת עירית באר שבע על ענייננו, הרוח המנשבת מאותו פסק דין, נדמה כי שורה היא גם על ענייננו. ומהי אותה רוח? פסק הדין בפרשת עירית באר שבע מתווה את התכליות והשיקולים הכלליים העומדים ביסוד החלטה בדבר מינוי סגן ראש מועצה בשכר ובראשם הצורך במסד נתונים המצטיין בפשטות יישומו ובזמינותו המקנה ודאות, וכן ב"מועד קובע" קשיח, שחל לפני יום הבחירות לרשויות המקומיות, מאפשר לגורמים השונים לתכנן ולכלכל צעדיהם מבעוד מועד, ומעניק לרשות יציבות למשך תקופת כהונתה (סעיף 6 לפסק הדין). שיקולים אלו, טובים ונכונים הם בודאי גם ככל שמדובר ברשויות מסוג מועצות אזוריות, ואולי אף ביתר שאת, לאור הגורמים הפרטניים הרבים המרכיבים אותן, שעלולים "למשוך" את הרשות לכיוונים מנוגדים בשל חוסר האחידות הפוטנציאלי המובנה באינטרסים המפכים בהן. מתחייב איפוא, לאור תכליות ושיקולים אלה, כי ייקבע מסד נתונים אחיד, ברור וקבוע לקביעת מספר התושבים המתגוררים ברשות למטרות כגון מינוי סגן בשכר, וכי לאחר שייקבע מספר זה, כי הוא יעמוד בתוקף למשך תקופה שתאפשר תכנון ארוך טווח, קביעת יעדים ברורה והסתמכות על מצב דברים נתון. זאת ועוד, את שני ההסדרים החקיקתיים מלווה אותה מערכת של איזונים המעמידה בצדה האחד את הרצון לאפשר ניהול יסודי, מעמיק ואפקטיבי של הרשות על-ידי אנשים המתאימים לכך, ובצדה האחר שיקולים תקציביים, שיקולים שבניקיון כפיהם של נושאי המשרה ברשויות המקומיות ושיקולים של מניעת "אבטלה סמויה". לשם מציאת נקודת האיזון האופטימאלית, שתמנע העסקה בלתי מבוקרת של סגנים חסרי מעש בשכר ציבורי, אך תאפשר את העסקתו של אותו מספר סגנים שהמחוקק סבר כי הוא נחוץ לשם ניהול יעיל ותקין של הרשות ולשם הגשמת ערכים של ייצוגיות, נדרש מקור מידע אמין ומדויק שיקבע את מספר התושבים המתגוררים במציאות ברשות, ולא נצטרפו אליה ברגע האחרון מטעמים בלתי ענייניים, ושיספק תשובה שתאיר את הדרך למשך זמן. 17.מעבר לדמיון שבין שני ההסדרים ותכליותיהם, לימוד היקש מן הדין החל על עיריות לדין החל על ענייננו יוצר גם הרמוניה חקיקתית בין סעיפי חוק שונים הדנים במאטריה בעלת קרבה נושאית ותכליתית ונעדרים הצדקה רציונאלית להבחנה ביניהם בנקודה שעל הפרק. אכן, על החקיקה יש להתבונן כעל מערכת סדורה אחת ובה איברים שונים שאינם עומדים בפני עצמם, ומשכך קיימת חשיבות בחיזוק הקוהרנטיות הפנימית שלה ובשימור אחדותה, עניין המגשים גם ערכים של שוויון (אהרון ברק פרשנות במשפט: פרשנות החקיקה 333 (1993) (להלן: פרשנות החקיקה)). כשם שמציין פרופ' טדסקי- "האנאלוגיה היא הטבעית ביותר בין הדרכים המקובלות למילוי ליקוי בחוק, שכן יסודה בצורך השוויון המשפטי, לפיו ראויים מצבים דומים במציאות לזכות לטיפול משפטי שווה - אשר על כן הכלל היוצא מאת המחוקק נראה לנו כניתן להעברה ממקרה אחד למקרה דומה לו" (מובא בתורת הפרשנות, עמ' 515). הרמוניה חקיקתית מהווה איפוא טעם נוסף, חיצוני, המצדיק לימוד היקש מן הדין החל לעניין מינוי סגנים בשכר לראשי עיריות. 18.אופן יצירת ההיקש במקרה דנן נושא עימו שני היבטים משלימים. ההיבט הראשון מתבטא בכריכת שלושת הסעיפים שצוינו בצוותא לשם השלמה פנימית של חסר בסעיפים מסוימים בחוק באמצעות סעיפים אחרים. במסגרת זאת ייעשה שימוש בהגדרת "תושב" מסעיף 17 לצו המועצות האזוריות ובקריטריונים המנויים בה, לשם בחינת מספר התושבים לשם מינוי סגן בשכר. בעשותנו כן, יחושב מספר התושבים לצורך קביעת סגן בשכר לפי מספרם ביום ה-97 שלפני יום הבחירות. מטבע הדברים, יום זה נושא עמו מידה של שרירותיות, שהרי מה לי היום ה-97 שלפני הבחירות, מה לי כל יום אחר המותיר פרק זמן מספיק למתמודדים לכלכל את צעדיהם? ואולם, בנושאים אלה נראה שאין מנוס מקביעת קו גבול נוקשה שיכוון את התנהגותם של הגורמים הנוגעים בדבר, ויתווה מציאות קבועה, ברורה וודאית בנקודה חדה בזמן. כשם שמציין השופט רובינשטיין בפרשת עירית באר-שבע- "אמת במבחן היום הקובע בו אנו תומכים קיימת שרירותיות מסוימת, שיסודה בהפניה למועד מסוים וקביעת סף קשיח שעל פיהם ייפול דבר, אך דומה כי זהו הכרח בל יגונה. קביעתו של "יום קובע" יוצרת ודאות; וזו עומדת בעינה לתקופה של חמש שנים. משך זמן זה אינו קצר יתר על המידה, כך שיאפשר תמרונים שלא כהלכתם, ומנגד אינו ארוך יתר על המידה, כך שייפתח פתח לעיוותים נוכח שינויים דרמטיים במספר תושביה של עיר. המועד הקובע יש בו איפוא משום יציבות ובהירות. מבחן זה, על מעלותיו וחסרונותיו, הוא זה שקבע המחוקק למניין מספר התושבים לצורך קביעת מספר חברי המועצה ומספר הסגנים הכולל, ויקשה להצביע על תכלית שיהא בה להצדיק מנגנון שונה לצורך מניין התושבים, שעה שעוסקים בקביעת מספר הסגנים שלהם ישולם שכר" (סעיף ה(6) לפסק הדין). מעבר לכך, בדוננו בעניינים המשיקים לשאלות של בחירות, אשר המועדים המרובים הקבועים הנוגעים להן רודפים זה את זה ותלויים זה בזה, ומשנקבע מועד מדויק בסעיף 17 לצו המועצות האזוריות, קיימת חשיבות מיוחדת בהקפדה על לוחות הזמנים כדי להבטיח שמערכת הבחירות כולה לא תשתבש (בג"ץ 11243/02 פייגלין נ' יושב-ראש ועדת הבחירות, פ"ד נז(4) 145, 153 (2003); בג"ץ 455/09 אלעמראני נ' וועדת הבחירות של המועצה אזורית תמר (לא פורסם, 18.1.09)). 19.אך בכך לא די. כאמור, הגדרת "תושב" בסעיף 17 מפנה ל"פנקס בוחרים של אזור", שכפי שהוסבר, אין זה ראוי כי ישמש מקור לקביעת מספר התושבים לצורך מינוי סגן בשכר. כאן מגיעים אנו להיבט השני, הרחב יותר, של ההיקש מן הדין החל לגבי עיריות. באין אפשרות להסתמך על פנקס הבוחרים נדרש איתור של מאגר נתונים חלופי. מאגר זה צריך, כאמור, שיתאפיין בזמינות, בנגישות ובמידה גבוהה של ישימות כך שיהיה בו כדי להקנות ודאות ולעודד הסתמכות למשך תקופת הכהונה. 20.בעתירתה מבקשת העותרת, למעשה, כי באין מסד נתונים בדין, נסתמך על מספר התושבים בפועל, חרף כך שלמספר זה לא נמצאו תימוכין במאגר נתונים כתוב במועד הקובע. במילים אחרות, גורסת העותרת, "אמת ויציב- אמת עדיף" (ע"א 376/46 רוזנבאום נ' רוזנבאום, פ"ד ב 235, 254 (1949)), ויש מקום לבכר את המידע בפועל, שלדבריה, מוסכם גם על-ידי גורמים מטעם המשיב וגם נתמך במידע רשמי שהובא לאחר המועד הקובע, על פני האמור במרשם האוכלוסין. לטענה זו יש להשיב בשניים: ראשית, כלל לא הוכח כי במועד הקבוע אכן עלה מספר התושבים החיים בתחומי העותרת על 10,000; לא הייתה בשאלה זו הסכמה פוזיטיבית בין הצדדים. שנית, וחשוב מכך, יש לזכור כי גם לאמת דרושה קרקע יציבה שתוכל לעמוד עליה (ע"א 1782/06 משרד הבינוי והשיכון נ' סולל בונה בע"מ, סעיף 9 (לא פורסם, 6.4.08)). קביעת מספר התושבים על יסוד מספר התושבים בפועל אינה נוגדת רק טעמים פרוצדוראליים, אלא יש בה כדי לסכל, במידה רבה, כל ניסיון להתוות תכנית עבודה ארוכת טווח, להקצות מראש תפקידים ותקציבים ולקבוע יעדים הדורשים אורך נשימה. קביעה שכזו עלולה גם לפתוח פתח לניצול מניפולטיבי על-ידי גורמים מעוניינים בעלי שיקולים בלתי ענייניים. לצד זה, הליכה בדרך זו עלולה לגרום קשיים ראייתיים ולהרבות התדיינות דווקא במקום שבו נדרשת תשובה ברורה וחדה שתאפשר להנהגה הנבחרת לצאת לדרך ולדאוג לתושבים החיים במועצה. הדבר עלול אף ליצור קשיים אופרטיביים ולפתוח פתח לבחינה מתמדת של מספר התושבים לפני כל מינוי ומינוי. על מנת להגשים מדיניות אפקטיבית, אין, איפוא, מנוס מקביעה ברורה חדה וודאית שכן "באין כללים - אין משפט ובאין משפט - אין צדק" (שלמה לוין תורת הפרוצדורה האזרחית - מבוא ועקרונות יסוד 22 (1999)). 21.בהיעדר מאגר נתונים קונקרטי, יושלם, אם-כן החסר הקיים בחקיקה על דרך ההיקש מן הדין החל לגבי עיריות, והמפנה בסעיף 19 למרשם האוכלוסין. אכן, הטעמים והתכליות שלשמם נעשה שימוש במרשם האוכלוסין בקונטקסט של עיריות יפים גם בהתייחס למועצות אזוריות, והם מקהים את ההבדלים הקיימים בין הדינים, שאינם יורדים לשורשם של דברים. זמינותו ונגישותו של המרשם וכמוהם בהירותו ויציבותו, הסתמכותו על נתונים רשמיים המגובים במסמכים והיות הרשום בו ראיה לכאורה לנכונותו (סעיף 3 לחוק מרשם האוכלוסין, תשכ"ה-1965) יוצקים תוכן אופרטיבי להשתתת הזכאות לסגן בשכר על מספר התושבים החיים ברשות, ומגשימים באופן מיטבי את תכליותיה. אכן, גם במרשם זה אין ודאות וכשם שנקבע בעבר, גם אם בהקשר אחר ורגיש יותר, אין מטרתו של מרשם האוכלוסין אלא "לאסוף חומר סטטיסטי. חומר זה יכול שיהא נכון ויכול שיהא לא נכון, ואיש אינו ערב לנכונותו" (בג"ץ 143/62 פונק שלזינגר נ' שר הפנים, פ"ד יז(1) 225 (1963); ראו גם בג"צ 3045/05 בן-ארי נ' מנהל מינהל האוכלוסין במשרד הפנים (לא פורסם, 21.11.06)). עם זאת, לוודאות שהמרשם מספק קיימת בהקשר הדברים חשיבות מהותית, שבהיעדר מבחן טוב יותר, יש בה כדי להצדיק את השימוש בו. כמובן, וכשם שצוין בסעיף הקודם, ללימוד מתוך היקש קיימים גם כאן יתרונות חיצוניים מובהקים שעניינם בהרמוניה חקיקתית בין חוקים קרובים העוסקים באותה מאטריה; במתן משמעות זהה למונחים זהים בחוקים שונים; בהגברת הקוהרנטיות והרציונאליות שבמנגנון החקיקה; ובהגברת אמון הציבור במערכת. 22.הנה כי-כן, בסוף מסענו נמצאנו למדים כי לצורך קביעת הזכאות לסגן ראש מועצה בשכר יש לבחון את מספר התושבים במועצה אזורית על יסוד נתוני מרשם האוכלוסין ביום ה-97 שלפני הבחירות למועצה. ביום זה נפל מספר תושבי העותרת במקרה דנן מ-10,000 ומשכך אין היא זכאית לסגן ראש מועצה בשכר. אכן, בהימצא צורך בסגן לראש המועצה, ומשסגן כאמור אמנם נבחר בענייננו, קיים קושי בקביעה כי לא יהיה הוא זכאי לתמורה על פועלו, זאת לא רק מטעמים הקשורים בסגן עצמו אלא גם כדי שהסגן יוכל להקדיש את זמנו ומרצו לפעילות ברשות, דבר שישרת את האינטרס של המצרפי של תושביה (ראו ההיבטים החוקתיים המשטריים והפרוצדוראליים של השלטון המקומי 160-159 (פרסומי המועצה הציבורית של המכון הישראלי לדמוקרטיה, יוני 2002). ברם, הפרדה זו שבין הזכאות לסגן לבין זכאותו של הסגן לשכר על בסיס רף מינימום של מספר התושבים הינה כורח המציאות, והיא נועדה לתכלית ראויה, הוא ניהולה היעיל והתקין של הרשות, כך שמינוי סגנים ייעשה רק כשקיים בכך צורך לאור ריבוי משימות הרשות, שהוא בעל מתאם למספר התושבים הגרים בה, ולא לשם הגשמת מטרות אחרות, שאינן בהכרח ענייניות. התפתחויות מאוחרות- האם עריכת הבחירות המיוחדות שינתה את מצב הדברים? 23.כאמור, לאחר הגשת העתירה המקורית, נפטר ראש המועצה, מר אהרון בז'ראנו ז"ל באופן פתאומי. אשר על-כן, נערכו במרוצת חודש אפריל 2009 בחירות מיוחדות לראשות המועצה העותרת. אם אמנם נכונה טענתה של העותרת, שנתמכה במסמכים, כי בחודש מאי 2008 עלה בידה להביא לשינוי במרשם האוכלוסין כך שמספר התושבים המתגוררים בה לפי המרשם, עלה על 10,000, הרי שאין חולק כי לו היו הבחירות האמורות בחירות "רגילות" שבהן הייתה נבחרת גם המועצה ולא רק העומד בראשה, הייתה העותרת מקיימת את המבחנים שהותוו בפסק דין זה, וזכאית למינוי סגן בשכר. ברם, סעיף 17 לצו המועצות האזוריות שממנו גזרנו את מסקנתנו בדבר אופן ומועד חישוב מספר התושבים, קובע במפורש כי "המועד הקובע" הינו היום ה-97 שלפני יום הבחירות למועצה (ההדגשה הוספה). לא ראיתי כיצד נוכל לשאוב מנוסח זה, שאינו משתמע לשני פנים, עיגון לפרשנות המוצעת על-ידי העותרת, כך במיוחד בדוננו בענייננו בבחירות, שההקפדה לגביהן הינה, כאמור, בעוצמה מוגברת. 24.מעבר לדרוש יוסף, כי גם מבחינת תכלית הסעיף איני סבורה כי יש לנהוג דין אחר בבחירות מיוחדות. כאמור, התכלית העיקרית שביסוד קביעה חדה של מועדים הינה הצורך ביציבות, בוודאות ובתכנון לטווח ארוך. טווח זה נקבע ל-5 שנים, כמשקף איזון בין שיקולים דמוקרטיים שעניינם הזכות לבחור ולהיבחר, הערך של ייצוגיות והרצון שלא לשחרר את הנבחר ממוראו של הבוחר; לשיקולים שביכולת לגבש מדיניות אפקטיבית ולהוציאה אל הפועל (ראו למשל בג"צ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126, 130 (1993) (להלן: עניין משלב)). כשם שניתן ללמוד מסעיף 6ו(ג) לחוק המועצות האזוריות (בחירת ראש מועצה), התשמ"ח- 1988, בחירות מיוחדות לראש המועצה בלבד אינן קוטעות את הרצף שנקבע וראש המועצה הנבחר יוסיף לכהן רק עד למועד סיום כהונתה של המועצה שכיהנה בזמן היבחרו. בחירת ראש המועצה לבדו, אינה משנה איפוא את האיזונים שנעשו וניתן להניח שבהיבחרו לתקופת ביניים שעשויה להיות קצרה באופן יחסי, לא תמיד יוכל ראש המועצה החדש להנהיג מדיניות חדשה, ושלפחות בחלק מן העניינים תימשך המדיניות שנהגה בטרם היבחרו. מצב דברים זה נובע גם מהותרתה על כנה של המועצה הקודמת, שגם לה תפקיד מרכזי בהתוויית ואישור מדיניות ודרכי פעולה (ובין היתר באישור מינויו של סגן ראש המועצה. ראו עניין לוינטל, סעיף 1 לפסק דינה של השופט חיות; בג"צ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים, פ"ד מב(4) 462, 466-465 (1989); על סמכויות המועצה "בשים לב להוראות השר ובמידה שאין בכך משום סתירה לכל דין, לטפל ולפעול בכל עניין הנוגע לציבור בתחום המועצה" ראו סעיף 63 לצו המועצות האזוריות). עוד נובע הדבר מן השאיפה ליצור אחידות בין רשויות שונות ובין מועדי עריכת הנתונים הקובעים לגביהן, דבר המשרת ערכים של יעילות (עניין משלב, עמ' 130). אין, איפוא, בבחירת ראש המועצה משום "אתחול מחדש" של פעילות המועצה, המתיר מכבליו תכנונים והסתמכויות שיועדו למלוא משך תקופת הכהונה בת 5 השנים. תקופה זו יש לראות כיחידה שלמה אחת, שאין לשנות את כללי המשחק שלה תוך כדי תקופת הפעילות (ראו בהקשר דומה, עניין לוינטל, סעיף 11 לפסק הדין של השופט י' דנציגר). לפני סיום יצוין כי לא ראיתי מדוע, כטענת העותרת, יש בשאיפה ליתן משקל לעמדתו ולהעדפתו של ראש המועצה החדש שנבחר בעניין מינוי סגנו כדי להשליך את דיוננו. אכן, אם חפץ ראש המועצה החדש להחליף את הסגן, יוכל לעשות כן, אם הצעתו תזכה לתמיכת רוב חברי המועצה (סעיף 36; סעיף 37ו לצו המועצות האזוריות). בחירת הסגן על-ידי ראש המועצה, הינה שאלה נפרדת לשאלת זכאותו של הסגן לשכר, שהוכרעה זה מכבר לפי מספר התושבים עובר לבחירות למועצה ואין בה כדי להשפיע עליה. האם התנהלות המשיב גוררת השתק? 25.פרק נרחב מטענותיה הקדישה העותרת להתנהלותו של המשיב בפרשה, אשר לדבריה, נמנע מתיקון הנתונים במרשם האוכלוסין חרף פניותיה אליו מבעוד מועד ועל אף התחייבותו כי יעשה כן. לאור התנהלות זו, סבורה העותרת, מושתק עתה המשיב מלטעון כי מספר תושבי העותרת נופל מסף המינימום לזכאות לסגן בשכר שכן היא שינתה את מצבה לרעה בעקבות המצג שהוא הציג לה. את טענתה של העותרת בעניין זה יש לחלק לשני פרקי זמן שונים. פרק הזמן הראשון הינו זה שקדם לבחירות הכלליות למועצה, ואף ל"מועד הקובע" החל, כאמור, 97 ימים עובר לבחירות. לפי דברי העותרת, בפגישה הראשונה שנערכה בין ראש מועצת העותרת הקודם, מר בז'רנו ז"ל לבין גב' אתי שרון, הממונה על מרשם ודרכונים במשרד הפנים בחודש מאי 2007, הובהר למר בז'רנו כי אין באפשרות המשיב לשנות את הרישום במרשם האוכלוסין לפי הרשימות שבידי המועצה, וכי תיבחן אפשרות לערוך רישום "גלובאלי". בחלוף שבועיים, נאמר למר בז'רנו על-ידי גב' שרון, כי לא קיימת אפשרות לרישום "גלובאלי" אך כי "אראה מה אוכל לעשות כדי להסדיר את העניין". בחלוף כחודשיים נוספים, ובעקבות פגישה שנערכה ביניהם שבה ביקש מר בז'רנו כי המשיב יפעל לעדכון המרשם, שיגר מר רני פינצי, מנהל המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים מכתב למר בז'רנו ובו כתב כי "ככל שיש בידך ממצאים בדוקים וראיות לשינוי כתובת תכופים, תגיש המועצה האזורית תלונה על כך למשטרת ישראל", דברים שאף העותרת מסכימה כי אין בהם מענה לרצונה בעדכון המרשם. 26.מן המובא לעיל עולה כי לא היה מקום למסקנתה של העותרת כי הוצג לה בשלב זה מצג שבעטיו ניתן היה להבין באופן סביר כי כל שעליה לעשות הוא לשבת "בחיבוק ידיים" ולהמתין לתיקון הרישום במרשם האוכלוסין בעניינה או כי הובטח לה כי כך ייעשה. כל שנאמר לה הוא שייעשה ניסיון לסייע בידה, וניסיון שכזה, כך נראה, אמנם נעשה, אך לא צלח. יתר על כן, ואף אם נתעלם לרגע מתשובותיהם הבלתי מחייבות של נציגי המשיב, לא היה מקום לציפייתה של העותרת, לא כל שכן להסתמכותה על כך שהמשיב יפעל לתיקון המרשם ואין לומר כי הוא מושתק מלטעון טענותיו בשל עצם הימנעותו מלפעול כבקשתה. אכן, התנהלותו של המשיב אל מול העותרת עלתה בקנה אחד עם היקף סמכויותיו האובייקטיבי. ככלל, שינויים ותיקונים במרשם האוכלוסין ייעשו על-פי יזמת התושב המבקש כי פרטיו ישונו, שמחויב בהודעה לפקיד הרישום בתוך 30 ימים ממועד קרות השינוי (סעיף 17 לחוק מרשם האוכלוסין). במסגרת זאת, קובע סעיף 19ג לחוק מרשם האוכלוסין כי רישום שינויים ייעשו על פי הודעה כאמור בסעיף 17, וסעיף 19ד מוסיף כי הרישום במרשם יתוקן רק לבקשת התושב שהרישום מתייחס אליו ועל פי תעודה ציבורית המעידה שהרישום לא היה נכון. ברם, לא תמיד יעשה התושב שימוש בזכותו לפנות למרשם לשם שינוי האמור בו. לפעמים הרישום השגוי במרשם אינו מקרי והמידע שנמסר לרשות ושימש מקור לו, נעשה בכוונת מכוון. במצב זה נכנס לתמונה סעיף 19ה לחוק מרשם האוכלוסין, שמקנה לפקיד הרישום הראשי סמכות לרשום שינויים במרשם על-פי יוזמתו. לפי הסעיף- (א) נוכח פקיד הרישום הראשי כי פרט או שינוי של פרט החייב רישום לא נרשם או שרישומו או תיקון רישומו אינו שלם או עומד בסתירה לרישום אחר שבמרשם או לתעודה ציבורית, רשאי הוא, מיזמתו ולאחר שברר את הדבר ונתן לכל מי שהפרט מתייחס אליו הזדמנות להשמיע טענותיו ולהביא ראיותיו - לרשום את הפרט או את שינוי הפרט או להשלים או לתקן את הרישום ובלבד שרישום שנעשה על פי תעודה ציבורית לא ישונה, לא יושלם ולא יתוקן לפי סעיף קטן זה אלא על פי תעודה ציבורית המעידה על אותו פרט. (ב)... (ג) פקיד הרישום הראשי או פקיד רישום רשאי, אם ראה צורך דחוף לעשות כן, לרשום מיזמתו מענו של תושב, לשנותו או לתקנו, על אף האמור בסעיף קטן (א), ובלבד שנתן לתושב הודעה מוקדמת של שבעה ימים. הנה כי כן, על מנת להביא לשינוי במרשם לפי סעיף קטן א' נדרשת הצגתה של תעודה ציבורית. במקרה דנן נמנעה העותרת מלהציג תעודה כלשהי זולת "רשימות מפורטות של תושבים בגירים" שבהם לא די כדי לספק את הודאות הנדרשת בהתחשב באופי הפעולה המתבקשת. סעיף 19ה(ג) הולך צעד נוסף, ומאפשר את תיקון המרשם ביוזמתו של הפקיד אף בלא הצגת תעודה ציבורית, אלא שאז נועד הדבר למצבים שבהם מדובר בצורך דחוף. דחיפות זו מתייחסת הן למצב שבו פרק הזמן הדוחק אינו מאפשר נקיטה באמצעי אחר, הן לאופיו של הצורך שבעטיו נדרש השינוי. העותרת בענייננו פנתה אל המשיב זמן רב קודם ל"מועד הקובע". במשך זמן זה עמדה בפניה האפשרות להביא בפני הפקיד תעודה ציבורית שתהווה אסמכתא לצורך בשינוי המרשם, או לפעול מיוזמתה בכל דרך אחרת לתיקון הטעון תיקון כשם שאמנם עשתה בתוך חודשים ספורים בשנת 2008. במשך תקופה ארוכה היא ביכרה לנהוג ב"שב ואל תעשה" ולא לפעול במרץ לתיקון המרשם, חרף פרק הזמן שעמד לרשותה. עובדה זו, כמו גם הצורך שעמד בבסיס בקשתה, שספק אם עוצמת הזכויות והאינטרסים הכרוכים בו מצדיקה כי יוגדר "צורך דחוף", מותירה את בקשתה של העותרת שלפנינו מחוץ לגדרו של הסעיף. הסמכות הנתונה בסעיף 19ה(ג), זאת יש לזכור, סמכות פוגענית היא, והיא מביאה לשינוי במענו של אדם, שהשלכותיה שונות, בלא שביקש זאת ואף בלא בדיקה מקיפה ומעמיקה של נכונות הפרטים החדשים. משכך, יש לייחד את השימוש בסמכות זו אך לאותם מקרים שבהם קיימת חשיבות מיוחדת לשינוי ושלא ניתן להביא לשינוי המרשם ב"דרך המלך". תנאים אלה לא התקיימו במקרה דנן. לא אכחד, ייתכן והיה מקום כי המשיב יסב את תשומת לבה של העותרת לדרכים הפתוחות בפניה לשם שינוי פרטי המרשם. עם זאת, אין לומר כי משלא עשה כן, ובהינתן כי הדרך החוקית לשינוי המרשם פומבית היא, יושתק עתה מלהסתמך על מספר התושבים המתגוררים ברחבי העותרת, שהופיע במרשם ביום הקובע. 27.פרק הזמן השני שייבחן הינו זה שלאחר "היום הקובע". במועד זה, לדברי העותרת, נערך מפגש בין מר שלום גרניט, שפעל מטעם העותרת, לבין מר פינצי, שבמהלכה, לטענת העותרת, התחייב מר פינצי כי אם יעודכנו הרישומים במינהל האוכלוסין כך שלפחות 10,000 איש יהיו רשומים כתושבי המועצה, יתיר לה המשיב למנות סגן לראש המועצה בשכר. לדבריה, בהסתמך על התחייבות זאת היא פעלה במשך מאות שעות לתיקון המרשם עד כי בסוף חודש אפריל 2008 הצליחה להביא לכך ש-10,037 איש היו רשומים במרשם כתושביה. כששבה ופנתה למר פינצי עם הנתונים המעודכנים, הודיע זה האחרון כי לאור פסק הדין בפרשת עירית באר-שבע, אין בסמכותו לתקן את הרישום כשם שהתחייב. העותרת לא סיפקה בידינו אסמכתאות לטענתה בדבר ההתחייבות האמורה מצד מר פינצי, זולת מסמך מטעם רכזת תכניתנים במערך המחשוב של משרד הפנים המעיד כי מספר תושבי העותרת ביום 30.4.08 עולה על 10,000. עם זאת, המשיב נמנע מלסתור טענתה זו ואף לא שלל את האפשרות כי נפל "פגם כלשהו בהתנהלות מרשם האוכלוסין או גורם כלשהו אחר במשרד הפנים", גם אם לא ראה בכך כל נפקות. אשר על-כן, יש להניח לטובת העותרת כי התחייבות כאמור אמנם ניתנה. כיצד יש להתייחס להתחייבות זו שלאור הדין החל, כשם שנסקר, לא היה מר פינצי מוסמך לתיתה? 28.עיקרון חוקיות המינהל מהווה מושכלת יסוד ראשונה במשפט המינהלי ולפיו רשות מינהלית נעדרת סמכות זולת זו המוקנית לו בחוק (ראו זמיר, בעמ' 49; ברוך ברכה משפט מינהלי 52-35 (כרך ראשון, 1997); ע"א 9657/03 מגן דוד אדום בישראל נ' הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, פ"ד נח(6) 794 (2004) (להלן: עניין מד"א); ע"א 896/04 עירית חדרה נ' משאבי מים חדרה בע"מ, סעיף 14 (לא פורסם, 16.1.06)). אכן, לא יכול להיות ספק לגבי החשיבות היתרה הגלומה בעמידתה של הרשות בנורמות החוקיות, לריסון כוחה של הרשות, להגנה על זכויות האדם ולשמירה על שלטון החוק. אך מה דין יהיה במצב שבו ניתנה לפרט התחייבות על-ידי גורם ברשות המינהלית בלא שהייתה לאותו גורם הסמכות לכך? לכאורה, ממה נפשך: אין במצב דברים זה כל חדש ומשחרגה הרשות מן הסמכות המוקנית לו בחוק אין היא רשאית לפעול כפי התחייבותה. ואמנם, לו בדקנו את השאלה בפריזמה של דוקטרינת ההבטחה השלטונית, מייד הייתה מזדקרת המסקנה כי אין מדובר בהבטחה אכיפה באשר, למצער, לא מתקיימים התנאי הראשון והשלישי לצורך מתן תוקף להחלטה זו, קרי שנותן ההבטחה היה בעל סמכות לתתה ובעל יכולת למלא אחריה (בג"צ 135/75 סאי-טקס נ' שר המסחר והתעשיה פ"ד ל(1) 673, 676 (1975); בג"צ 714/06 זיו נ' ראש אגף התקשוב בצה"ל, סעיף י(1) לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין (לא פורסם, 30.12.07)). ובאמת, בעבר הובעה הדעה כי- "הבטחה של פקיד ציבור או גוף ציבורי הנוגדת את החוק שאותו הם מתיימרים לשרת אינה תופסת, ובתי המשפט לא יתנו ידם לאכיפת הבטחה כזו מפני הסכנה הברורה שבעזרת הבטחות מעין אלה ירחיבו השלטונות את סמכויותיהם מעבר לגבולות שנקבעו להם על ידי המחוקק" (בג"צ 640/78 קצאן נ' יו"ר מועצה מקומית לתכנון העיר נתניה, פ"ד לד(2) 1, 11(1979); ראו גם בג"צ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נט(1) 694, 710 (2003) (להלן: עניין קלכמן)). אכן, אכיפת הבטחה שניתנה בחוסר סמכות תאפשר את הפרתן של הנורמות הקוגנטיות של המשפט המינהלי באופן שיפגע בעיקרון חוקיות המינהל (ראו למשל ע"א 831/76 לוי נ' פקיד השומה חיפה, פ"ד לב(1) 421, 434-435 (1977) (להלן: עניין לוי); היא עלולה לקעקע את יסודות המינהל הציבורי ולשבש את מנגנוני הניהול הארגוניים והכספיים שלו, כך במיוחד כשהיא מלווה בהטלת נטל כספי על קופת המדינה (עניין קלכמן, בעמ' 712-710); היא עלולה לעודד יצירתן של קנוניות; והיא עלולה לגרום לפגיעה בצדדים שלישיים הסובלים מהחצנותיה של הפעילות הבלתי חוקית. 29.ברם, לצד שיקולים אלה שמשקלם רב, ניתן להצביע על שיקולים אחרים בסיטואציה שבה ניתנת הבטחה שאינה בסמכותו של הגורם המבטיח, בעיקר כאלה שעניינם בתחושת הצדק האינדיבידואלית של הפרט שלו ניתנה ההתחייבות. אכן, טעותו של פרט הזוכה להתחייבות מאת פקיד הרשות, לסבור כי זו ניתנה בסמכות, עשויה להיות סבירה לאור המצג האובייקטיבי שהוצג לו על-ידי הפקיד כי התחייבותו ניתנה בתוקף תפקידו. במקרה שבו בעטיה של התחייבות מסוג זה פעל הפרט בתום לב ובסבירות תוך הסתמכות על אשר נאמר לו, ומתוך ציפייה כי אם יפעל כשפעל תקוים ההבטחה, מתעוררת תחושת הצדק שביחסי הכוחות בין הפרט לבין הרשות ותובעת את עלבונה. כשם שצוין זה מכבר- "תפיסת הצדק העומדת ביסוד תורת ההשתק הכללית יפה גם למצבים שבהם פרט מסתמך בסבירות ובתום-לב על מצג של רשות מינהלית ומשנה בשל כך את מצבו לרעה. הימנעות מהשתקתה של הרשות עשויה לגרור תוצאות בלתי-צודקות מבחינתם של הפרטים הבאים עמה במגע, ולהביא, למעשה, ל"ענישה" של אותם פרטים. לא זו אף זאת: קיימים טעמים נוספים המצדיקים את החלתו של עקרון ההשתק דווקא במשפט המינהלי. בין טעמים אלה אפשר למנות את חובת ההגינות המוגברת המוטלת על רשויות מינהליות; הצורך בשוויון ביחסים שבין הרשויות לבין הפרט; המשקל המיוחד שראוי לתת למצגיהן של רשויות מינהליות; והעיקרון בדבר פיזור הנזק, המחייב את פיזור העלויות שנגרמו בעטיו של מצג פגום שעשתה רשות ציבורית על כלל הציבור, במקום על הפרט ששינה את מצבו לרעה" (ראו דברי השופטת ד' דורנר בע"א 6996/97 חברת א. עבאדה בע"מ נ' רשות הפיתוח, פ"ד נג (4) 117, 124-123 (1999) (להלן: עניין עבאדה). מטעמים אלה נקבע בעניין עבאדה מבחן נסיבתי, ולא בינארי, המתייחס לעובדותיו של המקרה הקונקרטי ומאזן בין האינטרס הציבורי שבחוקיות המינהל ובשלטון החוק, לבין העוול שהיה מנת חלקו של הפרט אשר הסתמך על המצג שהציגה הרשות (ראו גם דעת המיעוט של השופט י' כהן בעניין לוי; וכן עמדתו של הנשיא שמגר בבג"ץ 5023/91 פורז נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו(2) 793, 805-804 (1992)). ויודגש, מבחן זה אינו מציע להפוך את אכיפתן של הבטחות ללא סמכות למציאות רווחת. ברי כי אין לקבל מצב שבו מי שממלא תפקיד ציבורי יוכל להבטיח את כל העולה על רוחו ללא סמכות, כשבחובת ה"פירעון" תשא לרשות הציבורית, שתחויב לעמוד מאחורי הבטחתו ולשאת בתוצאותיה. מבחן זה גם לא יאפשר אכיפתן של הבטחות שלצד אי עמידתן בתנאי הסמכות העומדים ביסוד אכיפת הבטחות מינהליות, לא מקיים הוא גם את התנאי כי למבטיח הייתה לו כוונה להקנות להבטחתו תוקף משפטי. כל שמוצע הוא להימנע מקביעתו של כלל שלילה גורף, שיכול להסב פגיעה חמורה ולפעמים בלתי צודקת לפרט הבודד, ותחת זאת לבצע איזון קונקרטי הלוקח בחשבון את השיקולים לכאן ולכאן. משכך, מבחן זה אינו סותר את הקביעה שיצאה את בית המשפט בעניין קלכמן ולפיה "בית המשפט לא יאכוף, דרך כלל, הבטחה מינהלית שניתנה על ידי גוף שלטוני שאינו מוסמך לתיתה" (עמ' 710; ההגדשה הוספה). מבחן זה גם מקיים את רוחה של דוקטרינת הבטלות היחסית שקנתה שביתה בשיטתנו (וראו בהקשר הדברים הנוכחי, בג"צ 2918/93 עירית קרית-גת נ' מדינת ישראל, פ"ד מז(5) 832 (1993)). 30.במאמר מוסגר יוזכר, כי בספרות הוצע פתרון נוסף לבעיה המוצגת, ולפיו תחת בחירה בין אכיפת מצגה של הרשות לבין קביעה כי משזו ניתנה תוך חריגה מסמכות, לא תיאכף היא, יינתן פיצוי מאת הרשות לפרט שהסתמך בתום לב ובאופן סביר על הבטחתה, כגובה הסתמכותו (ראו דפנה ברק-ארז "הגנת ההסתמכות במשפט המנהלי" משפטים כז (1) 17, 43-41 (1996); אריאל בנדור תורת ההשתק במשפט המינהלי 228-227 (חיבור לשם קבלת התואר דוקטור למשפטים, תשנ"ד)). אכן, קיימים טעמים טובים לילך בדרך הפיצוי, המותאמת יותר לגודלו האמיתי של הנזק שנגרם לפרט; המצמצמת את החצנת נזקה של התחייבות על צדדים שלישיים; והמגשימה בצורה יעילה יותר את עקרון פיזור הנזק. עם זאת, וכשם שיוסבר להלן, היות שלהשקפתי אין צורך במקרה הנוכחי להכריע בשאלת החלתו של פתרון זה, רואה אני להותירו לעת עתה בצריך עיון. מן הכלל אל הפרט 31.בשים לב למדיניות המצמצמת האמורה בדבר השתק של רשות, שתיוחד אך למקרים חריגים, איני סבורה כי במקרה הנוכחי יש מקום כי המשיב יושתק בגין התחייבותו של מר פינצי. ראשית, לא ראיתי מה נזק סבלה העותרת מן הפעולות שעשתה לשם הכללת התושבים החיים בשטחה בגדר תושביה במרשם האוכלוסין. אף כי ניתן להניח כי הטעם למאמציה הניכרים (לפי טענתה) בעניין היה רצונה במינוי סגן בשכר, היא עתידה ליהנות מן ההחצנות החיוביות שנבעו ממעשיה, ובראשם רישום אמת של התושבים החיים בה ועמו היכולת להתאים את פעולותיה ואת משאביה למספר התושבים האמיתי החי בשטחה. יתרה מכך, מעשיה של העותרת לא טובעו בים, ובמערכת הבחירות הבאה היא תוכל להציג בגאון מספר תושבים העולה על 10,000 ביום הקובע, שיזכה אותה בסגן בשכר. נראה איפוא שה"נזק" הנטען מחמת הסתמכות העותרת נופל בעוצמתו מן הקשיים האמורים באכיפת המצג. שנית, היות שבמסגרת האיזון נשקלים שיקולי צדק, אין להתעלם מזהות "הפרט" במקרה דנן. אכן, כשהגורם שלו ניתנה הבטחה הוא מנגנון מתוחכם ומיודע של מועצה אזורית הנעזרת ביועצים משפטיים, נעה המטוטלת לעבר מתן משקל מוגבר לשיקולים היוצאים נגד אכיפת החלטה שניתנה בחוסר סמכות. שלישית, העותרת שבקשותיה לתיקון מרשם התושבים לא נענו במשך תקופה ארוכה ואף הובהר לה שקיים קושי בנושא, ראתה לפעול בעצמה בעניין רק כשנה לאחר פנייתה הראשונית, כשזהות המנצח בבחירות נתבררה ולגופו של אדם ספציפי. ספק אם ניתן לומר כי התנהלות מעין זו מתאפיינת בתום לב ובסבירות. לבסוף, העמימות המסוימת ששרתה ביחס לדין החל בנוגע למועצות האזוריות, ושאלת תחולתה המלאה של הלכת עיריית באר-שבע, שניתנה פרק זמן לא ארוך עובר להתרחשויות נשוא תיק זה, על המקרה, שהובהרה רק בפסק דין זה, הייתה עשויה להותיר מידה של בלבול בנוגע לפרשנותו הנכונה של החוק. במצב דברים זה, נראה שאין זה מוצדק כי ימוצה עם הרשות המבטיחה הדין וכי הבטחה שניתנה בהתבסס על מה שנתפס על ידה בתחילה כדין החל תחייבה לבצע פעולות המנוגדות לאינטרס הציבורי. 32.עובר לפרסום פסק דין זה, נתקבלה הודעת עדכון מטעם העותרים, שבה הוצג אישורו המאוחר של מנכ"ל משרד הפנים למינויו של מר מאיר דוד לסגן ראש מועצה בשכר במהלך הקדנציה הנוכחית. הסכמה זו בוטלה בחלוף שלושה שבועות במכתב נוסף מאת מנכ"ל משרד הפנים, בטענה כי מדובר בטעות וכי האישור שניתן אינו עולה בקנה אחד עם העמדה המשפטית של המשרד. על רקע העובדה שמינויו של מר דוד כסגן ראש המועצה נעשתה קודם למתן האישור על-ידי מנכ"ל משרד הפנים, כך שטענת העותרים להסתמכות על אישור זה, מוקשה היא, ולאור הודעת הביטול שניתנה במהירות יחסית, והאינטרס הציבורי שעל הפרק, כשם שפורט, לא ראיתי כי יש בהתגלגלות הדברים לפי ההודעה המעודכנת כדי לשנות מתוצאת פסק דין זה. 33.מכל הטעמים לעיל ראיתי לדחות את טענותיה של העותרת מהחל ועד כלה. אם תישמע עמדתי אציע, איפוא, לחבריי, לדחות את העתירה. ש ו פ ט ת השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט ח' מלצר: 1. אני מצרף הסכמתי לחוות דעתה המקיפה של חברתי, השופטת ע' ארבל, למעט בנקודה אחת, הדנה בשאלה האם עריכת הבחירות המיוחדות שינתה את מצב הדברים, סוגיה אליה אתייחס בסעיפים 3-2 שלהלן. אמנם נראה לי כי יישום מדוקדק של הניתוח המשפטי שנעשה בבג"ץ 4886/06 עיריית באר-שבע נ' שר הפנים (לא פורסם, 14.1.2007) (להלן: עניין עיריית באר-שבע) - לגבי מינוי סגנים ברשויות אזוריות מוביל למסקנה כי בכל הנוגע למועצות אזוריות, הפנקס הקובע הוא דווקא פנקס הבוחרים במועד הקובע ולא מספר התושבים הרשומים במרשם האוכלוסין במועד הקובע. אולם, כפי שפורט בתגובת המשיב לעתירה, באופן מעשי, הפרשנות הנקוטה על ידי משרד הפנים בפועל הינה כי גם בכל הנוגע למועצות אזוריות יש לפנות למספר התושבים הרשומים במרשם ולא למספר בעלי זכות הבחירה במועד הקובע וזאת כחלק מהמגמה ליצור בעניין זה התאמה בין מועצות מקומיות (מסוגים א' ו-ב') למועצות אזוריות - בסוגיה הנוגעת לפרשנות אותו סעיף בפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (סעיף 35ב, תוך השוואתו לסעיף המקביל לו בסעיף 129 לפקודת העיריות), והכל על מנת להביא לפרשנות אחידה של המונחים. שיטה פרשנית זו פועלת לטובת המועצות האזוריות במובן זה, שמספר התושבים הרשומים במרשם האוכלוסין גדול, מטבע הדברים, מאלו הרשומים בפנקס הבוחרים (הכוללים גילאי 17 ומעלה בלבד), ובכך, לפי פרשנות זו, מתרבים הסיכויים של מועצות אזוריות למנות סגנים בשכר. על פי גישה זו דינו של הראש העיקרי בעתירה - להידחות, ובכך אני מסכים לתוצאה אליה הגיעה חברתי, השופטת ע' ארבל. 2. עם זאת נראה לי כי הבחירות המיוחדות, שנערכו בתאריך 22.4.2009 במועצה האזורית העותרת - לתפקיד ראש המועצה, בעקבות מותו המצער של ראש המועצה שכיהן עד אז (אהרון בז'רנו ז"ל) - שינו את מצב הדברים. אין חולק כי במועד הבחירות המיוחדות מספר תושבי המועצה האזורית חוף השרון עלה - לצורך הבחירות המיוחדות - על 10,000 ועמד נכון לתאריך 31 בינואר 2009 על 10,231 תושבים, מספר המאפשר מינוי סגן ראש מועצה אחד בשכר. בהקשר זה יש לציין עוד כי בתאריך 22.4.2009 נבחר בבחירות המיוחדות מר אליהו ברכה לראש המועצה האזורית העותרת ובתאריך 3.5.2009 מועצת העותרת החליטה לבחור במר מאיר דוד כמ"מ וכסגן ראש המועצה בשכר. בהחלטתנו מתאריך 23.3.2009 ביקשנו כי משמעותן של התפתחויות אלו יבדקו על-ידי המשיב, ואולם הוא לא ראה לחזור בו מעמדתו הראשונית. גישתי שונה. לתפיסתי, שינויים אלה, שדווחו לנו- הן במספר התושבים, הן בזהות הנבחרים- מצדיקים, בנסיבות המיוחדות של המקרה, את הפעלתו של סעיף 11 סייפא לחוק הפרשנות, התשמ"א - 1981. הוראה זו קובעת שהסמכות לעשות דבר, משמעה שיש לחזור ולעשותו מזמן לזמן, ככל הנדרש לפי הנסיבות. על רקע זה אין הגיון בכך שההכרעה בדבר בחירת סגן בשכר לראש המועצה שנבחר בבחירות מיוחדות תתבסס על הנתונים ששררו בסמוך לבחירתו של ראש המועצה הקודם, כשנתיים לפני כן. אף הפרשנות התכליתית, שנקט בה בית המשפט בעניין עיריית באר-שבע איננה מחייבת הקבלה (אגב הצמדה) בין "בחירות רגילות" לראש המועצה ולמועצה יחד לבין "בחירות מיוחדות" לראש המועצה בלבד. הרי בשני המקרים יש בפנינו מועד ברור ואחיד, המאפשר להסתמך על מספר התושבים הרשום בו על מנת ליתן הזדמנות לכל הנוגעים בדבר לכלכל את צעדיהם כראוי - וזאת מבלי לפגוע ביציבותה של הרשות ובניהולה התקין והיעיל. 3. למסקנה הנ"ל יש להוסיף את העובדה כי מנכ"ל משרד הפנים אישר את מינויו של מר מאיר דוד לסגן ראש המועצה האיזורית בשכר ליתרת הקדנציה הנוכחית. אמנם אישור זה בוטל בחלוף כשלושה שבועות בטענה כי מדובר בטעות וכי אישור זה איננו עולה בקנה אחד עם העמדה המשפטית של המשרד ואולם ביטול זה ראוי לדחייה על בסיס שתי פרופוזיציות אפשריות: (א) תורת ההבטחה המנהלית, שהרי כאן נותן האישור היה, לכאורה, על פי השיטה שהוצגה בסעיף 2 שלעיל, בעל סמכות ליתן את האישור בנסיבות ובעל יכולת לקיימו (ראו: בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673 (1975); עיינו: קארין יפת "הבטחה מנהלית: לידתה, תולדותיה, אחריתה - אך מדוע נגזרה עליה מיתה?" קרית המשפט - ספר זכרון לחיים ה' כהן, ג', 591 (2003)). (ב) תורת ההשתק המינהלי (ראו: ע"א 6996/97 חברת א. עבאדה בע"מ נ' רשות הפיתוח על ידי מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נג(4) 117 (1999), מפי השופטת ד' דורנר). 4. נוכח כל האמור לעיל - אם דעתי היתה נשמעת - חלקה העיקרי של העתירה אכן היה נדחה, כפי שהוצע על ידי חברתי, השופטת ע' ארבל, אולם היה מוצא צו-על-תנאי חלקי על פיו המשיב היה נדרש ליתן טעם מדוע לא תאושר בחירתו של מר מאיר דוד, שנעשתה לאחר הבחירות המיוחדות, כאשר המועצה מנתה למעלה מ-10,000 תושבים - כסגן ראש המועצה האיזורית העותרת בשכר. הגם שעמדתי לא נתקבלה כך שלא הוצא צו-על-תנאי, ראיתי לנכון לנמק את הטעמים לה, שכן כרוכות בה שאלות לגבי התנהלות הרשות המנהלית, שהן מעבר לעניינו של תיק זה. הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ארבל. השתק / דיני מניעות